Таможенные органы Российской Федерации

Да и что уж говорить о прямом действии международно-правовых норм, если даже нормы законов, указов Президента правоприменители зачастую начинают использовать только после указания центра, ведомства, которое соответствующие нормы доводит до сведения подчиненных, при этом уточняя п толкуя их. В нашей литературе было справедливо сказано много горьких слон о том. что многие нормы законов не действуют, пока центральный ведомственный орган не издаст приказа об их применении, как правило, с соответствующими разъяснениями, уточнениями. А иногда такой акт содержит чисто ведомственное понимание закона, указа, "подправляет" его. В критике ведомственного права много правильного. Но можно сказать и в его защиту. Политическая конъюнктурность ряда актов, их нестабильность, а то и ошибочность, низкая юридическая техника вынуждают центральные органы специальной компетенции доделывать недоделанное, вставая на защиту общих интересов, стабильности. Иногда центральные ведомственные органы сознательно делают "козлами отпущения". Так, 23 мая 1994 г. Президент РФ издал Указ, которым установил, что квотирование и лицензирование товаров и услуг па экспорт с 1 июля 1994 г. "осуществляется только в отношении товаров и услуг, экспортируемых в соответствии с международными обязательствами РФ". Для реализации этой нормы нужно иметь полный перечень международных обязательств России.

Характеризуя источники таможенного нрава, необходимо обратить внимание на то, что в ст. 5 ТК сказано: «Законодательство Российской Федерации о таможенном деле состоит из настоящего Кодекса, Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе" и других актов законодательства...». Отсюда вытекает, что ТК включает в себя не все таможенное право. Очевидно, что реализация таможенной политики требует оперативного издания многих подзаконных актов, и источники этого института, как уже отмечалось, делятся па законы и подзаконные акты. Как это явствует из текста ст. 5 ТК, и те и другие охватываются единым названием "акты законодательства" (законодательные акты). Хотя такая [формулировка нередко встречается в разных нормативных документах п юридической литературе, вряд ли именно такое употребление слов можно признать удачным. Оно принижает роль закона, скрывает тот факт, что многие общественные отношения регулируются подзаконными актами, изданными на основе закона или даже к порядке первичного регулирования.

Достоинством Таможенного кодекса РФ является то, что в нем много внимания (ст. 5,6, 11,21, 234, 388) уделено правовой основе таможенного дела, действию норм права во времени. С учетом общих актов, регламентирующих вступление в силу законов, указов Президента, постановлений и Государственного таможенного комитета, можно говорить об общем и специальных правилах вступления в силу норм таможенного права.

По общему правилу, как известно, законы вступают в силу по истечении 10, а указы Президента, постановления Правительства РФ - 7 дней после их официального опубликования. Общее правило не применяется, если в законе, указе, постановлении Правительства специально оговаривается время вступления данного акта в силу. Еще одно правило применительно к таможенной деятельности. закреплено ст. 21 ТК: указы Президента и постановления Правительства, устанавливающие ограничения на ввоз и вывоз товаров и транспортных средств, могут вступать в действие не ранее, чем через 10 дней после их официального опубликования.

Нормативные акты ГТК общего (надведомственного) характера должны быть (как все аналогичные ведомственные акты) зарегистрированы Министерством юстиции РФ, после чего официально опубликованы Таможенным комитетом. В силу они вступают но истечении 30 дней после их опубликования. Из этого общего правила ст. 11 ТК устанавливает два исключения: а) ранее, чек через месячный срок, могут начать действовать акты. которые содержат более льготные правила; о) раньше могут вступить в силу также нормы, изданные во исполнение актов (вышестоящих государственных органов общей компетенции.

В ст. 1 постановления Верховного Совета РФ "О введении в действие Таможенного кодекса Российской Федерации" сказано, что ТК вступает в силу с момента опубликования, но гл. 9, 10 и 13 (регламентирующие таможенные режимы, связанные с переработкой товаров)- с 1 января 1994 г., гл. 3(5. содержащая нормы об оперативно-розыскной деятельности таможенных органов,-- через 6 месяцев после опубликования. ст. 219-221 о контрабанде и иных преступлениях в сфере таможенного дела - с момента внесения изменений в и УПК, т.е. фактически с 17 июля 1994 г.

К вопросу о вступлении в силу норм права (таможенного, налогового и др.) можно подойти и с другим критерием, и тогда следует сказать о трех вариантах на сей счет, используемых в нашей стране. Во-первых, в этот же день, через 7, 10, 30 и т.д. дней после опубликования. Это общее правило, однако в данном случае дата вступления норм в силу зависит не от тех, кто их принял, а от тех, кто организует их официальное опубликование. Во-вторых, с даты, прямо названной автором акта, - органом, принявшим его. В-третьих, вступление нормы в силу связывается с определенным юридическим фактом, который должен иметь место в будущем, но конкретная дата которого неизвестна (с момента внесения изменений в УК, например). А вот предусмотренная гл. 51 ТК упрощенная форма применения взысканий за нарушение таможенных правил предполагает наложение штрафов путем составления акта. Он относится к числу документов строгой отчетности, его форма устанавливается ГТК, а значит, нормы этой главы начнут действовать только после лринятия Комитетом соответствующего постановления.

Таможенный кодекс - основной источник таможенного права РФ.

Несомненно, основным источником рассматриваемого института является ТК РФ, принятый в 1993 г. Он выгодно отличается от действовавших ранее в нашей стране союзных кодексов и дореволюционных таможенных уставов.

Во-первых, Таможенный кодекс отразил изменения, происшедшие у нас за последние годы (становление РФ, развитие частной собственности, отказ от государственной монополии во внешней торговле, усиление судебной защиты прав граждан н др.). стремление России к международному сотрудничеству в области таможенного дела. Во-вторых, он в основном соответствует международным стандартам в этой области деятельности, составлен с учетом 'таможенного законодательства развитых стран, что отражает стремление России совершенствовать таможенное дело "в направлении гармонизации и унификации с общепринятыми международными нормами и практикой" (ст. 2 ТК). В-третьих, ТК регулирует все стороны таможенного дела и зачастую довольно полно. Поэтому он велик по объему -- п нем 456 статей. объединенных в 64 главы. Кодекс делится на 14 разделов, каждый из которых состоит из нескольких глав. Для сравнения можно указать, что Таможенный кодекс СССР 1991 г. имел 138 статей, в действующем Таможенном кодексе Украины их тоже 138, а в развитых европейских странах такие кодексы насчитывают до 700 статей. В-четвертых, с новым ТК РФ связана значительная монополизация таможенного права. В частности, он расширил круг таможенных органов, включив в них таможенные посты; в нем реализован большой социальный блок норм, регулирующих оплату труда, материально-бытовое обеспечение и социальную защиту должностных лиц таможенных органов. Кодекс способствует развитию системы посреднических услуг в таможенном деле, содержит нормы о лицензировании и самой деятельности таможенных брокеров, перевозчиков: им разрешено "создавать так называемые внешнетерминал-комплексы, призванные выполнять функции таможенных складов, помогать клиентам в вопросах таможенного декларирования".

Полнота ТК РФ значительно повысила роль закона в правовом регулировании таможенного дела, увеличила число установленных им норм прямого действия. Например, с учетом накопленного опыта и мировой практики ТК закрепил 15 режимов, связанных с перемещением товаров и транспортных средств; в прошлом же такие режимы регулировались в основном ведомственными актами. Повышению роли закона в регулировании рассматриваемого круга общественных отношений способствовало и принятие Закона о таможенном тарифе.

Предоставляя таможенным органам и их должностным лицам большие властные полномочия, наделяя их значительной административной властью; ТК одновременно регламентирует права лиц, перемещающих товары через границу. Например, он закрепляет права лица "в любой момент выбрать любой таможенный режим или изменить его на другой" (ст. 25), ни присутствие при таможенном оформлении (ст. 128), досмотре товаров и транспортных средств (ст. 196). Обязанности таможенной службы информировать и консультировать заинтересованных лиц но таможенным вопросам закреплены в гл. 52 ТК, раздел ХIII кодекса целиком посвящен обжалованию решений, действий или бездействия таможенных органов, их должностных лиц в таможенном производстве.

В то же время ряд норм ТК не соответствует духу нового законодательства России. Так, предусмотренное ст. 353-356 взыскание с привлекаемого к ответственности издержек по делу о нарушении таможенных правил по постановлению должностного лица таможенного органа противоречит принципу публичности карательной деятельности государственных органов. В соответствии со ст. 231 организации, а также лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, несут ответственность за нарушение таможенных правил, за исключением случаев, когда правонарушение произошло вследствие действия непреодолимой силы". Такие взыскания, как конфискация товаров, взыскание стоимости товаров, налагаются независимо от времени совершения или обнаружения нарушений.

Особенно много внимания в ТК РФ уделено ответственности за административные правонарушения в таможенном деле, которые поделены на две группы: 1) нарушения таможенных правил (ст. 249-288, содержащие 59 составов); 2) посягательства на нормативное функционирование таможенных органов (ст. 437- 448, которые содержат 12 составов).

Достаточно детально в кодексе регламентировано производство по административным правонарушениям. Ему посвящены 104 статьи (ст. 289-386, 449--154). Чтобы оценить полноту процессуального регулирования, нужно сравнить ТК с КоАП. имеющим 83 процессуальные статьи. И без какого-либо преувеличения можно сказать, что с точки зрения полноты, четкости ТК РФ содержит наиболее совершенный вариант нормативного регулирования производства по особой категории дел об административных правонарушениях.

Более того, многие нормы ТК не только развивают институт таможенного права, но дают толчок обогащению административного права в целом. Так, впервые в административном праве ТК закрепил

а) понятие н виды соучастия и ответственность соучастников (ст. 246);

б) право лица, привлекаемого к ответственности, заявлять отвод должностному лицу таможенного органа (ст. 319);

в) право адвоката участвовать в деле в случае административного задержания лица на срок свыше трех часов (ст. 306);

г) обязанность таможенного органа вручать под расписку или высылать копию протокола лицу, привлекаемому к ответственности (ст. 299).

Это далеко не исчерпывающий перечень положений ТК РФ. ранее неизвестных нашему административному праву. Можно сказать, что составители ТК закрепили многие из высказанных ранее в научной литературе предложений по совершенствованию ааконодательства об административных правонарушениях. И теперь с учетом действующих таможенных норм и практики их применения законодателю совместно с учеными и практическими работниками важно решить, какие из них желательно включить в новый КоАП либо в ныне действующий КоАП - для его улучшения. В качестве примера можно указать на право задержанного на помощь адвоката. Оно может стать общим для деликтных административно-правовых отношений, а право на отвод должностного лица можно было бы закрепить лишь для небольшого, но необходимого числа случаев.

2. «Система таможенных органов в Российской Федерации и таможенных органов субъектов Российской Федерации и их компетенции»

2.1 Государственный (таможенный) комитет Российской Федерации

В ТК РФ подчеркнуто, что таможенные органы составляют единую систему, в которую входят ГТК, региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты. Каковы факторы, позволяющие рассматривать все эти органы в качестве системы?

К таким факторам относятся: во-первых, функциональная общность, единство целей и задач этих органов. Все они непосредственно осуществляют таможенное дело. выполняют единые по содержанию функции, во-вторых - организационное единство и целостность, обеспечиваемые централизованным построением и строгой иерархичностью таможенных органов. Подчиненность нижестоящих звеньев только вышестоящим, т.е. отсутствие подчиненности краевым, областным администрациям, -характерная черта построения таможенной службы.

Сказанное означает, что региональные и местные таможенные органы действуют изолированно от краевых и областных властей и местных администраций. Их связи достаточно многообразны.

В общем виде система таможенных органов - это обусловленная функциональной общностью, единством целей и задач (непосредственное осуществление таможенного дела) совокупность таможенных органов. Она объединена функциональным единством органов, имеющих общий функциональный и организационный центр -ГТК РФ и во взаимоотношениях друг с другом характеризующихся соподчинеными организационными связями, и в целом составляет органически взаимосвязанную в единую, относительно обособленную группу звеньев таможенных органов. Можно говорить о большей или меньшей степени единства и целостности тех или иных систем (подсистем) государственных органов. Однако совокупность таможенных органов в силу названных выше факторов и критериев совершенно определенно может быть признана в качестве единой системы органов, действующих в такой специфической сфере, как таможенное дело.

Рассмотрение таможенных органов как единой системы предполагает анализ специфики ее составных частей. Каждый из таможенных органов и соответствии со своим местом в данной системе играет особую роль, осуществляет больший или меньший объем функций и полномочий со спецификой, выявление и характер которой особенно важны для понимания как сущности данного органа и его места в рассматриваемой системе, так и для анализа данной системы как некоего целостного образования.

ГТК России - единый функционально-организационный центр системы таможенных органов. Он возглавляет эту систему, объединяет и направляет деятельность всех остальных ее звеньев. Это отмечено в Положении о ГТК (ст. 2}: "Государственный Таможенный комитет РСФСР, региональные таможенные управления, предприятия и организации, подведомственные комитету, составляют единую систему Государственного Таможенного комитета РСФСР". Более конкретно функции, полномочия и структуры ГТК изложены к ТК РФ и в Положении о нем, утвержденном постановлением Правительства РСФСР от 26 декабря 1991 г. * Именно Положение комплексно определяет статус этого органа, хотя оно дополняется и развивается рядом других нормативных актов ГТК, будучи центральным органом, осуществляет непосредственное руководство таможенным делом в РФ, несет ответственность за реализацию таможенной плотники, обеспечение соблюдения законодательства о таможенном деле, эффективное функционирование всей системы таможенных органов.

Сложному и неоднородному характеру задач и функций ГТК соответствует его организационная структура, приспособленная к их эффективному осуществлению. Упомянем, его важнейшие структурные подразделения. Управления: организации таможенного контроля: по борьбе с контрабандой;

таможеннно-тарифное; таможенных доходов; таможенной статистики и анализа, правовое; финансовое; техническое; материально-технического снабжения; кадров и учебных заведений; управление делами: отделы: валютного контроля; но связям со средствами массовой информации; внешних сношений. Как видно даже из приведенного перечня, в организационно-структурном плане деятельность ГТК построена на сочетании производственного и функционального начал при определенном доминировании первого. Но процесс внутриструктурного оформления ГТК еще не завершен.

Затем Указом Президента РСФСР от 25 октября 1991 г. был создан центральный таможенный орган России-- Государственный таможенный комитет. Совету Министров республики было поручено в течение месяца определить конкретный механизм работы таможенной службы России. Однако в то время Россия входила в состав СССР. Надо было решать, какой статус будет иметь новый государственный орган. Указ устанавливал, что Председатель ГТК РСФСР является по должности первым заместителем Председателя Таможенного комитета СССР. В течение последующих двух месяцев ГТК России реально не приступил к практической деятельности, а союзный Таможенный комитет продолжал осуществлять свои функции. К тому же компетенция российского и союзного таможенных ведомств сразу не была разграничена, порядок взаимодействия не определен, что порождало неясности и сложности в их взаимоотношениях.

Важным шагом в определении правового статуса ГТК России был Указ Президента России от 28 ноября 1991 г. «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР», в соответствии с которым таможенное ведомство включалось в российскую исполнительную структуру и, следовательно, отделялось от системы таможенных органов СССР. По Указу Президента России «О системе центральных Органов федеральной исполнительной власти» от 30 сентября 1992 г. ГТК вместе с другими российскими ведомствами образует систему органов межотраслевого регулирования, а Председатель ГТК входит в состав Правительства Российской Федерации.

С подписанием в декабре 1991 г. Минского соглашения прекратил свое существование СССР. Но союзная система органов управления еще функционировала. Ликвидация старой системы управления стала вопросом времени. Таможенный комитет СССР не являлся в данном случае исключением. Все таможенные органы, действовавшие на российской территории, должны были перейти под полную юрисдикцию России. Появилась необходимость разработать статус центрального таможенного органа.

20 декабря 1991 г. правительство Российской Федерации во исполнение президентского Указа от 25 октября 1991 г. приняло Постановление № 65 «Вопросы Государственного таможенного комитета РСФСР». Этим постановлением регламентировался комплекс вопросов по организации таможенного дела и таможенной службы. Было утверждено Положение о ГТК России, определены структура и штатная численность центрального аппарата таможенного органа. Устанавливалось: Государственный таможенный комитет возглавляет Председатель, имеющий четырех заместителей. Председатель назначается и освобождается от должности Президентом России, заместители--Правительством. Для решения наиболее важных вопросов таможенного дела в составе ГТК образуется коллегия из 9 человек. Штатная численность центрального аппарата устанавливалась в размере 320 единиц. Постановление определяло схему финансирования деятельности таможенной службы. Органы системы ГТК являются бюджетными учреждениями и находятся на государственном финансировании. В то же время указывались и внебюджетные источники доходов, направляемых на развитие таможенного дела и укрепление органов таможенного контроля. Внеплановые доходы (включающие средства, полученные в виде таможенных сборов, оплаты консультационных услуг, поступления от таможенных аукционов и т. п.) направляются на развитие таможенной службы. При этом до 75 % внеплановых доходов идет непосредственно на материальное поощрение работников таможенной системы, 5% поступает в резервный фонд таможенных органов; 80% валютных средств, получаемых в виде платы за таможенное оформление экспортно-импортных грузов, также направляются в валютный фонд Государственного таможенного комитета.

В Положении были конкретизированы правовой статус ГТК, его задачи, функции и порядок деятельности. Главные задачи таможенных органов: обеспечить соблюдение законодательства о таможенном деле и экономическую безопасность республики, совершенствовать средства таможенного регулирования торгово-экономических отношений.

Отметим одну специфическую задачу Комитета -- контроль за соблюдением принципа законности. Полномочия ГТК в этой сфере регламентированы достаточно подробно. Он контролирует соблюдение должностными лицами таможенных органов законности при производстве по делам о контрабанде, нарушениях таможенных правил и законодательства о налогах, рассматривает жалобы и протесты на постановления таможенных органов по делам о таких нарушениях, обеспечивает своевременное и правильное рассмотрение обращений предприятий, учреждений, организаций и граждан по вопросам деятельности таможенных органов, принимает меры к устранению причин, порождающих нарушения их прав.

Структурные подразделения ГТК -- отделы и управления организованы по функциональному принципу, они выполняют одну или несколько родственных по содержанию функций ГТК.

Новая концепция регулирования таможенных отношений изменила и состав центрального аппарата, в нем появились такие подразделения, как Таможенно-тарифное управление, Управление таможенных платежей, Отдел валютного контроля, Управление таможенной статистики и анализа, Центральная таможенная лаборатория. Аналогичные подразделения создаются и в местных таможенных учреждениях.

Кратко рассмотрим функции и структуру каждого из них.

Таможенно-тарифное управление отвечает за разработку предложений о мерах таможенно-тарифного регулирования и введение этих мер в действие, контролирует исполнение разрабатываемых мер, оценивает результаты их применения и вносит соответствующие предложения руководству ГТК. Главная задача Управления-- обеспечить введение Гармонизированной системы описания и кодирования товаров и внедрение в практику таможенного тарифа в России. В составе Управления три отдела:

отдел таможенно-тарифного регулирования разрабатывает таможенный тариф, участвует в разработке правовых актов по таможенному обложению;

отдел номенклатуры решает проблемы введения Гармонизированной системы, контролирует номенклатурный перечень товаров, подлежащих лицензированию, квотированию и другим видам государственного регулирования экспорта-импорта, а также доводит этот перечень до сведения таможенных органов;

отдел экономических таможенных режимов внедряет меры нетарифного регулирования, разрабатывает нормативные акты по свободным таможенным зонам, таможенным складам.

Управление таможенных платежей отвечает за полную и своевременную уплату таможенных платежей и сборов. Деятельность этого Управления в настоящее время имеет особое значение. Компетенция Управления шире, чем просто контроль за уплатой экспортно-импортных пошлин. Это Управление разрабатывает концепции и технологии взимания таможенных платежей, проводит в этой области единую политику, а также осуществляет контроль за декларированием товаров и за деятельностью таможенных органов в свободных экономических зонах,

Первоначально в компетенцию УТП входил также валютный контроль за участниками внешнеэкономической деятельности. Но в связи с тем, что нарушения экспортерами валютного законодательства и вывоз капитала из России стали массовым явлением, ГТК принял ряд мер по совершенствованию контроля в этой сфере. Председатель ГТК РФ издал приказ от 25 января 1992 г, № 19, по которому таможенным службам предписывалось усилить контроль за вывозом валютных товаров. Согласно приказу при вывозе с территории России ряда товаров (сырьевая и химическая промышленность) экспортер обязан, кроме грузовой декларации, представить органам таможенного контроля письменное подтверждение обслуживающего его банка о производстве расчетов по этой сделке.

Для выполнения положений приказа, а также для проведения в жизнь ряда других мер в соответствии с приказом Председателя ГТК России от 5 мая 1992 г. № 151 были образованы отделы (группы) таможенного контроля. Их работу возглавил отдел валютного контроля ГТК, укомплектованный специалистами в области экономики, финансов, валютного регулирования. В Отделе есть аналитический и аудиторский секторы, группа подготовки сводной отчетности.

Отдел валютного контроля разрабатывает и реализует механизм контроля за ведением экспортно-импортных операций (он охватывает и контроль за содержанием валютных пунктов грузовой таможенной декларации, и проверку контрактных и платежных документов); работает с участниками внешнеэкономической деятельности, банками, другими учреждениями в сфере валютного контроля; взаимодействует с органами валютного контроля Российской Федерации; ведет картотеку участников внешнеэкономических связей; информирует руководство ГТК о нарушениях валютного законодательства.

Среди вновь созданных в структуре ГТК звеньев важную роль играют управление таможенной статистики и анализа и центральная таможенная лаборатория (с подчиняющейся ей сетью региональных таможенных лабораторий).

Есть в ГТК и традиционные подразделения: Управление организации таможенного контроля, Управление по борьбе с контрабандой и нарушениями таможенных правил, Правовое управление, но их функции изменились. Управление организации таможенного контроля-- одно из основных подразделений в структуре Государственного таможенного комитета, функции которого определяются характером государственного таможенного контроля.

Таможенный контроль проводят должностные лица таможенных органов Российской Федерации путем проверки таможенных документов, досмотра товаров и транспортных средств, личного досмотра как исключительной формы таможенного контроля, учета товаров и транспортных средств, устного опроса физических и должностных лиц, проверки системы учета и отчетности, осмотра территорий и помещений складов временного хранения, таможенных складов, свободных складов, свободных таможенных зон, магазинов беспошлинной торговли и других мест, где могут находиться товары и транспортные средства, подлежащие таможенному контролю.

Управление организации таможенного контроля как центральный орган планирует работу таможенных учреждений по таможенному контролю, разрабатывает схемы технологического контроля, участвует в организации взаимодействия с погранвойсками, санитарно-карантинными, ветеринарными и другими государственными органами при осуществлении контроля за перемещением через границу товаров и лиц, транспортных средств, грузов и иного имущества. Оно также руководит государственным таможенным контролем за автотранспортными средствами и перевозимыми на них грузами, за воздушными судами и перевозимыми ими грузами, за морскими, речными судами и их грузами, за железнодорожными перевозками; за перемещением через границу литературы, печатных, аудиовизуальных материалов и культурных ценностей. В этих целях Управление даст рекомендации относительно сети зон таможенного контроля, перечня документов и сведений, необходимых для таможенного контроля, правил выборочности таможенного контроля.

Это Управление состоит из руководства (начальник Управления, его заместитель) и отделов: создания и развития таможенной инфраструктуры; организации таможенного контроля в неторговом обороте; контроля за грузами в торговом обороте.

Управление по борьбе с контрабандой и нарушениями таможенных правил -- одно из ведущих подразделений ГТК уже сейчас*. С введением нового Таможенного кодекса России будет расширен перечень правонарушений, естественно, повысится роль Управления. По новому законодательству таможня сможет уже сама привлекать к ответственности как отдельных лиц, так и любую государственную организацию, частную фирму. 0на будет вправе вести оперативно-розыскную работу, беспрепятственно входить в помещения любой коммерческой или государственной организации, знакомиться с необходимой документацией по внешнеэкономической деятельности.

Управление по борьбе с контрабандой и нарушениями таможенных правил состоит из руководства (начальник и два заместителя) и отделов: организации борьбы с таможенными правонарушениями в торговом обороте; по борьбе с контрабандой наркотиков и организации кинологической службы; организации борьбы с таможенными правонарушениями в неторговом обороте; контроля за соблюдением законности в производстве по делам о нарушении таможенных правил; организации дознания по делам о контрабанде.

К числу ведущих направлений деятельности ГТК относятся также договорно-правовая работа и международное сотрудничество. Они осуществляются соответственно Правовым управлением и Отделом внешних связей, другими подразделениями ГТК.

Правовое управление играет большую роль при подготовке юридических нормативных актов по таможенному делу, их систематизации и кодификации, для ведения которых в этом Управлении действует одноименный отдел.

Отдел внешних связей организует работу по налаживанию международного сотрудничества в сфере таможенного дела со странами ближнего и дальнего зарубежья.

Кадровая политика осуществляется руководством ГТК и в какой-то мере реализуется практически каждым из управлений и отделов центрального таможенного органа.

Управление кадров и учебных заведений объединяет и в определенной мере координирует кадровую работу, д. также деятельность подчиненных учебных заведений. Это Управление имеет такую структуру: отдел руководящих кадров и организационно-методической работы; отдел подготовки кадров и учебных заведений; отдел профилактики правонарушений среди личного состава; сектор делопроизводства, учета, оформления кадров центрального аппарата,

Необходимо также выделить техническое управление, состоящее из отделов технических средств таможенного контроля и информационных технологий. Невозможно представить таможенное дело и таможенную службу без информирования населения об их состоянии и развитии. Эти функции выполняет отдел по связям со средствами массовой информации и общественностью. Отдел выпускает «Таможенный вестник»--издание ГТК.

Административно-хозяйственное и социальное обеспечение таможенной службы возложены на управление капитального строительства и эксплуатации таможенных объектов, управление материально-технического снабжения, управление социального развития.

2.2 Территориальные органы

Составной частью системы таможенных органов являются их региональные управления. Возникновение и функционирование этого промежуточного звена (между ГТК -центральным таможенным органом и таможнями) обусловлены сложностью функций и организации управления в сфере таможенного дела. Как уже отмечалось, многоступенчатая система таможенного управления существовала и в дореволюционной России, а затем и в Союзе ССР. В 1964 г. была упрощена структура управления таможенным делом. Сохранились два звена - Главное таможенное управление и таможни. Однако такая система оказалась неэффективной, и в Таможенном кодексе 1991 г. было вновь предусмотрено наличие региональных таможенных управлений. Их число постепенно росло.

Правовой статус региональных управлений нашел закрепление вначале во Временном положении о Северо-Западном управлении, утвержденном приказом Председателя ГТК от 1 февраля 1992 г. Затем ГТК России на основе накопленного опыта организации и деятельности таких органов утвердил Типовое положение о региональном таможенном управлении Российской Федерации. Этим правовым актом предусмотрено, что РТУ входит в единую систему таможенных органов и осуществляет руководство таможенным делом на территории подведомственного региона. Введено понятие "таможенный регион", границы которого определяются ГТК. Они могут не совпадать с границами субъектов РФ. Как выглядит зона деятельности РТУ, видно на примере Северо-Западного управления. Этот регион включает территорию Санкт-Петербурга и Ленинградской области, а также Архангельской, Вологодской. Мурманской, Новгородской, Псковской областей, республик Карелии н Коми. РТУ создаются, реорганизуются и ликвидируются ГТК.. В оперативном управлении РТУ находятся расположенные на его территории низовые таможенные органы, а также предприятия, учреждения н организация, входящие в систему ГТК.

Пока что трудно сделать окончательные и тем более бесспорные выводы и обобщения о перспективах развития н судьбе РТУ. На сей счет высказываются разные мнения, что вполне объяснимо с учетом новизны и недостаточной практической "апробированности" данной таможенно-управленческой структуры. Принимая во внимание, что сеть РТУ расширяется, по-видимому, следует всесторонне проанализировать их практический опыт, а затем уже выносить взвешенное суждение об их месте и путях развития в системе таможенных органов.

Создание центрального органа в таможенной службе, четкое определение его правового статуса -- безусловно, шаг вперед. Но этим еще не сняты все проблемы таможенного дела. Рассмотрим те вопросы организации системы таможенного контроля на местах, которые, как представляется, наиболее существенны, а именно: формирование трехступенчатой системы таможенного управления и организация региональных таможенных управлений, изменение концепции таможенного контроля, создание адекватного правового механизма деятельности таможен и таможенных постов.

Идея образования в таможенной системе промежуточного звена между центральным органом и местными учреждениями возникла не на пустом месте. Как ранее отмечалось, многоступенчатая система таможенного управления существовала в России как до Октябрьской революции, так и после нее. Лишь Таможенный кодекс 1964 г. упростил таможенную структуру, сохранив два звена--Главное таможенное управление и таможни. Однако в конце 80-х годов такая система перестала отвечать потребностям международного товарооборота. Создание региональных таможенных органов--промежуточного звена между центральным органом и местными учреждениями вновь законодательно закреплено в Таможенном кодексе 1991 г. На 1 октября 1992 г. было сформировано три региональных таможенных управления "--Северо-Западное (Санкт-Петербург), Дальневосточное (Владивосток), Северо-Кавказское (Ростов-на-Дону). Дело, конечно, не только в количестве региональных управлений. Главное--их юридический статус.

Общее представление о правовом статусе, задачах и функциях региональных таможенных управлений дает, например, Временное положение о Северо-Западном управлении Государственного таможенного комитета, утвержденное приказом Председателя ГТК от II февраля 1992 г. № 40. В нем предусмотрено, что границы региона, в пределах которого функционирует управление, определяет ГТК РФ. Зона деятельности Северо-Западного управления охватывает территорию города Санкт-Петербурга н Ленинградской области, а также Архангельской, Вологодской, Мурманской, Новгородской, Псковской областей. Республик Карелия и Коми. Все таможни, таможенные посты и другие учреждения системы ГТК, расположенные на указанной территории, находятся в оперативном подчинении Управления. Задачи и функции Управления в какой-то мере совпадают с задачами и функциями ГТК, но оно имеет и специфические функции: финансирование, кадровая политика в регионе, взаимодействие с местными органами власти и управления, банками, коммерческими структурами, участниками внешнеэкономических связей.

Однако рано судить об эффективности работы региональных управлений, так как формирование их сети еще не завершено. Но уже ясно, что функциональную специализацию региональных таможенных управлений необходимо определить более четко, чтобы они, не дублировали работу ГТК.

И несколько слов об изменении концепции таможенного контроля, которое связано со структурной перестройкой местных таможенных учреждений. Суть такова. Раньше таможенный контроль осуществлялся в пунктах, расположенных на таможенной границе (которая, как правило, совпадала с государственной). С отказом от государственной монополии внешней торговли, самостоятельным выходом производителей на внешний рынок возникла необходимость изменить процедуру таможенного контроля, перенести основную работу по таможенному оформлению и досмотру грузов с таможенной границы в глубь страны. Еще в 1988 г. была введена грузовая таможенная декларация, началось интенсивное формирование «внутренних таможен». После обретения Россией независимости процесс создания внутренних таможен завершился. Вся территория Российской Федерации поделена на зоны, в которых действует та или иная таможня. При этом именно внутренние таможни несут в настоящее время основную функциональную нагрузку. В них выполняются главные таможенные операции: досмотр, оформление грузов, взимание пошлин, налогов, других платежей и т. д.* Это соответствует мировой практике, способствует ускорению грузооборота, делает таможенный контроль эффективным. Однако происшедшие изменения пока что не отражены в законодательстве, а Положение о таможнях и таможенных постах 1982 г. просто устарело.

В настоящее время в деятельности местных таможенных органов наметилась четкая специализация (связанная со своеобразным делением на внутренние и внешние). Кроме того, таможни неодинаковы по размерам. Среди них есть небольшие учреждения, в которых работает до ста сотрудников, а есть крупные региональные таможни со штатом до тысячи человек. Поэтому необходимо дифференцировать правовой статус таможен.

Одна из актуальных проблем -- установление таможенной границы России и создание вдоль нее зон таможенного контроля. После распада СССР большая часть российских границ оказалась незащищенной. Граница РСФСР с союзными республиками была административной. Сейчас необходимо установить вдоль всей границы России пограничный и таможенный контроль, иначе любые меры таможенного регулирования не дадут желаемых результатов. Принцип «прозрачности» границ не выдержал испытания временем. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 16 июля 1992 г. «О неотложных мерах по организации таможенного контроля в Российской Федерации» с 1 октября 1992 г. со всеми бывшими республиками СССР, не подписавшими

Соглашение о принципах таможенной политики, была установлена таможенная граница, вдоль которой созданы зоны таможенного контроля. По этому Указу работники таможенной службы имеют право хранить и носить огнестрельное оружие; порядок его использования и применения идентичен порядку, установленному для сотрудников милиции. Только после того, как вся граница России окажется под таможенным контролем, можно будет вырабатывать целостную концепцию таможенной политики, стратегию борьбы с контрабандой и нарушениями таможенных правил, вести достоверную таможенную статистику.

Не последнее место в таможенной службе занимают и кадровые вопросы. Весьма существенным моментом таможенной службы являются аттестация и ранжирование таможенных кадров, особенно если учитывать специфику таможенной деятельности как вида правоохранительной деятельности, в которой строгая дисциплина, субординация и соподчиненность--условия ее эффективности.

Персональные звания должностным лицам таможенных органов и организаций присваиваются на основании Указа Президента Российской Федерации от 24 октября 1992 г., которым утверждено Положение о порядке присвоения персональных званий должностным лицам таможенных органов и организаций таможенной службы Российской Федерации.

Таможенные органы остро нуждаются « высококвалифицированных кадрах. По где взять кадры, которые подготовлены к сложной таможенной деятельности? Пока что ГТК собственной солидной учебной базы не имеет. Нужно создавать вуз таможенного профиля и хотя бы один НИИ по таможенному делу, а также кафедры (две-три) таможенного дела и таможенного права в московских и периферийных юридических и экономических вузах и на этой базе--соответствующие таможенные отделения, а затем--таможенно-правовые факультеты.

Для развития таможенного дела и таможенной службы важно и принятое 24 мая 1993 г. постановление Правительства Российской Федерации № 486 «О неотложных мерах по усилению таможенного контроля на государственной границе Российской Федерации»^

Основополагающее значение для современного регулирования таможенного дела и совершенствования таможенной службы будут иметь новый Таможенный кодекс и Закон Российской Федерации от 21 мая 1993 г. «О таможенном тарифе», который вводится в действие с 1 июля 1993 г.

Одно из важнейших направлений деятельности таможенной службы Российской Федерации--налаживание и развитие международного таможенного сотрудничества, которое представляет собой совокупность различных форм обеспечения взаимодействия государств в сфере таможенного дела. В условиях интеграции мировой экономики международное таможенное сотрудничество объективно неизбежно потому, что оно стимулирует развитие внешнеэкономических связей стран мирового содружества.

Практически невозможно представить себе прогрессивное развитие национальных таможенных процессов и служба отрыве от международного таможенного сотрудничества. Изолированные от внешнеэкономической сферы таможенное дело и таможенная служба в Российской Федерации не только были бы лишены возможности развиваться, но и потеряли бы свое значение важнейшего инструмента внешнеэкономической деятельности в новой реформирующейся России.

Сложную и многогранную деятельность по международному таможенному сотрудничеству осуществляют Государственный таможенный комитет России, региональные управления и таможни. Помимо специализированного подразделения в структуре ГТК (отдела внешних связей), в этой деятельности участвуют другие управления Таможенного комитета: отдел валютного контроля, управление по борьбе с контрабандой и нарушениями таможенных правил; управление таможенной статистики и анализа и т. п. Региональные и местные таможенные учреждения развивают контакты с аналогичными таможенными службами зарубежных стран по различным вопросам таможенного дела.

В небольшой дипломной работе трудно детально описать, в чем заключается международное таможенное сотрудничество. Как представляется, основными направлениями такого сотрудничества являются следующие: 1) таможенное сотрудничество России со странами СНГ; 2) таможенное сотрудничество со странами, которые входили в СССР, но не участвуют в СНГ ; 3) таможенное сотрудничество со странами дальнего зарубежья, в особенности по линии ГАТТ, СТС и других международных организаций.

Первое направление--это сотрудничество с ближайшими соседями России, к тому же связанными «узами» СНГ. Здесь уже создан определенный правовой фундамент сотрудничества. Прежде всего это Соглашение о принципах таможенной политики, подписанное 13 марта 1992 г. в Москве Российской Федерацией, Республикой Армения, Республикой Беларусь, Республикой Кыргыз-стан, Республикой Молдова, Республикой Таджикистан, Туркменистаном, Республикой Казахстан, Республикой Узбекистан. Государства--участники Соглашения поставили перед собой принципиальные задачи, главная из которых--стимулировать развитие экономики и защитить внутренний рынок. Не менее важны и такие задачи. Первая--сохранить и укрепить единое экономическое пространство в отношениях между странами. Выполнение этой задачи будет способствовать нормальному и динамичному общению государств и таможенному перемещению товаров, транспортных средств через соответствующие границы. Вторая, тесно связанная с предыдущей, задача -- обеспечить в пределах этого пространства свободное движение товаров, которое стимулирует развитие внешнеэкономических связей и оживляет таможенный процесс.

Третья задача--выработать между участниками Соглашения общую политику в отношении третьих стран и свести до минимума столкновения при ее реализации. Поскольку таможенный процесс охватывает множество стран и регионов, всегда в отношениях между одной группой стран по отношению к другой группе и даже к отдельной стране требуется взвешенная, сбалансированная таможенная политика. Четвертая задача--унифицировать таможенное законодательство и таможенные процедуры, что должно существенно упростить таможенное общение, а также перемещение товаров и транспортных средств через границу, помочь найти оптимальные варианты таможенного оформления и контроля, таможенно-тарифного регулирования, таможенной статистики и других средств реализации таможенной политики, сохранив при этом особенности национального элемента таможенных систем и служб различных стран. Разумная унификация ведет к гармонизации таможенных систем, согласованности таможенного законодательства отдельных стран. Пятая задача--создать Таможенный союз, который будет самостоятельным субъектом международного права. Шестая задача--выработать общий таможенный тариф и ввести единообразное внутреннее налогообложение товаров и иных предметов, которые ввозятся на общую таможенную территорию и вывозятся с этой территории, а также освободить от обложения таможенными пошлинами, налогами и сборами товары, обращающиеся внутри Таможенного союза. Седьмая задача--не устанавливать таможенные барьеры между государствами-- участниками Соглашения и регулярно пересматривать действующие количественные ограничения, с тем чтобы объем ограничений на вывоз товаров во взаимном обмене уменьшался. Восьмая задача--ликвидировать количественные ограничения на вывоз вещей личного пользования, принадлежащих гражданам государств --, участников Союза.

Соглашением было также предусмотрено: для обеспечения функционирования Таможенного союза, выработки и проведения общей таможенной политики, координации взаимодействия таможенных служб, сбора и анализа таможенной статистики Договаривающиеся Стороны учредили Таможенный совет. Он состоит из полномочных представителей Договаривающихся Сторон и является высшим органом Таможенного союза. Статус Совета определяется Положением о нем, которое вскоре должны утвердить Договаривающиеся Стороны.

Материально-техническое, финансовое, кадровое, социальное и иное обеспечение деятельности Таможенного совета осуществляется за счет бюджета, который формируется из взносов, вносимых правительствами государств--участников Соглашения по согласованным квотам.

Государства--участники Соглашения договорились не принимать противоречащих Соглашению нормативных актов и обязались привести внутреннее законодательство в соответствие с Соглашением в срок не позднее одного года после вступления его в силу (ст. 9).

И, наконец, в соответствии со ст. II Соглашения к Таможенному союзу может при согласии всех его членов присоединиться любое другое государство.

Таковы важнейшие положения и нормы, закрепленные в Соглашении о принципах таможенной политики.

В целом Соглашение--серьезный шаг в таможенном сотрудничестве Российской Федерации со странами СНГ несмотря на то, что Соглашение пока не ратифицировано странами-участницами (за исключением Республики Беларусь), что не реализовано все предусмотренное в нем, что некоторые государства подписали Соглашение с существенными оговорками. В частности, Республика Молдова высказалась против создания Таможенного союза как субъекта международного права, оговорила возможность заключения двусторонних соглашений, а Республика Армения выступила за сохранение национальной таможенной службой международной правосубъектности.

2.3 Государственный контроль, осуществляемый таможенными органами

Возрастание роли и значения внешнеэкономической деятельности и се важнейшего инструмента - таможенного дела обусловливает важность научного исследования таможенной системы в целом, и в особенности статуса таможенных органов, непосредственно осуществляющих таможенное дело. В связи с принятием и реализацией Таможенного кодекса РФ и Закона о таможенном тарифе РФ роль этих органов значительно возросла, а функции и полномочия существенно расширились и усложнились.

Можно выделить следующие основные моменты, характеризующие природу таможенных органов.

Таможенные органы представляют собой разновидность органов исполнительной власти, являются звеньями системы государственного управления. Хотя и Конституции Российской Федерации 1993 г. термин "государственное управление" не используется, это не означает, что данный институт потерял свое значение и более не существует. Будучи составной частые системы исполнительной власти, таможенные органы являются органами именно исполнительной власти, что вытекает из концепции и самого содержания исполнительной власти как деятельности, состоящей в практической организации и реализации норм и положении Конституции РФ и федеральных законов. Это проявляется также и отнесении Государственного таможенного комитета РФ (ТТК) к числу федеральных органов исполнительной власти. Такой вывод подкрепляется утвержденной Указом Президента РФ от 10 января 1994 г. Структурой федеральных органов исполнительной власти.

Таможенные органы осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность в сфере таможенного дела. Путем достаточно многообразных форм и методов таможенные органы выполняют свои функции и реализуют полномочия в области перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств, но взиманию таможенных платежей, таможенному оформлению и контролю и т.д. Названные направления в совокупности с другими составляют ядро деятельности таможенных органов. В ходе реализации перечисленных направлений, во многом доминирующих в общем объеме их практической деятельности, таможенные органы выступают как административно-исполнительные. Их распорядительная деятельность теснейшим образом взаимосвязана с организационной и вместе они составляют некое единство. Следует отметить, что распорядительная деятельность таможенных органов имеет преимущественно правовой характер, поскольку состоит и принятии указанными органами юридических актов в рамках своей компетенции. К числу органов исполнительной власти должны быть отнесены и другие звенья системы таможенных органов - региональные таможенные управления, таможни, таможенные посты.

Важнейшей отличительной чертой и одновременно особенностью таможенных органов является то. что действующим законодательством они отнесены к числу правоохранительных органов. Такая их характеристика требует раскрытия и дополнительных пояснений. Правоохранительный характер деятельности таможенных органов во многом обусловлен самой структурой и функциями таможенного дела и имеет многообразные проявления.

1. Свои основные задачи и полномочия таможенные органы осуществляют с учетом интересов РФ, укрепления ее экономического суверенитета и экономической безопасности.