Согласно правилам по регулированию закупочной деятельности (FAR) оценка размещения государственных контрактов включает следующие показатели:

1. Качество исполнения заказа (соответствие техническим спецификациям контракта);

2. Стоимость исполнения заказа;

3. Выполнение графика (своевременность)

4. Деловые отношения (история профессионального сотрудничества и удовлетворённость потребителей).

На основе данных показателей была разработана специальная форма для оценки исполнения контракта поставщиком. Она не является обязательной, скорее носит рекомендательный характер, являясь шаблоном для всех закупочных подразделений и ведомств. Основное требование для всех форм оценки - это наличие четырёх базовых показателей (качество, стоимость, график, деловые отношения) и стандартизованной шкалы: отлично, хорошо, удовлетворительно, критично, неудовлетворительно.

Анализ эффективности закупки проводится в случае, если цена контракта превышает $ 100 000. Далее закупочное подразделение передаёт результаты оценки поставщику, который либо опровергает их, предоставляя при этом дополнительную информацию, либо соглашается с ними. Особо следует выделить наличие правительственной информационно-поисковой системы PRIS (Past Performance Information Retrieval System), в которой публикуется вся информация по поставщикам, включая их предыдущие оценки.

Подход к определению эффективности контрактов, реализованный в рамках ФКС США, основывается на анализе выполнения обязательств по контракту поставщиками, стимулируя тем самым надлежащее исполнение контракта и соблюдение всех его положений. Наличие обратной связи с заказчиком, мониторинг контракта в течение всего закупочного цикла, прозрачность и пубичность результатов деятельности поставщиков - всё это способствует повышению эффективности всей закупочной системы США.

Глава 3. Методы анализа эффективности закупочных систем

3.1 Методология Организации экономического сотрудничества и развития и Мирового банка

Под эгидой Мирового Банка (World Bank) и Организации экономического сотрудничества и развития (OECD) была разработана методика по оценке закупочных систем. По идее создателей, с её помощью можно качественно и количественно оценить основные показатели функционирования системы и выявить её основные недостатки. Затем, на основе этих данных можно будет выработать план по совершенствованию и приведению закупочной системы в соотстветствие с международными стандартами в целях достижения эффективного расходования публичных средств.

Предложенная методология включает два типа индикаторов: базисные индикаторы (Base-line, BLIs) и индикаторы соответствия и выполнения (Compliance/Performance, CPIs) [22]. Первый тип позволяет провести сравнительный анализ между исследуемой закупочной системой и международными стандартами и состоит из четырёх показателей: правовое поле; институциональная структура; функционирование и рыночная практика; целостность и прозрачность. Каждый из этих компонентов имеет свои индикаторы (всего 8), по которым проводится балльная оценка - от «0» до «3». Высший балл означает полное соответствие международным стандартам, в то время как низший - значительное расхождение. На основе выставленных баллов можно провести качественный анализ эффективности системы (по сравнению с международными стандартами). Система базисных индикаторов представлена схематично в приложении №2.

Индикаторы соответствия и выполнения (Compliance/Performance, CPIs) применяются в большей степени для количественной оценки деятельности закупочных систем и служат в качестве дополнения базисных индикаторов. Они, в первую очередь, основываются на данных о предшествующих закупках, интервью и исследованиях. Индикаторы соответствия и выполнения полезны для выявления наиболее неэффективных сторон закупочного процесса.

Представим методологию оценки базисных индикаторов на примере показателя «закупочная деятельность и рыночная практика» (Procurement operations and market practices), который оценивает эффективность и компетентность закупочных систем в области администрирования и управления процессами. Он включает в себя несколько индикаторов, каждый из который имеет несколько показателей:

· Эффективность процессов закупочной системы. Индикатор оценивает закупочную систему с точки зрения эффективности деятельности персонала и наличия регламентированных процедур, регулирующих документооборот и делегирование ответственности;

· Функциональность (Functionality) системы закупок. С помощью индикатора можно качественно проанализировать институциональное взаимодействие государственной закупочной системы и рынка (доступ на рынок госзаказа частных лиц, возможности сотрудничества и пр.);

· Наличие институтов по администрированию контрактов и разрешению споров. Цель данного индикатора оценить качество администрирования контракта после его присуждения до конца закупочного процесса (приёмка товаров или услуг).

Индикатор эффективности закупочных процессов оценивает систему относительно эффективности деятельности персонала и наличия регламентированных процедур, регулирующих документооборот и делегирование ответственности. Всего сюда входят четыре показателя, по которым выводится интегральная оценка по всему индикатору [22]:

a) Уровень профессионализма государственных служащих соответствует возложенной на них ответственности. Предложены следующие критерии:

- для каждой должности определены профессиональные навыки и умения;

- компетенции сотрудников проверяются на систематической основе;

- наличие информационного доступа к опытным сотрудникам (коучинг);

Баллы по данному показателю выставляются следующим образом. Если система соответствует всем трём критериям, то выставляется высший балл (3), если двум - то два балла (2), одному - один балл (1). В случае несоответствия ни одному критерию, выставляется ноль баллов (0).

b) Профессиональная подготовка государственных служащих и прочих участников закупок соответствует профессиональным требованиям. Данный показатель оценивает достаточность профессиональных программ подготовки служащих относительно их содержания и условий предоставления;

c) Наличие нормативов по закупочному документообороту. Как следует из названия, показатель оценивает эффективность применяющихся нормативов в области регулирования документации относительно каждой закупки.

d) Наличие установленных полномочий по делегированию ответстветственности и прав подчинённым. Показатель оценивает наличие практики делегирования полномочий в организации. В децентрализованных системах отсутствие такой практики может привести к неэффективности, поскольку в этом случае все решения принимаются узким кругом лиц, что является одной из причин задержек при размещении заказов.

Для каждого из вышеприведённых показателей имеются определённые критерии, на основе которых выставляются баллы (аналогично показателю «уровень профессионализма служащих»). Далее выводится интегральная оценка всего индикатора, которая и отражается в итоговом результате.

Рассмотрим несколько индикаторов соответствия и выполнения (CPIs): среднее число заявок на участие в тендере по отдельным группам товаров (сопряжённый базисный индикатор - функциональные возможности системы: доступ на рынок госзаказа) и процент отклонённых заявок по всем закупкам (регулирование заказа и правовые основы: закупочная документация и технические спецификации). Как правило, среднее число заявок может указывать на проблемы с доступом на рынок госзаказа для потенциальных поставщиков, а значит, и возможную неэффективность всей системы закупок. Большой процент отклонённых заявок может свидетельствовать о недостатке информации в тендерной документации, ограничивающих конкуренцию технических спецификациях, либо об иных случаях неправомерного ограничения участия в тендерах потенциальных поставщиков. Всё это, очевидно, ведёт к повышению риска коррупции, риска перерасхода бюджетных средств и увеличению сроков размещения заказа, что снижает эффективность государственных закупок.

Таким образом, методология OECD предполагает оценку эффективности закупочной системы как по качественным, так и по количественным индикаторам. Например, в итоговой оценке учитываются такие показатели, как профессионализм должностных лиц и наличие программм повышения квалификации, регламентация процедур проведения закупки и возможности делегирования полномочий, сроки исполнения контракта и среднее число заявок на участие в тендерах. Иными словами, методика OECD позволяет комплексную оценку системы, учитывая каждый аспект закупочного процесса. Такую оценку целесообразно проводить несколько раз в год для отслеживания траектории развития закупочной системы. Поскульку предложенный метод позволяет проводить оценку системы только на макро уровне, его невозможно использовать для оценки индивидуальных контрактов, а значит и обосновывать выделенные на контракт деньги перед его фактическим присуждением.

3.2 Стандарт оценки закупочной системы города Москвы

Для мониторинга деятельности закупочных систем и оценки эффективности их функционирования авторским коллективом Института управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьёва НИУ-ВШЭ были разработаны методические рекомендации по использованию Стандарта оценки закупочной системы города Москвы [17]. Данный стандарт отличается от уже рассмотренных методик оценки тем, что в нём присутствует широкий перечень показателей, которые полностью характеризуют закупочную систему за определённый период времени. Он подразделяется на 8 направлений и содержит 38 индикаторов (приложение №3).

Рассмотрим подробнее некоторые из этих направлений и дадим интерпретацию входящим в них показателям.

Для определения приемлемости объекта закупки используется три показателя: соответствие потребительских свойств технических спецификаций объекта закупки потребности, сбалансированность и нейтральность технических спецификаций. Первый показатель характеризует степень соответствия закупаемой продукции или услуги её заявленным свойствам. Например, большой процент жалоб и рекламаций потребителей от общего числа размещённых заказов может свидетельствовать о высоком риске закупки некачественной или ненужной продукции для данного заказчика. Второй и третий показатели предназначены для оценки способности закупочного департамента наиболее эффективно разработать техническую спецификацию, избегая неясных формулировок и ошибок при её составлении.

При проведении закупки очень важную роль играет анализ рынка приемлемых поставщиков, поскольку именно его характеристики определяют как возможное количество участников заказа, так и их квалификацию. В общем, оценить рынок приемлемых поставщиков можно на основе 8 индикаторов: уровень конкуренции, уровень квалификации, репутации и финансовой устойчивости потенциальных поставщиков, уровень заинтересованности в заказе, история сотрудничества, допустимый уровень рекламаций и количество приемлемых моделей объекта закупки.

Уровень конкуренции на рынке поставщиков может быть определён при помощи индекса Герфиндаля или экспертным путём. При относительно низкой конкуренции для привлечения большего количества участников рекомендуется выбирать более простые способы размещения заказа и наиболее гибкие контракты. Следующий индикатор - уровень квалификации- влючает в себя два субиндикатора: уровень требуемой квалификации и количество поставщиков требуемого уровня квалификации. Первый субиндикатор является качественным показателем и определяется по наличию у поставщиков помещений, оборудования и квалифицированного персонала. Второй представляет собой отношение количества поставщиков требуемого уровня квалификации к общему числу поставщиков. В случае снижения данного показателя рекомендуется внести изменения в условия размещения заказа в целях расширения диапазона приемлемой квалификации. Аналогично оценивается индикатор уровня репутации, выступающий, в некотором смысле, как гарант качества и надёжности заказа.

Индикатор заинтересованности в заказе показывает примерную оценку степени участия поставщиков. При низкой заинтересованности заказчик может внести изменения в условия контракта относительно объёма и сроков закупки, технических спецификаций и требований к поставщикам. Иными словами, данный индикатор позволяет заблаговременно определить конкуренцию при будущей закупке и предпринять меры по её повышению. При наличии поставщиков с хорошей историей сотрудничества заказчик может установить более высокие веса данного критерия в неценовых критериях оценки, тем самым повышая вероятность качественного исполнения контракта проверенным поставщиком.

Индикаторы оптимальности выбора способа размещения заказа основываются на относительных показателях соотношений различных способов закупок. Например, процентное отношение количества закупок работ, таких как НИР, ОКР, НИОКР и строительных подрядов, к общему количеству закупок, проведённых по конкурсу, должно находится на уровне 90%. Это значение объясняется тем, что большая часть таких закупок должна осуществляться путём проведения конкурса, где, помимо цены, учитываются и другие факторы, такие как квалификация поставщика, сроки и объёмы предоставления гарантий. Всего насчитывается 8 индикаторов для данной процедуры: выбор способа размещения заказа по цене контракта, по срокам размещения, по срокам удовлетворения потребности, по предмету закупки, по уровню конкуренции, по количеству критериев оценки предложений поставщиков, по общему позиционированию закупки (проблемные, критичные, рутинные или генерирующие прибыль), по особенностям заказа (с квалификационным/репутационным отбором либо без него).

Для определения целесообразности лотовой закупки применяют индикатор «разбиение/объединение в лоты аналогичных объектов закупки», который вычисляется как отношение среднего количества заявок на лот к среднему количеству заявок на торги. Низкое значение данного показателя свидетельствует о возможности объединения лотовой закупки либо о незаинтересованности потенциальных поставщиков в заказе. Идеальное значение индикатора более 90%.

Успешность процесса размещения контракта определяется на основе семи индикаторов: относительное количество состоявшихся случаев размещения заказов, наличие обжалования при размещении заказа, приемлемые участники, срок размещения заказа, скольжение цены контракта, учёт трансакционных издержек и сравнительная эффективность по цене контракта. В качестве примера, рассмотрим индикатор «срок размещения заказа», состоящий из одного субиндикатора «совпадение запланированного и реального срока размещения заказа». Он вычисляется как отношение разницы реального срока размещения и запланированного к реальному сроку (в днях). Идеальным показателем является значение 0%, т.е. когда реальный и запланированный сроки совпадают.

Оценить успешность управления контрактами для закупочного департамента можно на основе 3 индикаторов: случаи перерасхода средств, случаи нарушения сроков исполнения заказа, и эффективное использование объекта закупки. Разумно предположить, что не всегда нарушение сроков исполнения связано с плохим администрированием контракта. Более того, зачастую отсутствие антидемпинговых мер ведёт к снижению начальной максимальной цены до такой степени, что поставщик просто не способен выполнить все обязательства. Таким образом, индикаторы успешности управления контрактами могут включать не только ошибки в процессе администрирования, но ещё и в процессах размещения и планирования.

Выводы

Стандарт оценки закупочной системы города Москвы в большей степени основывается на анализе результатов закупок, или иными словами, на статистических показателях закупочной системы в предыдущий период. Анализ проводится для всей системы без учёта конкретных закупок, акцентируя внимание исключительно на процедурах размещения заказа. Оценка закупочной системы - это оценка качества проведения закупочных процедур самой организации. В то же время некоторые показатели всё-таки могут быть использованы в целях анализа эффективности конкретных закупок, например, показатели характеристик рынка приемлемых поставщиков.

Руководствуясь этими индикаторами, заказчик может обеспечить как конкуренцию, так и высокую квалификацию подрядчиков при проведении закупки. Рассмотрим индикатор 2 уровня «Количество поставщиков требуемого уровня квалификации», который рассчитывается как отношение определённого экспертом количества поставщиков установленного уровня квалификации за предшествующий период к общему количеству поставщиков одноименного объекта закупки. В случае снижения данного показателя заказчику рекомендуется проводить предварительные запросы и конференции с поставщиками с целью привлечения их к участию в размещении заказа. Также он может внести изменения в условия размещения для того, чтобы упростить требования к квалификации и, тем самым, повысить конкуренцию при проведении торгов.

С другой стороны, большинство предложенных показателей оценивают качество функционирования закупочной организации как системы и не представляют интереса при оценке одиночных закупок. К таким индикаторам можно отнести индикатор «сбалансированность технических спецификаций». Он рассчитывается как абсолютное количество запросов на разъяснение документации по поводу сбалансированности технических спецификаций по завершённым заказам [17]. Показатель можно интерпретировать как способность специалистов по закупкам составить документацию так, чтобы она была полностью сбалансирована. Иными словами, именно профессионализм заказчика играет определяющую роль, поскольку присутствие неквалифицированных специалистов в штате противоречит принципу эффективности. В этом случае у заказчика два пути: либо увольнять, либо повышать квалификацию посредством тренингов.

Можно сказать, что большинство показателей, предложенные для оценки закупочных систем, неприменимы для оценки эффективности отдельных заказов. Анализ системы нужен для выявления системных ошибок в деятельности организации, в то время как эффективность закупки определяется прежде всего её специфическими особенностями.

Заключение

В данной работе были рассмотрены методы анализа эффективности государственных заказов. В ходе анализа международной и российской практики было выявлено, что в настоящее время как в России, так и за рубежом применяются методы анализа закупочных систем, не учитывающие эффективность конкретных закупок. Ценность таких методов можно объяснить тем, что без эффективного функционирования всей системы невозможно добиться эффективного размещения одиночных заказов. Именно поэтому существует необходимость в проведении мониторинга и оценки деятельности систем в целом.

В работе были определены 10 основных факторов эффективности размещения государственных и муниципальных заказов. Среди них отдельно были выделены тип контракта и способ размещения заказа, поскольку именно эти факторы позволяют напрямую управлять закупочными рисками. Тем самым, анализ эффективности размещения заказа был сужен до анализа эффективности исполнения контракта. Далее, автором была предложена модель оценки шансов на успешное исполнение контракта в зависимости от стратегии поведения заказчика, в которой разработана матрица, увязывающая всевозможные комбинации способов размещения заказа, типов контракта и неблагоприятных событий (закупочных рисков). Предполагая, что заказчик может привлечь экспертов для оценки вероятностей наступления этих событий, было предложено два простых метода определения оптимальной стратегии поведения заказчика. Первый метод основан на вычислении математического ожидания вероятности успешного исполнения контракта, а второй является одним из критериев оптимальности и носит название «критерий Сэвиджа».

Предложенные в работе методы позволяют осуществить количественную оценку вероятности успешного размещение заказа и могут служить простым инструментом при принятии решения о способе размещения заказа и выборе типа контракта.

Список источников

Нормативно-правовые акты

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ

2. Федеральный закон №94-ФЗ «Оразмещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 25.07.2005

3. Федеральный закон Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"

Учебная и справочная литература

4. Бурханов У.А. Государственные закупки: учебное пособие [Электронный ресурс]// http://el.tfi.uz/pdf/gos_zakup_ru.pdf

5. Димитри Н., Пига Г., Спаньоло Дж., Руководство по закупкам: учебное пособие.-М.: Изд. Дом Высшей школы экономики, 2013

6. Кузнецова И.В. «Общие принципы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд»- М, 2010

7. Кузнецов К.В. «Прокьюремент: тендеры, конкурсы, конкурентные закупки [Электронный ресурс]// http://www.e-reading-lib.org/bookreader.php/115109/Kuznecov_-_Konkurentnye_zakupki_-_torgi,_tendery,_konkursy.pdf

8. Линдерс М., Джонсон Ф., Флинн А., Фирон Г. Управление закупками и поставками. - 13-е изд. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007

9. Уэстринг Г., Джедоун Дж. «Государственный прокюрмент», Саров 2004

Статьи

10. Воробьёва О.М. «Анализ эффективности функционирования системы размещения заказов в Российской Федерации», Институт госзакупок РАГС

11. Прокофьев С.Е., Горбунцов М.А. Процесс организации федеральных закупок в США [Электронный ресурс]// http://www.umocpartner.ru/assets/files/Informacia_poleznay/2012_02_02%20Statiya%20iz%20gyrnala%20Finansi%20o%20FKS.PDF

12. Khi V. Thai, International handbook of Public Procurement [Электронный ресурс]// http://www.sate.gr/nea/international%20handbook%20of%20Public%20Procurement.pdf

13. Milgrom P. Putting Auction Theory to Work. Cambridge, United Kingdom: Cambridge University Press, 2004 [электронный ресурс]// http://www.stanford.edu/~milgrom/publishedarticles/Putting%20Auction%20Theory%20to%20Work.pdf

14. Public Procurement in Europe, Cost and Effectiveness [Электронный ресурс]// http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/cost-effectiveness_en.pdf

Методические рекомендации и руководства

15. Письмо Минэкономразвития РФ от 27.03.2003 N АШ-815/05 «О методических реккомендациях по оценке эффективности проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд»

16. Методические рекомендации по осуществлению совершенствования процесса размещения государственных и муниципальных заказов в городе Москве./под ред. И.В. Кузнецовой. - М.: Деловой двор, 2008.-140

17. Методические рекомендации по использованию Стандарта оценки закупочной системы города Москвы для использования персоналом Департамента города Москвы по конкурентной политике и других заинтересованных структурных подразделений Правительства Москвы./под ред. И.В. Кузнецовой.-М.: Деловой двор, 2008.- 120

18. Разработка концепции методики расчёта экономической эффективности размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд./под рук. К.А. Перова., 2006

19. Commonwealth Procurement Guidelines. Financial Management Guidance № 1, December 2008 [Электронный ресурс]// http://www.finance.gov.au/archive/archive-of-publications/fmg-series/CPG/docs/CPGs-2008.pdf

20. A Guide to Best Practices For Contract Administration, Office of Federal Procurement Policy (OFPP), October 1994 [Электронный ресурс]// http://www.gsa.gov/graphics/fas/BestPracticesContractAdministration.pdf

21. Getting Value for money from procurement, National Audit Office, OGC [Электронный ресурс]// http://www.nao.org.uk/wp-content/uploads/2013/02/vfmprocurementguide.pdf

22. Methodology for Assessment of National Procurement Systems, OECD, Version 4, July 17, 2006 [Электронный ресурс]// http://www.oecd.org/development/effectiveness/37390076.pdf

23. Критерий Сэвиджа, Википедия [Электронный ресурс]// http://ru.wikipedia.org/wiki/%CA%F0%E8%F2%E5%F0%E8%E9_%D1%FD%E2%E8%E4%E6%E0

24. Соглашение от 09.12.2010 "О государственных (муниципальных) закупках" [Электронный ресурс]// http://www.pro-goszakaz.ru/regulations/64232/#14

Приложение 1

«Факторы эффективности государственных закупок»

Приложение 2

«Схема базисных индикаторов OECD»

Приложение 3

«Показатели стандарта закупочной системы города Москвы»

Размещено на Allbest.ru