Методологічні засади стратегічного планування в муніципальному менеджменті

З позицій теорії організації необхідною передумовою менеджменту є наявність відповідної інституціональної основи. З метою доведення висунутої гіпотези щодо наявності в муніципального утворення необхідних системоутворюючих ознак організаційної цілісності розроблено й проаналізовано модель МУТ. Модель побудовано з притаманних менеджменту позицій орієнтації на споживача. Інноваційним моментом моделі є описання територіальної громади через комплекс її потреб, відповідно до класифікації яких структуровані продуктивний та ринковий комплекси, що виділені в моделі. Розкрито специфіку операційної системи МУТ у контексті потребо-орієнтованої взаємодії всіх його інституцій. У результаті встановлено наявність у муніципального утворення необхідних ознак організації (територіальна та соціальна єдність, наявність спільних цілей стосовно рівня і якості життя, спільних територіальних інтересів, єдиної системи управління та операційної системи), яка, між тим, має відчутні управлінські особливості. Наведене дає підстави зробити висновок щодо теоретичної коректності та виправданості виділення поняття муніципального менеджменту як різновиду муніципального управління, що реалізується методами, прийнятими для реалізації управлінських відносин у конкретній системі-організації. Ураховуючи неоднозначність тлумачення сфери менеджменту та її часто невиправдане розширення, визначено позицію дисертанта з цього питання. У загальному просторі соціального управління, розділеному згідно з класифікацією інституціональних секторів економіки, окреслено сферу менеджменту, яка в суспільному управлінні охоплює державні та муніципальні організації, муніципальні утворення, але не поширюється на державне, регіональне чи муніципальне управління в цілому.

Виявлення особливостей сучасного менеджменту порівняно з традиційним управлінням дозволило сформувати прескриптивну модель муніципального менеджменту, яка подає його системою орієнтованих на соціально-визначений результат управлінсько-політичних відносин, що реалізують керований розвиток специфічної організації - муніципального утворення з метою ефективного задоволення комплексу потреб територіальної громади в узгодженні з регіональними й загальнодержавними інтересами. До найбільш суттєвих системоутворюючих ознак, що іманентно властиві муніципальному менедж-менту, віднесено: оцінка результатів управління з позицій громадянина-споживача послуг на підставі переносу акцентів від традиційного бюрократичного контролю виконання функцій на постійний дієвий зворотний зв'язок з громадою; стратегічний характер управління, що передбачає наявність управлінських засобів забезпечення динамічного балансу з оточенням і своєчасної адекватної реакції на зміни потреб споживачів послуг, обґрунтоване визначення напрямів розвитку громади й муніципального утворення, зокрема шляхом виявлення конкурентних переваг території методами маркетингу й бенчмаркингу, проектний підхід до реалізації ключових завдань розвитку й розподілу ресурсів; використання ринкових підходів, маркетингових методів та відносин партнерства з приватним сектором у системі забезпечення громадян якісними послугами в потрібних обсягах; дієвий “внутрішній” менеджмент на засадах розвинутої стратегічної ментальності персоналу й службового підприємництва, вимірювання й оцінки результатів діяльності за критеріями результативності, ефективності, економічності, регулярного адміністративного аудиту та реінжинірингу структур і технологій управління для забезпечення їх адекватності стратегії розвитку; демократичний характер управління, підзвітність і підконтрольність місцевої влади громадськості. Отже, установлено орієнтири трансформації традиційного муніципального управління.

Визначені вихідні передумови переходу до керованого розвитку муніци-пальних утворень, найбільш суттєвими з яких є об'єктивна необхідність регуляції в соціальних системах, можливості використання природного потенціалу самоорганізації у взаємоув'язці з політичними та економічними аспектами управління, здатність систем змінюватися для ефективного виконання нових системних функцій, можливості самостійного прийняття суб'єктами муніципального управління стратегічних рішень. Науково-теоретичний базис управління процесами керованого розвитку МУТ інтегрує концептуальні погляди синергетики, інституціоналізму, сталого розвитку, управлінського постмодернізму. Сформовані на цій основі положення набувають характеру принципів і вимагають збереження під час розвитку самоідентичності муніципального утворення як соціальної інституції, підтримки динамічної системної рівноваги, акцентують увагу на можливостях отримання мультиплікативних ефектів через слабкі цілеспрямовані впливи, на інтенсивний шлях розвитку за умови досягнення балансу із зовнішнім середовищем, на необхідність нестандартних та ситуаційних підходів до розв'язання проблем з урахуванням унікальності процесів розвитку МУТ. Сформульована на соціально-орієнтованій основі цільова функція керованого розвитку, яка полягає в забезпеченні рівня і якості життя, що відповідають світовим стандартам, підкріплена визначенням комплексу цільових завдань щодо створення умов її реалізації на максимальному рівні. Зазначені завдання встановлені за прийнятою в системному підході схемою “джерела розвитку - носії розвитку - засоби системних перетворень”. Основоположні підходи щодо стимулів і технологій ефективного досягнення цілей розвитку визначаються двома відповідними концепціями. Концепція управлінської відповідальності презентує підхід до забезпечення спрямованості процесів розвитку на задоволення комплексу потреб територіальної громади шляхом створення інституціонально-цільової основи закріплення відповідально-сті за розвиток окремих сфер життєдіяльності громади структурою управління й моделлю розробки стратегії розвитку МУТ. Концепція “пріоритет - проект” визначає необхідність за умов обмежених ресурсів обґрунтовано виявляти стратегічні пріоритети й доцільність їх реалізації із застосуванням проектного підходу, що забезпечує концентрацією ресурсів і відповідальності для вирішення встановлених завдань розвитку. Зазначені положення інтегровані в парадигму керованого розвитку муніципального утворення, яка визначає науково-теоретичні, управлінсько-ідеологічні та концептуально-методологічні основи управління відповідними процесами.

У третьому розділі - “Розвиток теорії та концепцій стратегічного планування” - розкривається концепція виокремлення простору стратегічних рішень, здійснюється аналіз термінологічної бази та вдосконалення понятійного апарату стратегічного планування, досліджується співвідношення раціонального й креативного компонентів стратегічного мислення, формується комплекс настанов прикладних функцій концепції стратегічного мислення.

Критеріальні ознаки віднесення рішень до стратегічних дотепер не є загальноприйнятими, а межа між “стратегічним” та “поточним” у типовому випадку встановлюється лише з урахуванням часового горизонту планування. Запропонована концепція ґрунтується на віднесенні до стратегічних таких рішень, що приймаються відносно зміни вектора креоду системи (характеризує найімовірнішу траєкторію руху системи в просторі її екзистентності при співвідношенні сил внутрішнього й зовнішнього середовища, що складається в часі). Очевидно, що такі рішення пов'язані з найбільш пріоритетними цілями та цінностями організації, перспективами її тривалого й ефективного існування в оточенні, тобто характеризуються високою значущістю. Унаслідок високого ступеня невизначеності майбутнього під час проектування креоду такі рішення відрізняються підвищеною складністю. Вона представлена функцією двох аргументів: часового горизонту планування (чим він триваліше, тим більше невизначеність і складність) і ступеня нестабільності середовища діяльності (передбачення розвитку подій важче робити за умов мінливого нестабільного середовища, ніж в умовах стійкого розвитку). На підставі зазначеного сформовано модель структуризації загального простору планування в системі координат “місійна значущість рішень - нестабільність середовища - часовий горизонт планування”, за допомогою якої виокремлено простори стратегічних, тактичних (поточних) та оперативних рішень. При цьому прийнято, що простір стратегічних рішень охоплює субпростори високої (високий рівень нестабільності середовища або довготривалий часовий горизонт планування) та надвисокої складності (спільна дія обох зазначених факторів) за умови високої місійної значущості рішень. Важливим висновком, що дозволяє зробити змодельований підхід, є те, що за умови високої нестабільності оточення стратегічними можуть бути також рішення відносно короткотермінові. Аналогічні думки висловлюються окремими дослідниками, але системне обґрунтування такої позиції раніше не здійснювалося. Зазначений теоретичний висновок має безпосередній вихід на практику розробки стратегій українських міст і регіонів в аспекті визначення раціонального часового горизонту планування. На основі традиційних уявлень він установлюється переважно довготривалим (як правило, на 8-10 років), хоча всі розуміють “умовність” подібних планів в існуючих нестабільних умовах. Запропонований підхід забезпечує більшу гнучкість визначення часового горизонту стратегій, зокрема з урахуванням терміну виборних повноважень місцевої влади.

Ураховуючи підтверджений практикою зв'язок між невідпрацьованістю понятійного апарату та втратою якості розробок, що виконані на його основі, здійснено поглиблене розкриття базових понять стратегічного планування (стратегія й стратегічний план, стратегічне бачення, місія, внутрішнє та зовнішнє макро- й мікросередовище, сильні та слабкі сторони організації). З огляду на існуючі позиції дослідників і практиків щодо практичного ототожнення, з одного боку, понять “стратегія” й “стратегічний план” або, з іншого, їх невиправданої “автономізації” запропоновано визначення стратегії як узагальненої моделі майбутнього стану організації та планованих дій щодо його досягнення, яка містить концептуальну (визначає ключові напрями розвитку, основні цільові орієнтири й пріоритети) та детерміновану (установлює конкретні засоби досягнення стратегічних цілей, оформлені в проекти) складові. Такий підхід забезпечує збалансування в стратегіях “загального” й “конкретного” й запобігає перетворенню їх на набір намірів, не підкріплених засобами й ресурсами, або, у зворотному випадку, на мозаїку окремих заходів, мало пов'язаних загальними цілями та пріоритетами.

З огляду на необхідність здійснення муніципальними утвореннями обґрунтованого стратегічного вибору піддано поглибленому тлумаченню поняття стратегічного бачення, формування якого в практиці часто відбувається на надто спрощеному рівні. У результаті стратегічне бачення більш чітко розмежовано з місією з урахуванням різних об'єктів (відповідно, муніципальне утворення - орган муніципального управління) і предметних областей (відповідно, ідеальна модель перспективи муніципального утворення - принципова лінія поведінки й цінності управлінської команди), до яких вони застосовуються; установлено співвідношення стратегічного бачення й стратегії, у межах якого остання є засобом покрокового наближення до моделі, узагальнено описаної баченням, з урахуванням змін, які неможливо передбачити на тривалий період часу; на підставі зазначеного виявлено необхідність виділення економічної складової стратегічного бачення, що встановлює майбутню спеціалізацію муніципального утворення в економіко-господарському комплексі регіону та країни.

Розгляд стратегічного планування та стратегічного управління з позицій інтеграції процесу реалізації стратегічного мислення дозволив запропонувати їх поєднання терміном “стратегічна діяльність” без втрати специфічного смислового контексту кожного з понять.

Визначено особливості та конкретні труднощі стратегічного планування, що вимагають його реалізації на підставі стратегічного мислення. Ураховуючи існування різних позицій стосовно переважно раціонального чи креативного підходу до розуміння стратегічного мислення, виявлено сильні та слабкі сторони кожного з підходів і аргументовано висновок щодо необхідності ситуативного поєднання раціональної та креативної компонент у процесі розв'язання стратегічних проблем. З метою розкриття концепції стратегічного мислення в контексті формування спеціалізованих знань і настанов здійснення стратегічної діяльності виділені ментальна, інструментально-технологічна та продуктивна функції цієї концепції. Їх виокремлено з урахуванням можливих напрямів впливу й сфер прояву стратегічного мислення на персонал і діяльність організації. Показано, що без набуття управлінцями належної ментальності нереально очікувати підвищення ефективності стратегічної діяльності шляхом простого застосування її формально-аналітичних методів. Відзначено існування зворотного зв'язку, за яким впровадження й застосування стратегічних підходів і технологій сприяє формуванню необхідних для якісного управління системних уявлень. Сформовано основні настанови стратегічної ментальності, які стосуються забезпечення готовності до здійснення необхідних змін (згідно з запропонованою проактивною моделлю реакції на ситуацію), раціональних підходів до управління персоналом під час реалізації змін (з урахуванням запропонованої моделі процесу змін), розуміння призначення управління та його кінцевих результатів, забезпечення балансу стратегічних і поточних цілей тощо.

Під час інтерпретації функції інструментально-технологічного забезпечення стратегічного планування значну увагу приділено обґрунтуванню стратегічних рішень і розв'язанню проблем узгодження інтересів на підставі сполучення формальних і неформальних методів. Проаналізовано набір методів формалізації варіантів стратегічних рішень і доведено, що завжди потрібні певні узгодження між особами, які приймають рішення, стосовно їх особистих цінностей, цілей чи сценаріїв майбутнього розвитку. Тому врахування “м'яких” факторів є необхідною передумовою ефективного й адекватного застосування формально-логічного апарату ухвалення рішень. Проте дуже важливу роль може відіграти “опорний” варіант рішення, отриманий формальним шляхом з використанням прийнятої заздалегідь системи критеріїв. Узагальнення та систематизація існуючих підходів до технології стратегічного планування дозволили запропонувати узагальнену модель здійснення цього процесу в складі концептуально-аналітичного, проблемно-орієнтованого та проектно-орієн-тованого етапів, кожен з яких має свою специфіку залежно від змісту вирішуваних завдань, результатів, інструментарію, що застосовується. Зроблений за результатами дослідження моделі висновок про поступовий перехід у процесі стратегічного планування від концептуального до детермінованого типів мислення далі знайшов відображення в системі принципів організації процесу стратегічної діяльності. Визначено комплекс положень і настанов, які розкривають підходи до формулювання й опрацювання стратегічних проблем та акцентують увагу на особливостях, небезпеках, типових помилках і протиріччях застосування технологій і інструментарію стратегічного планування, що можуть призвести до опору управлінців і зниження ефективності всього процесу.

Вимоги та системно-крітеріальний підхід до оцінки успішності управління, взаємозв'язок зовнішніх і внутрішніх аспектів розробки й реалізації стратегій зі складовими успішності діяльності організації розкриває продуктивна функція концепції стратегічного мислення. Настанови цієї функції акцентують увагу на необхідності комплексної оцінки результатів управління через індикатори результативності, ефективності й економічності, застосування яких створює необхідну критеріальну базу для “методологічного аудиту” успішності управління, на вимозі забезпечення демократичного характеру стратегічного планування, завдяки чому досягається завчасне узгодження інтересів місцевої влади, громадськості, підприємців та ефективність розробки й реалізації стратегії.

У четвертому розділі - “Розвиток методології стратегічного планування в муніципальному менеджменті” - розкриваються основні категорії методології стратегічного планування в муніципальному менеджменті, розробляються методологічні засоби результат-орієнтованого управління та інституціоналізації управлінської відповідальності.

З позицій створення системного підґрунтя цілепокладання досліджена й змістовно інтерпретована місія муніципального управління, у процесі чого застосовані запропоновані дисертантом моделі взаємозв'язку стратегічних змін у системоутворюючих елементах організації, передумов успішної роботи організації, зміни ролі органу управління в задоволенні потреб різних рівнів ієрархії, модель “поля потреб громади - учасники виконання місії”. Сформульовано низку принципових положень стосовно розуміння місії, зокрема такі: до місійного кола потреб слід включати переважно комунальні (спільні) потреби, очікування громади стосовно яких є домінуючими, а міра участі місцевої влади в їх задоволенні має бути найбільш високою; коло учасників виконання місії не обмежується органом муніципального управління й системою муніципальних організацій, тому необхідно здійснення політики стратегічного партнерства й створення сприятливих умов діяльності в усіх сферах життя громади; за умов узгодження на основах індикативного регулювання напрямів ділової активності підприємців з пріоритетами громади доступними стають не тільки бюджетні, а й інші, зокрема приватні ресурси; завдання раціонального використання обмежених ресурсів громади вимагають комплексного обґрунтування суспільної корисності стратегічних заходів. Сформовано трирівневу прескриптивну модель місії, яка розкриває її в аспектах призначення, орієнтації та політики. Запропоновано формально-логічну модель місії, яка інтерпретує її як прагнення до мінімізації розбіжностей між очікуваннями громади стосовно задоволення комунальних потреб та його досягнутим рівнем.

Адаптовано до умов муніципального менеджменту запропоновані й розкриті принципи ухвалення стратегічних рішень (системне узгодження інтересів, збалансування політичних та адміністративних аспектів рішень, стратегічне партнерство, пріоритетність, комплексна соціально-економічна оцінка стратегічних рішень) і принципи організації процесів стратегічної діяльності (раціональна децентралізація стратегічного планування, раціональне сполучення концептуальних і детермінованих підходів до планування, ітеративність, перманентність планування, проектний підхід до планування, економізація управління та стратегічна мотивація, інституціоналізація функції стратегічного планування, відповідність структури й стратегії, адаптивність системи й структури управління, відкритість і демократичність планування). Зазначені принципи узгоджені з етапами моделі технології стратегічного планування й установлюють правила дій на кожному з них.

Застосування адаптованої до умов муніципального управління моделі “місія-ринки-ресурси” дозволило системно визначити й дослідити альтернативні сфери стратегічної активності органу управління й потенційні напрями стратегічних дій з пошуку додаткових можливостей щодо розширення сфери поточної діяльності, виявити особливості дій під час руху в кожному напряму. На цій підставі групи інтегрованих функцій (стратегічне передбачення та адаптація до зовнішнього середовища; внутрішня координація та розподіл ресурсів) конкретизовані та сформована система функцій муніципальної стратегічної діяльності як обов'язкова умова інституціоналізації стратегічного планування.

Розкриття методів стратегічної діяльності базується на вихідних положеннях щодо можливостей впливу на зміну поточного стану організації через її місію, ринки, ресурси; відсутності можливостей прямого втручання в діяльність суб'єктів господарювання; наявності певних можливостей “проектування” для них ділового середовища. З оглядом на це підтверджено пріоритетність методів опосередкованого впливу й окреслено його потенційні напрями, що забезпечують скерування діяльності суб'єктів господарювання території на реалізацію місцевих пріоритетів. На підставі формально-логічної моделі місії формалізовано узагальнений критерій раціональності стратегічного впливу, соціально-економічна суть якого зводиться до забезпечення позитивного сальдо потоків суспільних вигод у процесі індикативного регулювання. Отже, розкриття основних управлінських категорій адаптовано до стратегічного планування в муніципальному менеджменті дозволяє сформувати методологічні засади діяльності в даній предметній області, які визначають рамкові умови й принципові вимоги до побудови прикладних моделей і технологій реалізації відповідних планово-управлінських процесів та їх інституціоналізації.

Концепція управлінської відповідальності, визначена парадигмою керованого розвитку муніципального утворення, презентує систему поглядів щодо закріплення в системі управління відповідальності за досягнення соціально-визначеного результату. Реалізація зазначеної концепції зумовлює необхідність створення інституціонально-цільової основи, що забезпечила б розв'язання низки проблем цілепокладання й побудови результат-орієнтованої структури управління. Розробка такої основи здійснена з урахуванням сформованих раніше положень і вимог, які стосуються, перш за все, розгляду комплексу потреб територіальної громади як основоположного внутрішнього джерела цілепокладання та дотримання принципу єдності цілей, структури управління та управлінської відповідальності. На цих засадах для вирішення поставленого завдання запропоновано формування спеціальних інституцій - зон стратегічної відповідальності (ЗСВ), вихідним моментом чого є структурний аналіз комплексу потреб територіальної громади. У результаті декомпозиції матеріальних (отримання доходу, життєзабезпечення, життєвідтворення) і нематеріальних (соціальних, духовних) потреб людини визначені потреби-запити, задоволення яких охоплює місія муніципального управління. Подальша інтеграція зазначених потреб у певні групи, провідним критерієм чого є можливість визначення чіткої субмісії управління, а додатковими - спільність виробничо-управлінських засобів задоволення потреб, економічна доцільність та масштаби управління, дозволяє визначити набір ЗСВ - локальних сфер муніципального управління, сформованих на основі інтеграції споріднених потреб-запитів громади, за рівень задоволення яких закріплюється відповідальність в системі управління. Розроблено модель, аналіз якої розкриває ЗСВ як сферу комплексної взаємодії різнорідних матеріальних, організаційних, ринкових, комунікативних та управлінських ресурсів і засобів з метою задоволення певної групи потреб громади. Моделлю підтверджується можливість розглядати ЗСВ як специфічну інституцію з такими інституціональними ознаками: певна частина комплексу потреб територіальної громади, релевантний даним потребам ринок послуг, відповідна частина продуктивного комплексу й ресурсного потенціалу МУТ, субмісія й конкретний продукт управління, відповідні індикатори результатів діяльності, наявність об'єкта та суб'єкта управління.

Застосування ЗСВ як інституціонально-цільової основи результат-орієнтованого управління забезпечує: системний опис МУТ з соціально-визначених позицій та обґрунтоване визначення набору функціональних областей муніципального управління; виділення чітко окреслених сфер ситуаційного аналізу й окремого рівня розробки стратегії, завдяки чому жодна група потреб громади не залишається без стратегічної уваги; логічно-визначену структуризацію місії через формулювання субмісій ЗСВ і єдність цілей усіх рівнів; аргументоване формування системи індикаторів результативності діяльності через використання набору потреб-запитів, що охоплює субмісія ЗСВ. Найважливішою перевагою застосування ЗСВ є надаване нею уявлення щодо соціально-визначеного результату управління.

На підставі використання ЗСВ запропоновано підхід до інституціоналізації управлінської відповідальності в організаційній структурі управління. Сформовано ідеальну модель структури управління, ключовими елементами якої є комплекс потреб-запитів територіальної громади, зони та центри стратегічної відповідальності (ЦСВ - управлінський підрозділ чи його структурна частина, що реалізує управління ЗСВ). Модель акцентує увагу на тому, що саме наявність ЗСВ спричиняє створення відповідної підсистеми управління й ЦСВ. У такому разі на відміну від традиційного підходу розділення управлінського (владного) ресурсу “зверху”, коли виникає небезпека концентрації уваги на внутрішніх факторах (адміністративних, політичних, відомчих тощо), згідно із запропонованою моделлю структура формується “знизу”, від завдань задоволення потреб громади. Тим самим забезпечується орієнтація управління на соціально-визначений кінцевий результат. Ураховуючи різні масштаби МУТ, однозначне співвідношення ЗСВ-ЦСВ у реальних структурах управління може не витримуватися, однак завжди відповідальність за конкретну ЗСВ має бути певним чином інституціоналізована (через функції, положення про підрозділи, посадові інструкції та ін.). Конкретна “потужність” кожного ЦСВ (виділена частина управлінського ресурсу) визначається з урахуванням стратегічних пріоритетів, завдяки чому структура адаптується до стратегії.

У п'ятому розділі - “Науково-прикладне забезпечення технології стратегічного планування розвитку муніципальних утворень” - розкриваються концептуальні аспекти й обґрунтовуються моделі реалізації процесів стратегічного вибору муніципального утворення, досліджуються підходи до комплексної оцінки та відбору проектів з реалізації стратегічних пріоритетів і розробляються відповідні моделі.

Стратегічний вибір напрямів керованого розвитку МУТ здійснюється через розробку стратегічного бачення й стратегії, між якими існує співвідношення загального й часткового. Особливістю запропонованої концепції моделі формування стратегічного бачення є наявність економічної складової, яка передбачає визначення майбутньої спеціалізації міста в економіко-господарському комплексі регіону та країни. Розв'язання цієї багатофакторної проблеми потребує врахування зовнішніх факторів та вимог, внутрішніх характеристик і закономірностей розвитку міста як соціально-економічної системи (відображають фактори, що зумовлюють інерційність виробництва, економіки та соціуму території: особливості територіальної природно-ресурсної бази, існуючі співвідношення між спеціалізованими галузями промислово-виробничого комплексу та зв'язки відносин спеціалізації-кооперації, характеристики й потенціал інженерної інфраструктури, соціально-суспільні характеристики територіальної громади як спільноти), а також інтегральної оцінки вихідної ситуації, визначення конкурентних переваг території із застосуванням підходів і методів маркетингу й бенчмаркингу. Зазначене вимагає значної аналітичної роботи експертів, що доводить неприйнятність існуючих спрощених підходів до формування стратегічного бачення розвитку міст.

Розроблена дворівнева модель формування стратегії базується на розроблених у попередніх розділах роботи вихідних концептуально-методологічних положеннях, з яких провідними є такі: принципи організації процесу стратегічної діяльності; зони стратегічної відповідальності як інституційна основа моделі; прийняте розуміння стратегії у складі концептуальної та детермінованої частин; концепція “пріоритет-проект”, визначена парадигмою керованого розвитку МУТ.

Застосуванням ЗСВ забезпечується доцільна децентралізація планування через створення додаткового рівня ситуаційного аналізу й формування стратегії. Запропонована модель передбачає формування на рівні міста генеральної стратегії, а на рівні ЗСВ - функціональних стратегій, при чому стратегії кожного рівня містять концептуальну (напрями та цілі діяльності, стратегічні пріоритети) та детерміновану (проекти з реалізації пріоритетів, плановані показники) частини, установлюючи баланс цілей і засобів. Передбачене в моделі застосування проектного підходу для реалізації стратегічних пріоритетів надає, крім уже відомих, такі переваги, як: продовження до базового рівня розробки стратегії єдиного ланцюга цілепокладання шляхом формування цілей проектів; можливість інтеграції заходів з реалізації пріоритету в системну цілеспрямовану єдність ієрархічно структурованих робіт, що може бути збережена в часі й комплексно оцінена; конкретизація управлінської відповідальності й концентрація її на проектній команді; можливість розгляду проекту як дискретної одиниці звітності за результати стратегічної діяльності та її оцінки, зокрема громадою; реалізація програмно-цільового підходу до розподілу ресурсів.

Ключовим моментом розробки стратегії є визначення пріоритетів, обґрунтованість яких значною мірою залежить від технології проведення ситуаційного аналізу й обробки інформації. Запропонована концепція аналізу передбачає визначення предметних областей аналізу з урахуванням цільових завдань керованого розвитку МУТ, принципів організації процесу стратегічної діяльності, аналогій зі стратегічним аналізом у бізнес-менеджменті. Ситуаційний аналіз виконується в ЗСВ на трьох рівнях (зовнішнє оточення МУТ за релевантними до даної ЗСВ факторами, внутрішнє середовище ЗСВ, внутрішній потенціал ЦСВ). Розроблені рекомендації з проведення аналізу враховують специфіку ЗСВ, пов'язаних з економічним, інституційним розвитком МУТ, сферою надання бюджетних і платних послуг. Інноваційним моментом аналізу в останній сфері є застосування маркетингових підходів.

Запропонована технологія обґрунтування стратегічних пріоритетів передбачає використання алгоритму коректного формулювання проблеми та цілі її розв'язання, установлення рейтингу пріоритетності проблем, що здійснюється за допомогою методу парних порівнянь. Аргументоване визначення оцінок відносної значущості проблем здійснюється з урахуванням впливу очікуваних результатів розв'язання кожної проблеми на покращання показників, що характеризують поточний стан ситуації в ЗСВ і розподілені за можливими областями їх змін (області стійкого розвитку, уваги, передкризова та кризова області). З метою визначення ступеня реалістичності пріоритетів запропонована схема розрахунку відповідної формалізованої оцінки, за якою визначається інтегральний вплив факторів зовнішнього й внутрішнього середовища на реалізованість пріоритетних проблем.

Оцінка суспільної корисності муніципальних інвестиційних проектів є методологічно складною, що пов'язано з труднощами кількісного визначення приросту суспільного добробуту від їх реалізації. Тому запропонована модель комплексної оцінки соціально-економічної корисності проектів використовує як розрахункові, так і експертні методи. Соціальна корисність визначається за допомогою трифакторної моделі, підґрунтям якої є гіпотеза, що найбільш соціально корисним буде проект, спрямований на вирішення в ЗСВ проблем з високим ступенем пріоритетності (фактор валідності), і такий, що розв'язує їх радикальним чином (фактор результативності), сприяючи зниженню соціальної напруги в кризових ЗСВ (фактор гостроти проблем). Розроблено матрицю оцінок, яка для більшої адекватності реальним закономірностям зміни суспільної корисності побудована із застосуванням логарифмічної функції. Оцінка економічної корисності проекту характеризує грошові надходження від проекту, якщо такі мають місце разом з отриманням соціальних результатів. Під час розробки моделі інтегральної оцінки подолано низку труднощів стосовно приведення неадитивних величин виміру соціальної та економічної складових корисності проектів, що дозволяє оцінити їх суспільну цінність у межах дихотомії “соціальна корисність - економічна ефективність”.

Наявність зазначеної оцінки дозволяє раціональним чином формалізувати процес відбору найбільш суспільно-корисних проектів. Запропоновано економіко-математичну модель формування субоптимального варіанта портфеля проектів, яку побудовано на основі методу перманентного планування. Модель формалізовано у вигляді задачі цілочислового лінійного програмування. Її цільова функція максимізує узагальнений соціально-економічний результат у обмеженнях за наявною сумою фінансових ресурсів і за безперервністю виконання розпочатих раніше проектів.

Висновки

У дисертації наведено розв'язання актуальної наукової проблеми обґрунтування теоретико-методологічних засад стратегічного планування в муніципальному менеджменті та здійснено розробку науково-прикладних підходів, моделей, технологій, що забезпечують практичне використання отриманих наукових результатів. Одержані в ході проведеного дослідження результати підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, а реалізована мета й завдання дають можливість зробити основні висновки й пропозиції.

1. Суспільні реформи в передових країнах світу та в Україні, здійснюючись на підставі демократичних перетворень, спрямовані на становлення нової філософії відносин влади й громадян, формування громадянського суспільства. З огляду на це об'єктивною потребою стає подальший розвиток і просування українського місцевого самоврядування в напрямах досягнення визнаних світовим співтовариством стандартів рівня і якості життя, що вимагає радикальних змін ідеології та управлінських підходів до здійснення муніципальної політики. Результати узагальнення тенденцій та досвіду адміністративно-управлінських реформ у Європі та США, інтегровані дисертантом у парадигму трансформації суспільного управління, свідчать про значні можливості застосування підходів менеджменту та стратегічного планування для створення результативної, інноваційної та гнучкої системи управління, спрямованої на громадянина. На підставі зазначених підходів здійснюється поступовий перехід від традиційних моделей адміністрування, базованих на цінностях і ментальності належного виконання функцій, до таких, де провідною є орієнтація на досягнення соціально-визначеного результату, людина розглядається як клієнт і споживач послуг, а система управління оцінюється крізь призму її здатності задовольняти динамічні потреби громадян. У сучасних концепціях місцевого розвитку в Україні муніципальний менеджмент і стратегічне планування набувають характеру парадигмальних складових нового управління, проте необхідним є створення належного теоретико-методологічного та науково-прикладного підґрунтя, що забезпечило б їх ефективне застосування як засобів реалізації результативної муніципальної політики.

2. Здійснене в дисертації обґрунтування теоретико-концептуальних засад муніципального менеджменту й керованого розвитку муніципальних утворень має як самостійне науково-практичне значення з огляду на необхідність опрацювання принципових підходів до реформування традиційного муніци-пального управління, так і є визначальним для створення загальносистемного підґрунтя запровадження підходів стратегічного планування. Провідну роль у вирішені вказаних завдань відіграють розробка й подальший аналіз моделі муніципального утворення, інноваційним моментом якої є описання територіальної громади через комплекс її потреб, що дозволяє розглядати громаду з позицій соціальної єдності як колективного замовника муніципальних послуг і подати муніципальне утворення в контексті потребо-орієнтованої взаємодії всіх його інституцій. У процесі теоретичного осмислення поняття “муніципальний менеджмент” з використанням зазначеної моделі розкрито його інституціональну основу, особливості відносин управління в муніципальному утворенні як у специфічній системі-організації та доведено коректність досліджуваного поняття з позицій теорії організації; більш чітко окреслено сферу менеджменту в суспільному управлінні, який часто невиправдано розширюють. За результатами змістовної інтерпретації муніципального менеджменту сформовано прескриптивну модель, яка визначає його системоутворюючі ознаки, що встановлюють орієнтири реформування традиційного управління.

Сформовані та інтегровані в парадигму керованого розвитку муніципальних утворень науково-теоретичні, управлінсько-ідеологічні та концептуально-методологічні положення визначають рамкові умови й принципові настанови щодо управління процесами розвитку. Зазначені положення враховують вимоги й можливості застосування сучасних поглядів синергетики, інституціоналізму, сталого розвитку, управлінського постмодернізму для об'єктивізації управління, визначають цільову функцію й системні завдання розвитку, основоположні підходи щодо стимулів і засобів закріплення управлінської відповідальності й ефективного досягнення цілей.

Розроблені в дисертації базові теоретико-концептуальні засади муніципального менеджменту дозволяють виділити й окреслити цілісний науковий напрям, що потребує подальшого дослідження й розробок, упровадження результатів яких у практику муніципальної управлінської діяльності сприятиме наближенню її до рівня сучасних вимог до якості та стилю управління.

3. Інтенсивне поширення у вітчизняній управлінській практиці стратегічного планування зумовлює необхідність подальшого розвитку його теорії. Запропонована концепція визначення простору стратегічних рішень спрямована на розширення традиційного уявлення стосовно розгляду часової ознаки цих рішень як провідної, що в практиці призводить до встановлення часових горизонтів розроблюваних стратегій невиправдано довготривалими, роблячи їх неадекватними мінливим умовам середовища. Структуризація простору планування в обґрунтованій системі координат “місійна значущість рішень - нестабільність середовища - часовий горизонт планування” дозволяє дійти висновку, що часовий горизонт стратегічних рішень може бути й відносно короткотерміновим, якщо значущі для досягнення високо-пріоритетних цілей рішення приймаються в нестабільному середовищі. Проте відзначено, що стратегія, незалежно від тривалості обраного для неї часового горизонту, завжди має довготерміновий характер саме тому, що стратегічні рішення забезпечують тривале існування організації в оточенні.

Запропоноване дисертантом розуміння стратегії як моделі майбутнього стану організації та планованих дій, що містить концептуальну та детерміновану складові, дозволяє під час її формування забезпечити баланс між цільовими завданнями й засобами їх реалізації, сприяє досягненню єдності цілей усіх рівнів, установленню раціонального співвідношення між стратегією та стратегічним баченням. Поглиблене тлумачення останнього дозволило дійти висновку щодо необхідності обґрунтування економічної компоненти стратегічного бачення, що радикально змінює існуючі спрощені підходи до його формування. Зазначене акцентує увагу на безпосередньому зв'язку між розвинутою “професійною мовою” управлінців та якістю технологічного забезпечення стратегічної діяльності, що розглядається як інтегрований процес реалізації стратегічного мислення.

Дослідженнями й практикою впровадження їх результатів підтверджено, що в переході до нової філософії вітчизняного управління провідну, якщо не вирі-шальну роль відіграє зміна ментальності управлінців. Тому значну увагу в дисертації приділено подальшому розкриттю концепції стратегічного мислення, що є не тільки природним феноменом, а й формується як система певних уявлень щодо здійснення стратегічної діяльності. Інноваційним моментом прийнятого для цього підходу є виокремлення спеціалізованих функцій концепції стратегічного мислення, що дає можливість розробити систематизовані блоки знань, підходів, концептуальних моделей, правил відповідно до потенційних напрямів впливу на персонал і організацію. Розроблені положення в сукупності складають цілісний комплекс настанов практичної філософії управління, що формують стратегічну ментальність управлінців відповідно до сучасних управлінських парадигм і вимог адміністративної реформи в Україні.

4. З метою створення методологічного підґрунтя реалізації технологій стратегічного планування в муніципальному менеджменті здійснено розкриття основних категорій методології управління адаптовано до цієї предметної області. На підставі розроблених принципових положень і моделей досліджена й змістовно інтерпретована як ключовий системоутворюючий елемент цілепокладання місія муніципального управління, чим створено управлінсько-ідеологічний базис узгодження ціннісних орієнтирів ключових осіб, що приймають стратегічні рішення стосовно розвитку територіальної громади й засобів його здійснення. Сформовано й розкрито комплекс принципів ухвалення стратегічних рішень і організації процесів стратегічної діяльності. Остання їх група визначає системні вимоги щодо розробки й реалізації підходів і моделей стратегічного вибору. За результатами аналізу інтерпретованої до умов муніципального управління моделі “місія-ринки-ресурси” системно визначені альтернативні сфери стратегічної активності й функції стратегічної діяльності. Установлено, що з урахуванням особливостей, обмежень і можливостей муніципального управління провідними є непрямі методи стратегічного впливу на суб'єкти господарювання території через формування ділового середовища з метою спрямування діяльності підприємців на реалізацію місцевих пріоритетів, а критерієм раціональності такого впливу, отриманим подальшим розкриттям формальної моделі місії, є вимога позитивного сальдо потоків суспільних вигод під час індикативного регулювання діяльності суб'єктів господарювання.

5. Одним із важливих завдань, вирішуваних у дисертації, є розробка методологічних засобів, що закріплюють орієнтацію управління на соціально-визначений кінцевий результат. З цього погляду провідну роль відіграють підходи й механізми запропонованої концепції управлінської відповідальності, реалізація яких ґрунтується на створенні відповідної інституціонально-цільової основи. Такою основою є вперше введена до науково-практичного використання специфічна інституція “зона стратегічної відповідальності”. Її формування базується на результатах структурного аналізу комплексу потреб територіальної громади, а системоутворюючі інституціональні ознаки визначені за допомогою розробленої моделі. Застосування зон стратегічної відповідальності має багатоцільовий характер з огляду на вирішення комплексу питань обґрунтованого визначення функціональних областей муніципального управління, розробки результат-орієнтованої структури управління, формування стратегії, базовий рівень моделі якої утворюють зазначені інституції, системного розв'язання на потребо-орієнтованій основі ключових проблем цілепокладання й визначення індикаторів результату. З'являються можливості інституціоналізації управлінської відповідальності в організаційній структурі управління, підхід до чого базується на припущенні, що саме наявність потреб, презентованих зонами стратегічної відповідальності, є підставою створення центрів відповідальності, закріплюваних структурою управління. Тобто формування структури здійснюється “знизу”, від потреб громади, чим забезпечується орієнтація управління на соціально-визначений результат і відповідальність за його досягнення. Слід зазначити, що описувана інституція відіграє найважливішу ментальну роль у формуванні конкретизованих уявлень щодо призначення й соціальних орієнтирів управління.

6. Розроблені в дисертації науково-прикладні положення, підходи й моделі створюють цілісну систему технологій реалізації стратегічного вибору муніци-пального утворення, сукупність процесів якого визначається запропонованими моделями формування стратегічного бачення й стратегії. Головною особливістю першої з них є орієнтація на визначення майбутньої спеціалізації муніципального утворення в економіко-господарському комплексі країни. Потреби виявлення для цього конкурентних переваг території, урахування багатьох зовнішніх факторів та внутрішніх характеристик територіального промислово-виробничого комплексу зумовлюють необхідність подальших досліджень у напрямах розвитку методології муніципального маркетингу.

Значущою особливістю дворівневої моделі формування стратегії міста є її побудова на інституціонально-цільовій основі зон стратегічної відповідальності, які створюють базовий рівень розробки стратегії та надають моделі потребо-орієнтований характер. Презентований моделлю підхід забезпечує повноту й системність описання об'єкта стратегії, раціональну децентралізацію процесу планування, збалансованість концептуальної та програмної компонент стратегії, органічне застосування проектного підходу до реалізації стратегічних пріоритетів, системну структуризацію цілей від місії до конкретних проектів. Запропонована модель доповнює комплекс засобів орієнтації управління на соціально-визначений кінцевий результат.

Розроблений комплекс засобів інформаційно-аналітичного забезпечення моделей стратегічного вибору реалізує обґрунтоване визначення пріоритетів на підставі системного виявлення предметних областей аналізу, застосування запропонованих рекомендацій щодо його проведення з урахуванням специфіки зон стратегічної відповідальності та використанням підходів і засобів маркетингу, формалізованого виявлення інтегрованого впливу факторів середовища на ступінь реалізованості пріоритетів. Розв'язання актуальної з позицій ефективного використання ресурсів проблеми комплексної оцінки й відбору в межах дихотомії “соціальна корисність - економічна ефективність” муніципальних проектів розвитку здійснюється за допомогою підходу, що застосовує як розрахункові, так і методично підкріплені експертні методи, і економіко-математичної моделі формування субоптимального варіанта портфеля проектів, що максимізує суспільний результат у встановлених обмеженнях.

7. Одержані в дисертації наукові результати можуть бути використані державними й муніципальними інституціями для розробки програм реформування управління муніципальними утвореннями на підставі впровадження підходів менеджменту й стратегічного планування. Більшість науково-теоретичних і концептуально-методологічних положень дисертації (парадигм, концепцій, моделей, принципів) набувають характеру засобів формування стратегічної ментальності управлінців, що відповідає завданням адміністративної реформи, тому їх застосування доцільно в заходах з реалізації Комплексної програми підготовки державних службовців. З огляду на позитивні результати, отримані під час пілотної апробації запропонованих підходів і технологій стратегічного планування в процесі формування стратегій розвитку окремих українських міст, можна стверджувати, що комплекс розроблених у дисертації науково-прикладних положень і моделей створює основу для підготовки типових рекомендацій з розробки стратегій розвитку муніципальних утворень, потреба в яких є нагальною. Такі рекомендації можуть бути доопрацьовані в рамках відповідної цільової проблемної комісії Програми міжсекторного співробітництва з питань ресурсного забезпечення місцевого й регіонального розвитку в Україні й доведені до широкого практичного використання під егідою Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України.

8. Подальший розвиток досліджень у предметній області дисертації має здійснюватися, насамперед, з метою забезпечення гармонізації та ефективної взаємодії муніципальних систем стратегічного планування з відповідними системами регіонального й національного рівнів управління, що зумовлюється активною науково-практичною діяльністю держави в цій сфері. Важливі напрями продовження досліджень зумовлюються необхідністю відпрацювання методологічних аспектів стратегічного планування як інструменту реалізації міжсекторного співробітництва муніципальних інституцій, механізмів сполучення стратегічних та індикативних підходів до планування. Окремий комплекс подальших досліджень пов'язаний з визначеними в дисертаційній роботі вимогами до реформування традиційного управління з метою переходу до реального муніципального менеджменту й стосується, зокрема, упровадження ефективних систем управління якістю, адміністративного аудиту та оцінки кінцевого результату управлінської діяльності, розвитку методології муніципального маркетингу.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

Монографія

1. Шаров Ю.П. Стратегічне планування в муніципальному менеджменті: концептуальні аспекти: Монографія. - К.: Вид-во УАДУ, 2001. - 302 с.

Статті в наукових фахових виданнях

2. Шаров Ю. Аналітичне забезпечення визначення пріоритетів місцевого розвитку // Вісн. УАДУ. - 1999. - № 3. - С. 10 - 22.

3. Шаров Ю. Досвід впровадження стратегічних змін в місцевому самоврядуванні: на що звернути увагу // Актуальні пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. - Д.: ДФ УАДУ, 2000. - Вип. 1 (1). - С. 161 - 169.

4. Шаров Ю., Дроб О. Стратегічне мислення в місцевому самоврядуванні // Вісн. УАДУ. - 1997. - № 2. - С. 230 - 241.

5. Шаров Ю. Концептуальні питання стратегічного бачення розвитку міста // Управління сучасним містом. - 2001. - № 4 - 6. - С. 88 - 94.

6. Шаров Ю. Методика комплексної оцінки проектів реалізації стратегічних пріоритетів у муніципальному управлінні // Актуальні пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. - Д.: ДФ УАДУ. - 2001.- Вип. 1 (4).- С. 210 - 223.

7. Шаров Ю. Методико-технологічне забезпечення стратегічного планування в муніципальних утвореннях // Вісн. УАДУ. - 2002. - № 1. - С. 169 -177.

8. Шаров Ю. Моделювання комплексу потреб територіальної громади і стратегічної відповідальності органу муніципального управління // Вісн. УАДУ. - 2001. - Вип. 4. - С. 264 - 273.

9. Шаров Ю. Моделювання циклу стратегічного управління в муніципальному утворенні // Актуальні пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. - О.: ОФ УАДУ, 2001. - Вип. 6. - С. 268 - 281.

10. Шаров Ю. Муніципальний менеджмент: базові методологічно-концептуальні положення // Актуальні пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. - Д.: Дніпропетровський регіональний інститут державного управління УАДУ, 2002. - Вип. 1 (7). - С. 167 - 177.

11. Шаров Ю. Муніципальний менеджмент: визначення й категоріально-методологічні аспекти: Зб. наук. пр. - О.: ОФ УАДУ, 2001. - Вип. 8. - С. 270 - 283.

12. Шаров Ю. Муніципальний менеджмент: вимоги і готовність до їх реалізації // Вісн. УАДУ. - 2002. - № 2. - С. 223 - 230.

13. Шаров Ю. Нова парадигма управління в суспільному секторі // Актуальні пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. - Д.: ДФ УАДУ, 2000. - Вип. 3 (3). - С. 173 - 181.

14. Шаров Ю. Оцінка суспільної корисності муніципальних інвестиційних проектів // Вісн. УАДУ. - 2000. - № 3. - С. 379 - 385.

15. Шаров Ю. Парадигма керованого розвитку муніципального утворення // Актуальні пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. - Д.: ДРІДУ УАДУ, 2002. - Вип. 3 (6). - С. 130 - 142.

16. Шаров Ю. Планування місцевого розвитку // Вісн. УАДУ. - 1997. - № 3 - 4. - С. 238 - 242.