Бюджетное планирование и прогнозирование

Под прогнозом развития бюджета подразумевается комплекс вероятностных оценок возможных путей развития его доходной и расходной частей.

Цель бюджетного прогнозирования -- на основе сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических условий и перспективных оценок разработать и обосновать оптимальные пути развития бюджета и на этой основе дать предложения по его укреплению. Своевременный учет результатов такого прогнозирования является важным условием для принятия наиболее эффективных мер в финансовой политике государства, региона.

Расчет прогнозируемых бюджетных показателей основан на иных методологических подходах, нежели расчеты показателей годового бюджета. Если показатели годовых и квартальных бюджетов определяются на базе прямых расчетов экономических и финансовых параметров, то при определении прогнозных бюджетных показателей, как правило, такой возможности нет из-за отсутствия необходимых статистических и отчетных данных.

Разработка прогнозов социально-экономического развития РФ осуществляется в двух денный срок вне зависимости от их временного горизонта должна основываться на следующих методических принципах:

- научная обоснованность прогнозирования, означающая, что прогнозирование осуществляется на основе проведения комплексных научных исследований, базой для которых являются соответствующие работы, проводимые научными организациями, министерствами и ведомствами;

- единство политики и экономики в государственном прогнозировании, состоящее в том, что целевые прогнозы и программы социально-экономического развития должны отражать и реализовать экономическую политику Правительства Российской Федерации на соответствующем этапе;

- участие в государственном прогнозировании основных экономических субъектов - федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, объединений предпринимателей, профсоюзов и других;

- взаимодействие всех участников государственного прогнозирования с целью достижения согласованного представления о перспективах развития (интерактивный принцип);

- последовательное уточнение государственных прогнозов в ходе взаимодействия участников прогнозного процесса (итеративный принцип);

- единство методических подходов и информационного обеспечения всей системы прогнозов, что предполагает возможность перехода от показателей прогнозов с одним временным горизонтом к показателям прогноза с другим горизонтом. Реализация этого принципа должна обеспечивать также и воспроизводимость результатов прогнозов при использовании единообразной исходной информации и методов прогнозирования;

- системность государственного прогнозирования, предполагающего охват отраслей, секторов, сфер и субъектов хозяйственно-экономической деятельности и территорий, а также различных форм собственности, достаточный для целостного представления о социально-экономической ситуации в перспективе и для принятия решений в области экономической, социальной и инновационной политики. Для различного временного горизонта целостное представление достигается согласованными, но различными наборами показателей. С этим принципом неразрывно связан следующий принцип:

- сбалансированность номенклатуры и состава прогнозных показателей и временного горизонта прогноза. Для краткосрочного прогноза номенклатура шире, для долгосрочного, соответственно, уже. Состав показателей также отличается. Если для краткосрочного прогноза большое значение имеет финансовый аспект развития экономики, то для долгосрочного прогноза основной упор необходимо делать на вещественно-ресурсный аспект;

- непрерывность прогнозирования и скользящий характер прогнозов, обеспечивающий в каждом временном периоде достаточный горизонт для принятия обоснованных решений в области экономической политики;

- сочетание поискового (на основе исследования существующих тенденций и факторов) и целевого подходов к прогнозированию, что создает условия для обоснованного и реалистичного выбора целей и путей их достижения, определения направлений реализации задач, стоящих перед государством и обществом, в том числе с использованием программ различного уровня (федеральных, региональных, отраслевых и т.д.);

- вариантность прогнозов, что является необходимым условием для обеспечения реализации предыдущего принципа.

Правительство РФ выбирает из предложенных вариантов план-прогноз функционирования экономики Российской Федерации на очередной финансовый год, содержащий основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики.

Все эти принципы в той или иной форме должны находить отражение при разработке всех видов прогнозов. (13, С.11-14)

2.2 Методология прогнозирования

Методология прогнозирования бюджета впервые в нашей стране была разработана и апробирована в 1976 г. Г. Б. Поляком в ходе подготовки и реализации комплексных планов экономического и социального развития административно-территориальных единиц.

При разработке прогноза развития бюджета могут быть использованы различные методы.

1) Метод экстраполяции, т. е. составление перспективы исходя из практики предшествующих периодов. Однако этот метод пригоден для прогнозирования лишь некоторых статей расходов и доходов бюджета, имеющих более или менее стабильный характер.

2) Метод экспертных оценок, т. е. прогноз, строящийся на базе оценок, сделанных и обоснованных компетентными специалистами в отдельных отраслях науки и народного хозяйства, также не лишен недостатков, поскольку имеет элемент субъективизма.

3) Применение этих двух методов одновременно; при этом используются как объективные тенденции развития, так и мнения экспертов.

4) Метод математического моделирования, основывается на применении экономико-математических моделей, позволяет учесть множество взаимосвязанных факторов, влияющих на бюджетные показатели, и выбрать из несколько вариантов проекта бюджета наиболее подходящий - соответствующий принятой концепции социально-экономического развития страны и проводимой бюджетной политике.

5) При индексном методе используются разнообразные индексы, отражающие динамику цен, уровень жизни, реальные доходы населения и т.д. Широко применяется дефлятор (индекс цен) - коэффициент пересчета цен в неизменные, предназначенные для расчета бюджета доходов и расходов, т.к. на них прежде всего отражается инфляция.

6) Инструментами нормативного метода являются прогрессивные нормы и финансово-бюджетные нормативы, необходимые для расчета бюджетных доходов на основе установленных налоговых ставок и учета некоторых макроэкономических ориентиров: уровня налогового бремени; предельного размера бюджетного дефицита (в % к ВВП и объему расходов бюджета); предельной величины государственного долга и т.п.

7) Балансовый метод, при котором осуществляются сопоставления (активов с пассивами, целого с его частями и т.д.), позволяет увязать расходы любого бюджета с его доходами, выявить пропорции в распределении средств между бюджетами.

Одним из способов экстраполяции основных финансовых закономерностей могут быть линии регрессии, надежность которых повышается при построении многошаговых корреляционных моделей, ставящих прогнозируемые бюджетные показатели в зависимость от нескольких переменных. Поэтому работу над бюджетным прогнозом следует начать с выявления и изучения факторов (переменных величин), влияющих на формирование бюджета. К таким факторам следует отнести развитие производительных сил страны и наличие общегосударственных финансовых ресурсов, демографические изменения, развитие отраслей хозяйства и др.

Для расчетов основных показателей федерального бюджета на перспективу могут быть использованы корреляционные связи между объемом доходов федерального бюджета и двумя переменными: произведенным национальным доходом и валовой продукцией промышленности и сельского хозяйства, а также связь между этими показателями и налогом на прибыль. Коэффициенты корреляции показывают большую тесноту в изучаемых связях, и это понятно: доходы бюджета формируются прежде всего за счет национального дохода, а связь между налогом на прибыль и самой прибылью очевидна.

При прогнозировании объема ресурсов бюджета на перспективу следует использовать глубокий экономический и статистический анализ сложившихся тенденций, позволяющий в среднем с определенной степенью вероятности нивелировать влияние множества факторов, выявить наиболее общее в совокупности тенденций. Качественный анализ показал, что статистические модели, с помощью которых определяются ресурсы федерального бюджета, дали хорошо согласовывающиеся данные, касающиеся его объема на ближайшую перспективу.

При разработке этих моделей самостоятельную проблему представляет нахождение значений независимых переменных (национальный доход и произведенная продукция) в прогнозируемом периоде. Для их определения используются прогнозные расчеты указанных общих экономических показателей. Экономический анализ дополняется изучением темпов развития исследуемых показателей, их взаимными соотношениями, расчетами среднегодовых темпов исследуемых явлений по годам, сопоставлением их развития с темпами других экономических величин (производственными основными фондами, численностью населения и др.). Такой анализ необходим потому, что федеральный бюджет связан с реальными экономическими ситуациями и поэтому быстро реагирует на изменения в любой отрасли народного хозяйства, связан с политикой в области социальной защиты населения, изменениями в порядке финансирования основных затрат государства и т.д.

В результате прогноза определяются объемы и динамика внутреннего валового продукта; прогноз инфляции; объемы производства и реализации товаров, работ и услуг; объемы инвестиций в основной капитал по всем источникам финансирования (в том числе за счет средств федерального бюджета); расчеты фонда оплаты труда; объемы прибыли (доходов);показатели экспорта и импорта; прогноз валютного курса рубля и ставок рефинансирования Центрального банка Российской Федерации; проектировки основных характеристик сводного финансового баланса по территории Российской Федерации.

В соответствии с полученными показателями составляется бюджетная роспись, т.е. вычисление конкретных видов доходов и расходов, средств для покрытия бюджетного дефицита. Только в таком случае бюджет, составленный на предстоящий год, будет считаться достоверным, экономически обоснованным, реальным и выполнимым на практике.

Это и есть в общем виде прогноз социально-экономического развития который в последствии после рассмотрения Правительством Российской Федерации передается в Министерство финансов для составления перспективного финансового плана. (18, С. 33-39)

2.3 Механизм бюджетного прогнозирования

Бюджетное прогнозирование сводится к расчету вероятных доходов бюджета (применительно к соответственно уровню бюджетной системы: федеральному, региональному, местному), определению объемов и направлений расходования бюджетных средств, установлению возможных изменений в международно-бюджетных отношениях.

Если прогнозные расчеты касаются предстоящего (планируемого) года, то они выполняются для конкретных видов доходов и расходов в соответствии с действующей в стране бюджетной классификацией; если же относятся к периоду, следующему за планируемым годом, - для основных параметров и структуры соответственного бюджета.

В ходе прогнозирования бюджетных доходов решаются следующие задачи: рассчитывается объем финансовых ресурсов по стране; определяются уровень и размер их возможной централизации в распоряжение государства и местного самоуправления; выявляются наиболее эффективные формы и методы изъятия денежных средств в бюджет; исследуются возможности воздействия через систему налогообложения на развитие производства и услуг, внедрение новых технологий и др.; определяются оптимальные пропорции распределения доходов между бюджетами разных уровней (федеральным, региональным, местным).

При разработке прогнозов бюджетных расходов сначала определяют: основные показатели развития отраслей экономики, регионов и муниципальных образований; направления развития государственных и муниципальных секторов экономики; направления проведения структурных преобразований с учетом возможностей бюджета.

Затем на их основе устанавливают: перечень целевых программ, подлежащих финансированию за счет бюджетных средств; предельные объемы бюджетного финансирования целевых программ; распределение объемов финансирования по получателям бюджетных средств в соответствии с функциональными и экономическими классификациями расходов.

При прогнозировании межбюджетных отношений устанавливают: основные принципы разграничения полномочий в области бюджетных доходов и расходов между звеньями бюджетной системы; размеры и формы оказания финансовой помощи бюджетам нижестоящих уровней. Важным направлением бюджетного прогнозирования являются анализ финансово-бюджетного законодательства и установление необходимости его совершенствования.

Выявление этого факта влечет за собой разработку предложений по поэтапному введению новых нормативно-правовых актов и корректировке (частичному изменению), приостановлению или отмене действующих, направленных на своевременную и полную мобилизацию прогнозируемых доходов, обеспечение бюджетных расходов необходимыми ресурсами, целевое и эффективное использование бюджетных средств, укрепление бюджетной дисциплины. В России бюджетное прогнозирование до недавнего времени ограничивалось одним годом, причем наряду с годичными прогнозами, начиная с 1994, разрабатывались также квартальные прогнозы. Они использовались для уточнения бюджетных проектировок текущего года, для лучшей организации работы по исполнению бюджета. С 1998 в процессе бюджетного прогнозирования составляется прогноз на 3-летний период (в странах с развитой рыночной экономикой и высокой степенью компьютеризации управленческих процессов прогнозы охватывают и 5-летний, и 7-летний периоды). Разработанный прогноз ежегодно уточняется и дополняется расчетами на последний год прогнозируемого периода. Так, прогноз на 1999-2001, составленный в 1998, был в 1999 дополнен прогнозом на 2002 и превратился в прогноз на 2000-2002. Соответственно в 2000 он стал прогнозом на 2001-2003, в 2001 -на 2002-2004 и т.д. (18, С.40-42)

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Конкретная ситуация в России по-прежнему поддерживает сильную роль федерального правительства в бюджетном планировании и прогнозировании, однако некоторые из важных преимуществ сохраняющего рынок федерализма могут, тем не менее, быть реализованы посредством мер по увеличению зависимости региональных бюджетов от общих экономических показателей соответствующего региона, обеспечению реальной ответственности за финансовую платежеспособность, а также устранению барьеров к торговле и факторной мобильности между регионами. В условиях России необходимой предпосылкой для эффективной реализации таких мер является признание истинной самостоятельности на региональном уровне. Я считаю, что успешная стратегия реформы бюджетных отношений в рамках федерации должна основываться на следующих базовых соображениях: система должна быть практически осуществимой и создавать условия для отношений между бюджетами различных уровней, отражающих реальную ситуацию, включая официальное признание широких фактических бюджетных полномочий региональных администраций, которые, однако, должны быть ограничены четко определенными рамками. В частности, необходимо предоставить региональным и местным органам право устанавливать свои налоги, проводить независимую налогово-бюджетную политику и дать им возможность освободиться от бремени не обеспеченных средствами обязанностей по расходам, порученных им федеральным правительством. Эта независимость может быть закреплена путем создания отдельных налоговых служб и казначейств на различных уровнях органов государственной власти.

Наряду с предоставлением региональным и местным органам более широких полномочий, следует передавать им обязанности по управлению бюджетом таким образом, чтобы они делали это действительно ответственно. В условиях России для этого необходимо разработать концепции неплатежеспособности и финансовой несостоятельности региональных органов. Это позволило бы передавать несостоятельные региональные и местные органы органу государственной власти вышестоящего уровня во временное управление и ввести подробные юридические процедуры расследования, обеспечивающие личную ответственность отдельных должностных лиц за неэффективное управление бюджетом.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации. [Текст]. М., Изд-во ОМЕГА_Л, 2005. - 64с.

2. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145- ФЗ

3. Налоговый Кодекс Российской Федерации от 31.07.1998.: Часть вторая. [Текст]. // 2000. №32. Ст. 5587

4. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 9 июля 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.)

5. Федеральный закон от 26 марта 1998 г. №42- ФЗ «О федеральном бюджете на 1998г. » (с изменениями от 16, 21, 23, 31 июля 1998 г.)

6. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года».

7. Алимурзаев Г., Хижняков В. Новые доктринальные подходы к межбюджетным отношениям и бюджетная политика Федерального Правительства / Г. Алимурзаев, Хижняков В. [Текст] // Российский экономический журнал. 2001. №9. С.23

8. Бюджетная система России: учебник для ВУЗов / Под ред. Г.Б. Поляка. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 1999. - 258с.

9. Гришин В.И. Фактор стабилизации экономического и социального положения в регионах / В.И. Гришин. [Текст] // Финансы. 2001. №8. С.12-15

10. Гусев С.И., Швецов Ю.Г. Бюджетная реформа: взгляд с позиции региона / С. И. Гусев, Ю.Г. Швецов. [Текст] // Финансы. 2001.№8. С. 23-37

11. Казаков В.А. Межбюджетные отношения здравого смысла / В.А. Казаков. [Текст] // Финансы. 2001. №8. С. 39-44

12. Максимова Н.С. О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2001 года / Н.С. Максимова. [Текст] // Финансы. 2001. №10. С. 11-14

13. Мокрый В.С. Межбюджетные отношения и финансовые основы местного самоуправления / В.С. Мокрый. [Текст] // Финансы. 2001. №6. С.9-14

14. Немкина О.И. Финансовый федерализм: опыт США. / О.И. Немкина. [Текст] // Финансы. 2001. №10. С. 22-51

15. Пронина Л.И. Реформирование межбюджетных отношений и интересы местного самоуправления / Л.И. Пронина. [Текст] // Финансы. 2001. №11. С.22-28

16. Романенков А.И. Реализация принципов бюджетного федерализма органами федерального казначейства / А.И. Романенко. [Текст] // Финансы. 1998. №10. С.21

17. Романцов А.А. Межбюджетные отношения и формирование доходов территориальных бюджетов / А.А. Романцов. [Текст] // Финансы. 2001. №9. С.14-16

18. Титов К.А. Федерализм. Бюджетный федерализм / К.А. Титов. [Текст] // Экономические науки. 1999. №1. С.33-42

19. Ходорович М.И. Бюджет и бюджетная система: учебное пособие / М.И. Ходорович. [Текст]. // ВЗФЭИ-М.: Экономическое образование, 1993. - 327с.

20. Шаталов С.Д. Развитие налоговой системы России: проблемы, пути решения и перспективы / С.Д. Шаталов. [Текст] // М.: МЦФЭР, 2000. - 241с.