Институциональная система Евросоюза: конфликт межправительственной и наднациональной тенденций

Первоначально в 2002-2003 гг. при подготовке Конституции ЕС предполагалось разделить Совет по общим вопросам и внешней политики на два отраслевых совета, что вызвало сопротивление со стороны некоторых министров иностранных дел, которые не хотели лишиться своей координационной функции в Совете министров ЕС. В итоговом варианте Конституции от 2004 г. и в Лиссабонском договоре это разделение сохранилось, хотя вопрос о составе новых советов по-прежнему неясен [102].

Организационные проблемы взаимодействия внутри верхнего эшелона ЕС, судя по всему, осложняться с введением учреждённого Лиссабонским договором поста президента Европейского союза, введение которого воспринимается неоднозначно. По мнению экспертов, реальное политическое значением нового поста будет зависеть не столько от полномочий, сколько от личных качеств и политических связей занимающего его лица [103]. Как считает А. Маурер, существует опасность, что президент ЕС станет своеобразным заложником интересов государств-членов: у него может попросту не хватить административных и политических ресурсов для координации действий национальных правительств или даже "легитимности", так как он формально не будет подотчётен ни Европейскому, ни национальным парламентам [104]. Отметим, что разработка вариантов формирования административного аппарата президента ЕС в период председательства Словении [105] скорее всего, станет предметом межправительственного торга. В качестве наиболее вероятными кандидатурами на пост президента Евросоюза называют премьер-министра Люксембурга и главу Совета по экономическим и финансовым вопросам Ж.-К. Юнкера [106] (хотя на саммите в Лиссабоне он эту информацию опроверг [107]). Среди других возможных кандидатов отмечены также Т. Блэр, Г. Ферхофштадт и Б. Ахерн [108].

Относительно системы председательствования в Совете министров ЕС в Лиссабонском договоре отмечается, что государство, занимающее пост председателя в Совете по общим вопросам также будет председательствовать и в Комитете постоянных представителей.

По мнению ряда аналитиков, применение ниццской системы подсчёта голосов после расширения Евросоюза не парализовало деятельность Совета министров ЕС: поиск компромисса, даже при перспективе введения голосования квалифицированным большинством, продолжается [109]. Однако несмотря на то, что количество конфликтных ситуаций при голосовании не увеличивается, в протоколах заседаний Совета министров ЕС растёт число ссылок на особые позиции государств-членов. Увеличивается также продолжительность заседаний Совета министров, что позволяет сотрудникам отраслевых советов проводить всё больше неформальных рабочих встреч. Одновременно в повестке дня Совета министров увеличивается и количество политизированных вопросов (так называемых "пунктов Б"). По мнению аналитиков, после вступления в ЕС новых членов доля принятых законодательных актов в тех сферах, где решения формируются на основе консенсуса (сотрудничество в области внутренних дел и правосудия, "общие вопросы"), значительно меньше, чем в сферах, где законы принимаются квалифицированным большинством [110]. Это говорит о сложности выработки единой позиции в рамках Евросоюза. Однако несмотря на это некоторые эксперты полагают, что в рамках законодательного процесса Совет министров ЕС имеет больше влияния, чем наднациональные институты [111].

Следует обратить внимание на тот факт, что численность населения является в Совете министров ЕС, по сути, решающим критерием при голосовании квалифицированным большинством. Это означает, что для принятия объективных решений необходимо часто проводить переписи населения. Однако в рамках Европейского союза для этого мероприятия не существует единой методики, а мигранты и неграждане в разных странах ЕС учитываются по-разному. Эта проблема уже спровоцировала конфликт между Германией и Польшей в ходе июньского саммита 2007 г. в Брюсселе, и нет никаких гарантий, что он не возникнет вновь [112].

Таким образом, даже если продление срока действия Ниццских правил голосования в Совете министров ЕС не несёт прямой угрозы эффективности работы Евросоюза, оно, тем не менее, расширяет спектр применения неформальных практик, чем осложняет повседневную работу Совета и поиск консенсуса. В итоге это лишь откладывает на неопределённый срок необходимую реформу механизма принятия решений в этом органе Евросоюза.

4. Проблемы ратификации Лиссабонского договора

Планы ратификации Лиссабонского договора до 1 января 2009 г. неизбежно ставят на повестку дня вопрос о том, кто займёт руководящие посты в Евросоюзе, целесообразно ли назначать нового президента Еврокомиссии до выборов в Европарламент в июне 2009 г. и кто именно станет президентом ЕС [113].

По словам премьер-министра Ирландии Б. Ахерна, референдум в его стране (который по ирландской конституции является обязательным) скорее всего состоится в мае-июне 2008 г., хотя, судя по опросам общественного мнения, 62 % граждан ещё не определили своей позиции в отношении Договора о реформировании ЕС [114]. Ирландский премьер выразил сожаление, что большинство государств-членов от референдумов отказываются. Глава КЕС Ж.-М. Баррозу, со своей стороны, призвал ирландское правительство поддержать планы развития ЕС и сделать всё возможное для ратификации Лиссабонского договора на референдуме [115]. Подобный призыв вполне оправдан, если учесть растущую в ирландских СМИ тенденцию негативно оценивать работу Евросоюза, критику Лиссабонского договора некоторыми общественно-политическими организациями (например, "Libertas") и начало судебных разбирательств деятельности самого Б. Ахерна [116].

Представители политической элиты Нидерландов пока не могут прийти к окончательному решению о целесообразности референдума: бывший комиссар ЕС Ф. Болькештайн и экс-лидер нидерландских социалистов в Европарламенте М. Ван дер Берг высказались за его проведение, а Партия труда и Социалистическая партия - против [117]. Премьер-министр страны Я.П. Балкенэндэ также не видит необходимости в референдуме, ссылаясь на мнение Государственного совета от 21 сентября 2007 г. Нет единства по этому вопросу и в законодательном собрании: нижняя палата голландского парламента выступает за общенациональное голосование (хотя вряд ли сможет оспорить решение Государственного совета), а верхняя палата (сенат), настроена против подобного решения [118].

В Дании вопрос о целесообразности проведения референдума вызвал серьёзные политические дебаты. Представитель Консервативной народной партии П. Кристмас-Моллер уверена, что он действительно необходим. Однако подобная позиция идёт вразрез с позицией премьер-министра А. Ф. Расмуссена (Датская либеральная партия), который занял выжидательную позицию. По его мнению, окончательное решение должна вынести экспертная группа датских юристов, но оно может быть подготовлено только после того, как государства-члены полностью согласуют текст Договора о реформировании ЕС. Референдум, как полагает премьер, потребуется в Дании лишь в том случае, если эксперты придут к заключению, что Лиссабонский договор подпадает под параграф 20 датской конституции, предусматривающий такую процедуру в случае передачи суверенитета [119].

Фактически в датском парламенте возник раскол по вопросу о референдуме: парламентское большинство долго не принимало окончательного решения, а Датская народная партия (правые), "Новый союз" и "Красно-зелёный союз" (левые) поддержали идею всеобщего голосования [120]. Ситуация осложнилась в начале декабря 2007 г., когда лидер оппозиционной социал-демократической партии Х. Торнинг-Шмидт заявила о необходимости организовать широкую общественно-политическую дискуссию вокруг Договора о реформировании ЕС, а не ограничиваться юридической экспертизой. Однако 11 декабря того года датский парламент, основываясь на экспертной оценке Министерства юстиции, проголосовал за процедуру парламентской ратификации Лиссабонского договора, хотя Датская народная партия (поддерживающая правящую коалицию) сочла мнение экспертов необоснованным [121].

Не обходится без проблем и в Великобритании. Осенью 2007 г. Конгресс профсоюзов - традиционная опора Партии лейбористов - подверг резкой критике стремление премьер-министра Г. Брауна ратифицировать Договор о реформировании ЕС в парламенте, а не на референдуме. Лидеры Конгресса профсоюзов были недовольны тем, что по настоянию Г. Брауна ряд положений Хартии фундаментальных прав ЕС на территории Великобритании после ратификации Лиссабонского договора утратит юридическую силу, в результате чего профсоюзам станет сложнее лоббировать собственные интересы. Изменить позицию британского правительства по вопросу о ратификации Договора стремятся не только некоторые представители лейбористов, но и консерваторы [122]. Однако если Г. Браун согласится в этом с профсоюзов или консерваторами, то, по словам депутата Европарламента Э. Брока (Европейская народная партия - Европейские демократы), близкого союзника А. Меркель, это может резко ослабить доверие к Великобритании со стороны других членов Евросоюза [123].

Один из комитетов Палаты общин парламента Великобритании 9 октября 2007 г. опубликовал доклад, в котором подверг резкой критике методы работы председательствовавшей в Евросоюзе Германии и положения Договора о реформировании ЕС, а также подчеркнул необходимость проведения референдума для ратификации этого документа [124]. В результате Г. Браун в преддверии октябрьского саммита ЕС в Лиссабоне был вынужден заявить, что если возражения Великобритании по вопросам внешней и налоговой политики, сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия, а также Хартии фундаментальных прав не будут учтены, то английское правительство наложит вето на Договор о реформировании ЕС или проведёт референдум.

Подобные заявления Г. Брауна во многом были реакцией на давление со стороны Партии консерваторов в лице ее лидера Д. Кэмерона и депутата Европарламента Т. Киркхоупа, ряда "евроскептиков" из лейбористской партии, а также экс-министров Г. Стюарта и К. Ваза, которые настаивают на проведении референдума. Проблема заключается в том, что если Г. Браун на это согласится, то позиции Великобритании в Европейском союзе будут резко ослаблены [125]. Однако положение британского премьера не столь уж слабое, поскольку его поддерживают Партия либеральных демократов, Шотландская национальная партия и "Плейд Кимру" (Уэльс) [106].

Британский премьер-министр в определённом смысле стал заложником обещаний провести референдум по Конституции ЕС, сделанных его предшественником Т. Блэром. После того, как два комитета Палаты общин выступили с докладами, в которых подчёркивали схожесть Конституции ЕС (в редакции 2004 г.) и Лиссабонского договора, Г. Брауну стало сложнее защищать идею парламентской ратификации [126]. Тем не менее, в январе 2008 г. большинство депутатов Палаты общин британского парламента во втором чтении одобрили текст Лиссабонского договора.

По данным опросов общественного мнения, большая часть населения Франции выступает за ратификацию Договора о реформировании ЕС на референдуме, а не парламентским голосованием, как решил Н. Саркози. По его словам, проведение референдума во Франции может послужить прецедентом и для Великобритании, что крайне осложнит процесс ратификации Лиссабонского договора.

Считается, что в случае проведения референдума большинство французов поддержат Договор о реформировании ЕС. Несмотря на это в конце января 2008 г. Национальное собрание начало процедуру определения сроков парламентской ратификации Лиссабонского договора [127]. Примечательно, что французская Социалистическая партия не выработала единого мнения по вопросу о референдуме: Ф. Олланд и Л. Фабюс, например, выступают "за", а Ж. Ланг - "против" [128].

Перспективы ратификации Договора о реформировании ЕС в Польше пока не ясны. Дело в том, что для его ратификации будет достаточно простого большинства в обеих палатах польского парламента, если в связи с его принятием не придётся вносить поправки в конституцию (противном случае потребуется две трети голосов).

Что касается Португалии и Чехии, то там, вполне вероятно, референдумы по ратификации Договора о реформировании ЕС будут проведены [129].

Отметим, что если правительства стран ЕС не организуют обсуждения Договора о реформировании ЕС (Лиссабонского договора) в различных социальных и иных группах населения, то на выборах в Европарламент в 2009 г. шансы на победу партий "евроскептиков" увеличатся [130]. Не удивительно, что в этих условиях представители европейской политической элиты стремятся оградить процесс ратификации от возможных осложнений. Например, Ж. Делор и Э. Давиньон выступили с заявлением, в котором предложили провести её не путём референдумов, а путём голосования квалифицированным большинством [131].

Сохранение институциональных правил, закреплённых в Ниццском договоре, не привело в 2005-2007 гг. к коллапсу системы принятия решений в рамках Евросоюза. Еврокомиссия, Совет министров ЕС и Европейский совет смогли приспособиться к новым условиям расширенного ЕС. Тем не менее, отсрочка вступления в силу институциональных положений Лиссабонского договора будет в среднесрочной перспективе снижать эффективность работы общеевропейских институтов.

На наш взгляд, конфликты вокруг "Янинского компромисса" и системы голосования в Совете министров ЕС, а также сохранение в Лиссабонском договоре основных положений Конституции ЕС 2004 г. говорят о том, что вектор развития Евросоюза в сторону "межправительственной консолидации" сохраняется. В пользу этого говорит тот факт, что в Лиссабонском договоре закреплены в первую очередь меры, направленные на повышение эффективности работы Совета министров ЕС, а реформирование Еврокомиссии (по своеобразной традиции, идущей с 70-х гг. прошлого века) фактически отложено на неопределённый срок. Тенденция "межправительственной консолидации" проявляется, по нашему мнению, в укреплении юридического статуса и политической значимости Европейского совета, в росте политического влияния Генерального секретариата Совета министров ЕС и COREPER, а также в развитии неформальных механизмов принятия решений в рамках Совета министров. Усиление контроля над ним со стороны Европейского совета может привести к появлению параллельной администрации, более лояльной к государствам - членам Евросоюза, чем Европейская комиссия.

Отметим, что снижение сугубо политической активности Еврокомиссии при Ж.-М. Баррозу во многом способствовало выходу Евросоюза из кризиса и подписанию Лиссабонского договора.

В настоящее время достаточно сложно анализировать влияние на эволюцию ЕС двух ключевых факторов: (1) учреждение поста президента Евросоюза и (2) реализация принципа ротации в Коллегии комиссаров КЕС. Именно здесь, на наш взгляд, заложены основные противоречия Лиссабонского договора.

Однако, как отмечает А. Миссироли [132], если обратиться к Лаакенской декларации конца 2001 г., становится ясным, что процесс реформирования Евросоюза не достиг всех поставленных в то время целей: систему институтов подготовить к расширению Союза удалось, однако проблема "демократического дефицита" сохранилась.

Таким образом, в среднесрочной перспективе основной задачей ЕС будет не столько претворение в жизнь норм Лиссабонского соглашения (которые могут быть пересмотрены из-за вступления в Евросоюз ряда балканских государств, например Хорватии), сколько укрепление легитимности системы принятия решений. Без подобных мер никакие договоренности между наднациональными и межправительственными институтами не смогут гарантировать Европейскому союзу стабильного развития.

Размещено на Allbest.ru