Проблема набуття Україною членства в НАТО

Інші фахівці, посилаючись на дані Центру збору та обміну інформацією з перетинання кордонів та міграції Євросоюзу, вважають, що з п'яти основних маршрутів незакон ної міграції - балтійського, балканського, південноафрикансь кого, південноамериканського, центральноєвропейського - останній, до якого належить Україна, не становить великої загрози країнам Західної Європи.

Хоча терміни «біженці» та «нелегальні мігранти» часто вживаються в засобах масової інформації як синоніми, ці по няття не зовсім тотожні. До «нелегальних мігрантів» належать суто економічні мігранти - це і дешева робоча сила, яку неле гально використовують на Заході, а також незаконне переве зення жінок з метою сексуальної експлуатації. Друга група - потенційні біженці і шукачі притулку, які використовують канали нелегальної міграції з метою отримання відповідного правового статусу в одній з розвинутих європейських країн, оскільки іншої можливості, окрім як нелегально, залишити територію своєї держави у них, як правило, не існує. Звичайно, багатьох потенційних біженців спонукають до еміграції й еконо мічні причини, але, на відміну від заробітчанських мігрантів, їм загрожує при поверненні на батьківщину або небезпека пере слідування за ознаками національної, етнічної належності, віросповідання, політичних переконань, або перспектива знову опинитися в зоні збройного конфлікту.

У міжнародній практиці широко застосовується процедура реадмісії, тобто повернення нелегальних мігрантів сусідній державі, з території якої вони прибули. Так роблять, до речі, наші західні сусіди - Угорщина, Словаччина, Польща та Руму нія, з якими Україна має відповідні угоди. Застосувати таку практику стосовно Росії, з території якої прибуває найбільша частина нелегальних мігрантів, ми не в змозі, оскільки на сьо годні між Україною та Росією не укладено угоди про держав ний кордон, а отже, не створено правових умов для врегулю вання процедури реадмісії. За таких умов органи внутрішніх справ приймають рішення про видворення з України в добро вільному порядку. Але добровільною може бути тільки репат ріація (re patriatio - повернення на батьківщину), а процедура видворення - це примусова дія, яка повинна застосовуватись як міра адміністративного покарання. Користуючись цією си туацією, знаючи, що реальна депортація їм майже не загрожує, нелегальні мігранти на довгий час залишаються в Україні, не підмовляючись при цьому від повторних намірів потрапити к Західну Європу.

Так званих економічних мігрантів Україна не може видво рити за браком коштів, розв'язати цю проблему відразу не під силу навіть значно багатшим країнам. Ще складніше депорту вати в країну громадянської належності потенційних біженців, оскільки це суперечить нормам міжнародного законодавства щодо прав людини, до яких приєдналася Україна.

З вищенаведеного слід зробити принаймні три висновки.

Перший: нелегальна міграція як явище несе в собі небезпе ку і тісно пов'язана з кримінальним міжнародним бізнесом (наркотики, зброя, тероризм), і тому надання притулку не по винно перетворюватися на інструмент сприяння нелегальній міграції.

Другий: краще вжити заходів, щоб не допустити нелегалів на територію держави, ніж потім розв'язувати цілу низку про блем, пов'язаних зі встановленням особи, утриманням, видво ренням та ін.

Третій: якщо нелегали вже допущені на територію держа ви, то слід чітко розмежовувати категорії «нелегальний мігрант/ економічний мігрант», з одного боку, «біженець/шукач притул ку» - з іншого, і залежно від цього вирішувати подальшу долю людей, але неприпустимо проводити паралель між злочином і притулком, між тероризмом і захистом біженців.

Серед окремих експертів побутує думка, що в найближчі роки саме Східна Європа стане більш привабливою для потен ційних біженців з азійського регіону, ніж Західна. На користь такого прогнозу свідчить і те, що всі східноєвропейські країни вже мають законодавчу базу, регламентовану міжнародними і національними актами, яка дозволяє приймати біженців і осіб, котрі шукають притулку. По-друге, у зв'язку з розширенням кордонів Євросоюзу та НАТО на Схід потрапити в західноєвро пейські країни буде дедалі важче. Нарешті, у цих державах став лення до біженців з мусульманських країн може стати куди ворожішим, ніж, наприклад, в Україні, де християни й мусуль мани співіснують уже тисячоліття. Інші вважають, що переваж на більшість біженців осідатиме в Пакистані, Індії, Ірані, Туреч чині, а також у середньоазійських республіках (Таджикистані, Узбекистані) та Росії.

Щодо регіонального виміру проблеми нелегальної міграції і біженців, то слід сказати, що Закарпатська область є найбільш вигідним плацдармом на шляху мігрантів до європейських країн. Кількість нелегальних мігрантів, затриманих на території області за останні сім років, становила понад 22 тисячі. Найбільш напруженими напрямками залишаються ділянки українсько-словацького та українсько-угорського кордонів. На прикладі Закарпаття цілком очевидно, що подальша неврегульованість цієї проблеми може призвести до поширення нетипових для України інфекційних та особливо небезпечних карантинних захворювань, зміцнює організовані кримінальні угруповання, що спеціалізуються на контрабандному перевезен ні людей, породжує корупцію посадових осіб, створює «чорний ринок» фальшивих документів, житла, транспорту та інших послуг. Тобто нелегальна міграція виступає провокативним конфліктогенним фактором, створює додаткові умови для конф ліктів між місцевим населенням та нелегальними мігрантами, між нелегальними мігрантами та владою, між представниками різних національно-етнічних груп мігрантів, усередині та між злочинними угрупованнями. До речі, утримання на території військового формування, до якого належить Мукачівський при кордонний загін, цивільних людей, у тому числі жінок та дітей, суперечить загальновизнаним міжнародним правовим нормам, шкодить авторитетові нашої держави взагалі.

Для того, щоб суттєво зменшити обсяги нелегальної мігра ції, потрібно ввести жорсткий контроль при в'їзді, переглянути візову політику держави щодо країн, які поставляють нелегаль них мігрантів в Україну. Адже значну частину нелегалів станов лять і ті, хто потрапив до нас на законних підставах (туризм, так звані навчальні, транзитні, бізнес-візи). До речі, упродовж трьох останніх років спостерігається зменшення кількості затриманих нелегальних мігрантів - із 7,5 тис. у 1999 р. до 1,2 тис. у 2002 р. Якщо в 2001 р. найбільш чисельними були групи нелегальних мігрантів з Афганістану, то в минулому - з Китаю та Індії.

Чи утримається така позитивна тенденція - покаже час, але хочеться сподіватися, що це результат поступового налаго дження адекватного прикордонного контролю та охорони ук раїнського кордону передусім на його північно-східній ділянці. Органами виконавчої влади та місцевого самоврядування області спільно з правоохоронними органами вживаються неві дкладні заходи щодо боротьби з нелегальною міграцією. Здій снюються зокрема спільні цільові операції «Кордон», «Курорт», «Іноземець» та ін. Проблеми боротьби з незаконною міграцією всебічно обговорюються на робочих нарадах при голові обл держадміністрації за участю керівників правоохоронних органів, голів райдержадміністрацій та міськвиконкомів, командирів прикордонних підрозділів. З нашої ініціативи рішенням облас ної ради від 12 квітня 2001 р. майно колишнього військового містечка поблизу с. Павшино було передане Мукачівському прикордонному загонові для облаштування на його базі пункту збору незаконних мігрантів. За рахунок коштів обласного бюджету для цього було виділено близько 300 тис. грн., що дало можливість відкрити названий пункт у листопаді 2001 р. За до помогою представництва УВКБ 00Н в Україні і благодійного міжнародного фонду охорони здоров'я та навколишнього середовища «Регіон Карпат» в одному з гуртожитків м. Мукачеве окремо обладнано пункт утримання нелегальних мігрантів із числа жінок та дітей, розрахований на 50 осіб.

З метою більш ефективної протидії нелегальній міграції в області створено позаштатні групи протидії нелегальній міг рації, що дозволяє забезпечити більш повне і послідовне роз слідування обставин проникнення та пересування в прикор донних регіонах груп нелегальних мігрантів, встановлення та притягнення до відповідальності організаторів і посібників неле гальної міграції. Цьому сприяло і вдосконалення нормативно-правової бази: Кримінальний кодекс України з 1 вересня 2001 р. доповнено статтею 332 «Незаконне переправлення осіб через державний кордон України», у якій зазначено, що організація незаконного переправлення осіб через державний кордон України, керівництво такими діями або сприяння їх вчиненню порадами, вказівками, наданням засобів або усуненням пере шкод карається позбавленням волі терміном від двох до п'яти років, а ті самі дії, вчинені повторно або за попередньою змовою групою осіб, - на строк від трьох до семи років.

Окремо слід вирішувати і питання біженців. Разом зі збіль шенням їх кількості зростає і число правових, економічних, со ціальних, етнокультурних, релігійних, психологічних проблем, які, на жаль, розв'язуються дуже повільно. Незважаючи на до сягнутий прогрес у законодавчому регулюванні проблем біжен ців, про який ішлося вище, державі не вдалося до цього часу створити умови, які відповідали б мінімальним стандартам пе ребування біженців і шукачів притулку, їх тимчасової адаптації и українському суспільстві. Практика реалізації законодавства про біженців (як попереднього, так і новоприйнятого) пов'яза на з великими труднощами. По-перше, це відсутність матері альних можливостей для реалізації прав біженців, передбачених законом (тимчасове житло, працевлаштування, соціальна до помога тощо). Зауважимо, що до цього часу в західному регіоні України не обладнано жодного державного пункту тимчасового розміщення біженців, хоча створення таких пунктів передбаче но чинним законодавством. Фактично отримання статусу лише легітимізує правове становище цих людей в Україні. Неспро можність держави реалізовувати власне законодавство щодо бі женців породжує вкрай негативні наслідки, в тому числі при зводить до збільшення кількості осіб з невизначеним правовим статусом, а відтак - до зростання загрози незаконних дій сто совно цієї категорії іноземців з боку правоохоронних органів.

Хоча правовий механізм застосування вказаного закону вже розроблений у вигляді тимчасової інструкції, невизначеним до цього часу залишається питання про територіальні органи міграційної служби, які повинні підпорядковуватися спеціально уповноваженому центральному органові виконавчої влади у справах міграції і мати відповідне фінансування для здійснення всіх процедурних питань, пов'язаних із наданням статусу біженця. Відділи у справах національностей та міграції як підрозділи обласних державних адміністрацій не підпадають під цю норму Закону «Про біженців».

У зв'язку з цим надзвичайно актуальною залишається про блема інституційного забезпечення міграційної політики України. Для всіх відомств, що мають повноваження у сфері міграції (МВС, Держкомкордон, МЗС, Мінпраці, Держкомнацміграції), регулювання міграційних процесів не є єдиним зміс том їхньої діяльності. Найбільш результативним виходом із ситуації, на нашу думку, має бути створення окремого незалеж ного органу виконавчої влади у сфері міграції, тобто Державної міграційної служби з широким колом повноважень як контроль но-реєстраційного, так і соціально-гуманітарного характеру. Проте для того, щоб дискусії з цього приводу, які точаться вже понад сім років, нарешті припинилися, потрібне політичне рі шення вищого керівництва держави. В іншому випадку дору чення Президента України, що міститься у Програмі боротьби з незаконною міграцією на 2001-2004 рр., яке зобов'язує Кабмін вжити заходів щодо концентрації в одному органі всього комплексу міграційних питань, у черговий раз перетво риться лише на міжвідомче листування, в якому різні міністер ства, в цілому підтримуючи доцільність створення єдиної міг раційної служби, висловлюють протилежні позиції про шляхи та строки утворення цього органу, його завдання та повнова ження, умови фінансування.

Протягом 1998-2001 рр. територіальним органом міграцій ної служби розглянуто заяви про надання статусу біженця і прийнято відповідні рішення стосовно 56 іноземців (в тому числі 27 дітей у віці до 16 років), що становить менше одного відсотка від загальної кількості нелегальних мігрантів, виявлених на території області.

З часу впровадження правового механізму застосування но вого Закону України «Про біженців» (липень 2002 р.) терито ріальною міграційною службою в Закарпатській області розгля нуто 106 звернень про надання статусу біженця, з яких 71 від хилено, 35 прийнято до розгляду. Станом на 1 березня 2003 р. з указаних 35 осіб двом особам рішенням Держкомнацміграції України відмовлено в наданні статусу біженця, решта перебу вають в очікуванні остаточного рішення.

На нашу думку, було б доцільним на державному рівні розглянути також питання і про запровадження притулку для тих шукачів, які не підпадають під норми Закону України «Про біженців» (в основному це так звані «біженці війни»), зокрема норми тимчасової легалізації. За результатами досліджень, здійснених за сприяння Міжнародної організації з міграції, тільки 22% мігрантів, прибулих в Україну з гарячих точок, виявили зацікавленість у поверненні на батьківщину. Подібна процедури застосовується в багатьох країнах у вигляді тимчасової заборони видворення з гуманних міркувань або так званої міграційної амністії. Вона звичайно повинна передбачати чіткий облік, медичне обстеження та тимчасову реєстрацію за міс цезнаходженням відповідної територіальної міграційної служби та органу внутрішніх справ. Тимчасове вирішення проблеми в такий спосіб набагато безпечніше, ніж подальше неконтрольоване перебування цієї категорії іноземців у державі. Можливо, краще один раз легалізувати, ніж увесь час боротись.

Що стосується визнаних біженців та осіб, чиї заяви роз глядаються, то становище, в якому вони перебувають сьогодні в Україні, абсолютно не вписується в правові міжнародні нор ми, не кажучи про чинне законодавство України.

У зв'язку з цим неабияке значення для регіону має подаль ше співробітництво з міжнародними інституціями. В умовах, коли держава не може депортувати потенційних біженців із числа нелегальних мігрантів у країну походження і в той же час неспроможна забезпечити мінімальні умови тимчасового прожи вання на своїй території, пряме співробітництво області з між народними організаціями та благодійними фондами, що спеці алізуються з даної проблеми, є особливо актуальним. У регіоні налагоджено ділові стосунки з представництвом Управління Верховного Комісара 00Н у справах біженців в Україні, Між народної організації з міграції, Міжнародним фондом охорони здоров'я та навколишнього середовища «Регіон Карпат», Між народним та національним товариством Червоного Хреста. У співпраці з УВКБ ООН та фондом «Регіон Карпат» відкрито пункт розміщення осіб, які перебувають у процедурі визначен ня статусу біженця в м. Мукачеве, та консультативний центр для біженців і шукачів притулку в м. Ужгород.

У жовтні 2001 р. в Ужгороді з ініціативи обласної держ адміністрації та за підтримки представництва УВКБ ООН в Україні відбулася регіональна міжнародна зустріч з питань міг рації та притулку (Україна, Угорщина, Словаччина) за участю представників європейських та міжнародних структур. Вико нуючи попередні домовленості, у вересні 2002 р. в Словаччині було організовано аналогічну зустріч з питань міжнародної співпраці у сфері міграції та притулку, яка закріпила за собою офіційну назву «Ужгородський процес». Метою цих зустрічей є привернення уваги європейського співтовариства до міграцій них проблем, що мають місце на перетині кордонів країн Кар патського регіону, розширення допомоги у протидії нелегаль ній міграції та захист потенційних біженців у цьому регіоні. Але, на жаль, рівень співробітництва та допомоги не відповідає на сьогодні рівню існуючих проблем.

Міжнародна співпраця у сфері міграції повинна стати важ ливим елементом діяльності держави, а ефективна протидія нелегальній міграції та захист біженців потребує справді спільних скоординованих зусиль і національних європейських урядів, і міжнародних інституцій. В основі регулювання цих процесів має бути не тільки суверенне право кожної окремої країни прий мати рішення про допущення іноземців на свою територію, а й норми міжнародного законодавства щодо прав людини, зокрема Конвенції ООН 1951 р. про статус біженців і Прото колу до неї від 1967 р. Політика з питань міграції та притулку, що здійснюється Європейським Союзом, не повинна мати негативних наслідків для країн на сході Європи. Існує нагальна потреба у виробленні стратегії справедливого розподілу тягаря між країнами ЄС та державами, які впродовж наступних років будуть поза його кордонами.

Нелегальні перетини кордонів вихідцями з азійських та аф риканських країн - це власне проблема не тільки України і на ших найближчих сусідів на Заході, вона виходить навіть за рамки українсько-російського кордону, хоча саме з території Російської Федерації в Україну і далі на Захід потрапляє основ на кількість нелегалів і шукачів притулку.

Ця проблема вже давно набула загальноєвропейських мас штабів. У зв'язку з цим цілком логічним і зрозумілим є бажання європейських країн поставити надійний заслін потоку незакон ної міграції. На нашу думку, якщо країни Євросоюзу прагнуть зміцнити свої нові кордони на сході, зокрема з Україною, то вони повинні б подбати і про те, як допомогти Україні в розв'язанні проблем нелегальної міграції та шукачів притулку на її території. Це й було б проявом спільної європейської відповідальності про яку так часто говорять представники ЄС. Ідеться насамперед про допомогу в зміцненні кордонів України з Ро сією та Білоруссю, в утриманні нелегальних мігрантів у спеціальних установах та розбудові пунктів тимчасового розміщення біженців тощо. Украй необхідним видається також розвиток програм добровільного повернення мігрантів із залученням до помоги європейських країн-донорів, зацікавлених у зменшенні тиску нелегальної міграції на їхні кордони. Тому Україна повинна бути зацікавлена в отриманні фінансової допомоги для утримання біженців та протидії нелегальній міграції як від міжнародних організацій (УВКБ ООН, МОМ та інших), так і від країн «великої сімки» та Європейського Союзу.

Введення візового режиму з Чехією та Словаччиною вже призвело до змін у міграційній політиці, а чергове розширення Євросоюзу на Схід поставило перед Україною та її західними сусідами проблему введення ще більш жорсткого прикордон ного режиму. Взагалі перед нашою державою постало досить складне завдання - не тільки відстояти імідж України як фор посту в боротьбі з незаконною міграцією на шляхах проникнення нелегалів у країни європейського співтовариства, а й побудувати міграційні стосунки з майбутніми членами ЄС з урахуванням своїх власних інтересів. І країни ЄС, і Україна повинні бути зацікавлені в тому, щоб будувати свою міграційну політику на основі сучасних підходів, сформованих з урахуванням досвіду останніх десятиліть, а також змін, що відбулися в міграційних процесах та ставленні до них.

Отже, питання біженців та нелегальної міграції потребують як довготривалих, так і невідкладних заходів з боку держави і в жодному разі не повинні вирішуватися тільки шляхом заборон і обмежень.

Очевидним є те, що російська військова присутність на українській території і членство України в НАТО - речі несумісні, оскільки така присутність суперечить принципу колективної оборони членів Альянсу. Отже, процес набуття Україною членства в НАТО потребує розробки конкретних механізмів, які б забезпечили безконф ліктний характер виведення сил Чорноморського флоту РФ з території України. Такі механізми мають бути впроваджені як на міжнародному рівні, так і на рівні двосторонніх міждержав них відносин.

3. Пріоритети України в процесі набуття членства в нато на перспективу

Окреслені вище проблеми та інтереси України, пов'язані з євроатлантичною інтеграцією, логічно підводять до питання про шлях та процедури набуття членства в НАТО. Відповідь на це питання потребує визначення умов набуття членства в Альянсі, мотивів та потреб НАТО в приєднанні тих чи інших нових членів.

Значною мірою розширення Альянсу обумовлюється логікою розвитку цієї організації, трансформацією її функції та стратегічних пріоритетів. З початку існування НАТО і дотепер його історія умовно поділяється на два великі періоди. Перший історичний період існування цієї організації припадає на часи «холодної війни», коли Альянс був надзвичайно важливим структурним компонентом біполярного світу, вірніше - біполярного протистояння. Саме ця логіка холодної війни визначала процедуру і мотиви прийняття до НАТО нових членів: до нього в 1952 р. приєдналися Греція і Туреччина, у 1955 р. - Федеративна Республіка Німеччина, у 1982 р. - Іспанія.

Потреба Альянсу в прийнятті нових членів була обумовлена передусім воєнно-стратегічними інтересами, мотивованими блоковим протистоянням з Радянським Союзом та Організацією Варшавського договору. В цьому контексті Греція і Туреччина становили передовий південно-східний фланг НАТО. Геостратегічне розміщення цих країн значно обмежувало можливості впливу Радянського Союзу на регіони Середземномор'я та Близького Сходу. Іспанія також мала важливе воєнно-стратегічне значення з точки зору базування передових сил НАТО.

Німеччина опинилася в епіцентрі військового протистояння, була його переднім фронтом. Невипадково, що на її території було розміщено найбільш розгалужену воєнну інфраструктуру, на якій базувалося найбільше військове угруповання сил НАТО. За рахунок Бундесверу забезпечувалася значна частка сумарного бойового потенціалу сил Альянсу.

Але поряд з воєнно-стратегічними інтересами приєднання кожної з країн було обумовлено певними політичними потребами НАТО, основною з яких з самого його започаткування була потреба в захисті демократичних цінностей. У 50-ті рр. загроза авторитаризму повисла над Грецією. Туреччині в ті часи загрожувало перетворення на теократичну ісламську державу. Членство в НАТО дозволило закріпити в ній світський устрій і утримувати її в фарватері європейських орієнтацій. Приєднання Німеччини до Альянсу великою мірою було спричинене намаганням демократичних країн Заходу унеможливити відновлення німецького реваншизму в цій державі. Вступ Іспанії до НАТО був продиктований нелегким процесом звільнення від спадщини тоталітарного режиму Франко. Молода іспанська демократія потребувала політичної підтримки з боку Альянсу. Отже, названі мотиви та логіка «холодної війни» обумовили процедуру вступу в НАТО, окреслену в статтях 10, 11 Вашингтонського договору. В статті 10 зазначено, що «Сторони можуть за одностайною згодою запросити приєднатися до цього Договору будь-яку іншу європейську державу, здатну втілювати в життя принципи цього Договору і сприяти безпеці в Північноатлантичному регіоні. Будь-яка запрошена таким чином держава може стати стороною в цьому Договорі шляхом передачі свого документа про приєднання на збереження урядові Сполучених Штатів Америки. Уряд Сполучених Штатів Америки повідомить кожну зі сторін про депонування в нього кожного такого документа про приєднання».

Документом про приєднання, як зазначено в статті 11 Договору, має бути ратифікаційна грамота, яка є свідченням того, що країна-кандидат ратифікувала Договір. Отже, приєднання включає обов'язкову процедуру його ратифікації в парламенті згідно з відповідними конституційними процедурами.

Таким чином, базовими вимогами для запрошення країни на членство в НАТО відповідно до Вашингтонського договору є:

* географічне розташування країни: вона має бути державою європейського континенту;

* здатність втілювати в життя демократичні принципи, відданість їм;

* здатність робити внесок у колективну оборону і сприяти безпеці Північноатлантичного регіону.

Обов'язковою процедурою приєднання до НАТО є ратифікація Договору країною-кандидатом.

Другий історичний період існування Альянсу можна означити як постбіполярний. Він характеризується трансформацією міжнародних відносин від біполярної до монополярної системи. Саме під впливом цієї тенденції НАТО змушений суттєво трансформуватися, що зумовлено передусім зниженням традиційної для «холодної війни» воєнної загрози і появою нових «м'яких загроз», окремі з яких, зокрема тероризм, набувають глобального характеру. Такі зміни в міжнародному середовищі змушують НАТО зміщувати акценти у своїй діяльності з суто оборонних питань на без пекові проблеми.

У цей історичний період НАТО набуває нової ролі, що обумовлюється непридатністю механізмів, які стояли на сторожі безпеки в епоху біполярного світу, що викликає регіональну нестабільність і локальні конфлікти. Внутрішня нестабільність нерідко призводить до відтворення авторитарних режимів. Це є прямою загрозою демократичним цінностям, які покликане захищати НАТО.

Головною потребою НАТО в цей постбіполярний період стає захист молодих демократій у країнах Центрально-Східної Європи, які щойно звільнилися від комуністичних авторитарних режимів. Ця потреба обумовлює логіку розширення НАТО на Схід, особливість якого полягає в тому, що в приєднанні до НАТО зацікавлені, перш за все, молоді демократії країн колишнього соціалістичного табору, а не самі члени Альянсу. Ці нові умови та потреби часу не могли не вплинути на процедуру прийняття до НАТО.

Автори монографії «Євроатлантична інтеграція України: військово-політичні аспекти» Т. Брежнєва, О. Їжак, А. Шевцов означають сучасні модифіковані процедури набуття членства в НАТО як політику «відчинених дверей». З таким формулюванням можна погодитись, оскільки в ньому досить чітко проглядається філософія, яка обумовлює нову логіку розширення НАТО. «Відчинені двері» вказують на те, що формально сюди може ввійти кожен, хто дуже забажає бути присутнім у домі під назвою «Північноатлантичний альянс». Іншими словами, відтепер ініціатива має належати не членам, які можуть запросити, а країнам, що бажають долучитися до членства в Альянсі. Ця ініціатива полягає в тому, що країни, які побажають увійти у ці «відчинені двері», мають подати письмову заяву про такі наміри. І лише після цього члени НАТО розглянуть можливість запросити чи не запросити країну до Альянсу залежно від того, настільки вона відповідає вимогам членства в цій організації.

Унаслідок такої логіки процедура вступу стала більш розширеною в часі і значно поглибленою за змістом. У ній стали чітко проглядатись, дві фази запрошення - політична і юридична. Політична фаза передбачає демонстрацію намірів країни приєднатися до НАТО у вигляді формальної заявки, підкріпленої необхідною внутрішньою процедурою. Заявка є нічим іншим, як політичним рішенням країни про приєднання до Альянсу, і не передбачає ніяких зобов'язань. Разом з тим вона є необхідною передумовою для переходу до другої фази приєднання - юридичної. Проходження політичної фази має переконати членів Альянсу в готовності і спроможності країни-претендента брати на себе юридичні зобов'язання щодо членства в ньому.

Юридична фаза наступає з моменту надання Північноатлантичною радою запрошення країні - претенденту на приєднання до НАТО. Вона включає: підтвердження країною готовності приєднатися до Альянсу; підписання Північноатлантичною радою протоколу про приєднання; ратифікацію країнами-членами НАТО протоколу про приєднання; ратифікацію Північноатлантичного договору країною, яка приєднується; передачу ратифікаційних грамот урядові США.

Таким чином, логіка, закладена в цих процедурах, передбачає виконання країнами-претендентами цілої низки вимог, викладених у таких документах, як «Дослідження з питань розширення НАТО» та План дій щодо членства в НАТО.

«Дослідження з питань розширення НАТО», оприлюднене і передане країнам - претендентам на членство, стало, по суті, першим документом, який окреслює умови набуття членства в Альянсі в постбіполярний період. У ньому визначено й обгрунтовано основну потребу та мотивацію розширення цієї організації. Процедура приєднання, визначена в Дослідженні, базується на принципах статті 10 Вашингтонського договору. Разом з тим до вимог з набуття членства було внесено позиції, що відбивали нові умови постбіполярного періоду, ключовими з яких стали внутрішня нестабільність і локальні конфлікти, а також заперечення Росії щодо розширення НАТО. З урахуванням цих чинників у Дослідженні висуваються такі додаткові вимоги з набуття членства в Альянсі:

- розв'язання міжетнічних конфліктів, зовнішніх територіальних спорів, а також спорів щодо внутрішньої юрисдикції мирними засобами відповідно до принципів ОБСЄ;

- спроможність зацікавлених країн робити свій військовий внесок не тільки в колективну оборону, а й у підтримку миру та інші нові місії Альянсу;

- відсутність права вето чи «права нагляду» щодо процесу розширення та рішень, які приймаються з цього приводу, з боку країн, що перебувають за межами Альянсу.

Рішення про запрошення нового члена до вступу в Альянс приймаються на основі консенсусу, який базується на власній думці кожної країни-члена щодо того, чи може конкретна держава-претендент зробити свій внесок у безпеку та стабільність Північноатлантичного регіону. На підставі такої процедури та вимог, викладених у Дослідженні, на Мадридському саміті НАТО в липні 1997 р. до Альянсу були запрошені перші три країни Центрально-Східної Європи: Польща, Угорщина, Чеська республіка.

У якості механізму, який би дав змогу членам Альянсу пересвідчитись у спроможності країн-претендентів робити відповідний внесок, з ними запроваджувався інтенсивний індивідуальний діалог, який стосувався всього спектра політичних, військових, фінансових питань та аспектів безпеки, пов'язаних із можливим членством у НАТО безвідносно до будь-якого його остаточного рішення. Процес діалогу включає наради в рамках РЄАП, а також періодичні зустрічі в межах постійних сесій Північноатлантичної ради, міжнародних секретаріатів та інших органів НАТО в разі необхідності. Цей процес перебуватиме під постійним контролем з боку міністрів закордонних справ країн-членів Альянсу.

Згодом на Вашингтонському саміті у квітні 1999 р. було ухвалено План отримання членства «Мembership action plan» (МАР), який деталізує і конкретизує процес підготовки зацікавлених країн до членства в Альянсі. Виконання цього плану має передувати процедурі запрошення до членства. Власне, саме запрошення надається залежно від результатів виконання Плану. У такий спосіб участь у МАР дає можливість бажаючим країнам краще підготуватися до вступу в НАТО завдяки наданню його членами методичної та технічної допомоги, а також практичних порад. Щоправда, участь у МАР не гарантує майбутнього членства в НАТО. На цьому етапі жодна зі сторін не бере на себе ніяких юридичних зобов'язань.

МАР передбачає виконання широкого спектра заходів, які виходять за межі відомчої відповідальності міністерства закордонних справ чи міністерства оборони і стосуються загальнонаціонального рівня. Разом з тим країна, яка долучається до МАР, має право сама вибирати ті елементи плану, які найкраще відповідають її власним національним пріоритетам.

Участь у МАР здійснюється шляхом підготовки та виконання Щорічної національної програми, в якій висвітлюються політичні, економічні, ресурсні, правові та безпекові питання, кожне з яких містить цілу низку вимог до країн-претендентів на членство в НАТО. Першочергове значення в цій сфері надається політичним та економічним питанням. До країн-претендентів висуваються такі вимоги: урегулювання будь-яких міжнародних, етнічних або зовнішніх територіальних суперечок мирними засобами; демонстрація відданості верховенству права та правам людини; встановлення демократичного контролю над своїми збройними силами; забезпечення стабільності й добробуту через економічну свободу, соціальну справедливість та відповідальність за охорону довкілля.

Оборонні й військові питання стосуються здатності країни робити свій внесок у колективну оборону Альянсу та нові місії, що постають перед ним. Широкомасштабна участь у ПЗМ є невід'ємним компонентом цього. Через індивідуальні програми ПЗМ країни-претенденти можуть вирішувати важливі питання, пов'язані з членством у НАТО. До цілей Партнерства для країн-претендентів входять такі цілі планування, які мають найбільше значення для держав, що претендують на членство в Альянсі.

Питання ресурсів зосереджені на необхідності виділення країнами-претендентами таких коштів на оборону, які дадуть можливість їм виконати свої колективні зобов'язання, пов'язані з майбутнім членством у НАТО.

Питання безпеки стосуються впровадження в країнах-претендентах процедур, необхідних для захисту таємної інформації.

Правові аспекти вимагають від країн-претендентів забезпечення відповідності юридичних домовленостей і угод, якими регулюється співпраця в НАТО, національному законодавству.

Окрім названих питань та вимог, у Щорічній програмі формуються цілі, яких необхідно досягти для розв'язання цих питань, а також перелік конкретних заходів, які потрібно здійснити для досягнення зазначених цілей; визначаються робочі графіки та конкретні органи, що відповідають за виконання вказаних заходів.

Уперше процедура МАР була застосована до дев'яти країн: Болгарії, Албанії, Латвії, Литви, Македонії, Румунії, Словаччини, Словенії та Естонії, які побажали стати членами НАТО в процесі другої «хвилі» його розширення. В листопаді 2002 р. на Празькому саміті НАТО внаслідок успішної реалізації МАР ці країни, за винятком Македонії та Албанії, були запрошені до членства в НАТО.

Запрошення названих країн до членства значною мірою було зумовлене не тільки успішною реалізацією Плану дій щодо членства, а й зміною зовнішньополітичних пріоритетів адміністрації США на чолі з президентом Джорджем Бушем. Під час першого турне по Центральній Європі в червні 2001 р. Джордж Буш у своєму виступі у Варшаві зробив історичну заяву про необхідність приєднання до НАТО всіх європейських країн, які продемонструють бажання бути членом Альянсу і відданість його основним принципам. Таке пом'якшення підходу до членства в НАТО з боку США було зумовлене наслідками Балканської кризи та авторитарного режиму Слободана Мілошовича, які продемонстрували потужний дестабілізуючий вплив на стан європейської безпеки. Отже, розширення НАТО в цьому контексті знову розглядалось як чинник зміцнення стабільності і безпеки на європейському континенті.

Пізніше пріоритет захисту демократії (або в розумінні Джорджа Буша - боротьба з авторитарним режимом) ще більше актуалізувався в зовнішній політиці США, особливо в період війни з Іраком. Війна в Іраку продемонструвала солідарність нових членів Альянсу, а також країн-кандидатів з політикою США, що ще більше зміцнило переконання американської адміністрації в подальшому розширенні Альянсу за рахунок країн Центрально-Східної і Південно-Східної Європи, а також деяких країн пострадянського простору.

Отже, третя хвиля розширення НАТО буде зумовлена передусім потребами Альянсу в заповненні залишків вакууму безпеки, які утворилися після закінчення холодної війни, шляхом приєднання країн Південно-Східної Європи та пострадянського простору. Після освоєння Центрально-Східної Європи пострадянський простір стає ключовим як для США, так і в цілому для НАТО з точки зору їхніх геоекономічних, геополітичних, геостратегічних та безпекових інтересів. Цей регіон набуває надзвичайно важливого значення не тільки завдяки своїм енергоносіям та значним сировинним ресурсам, а й через формування нової геополітичної конфігурації, яка складається під впливом зіткнення інтересів регіональних і глобальних геополітичних гравців.

Проте пострадянський простір є не тільки привабливою сферою реалізації інтересів США і країн Заходу, а й певною загрозою їхнім цінностям. Співдружність незалежних держав фактично перетворилася на співдружність авторитарних режимів, які в кращому випадку прагнуть до самоізоляції, у гіршому стають небезпечним дестабілізуючим чинником. Запобігти саме такій песимістичній тенденції розвитку ситуації на цьому пострадянському просторі - в інтересах міжнародної спільноти, у тому числі й НАТО, перед яким таке завдання може постати вже внаслідок третьої фази його розширення. Ключова роль при вирішенні цього завдання Альянсом належатиме Україні.

Україна, як зазначено в попередніх розділах, завжди мала стабільні партнерські відносини з Альянсом. Формула такого поглибленого співробітництва була чітко окреслена і зафіксована в Хартії про особливе партнерство між Україною і НАТО, підписаній сторонами в 1997 р. в Мадриді. Основою подальшого співробітництва України і НАТО було поєднання спільних зусиль у зміцненні загальноєвропейської та євроатлантичної безпеки. Така формула відносин проіснувала до Празького (2002 р.) саміту НАТО.

Празький саміт відбувся в умовах кардинальної трансформації системи міжнародних відносин, пов'язаної з актуалізацією таких глобальних загроз, як міжнародний тероризм, поширення зброї масового знищення, дестабілізуючий вплив авторитарних режимів на Близькому і Середньому Сході.

Результатом Празького саміту стала постановка перед Альянсом завдань глобального характеру, які виходять за межі євроатлантичної зони його відповідальності, та початок другої хвилі його розширення шляхом приєднання таких країн, як Болгарія, Румунія, Словенія, Словаччина, Литва, Латвія і Естонія, а також розширення формату відносин «Росія-НАТО».

Україна мала реагувати на такі кардинальні зміни. Формула звичайного чи поглибленого співробітництва вже не відповідала вимогам часу, оскільки наша держава має обмежені можливості в боротьбі з загрозами глобального характеру, а тому не така цікава для США і НАТО, як, скажімо, Росія, для якої спеціально відведено формат «20-ки». Відтак (здебільшого за аналогією) Україна не могла претендувати на утворення формату, подібного до російської «20-ки».

З іншого боку, вона не була готовою до членства, та й не мала наміру приєднуватися до НАТО в короткотерміновій перспективі, (ї плани щодо набуття членства мали суто декларативний характер, і тому поняття «вступ до НАТО» було замінено терміном «євроатлантична інтеграція», під яким малося на увазі звичайне співробітництво.

До того ж і НАТО не бажало сприймати Україну як свого потенційного члена, оскільки на той час унаслідок обмеження свободи преси, «справи Гонгадзе», «кольчужного» скандалу імідж України мав надзвичайно непривабливий вигляд і ставлення до її керівництва з боку країн Заходу було вкрай негативним.

У таких умовах було віднайдено проміжну формулу відносин з НАТО, яка значно перевищує рівень відносин у рамках «20-ки», оскільки передбачає внутрішні трансформації відповідно до вимог членства в НАТО, але не ставить за мету набуття самого членства в короткотерміновій і середньотерміновій перспективі. Такий воєнно-політичний курс України стосовно НАТО був втілений у Стратегії України щодо Організації Північноатлантичного договору, схвалений Радою національної безпеки і оборони України 23 травня 2002 р.

Суть цього курсу було викладено тодішнім секретарем РНБО Євгеном Марчуком, який стосовно дати вступу України в НАТО заявив: «Україна може подати заявку після того, як: по-перше - виконає Цільовий план, потім перейде до Плану дії щодо членства, потім інтенсифікований діалог, потім внутрішню процедуру, потім - консенсус у себе вдома, підтримка населення не нижче 51 відсотка і далі ще ціла низка процедур, тобто це довгостроковий шлях».

Звісно, що при такій відповіді, де цілком чітко розписано послідовність проходження процедур з набуття членства в НАТО, постає питання термінів і тривалості цього шляху. Очевидно, що час нашого приєднання до НАТО та історичний період, за який ми маємо пройти цей шлях, залежатиме від відповідності України вимогам членства в НАТО та від правильно визначених пріоритетів політики євроатлантичної інтеграції на короткотермінову і середньотермінову перспективу.

Цей шлях руху до НАТО Україна розпочала з реалізації Плану дій Україна - НАТО та Цільового плану Україна - НАТО, які за змістом аналогічні Плану дій щодо членства в НАТО та Щорічній національній програмі. Але, на відміну від ПДЧ, План дій Україна - НАТО не ставить за безпосередню мету вступ країни в НАТО. Його метою, як зазначено в тексті, є чітке визначення стратегічних цілей і пріоритетів України для створення стратегічних рамок існуючого і майбутнього співробітництва Україна - НАТО відповідно до Хартії, а також для досягнення повної інтеграції в євроатлантичні структури безпеки. Очевидно, що під «повною інтеграцією» мається на увазі поглиблене співробітництво, яке має наблизити Україну до політичних, економічних і військових стандартів членства в НАТО. Іншими словами, реалізація Плану дій має сприяти внутрішнім перетворенням у країні і наближенню її за стандартами до євроатлантичних структур (НАТО).

Концепція Плану дій робить акцент на внутрішній трансформації країни, а не на приєднанні до НАТО. Відтак термін юридичного набуття Україною членства в НАТО розглядається як віддалена й неозначена перспектива. Як справедливо зазначає відомий британський аналітик Джеймс Шерр, «сама по собі військово-політична співпраця лише консервує статус-кво, визначений у першій статті Плану дій Україна - НАТО, за якою Хартія про особливе партнерство від 9 липня 1997 р, а не членство залишається основою відносин Україна - НАТО».

З іншого боку, успішна реалізація Плану дій розглядається сторонами лише як важлива передумова приєднання України до ПДЧ. Проте постає питання, якою мірою Україні вдалося досягти цілей, задекларованих у Плані дій, як їх досягненню сприяли заходи, передбачені в Цільовому плані Україна - НАТО на 2003 р.?

У цілому План дій було сприйнято в Україні неоднозначно. Одні вбачали в ньому проміжний «залік» для приєднання до Плану дій з набуття - членства в НАТО, інші - довготривалу стратегію політики співробітництва України з Альянсом, яка не потребує впровадження якихось термінових конкретних заходів.

У той же час зобов'язання, взяті Україною в Плані дій Україна - НАТО і Цільовому плані Україна - НАТО на 2003 р., були досить вагомі. Ці документи передбачають, що Україна вживатиме заходів для боротьби з корупцією, з відмиванням грошей, отриманих злочинним шляхом, а також підвищуватиме рівень життя населення.

Серед важливих цілей Плану дій - введення мораторію на ініціювання законопроектів про податкові пільги, створення умов для вступу в Світову організацію торгівлі та диверсифікація джерел енергопостачання. Наша держава взяла на себе зобов'язання значно просунутися шляхом демократичних реформ, зокрема поліпшити ситуацію зі свободою слова та засобів масової інформації.

Але, на жаль, після підписання цих важливих документів Уряд України не усвідомив відповідальності взятих державою зобов'язань. Як зазначив тодішній секретар Ради національної безпеки і оборони України Євген Марчук, «у більшості випадків робота органів виконавчої влади на даному етапі виконується, можна сказати, формально, без чіткого бачення перспектив і цілей».

Ці негативні чинники спричинили стурбованість щодо щирості намірів набуття країною членства в Альянсі не тільки в українському суспільстві, а й серед керівництва НАТО. Свідченням цього став лист тодішнього Генерального секретаря Альянсу Джорджа Робертсона на ім'я прем'єр-міністра України В. Януковича, в якому висловлювалася стурбованість щодо гальмування виконання Україною взятих на себе зобов'язань.

Слід відзначити позитивну реакцію на цей лист і Уряду України, і Президента України. Важливу роль в інтенсифікації нашою державою реалізації заходів, передбачених Цільовим планом, відіграли відповідні розпорядження прем'єр-міністра України В. Януковича, а також рішення Державної ради з питань європейської і євроатлантичної інтеграції України «Про дальші заходи у сфері європейської і євроатлантичної інтеграції», в яких наголошувалося на необхідності вжити заходів щодо посилення персональної відповідальності керівників відповідних центральних органів виконавчої влади України, забезпечення своєчасного виконання Цільового плану «Україна - НАТО» на 2003 р.

Виявлена політична воля та рішучість керівництва держави далися взнаки. За перше півріччя були досить успішно проведені переговори з ЄС щодо вступу України в СОТ, Верховна Рада прийняла Закони «Про боротьбу з тероризмом», були введені в дію «Правила поведінки та забезпечення охорони інформації НАТО з обмеженим доступом». В Україні створено інституційний механізм втілення заходів Плану дій України на державному рівні, основними складниками якого є Державна рада з питань європейської та євроатлантичної інтеграції, яку очолює Президент України, а також Національний центр з питань євроатлантичної інтеграції України. Державна рада є основним координаційним органом роботи державних установ у сфері євроатлантичної інтеграції. Національний центр здійснює оперативні моніторинги, координацію і контроль за виконанням заходів Цільового плану.

Та найбільш вагомим внеском України в реалізацію Плану дій, що підтверджує її спроможність надавати певні військові ресурси для виконання завдань, які постають перед Альянсом, зокрема проведення миротворчих та гуманітарних операцій під проводом НАТО, стало направлення українського радіохімічного батальйону до Кувейту, а також рішення про участь українського військового контингенту в стабілізаційних силах в Іраку. Важливим кроком України щодо підтримання мобільної спроможності сил Альянсу стала її згода про надання українських літаків АН-124 для використання країнами НАТО на умовах лізингу.

У цілому за 2003 р. із 256 запланованих заходів Цільового плану виконано 230. Таке інтенсивне виконання заходів Цільового плану було позитивно оцінене керівництвом НАТО на засіданнях спільної комісії Україна - НАТО.

Проте на засіданні комісії були визначені й недоліки у виконанні Україною Плану дій Україна - НАТО та Цільового плану Україна - НАТО на 2003 р. Вони стосуються військових компонентів, зокрема недостатнього виділення коштів, обмеженості кваліфікованих кадрів, незнання військовими іноземної мови, повільне формування цивільних структур у Міністерстві оборони України.

На подолання зазначених недоліків спрямовані Державна програма підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції України на 2004-2007 рр. та Державна програма інформування громадськості з питань євроатлантичної інтеграції України на 2004-2007 рр., затверджені Президентом України 2 грудня 2003 р.

Прийняття Державної програми підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції України на 2004-2007 рр. обумовлено необхідністю створення цілісної ефективної системи підготовки висококваліфікованих управлінців, удосконалення професійної підготовки фахівців з метою формування кадрового потенціалу для забезпечення державної політики у сфері євроатлантичної інтеграції та створення передумов для набуття членства в ЄС і НАТО.

Державна програма інформування громадськості з питань євроатлантичної інтеграції України на 2004-2007 рр. спрямована на підвищення рівня інформованості громадян України про євроатлантичні інтеграційні процеси НАТО, його розвиток, переваги членства в цій організації, напрямки, стан та перспективи співробітництва України з НАТО. Програма передбачає цілу низку заходів, у яких має бути дано об'єктивну оцінку діяльності НАТО, висвітлено його перспективу та переваги, які Україна зможе отримати від членства в Альянсі.

Ці широкомасштабні програми доповнюються низкою заходів мовної підготовки та збільшенням кількості штабних офіцерів ЗСУ на посадах у штабних елементах ПЗМ, передбачених згідно з Цільовим планом дій на 2003 р. та Цільовим планом дій на 2004 р.

Разом з тим і План дій Україна - НАТО, і щорічні Цільові плани як на 2003, так і на 2004 рр. мають суттєві методологічні вади, на які вказує зокрема Джеймс Шерр: «По-перше, він (План дій) не розрізняє перспективні цілі та цілі, досяжні за нинішньої політичної та економічної ситуації. Якщо останні не будуть визначені, то виникатиме спокуса відкласти всі питання на майбутнє замість того, щоб зосереджувати зусилля на тих напрямах, де можна і треба досягти прогресу. По-друге, подані у Плані показники імплементації є механічними. Потрібні такі показники зрушень, які б виключали хитрування з боку України чи НАТО.

Мова тут іде перш за все про такі чіткі параметри виконання заходів, як термін, обсяг, зміст, відповідальні виконавці, ефективність. Окреслення цих параметрів дало б змогу здійснювати чіткий контроль за їх виконанням та оцінювати їх ефективність.

Переважна більшість заходів сформульована дуже абстрактно, що позбавляє можливості давати об'єктивну оцінку досягнутого і дає підстави говорити про декларативність заявлених цілей і заходів. Цілі Плану дій та заходи цільових планів не збалансовані з реальними можливостями їх виконання. Не визначені пріоритетні, довготермінові та короткотермінові цілі.

Така абстрактність, декларативність та неконкретність цілей та заходів позбавляє критеріїв оцінки того, в чому Україна просунулася на шляху до НАТО, в яких напрямках зрушення відсутні і де ситуація значно погіршилася порівняно з попередньою.

Якщо під цим кутом зору проаналізувати Цільовий план Україна - НАТО на 2003 р., то виявиться, що найбільш просунутими до вимог НАТО напрямками є зовнішня політика і політика в галузі безпеки, співробітництво з НАТО та правові питання. У галузі зовнішньої політики та політики безпеки оновлено Концепцію національної безпеки з урахуванням набуття Україною членства в НАТО в майбутньому, підготовлено низку проектів та пропозицій для внесення змін до законів України у сфері безпеки та зовнішньої політики, розроблено систему практичних механізмів співробітництва з НАТО, яка дозволяє формувати та реалізовувати стратегічні програмні документи і заходи загальнодержавного рівня.

У той же час практично відсутні суттєві зрушення в таких напрямках, як економічні та інформаційні питання, реформа в секторі оборони та безпеки. Але найгірше те, що відбувається значне віддалення від вимог НАТО в таких напрямках, як внутрішньополітичні питання та питання ресурсів. Погіршилася ситуація зі свободою преси та інших засобів масової інформації, велике занепокоєння міжнародних організацій викликає виборча система та виборчий процес в Україні, зокрема питання його прозорості та демократичності, а також проблеми захисту громадських свобод. Саме ці внутрішньополітичні питання і є ключовими для Альянсу, вирішальними для запрошення до нього тієї чи іншої країни.