Развитие дипломатии

Главным критерием при определении количественного состава представительства являются его потребности, и, исходя из этого, следует учитывать, какой состав является разумным и нормальным, поскольку эффективное осуществление функций представительства, прежде всего, обеспечивается людьми.

Тенденция к увеличению численности персонала представительства наблюдается с развитием и усложнением отношений между государствами.

Здесь справедливо было бы заметить, какое влияние оказывают главы представительств на министерство иностранных дел. Если на процесс формирования внешней политики оказывают сильное влияние консультации глав зарубежных представительств, тогда необходимо, чтобы состав самого министерства был относительно невелик, а зарубежные посты - хорошо укреплены. Политика распределения персонала также определяет срок службы дипломатов за рубежом по сравнению со сроком службы в собственном государстве.

3.5 Помещения дипломатического представительства

Венская конвенция уточняет, что под помещением дипломатического представительства понимается здание (или часть здания), используемое для целей представительства, включая резиденцию главы представительства, кому бы ни принадлежало право собственности на него, включая обслуживающий данное здание или часть здания земельный участок (“i”, ст. 1). В комментарии Комиссии международного права содержится небольшое уточнение: этим понятием охватываются также придомовой участок и прочие принадлежности, включая сад и место для стоянки автомашин. “Учреждение дипломатического представительства”. Н.И. Петренко Москва “Министерство высшего и специального образования СССР”. 1979 г.

Договорившись об обмене дипломатическими представительствами государства должны оказать содействие друг другу в приобретении на своей территории, согласно своим законам, помещений необходимых для представительства, либо оказать помощь аккредитующему государству в получении необходимых помещений каким-либо иным путем. Такое же содействие они должны оказывать в случае необходимости в получении подходящих помещений для сотрудников представительств. Ст. 21 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г

Необходимо учитывать то обстоятельство, что в некоторых странах законы исключают возможность приобретение помещений в собственность, поэтому часто используют аренду помещений. Учитывая другие трудности, с которыми сталкиваются иностранные представительства в поисках подходящих помещений или земельных участков для своих резиденций, некоторые страны проявили инициативу в создании специальных зон, предназначенных для посольств и миссий других стран. Уступка земельных участков иностранным посольствам и миссиям делается иногда на условиях взаимности. Интересный казус имел место в отношениях между Бразилией и Францией в 1945 г.. Специальным декретом бразильское правительство уступило бесплатно правительству Франции земельный участок для сооружения ее представительства, после того как с посольством Франции была достигнута договоренность о том, что французское правительство выдаст дарственную на равноценный участок в Париже для сооружения бразильского представительства. Построив здание своего посольства в Бразилии, французские власти заявили, что они не обязаны делать соответствующую дарственную, ссылаясь на то, что оговорка о взаимности не фигурирует в тексте бразильского декрета, а только в его мотивировке. Поскольку здание французского посольства было построено лишь на половине отведенного для него земельного участка, Франция выразила желание в целях урегулирования спора вернуть другую половину участка бразильскому правительству, расплатившись, таким образом, той самой землей, которая ей была подарена.

Также стоит обратить внимание и на следующую проблему. Нередки случаи политической или расовой дискриминации. Так, например, в США дипломаты африканских, азиатских и латиноамериканских стран часто сталкиваются с фактами дискриминации при наймах квартир. Если они обращаются по объявлению по телефону, с ними ведутся переговоры, но как только становится известным, что они не белые, им немедленно отказывают под различными предлогами, а если они вселились в квартиру, то их выживают оттуда (телефонными звонками с угрозами, прокол шин). Представителю Ганы Уильяму Аннану было отказано в предоставлении номера в гостинице, так как он негр. В Госдепартаменте США создан был даже специальный отдел связей с дипломатическими представителями африканских и азиатских стран для решения проблем, связанных с расовой дискриминацией на территории США.

IV. Привилегии и иммунитеты дипломатических представительств

4.1 Понятие привилегий и иммунитетов

Под термином «привилегии» следует понимать особые правовые преимущества некоторых иностранцев как глав и представителей государств. Наиболее существенными из этих преимуществ являются: право пользования в определенных случаях специальными знаками и эмблемами (например, флагом); право на свои специальные средства связи с заграницей (курьеры, шифрованные сообщения); право на почетные встречи и т. п.

Под иммунитетом разумеется принцип (и отдельные виды) изъятия глав государств, глав и членов правительств, членов парламента и представителей иностранных государств, имуществ таких государств и лиц, а также иностранных военных сил и государственных кораблей за границей из принудительного воздействия со стороны суда, финансового аппарата и служб безопасности страны, где такие иностранные лица и имущества находятся, освобождения, в частности, от исков, арестов, обысков, допросов, эмбарго и реквизиций.

С точки зрения юридической силы различия между иммунитетом и привилегиями нет. Поэтому термины «привилегии и иммунитеты» как в теории, так и на практике применяются в качестве собирательного понятия, определяющего, с одной стороны, привилегированное, исключительное положение заграничных представительств органов внешних сношений, международных организаций, а с другой - сотрудников и технического персонала этих представительств, международных служащих, выполняющих официальные функции от имени своего государства или в коллективных интересах всех государств-членов международной организации.

Словарь международного права определяет понятие «привилегии и иммунитеты» применительно к дипломатическим привилегиям и иммунитетам как «особые права и преимущества, которыми пользуются дипломаты и члены их семей и которые предоставляются дипломатическому представительству в целом».

В общем, понятие «привилегии и иммунитеты» можно определить как права, преимущества и льготы, предоставляемые заграничным представительствам органов внешних сношений и их персоналу, а также международным и межгосударственным организациям, их должностным лицам и представителям государств при этих организациях, с целью облегчения и эффективного выполнения ими своих функций.

В преамбуле Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. указывается, что привилегии и иммунитеты предоставляются не для выгоды отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществления функций дипломатических представительств как органов, представляющих государства.

Привилегии и различные категории иммунитета, как они установлены в Конвенции, могут быть разделены на следующие три группы, хотя такая классификация и не будет исчерпывающей:

А) относящиеся к помещениям представительства;

Б) относящиеся к работе представительства;

В) личные привилегии и иммунитеты главы и персонала представительства.

Первые две группы можно объединить в “привилегии и иммунитеты дипломатического представительства”.

Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. предусматривает следующие привилегии и иммунитеты, которые предоставляются дипломатическому представительству в целом:

1. неприкосновенность помещений (здания и земельного участка, обслуживающего здания);

2. иммунитет от принудительных действий в отношении имущества и средств передвижения представительства;

3. неприкосновенность корреспонденции и архивов

4. фискальный (налоговый) иммунитет

5. право на беспрепятственные сношения с правительствами и другими органами аккредитующего государства (включая право на отправление и прием шифрованных телеграмм);

6. таможенные привилегии (право устанавливать на зданиях представительства щит с гербом представляемого государства, вывешивать его флаг).

Комплекс норм, предусматривающих привилегии и иммунитеты лиц, пользующихся международно-правовой защитой, в том числе дипломатических агентов, является, по мнению многих исследователей, центральным в дипломатическом праве. Это утверждение во многом обосновано - именно в этой сфере на практике возникает наибольшее количество разногласий и конфликтов, для разрешения которых необходимы чёткие и обоснованные международно-правовые нормы. Множество встречающихся в литературе определений понятий и иммунитетов можно свести к следующему: под ними понимается совокупность особых льгот, прав и преимуществ, предоставляемых иностранным дипломатическим представительствам, их персоналу и другим лицам, пользующимися по международному праву защитой на территории государства пребывания.

Касающиеся этих вопросов правовые нормы различаются по степени обязательности. Многие них носят диспозитивный характер и позволяют заинтересованным государствам на основе соглашения изменить правовое положение своих дипломатических представителей либо в сторону сокращениях их привилегий и иммунитетов, либо (чаще) в сторону их расширения. Здесь необходимо особенно чёткое соблюдения принципа взаимности, что свойственного и для дипломатического права в целом.

В то же время никто в наше время не отрицает существование императивных принципов и норм международного права, предусматривающих предоставление основных видов иммунитетов и привилегий. Эти нормы имеют давнюю историю, признаны всеми современными государствами в силу их необходимости для международных контрактов любого уровня и предоставляются автоматически с момента учреждения представительства, независимо от наличия или отсутствия специальных соглашений по этому поводу. Прежде всего, они предусматривают неприкосновенность личности дипломатического агента, иммунитет от уголовной и гражданской юрисдикции страны пребывания, неприкосновенность помещений дипломатических представительств. Ни государство, ни группа государств не могут отказаться от соблюдения этих принципов, это означало бы их исключение из системы международных отношений, изоляцию, и поэтому вполне обосновано утверждение о том, что «такая норма является не просто традицией, а общим достоянием всего цивилизованного человечества». Курс международного права в 6 т. Т1, М., 1998. стр. 182

Необходимо в связи с этим рассмотреть три основные теории об основаниях предоставления дипломатических привилегий и иммунитетов. Первая и наиболее ранняя теория экстерриториальности (внеземельности), сущность которой состояла в том, что посол, пребывая физически на территории иностранного государства, в юридическом продолжал оставаться на территории своего суверена, таким образом, как бы вне территории (extra territorium) государства пребывания. То же относится и к территории посольства или миссии. Таким образом, на помещения представительства и дипломатических агентств, согласно этой теории, не может ни в какой степени распространяться юрисдикция государства, на территории которого они фактически выполняют свои функции - для них продолжает действовать национальное право аккредитующего государства. Несмотря на то, что эта теория во все исторические эпохи была юридической фикцией (в разной степени), она оставила в теории и практике дипломатического права заметный след. До сих пор бытует представление, нередко поддерживаемое и средствами массовой информации, что здание посольства и земельный участок, на котором оно расположено, являются частью территории аккредитующего государства. Хотя в действительности речь может идти лишь о неприкосновенности занимаемого представительством участка не имеет в данном случае значения - он остаётся территорией другого государства, которое в случае необходимости может потребовать перевода посольства в другое место с предоставлением нового участка. Курс международного права в 6 т. Т1, М., 1990. стр. 121

Вторая теория - теория представительства, получившая распространение в средние века. Согласно этой теории, посол является представителем, своего рода воплощением монарха на территории иностранного государства. Нарушение неприкосновенности посла, таким образом, есть оскорбление его государя, что и было прямым обоснованием необходимости иммунитета. Позже, в новое время получила распространение концепция о том, что дипломатический агент представляет не только монарха, но и государство в целом.

Третья, наиболее современная теория - теория функциональной необходимости была впервые предложена французскими просветителями XVIII века (Монтескье, Руссо, Ваттелем). Её основным положением было обоснование дипломатических привилегий и иммунитетов функциями, которые выполняет представительство, соответственно, объём их напрямую зависит от задач, которые стоят перед правительством.

Современной доктринальной основой норм об иммунитете стала совокупность последних двух теорий, что подтверждено в преамбуле Венской конвенции 1961 года: “привилегии и иммунитеты предоставляются не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществления функций дипломатических представительств как органов, представляющих государства”. Таким образом, признаётся необходимость гарантирования представительству определенных правовых преимуществ, но преимуществ обоснованных, необходимых для осуществления его официальной деятельности.

4.2 Неприкосновенность помещений

Неприкосновенность помещений является, пожалуй, важнейшим иммунитетом, обеспечивающим нормальное функционирование дипломатического представительства. Под “помещениями представительства” в соответствии с Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г. Понимаются здания или часть зданий, используемые для целей представительства, включая резиденцию главы представительства, кому бы ни принадлежало право собственности на них, а также обслуживающий данное здание или часть здания земельный участок. Ст. 1 п.1 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г В понятие “земельный участок” включаются в соответствии с Комментарием Комиссии международного права ООН (в дальнейшем КМП) к проекту статей Конвенции принадлежащих правительству сад и автостоянка.

Конвенция не содержит каких-либо ограничений в отношении размеров помещений представительства и, в частности, количества зданий, используемых в качестве помещений. Отсутствие таких ограничений компенсируется, однако, оговоркой о том, что понятие “помещения” означает лишь те здания, которые используются для “целей представительства”. Это положение дает государству пребывания лимитировать путем применения функционального теста количество зданий, используемых аккредитующим государством в качестве «дипломатического представительства». Так государство пребывания может отказать рассматривать в качестве «помещения» и соответственно распространять дипломатические иммунитеты на здания, которые используются «не для целей представительства», например на такие, в которых размещены школы для детей дипломатов и т. п.

В соответствии со ст. 1 Конвенции представляемое государство в принципе не нуждается в праве собственности на помещения дипломатического представительства, однако, на практике большинство государств, как правило, приобретает здания и земельные участки для дипломатических представительств.

Недостаточно разработанным в международно-правовом отношении остается вопрос о возможности изъятия местными властями для государственных нужд здания и земельного участка, занимаемых иностранным дипломатическим представительством. На практике государства пребывания чаще всего воздерживаются от принудительного изъятия помещений иностранных дипломатических представительств. На практике имеются прецеденты, как изъятия помещений, так и отказа от подобной практики. Можно допустить, что при необходимости государство пребывания в силу своего суверенитета над государственной территорией, вероятно, вправе, основываясь на действующем национальном праве, потребовать освобождения здания и земельного участка, занимаемым иностранным дипломатическим представительством. А представительство, будучи обязанным уважать законы и постановления государства пребывания Ст. 41 п.1 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г, должно удовлетворить это требование. Естественно, государства пребывания обязано при этом обеспечить условия для эффективного выполнения функций представительства Ст. 25 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г, предотвратить нарушение спокойствия представительства или оскорбления его достоинства Ст. 22 п.2 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г, оказать содействие в получении представительством нового здания Ст.21 п.1 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. Вопрос о применении принудительных мер должен решаться с учетом обстоятельств в каждом конкретном случае. Входящий в понятие «помещения» земельный участок, занимаемый дипломатическим представительством, в современном международном праве рассматривается как часть территории государства пребывания, на которой с учетом привилегий и иммунитетов представительства действуют законы и постановления этого государства.

Являясь частью территории государства пребывания, помещения дипломатического представительства пользуются особым статусом, существо которого выражается понятием «неприкосновенность». Ст. 22 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г

Понятие «неприкосновенность» в рассматриваемом контексте данной статьи означает, что государство пребывания, с одной стороны, обязано обеспечить воздержание его должностных лиц от осуществления ряда конкретных действий: вступление в помещение представительства без согласия его главы; производства обыска, ареста, реквизиции и исполнительных действий; действий, наносящих ущерб, нарушающих спокойствие или оскорбляющих достоинство представительства.

С другой стороны, государство пребывания обязано обеспечить осуществление необходимой защиты представительства от посягательств частных лиц - от всякого вторжения, нанесения ущерба, нарушения спокойствия или оскорбления достоинства представительства.

Запрещение вступать в помещения представительства без согласия его главы носит абсолютный характер; из этого правила нет никаких исключений, и оно должно соблюдаться даже в случае пожара в дипломатическом представительстве или захвата последнего террористами. Однако на практике при чрезвычайных обстоятельствах главы дипломатических представительств нередко дают согласие местным властям на вступление в помещение представительства. Встречаются ситуации, когда глава представительства в силу каких либо причин (отсутствие, смерть) физически не может дать согласия на вступление в помещение представительства, в этом случае согласие дает кто-либо из членов дипломатического персонала. Подобные действия членов дипломатического персонала вряд ли можно расценивать как имеющие юридическую силу, поскольку Конвенция недвусмысленно устанавливает, что согласие может давать исключительно глава представительства. Вступление местных властей в помещения представительства по просьбе членов персонала, а не главы представительства, может явиться причиной недоразумений и конфликтов. В тех случаях, когда глава представительства отсутствует либо по каким-то причинам физически лишен возможности решать вопрос о вступлении местных властей в помещения представительства, государства пребывания должно запросить согласие на такое вступление правительство аккредитующего государства.

Отказ главы дипломатического представительства дать согласие безоговорочно лишает местные власти какой-либо правовой возможности на вступление в помещения дипломатического представительства, хотя в западной доктрине международного права иногда встречаются попытки обосновать концепцию крайней необходимости. В соответствии с данной концепцией в случае чрезвычайных обстоятельств (пожар, стихийные бедствия) местные власти могут войти в помещения иностранного дипломатического представительства и без согласия его главы. Однако Конвенция допускает возможность вступления местных властей в помещения дипломатических представительств только с согласия их глав, без каких-либо исключений из этого правила. Но в силу общего международного права единственным исключением, вероятно, будут являться форс-мажорные обстоятельства.

Недопустимость вступления местных властей в помещения представительства без согласия его главы исключает тем самым и возможность осуществления таких принудительных действий, как обыск, арест, реквизиция и исполнительные действия. В Конвенции, тем не менее, дополнительно закреплен иммунитет от этих видов принудительных действий, что специально подчеркивает освобождение помещений представительства от применения таких мер со стороны государства пребывания. В то же время недостатком Конвенции является отсутствие прямого регулирования вопроса об иммунитете помещений дипломатического представительства от гражданской и административной юрисдикции в тех случаях, когда ее осуществление не связано с применением указанных выше принудительных действий. Косвенно вывод о наличии такого иммунитета может быть сделан на основе анализа положений пп. «а» п. 1 ст. 31 Конвенции, где предусматривается освобождение дипломатов от гражданской и административной юрисдикции по делам о частном недвижимом имуществе, которым владеют дипломаты «от имени аккредитующего государства для целей представительств». Частное недвижимое имущество, используемое для целей представительства, означает, в сущности, помещения дипломатического имущества. Если даже дипломаты освобождаются от юрисдикции, то очевидно, что представительство должно пользоваться иммунитетом, когда помещениями владеет аккредитующее государство.

На практике имеются, однако, прецеденты распространения юрисдикции государства пребывания на помещения иностранных представительств. Характерным является решения Конституционного Суда ФРГ, который, рассмотрев иск к югославской военной миссии в отношении земельного участка, которым она владела для целей миссии, пришел к выводу, что «в международном праве нет правила, которое запрещало бы германским судам осуществлять юрисдикцию во всех случаях, касающихся помещения представительств иностранных государств; германские суды имеют право осуществлять такую юрисдикцию, где это не связано с вмешательством в осуществление дипломатических функций». Решение суда ФРГ отчетливо выявляет слабые стороны Конвенции, не устанавливающий иммунитет помещений от юрисдикции государства пребывания.

Обеспечивая неприкосновенность помещения дипломатических представительств, государство пребывания обязано предупреждать такие действия местных властей, которые наносят ущерб, нарушают спокойствие или оскорбляют достоинство представительства. Речь здесь идет, в сущности, о предупреждении намеренных враждебных акций со стороны местных властей. Их действия, которые в той или иной степени затрагивают интересы дипломатического представительства, но не направлены специально против него и являются результатом обычной функциональной деятельности (общественные работы в непосредственной близости от помещений представительства), нельзя расценивать как нарушения неприкосновенности помещений. Также в этой теме следует отметить, что неприкосновенности местными властями на практике рассматриваются как одно из грубейших нарушений норм дипломатического права и нередко влекут за собой разрыв дипломатических отношений.

Другой стороной понятия «неприкосновенность помещений» является специальная обязанность государства пребывания обеспечить защиту дипломатического представительства от посягательств частных лиц. Обязанность по защите дипломатического представительства должна содержать в себе два компонента: организация властями в случае необходимости физической охраны и пресечение всякого рода нападений; в случае посягательства - про ведения расследования и наказание виновного, а также обеспечение компенсации нанесенного ущерба. На практике дипломатические представительства зачастую выражают недовольство, по их мнению, как недостаточной, так и чрезмерной охраной. Соответственно возникает представляющий практический интерес вопрос о том, насколько вообще правомерны требования дипломатических представительств, касающихся их охраны.

Нормами международного права не регулируется порядок охраны дипломатических представительств, количество сил и средств, необходимых для этих целей. Конвенция лишь объявляет обеспечение защиты помещений представительства “специальной обязанностью” государства пребывания. Таким образом, определение объема и конкретного порядка организации охраны относится к исключительной компетенции государства пребывания. Дипломатическое представительство может, конечно, высказать просьбу об усилении охраны, если, по его мнению, бездействие местных властей реально угрожает наступлением вредных последствий. Однако государство пребывания вправе само по своему усмотрению определять наличие или отсутствие угрозы безопасности представительства и в связи с этим решать вопрос о целесообразности использования тех или иных средств (патрулирование и т. д.).

Обеспечивая неприкосновенность помещений, государство пребывания обязано проводить расследования случаев посягательств на них и осуществлять наказание лиц, виновных в нарушении неприкосновенности.

Необходимо отметить, что государство пребывания вправе проводить расследование всех правонарушений, совершаемых на его территории, в частности, в помещениях дипломатических представительств. Практическая реализация этого права лимитируется, однако, по двум направлениям. Во-первых, неприкосновенность помещений и другие иммунитеты дипломатического представительства не допускают производства местными властями расследований, применения принудительных мер и т. п. в пределах помещения представительства без специального на то разрешения его главы. А во-вторых, обычная привилегия дипломатического представительства на организацию быта, внутреннего порядка по своему усмотрению означает, что местные власти не должны при осуществлении своей юрисдикции вмешиваться в дела, относящиеся исключительно к внутренней компетенции представительства. На практике нередки случаи, когда иностранные дипломатические представительства обращаются в МИД государства пребывания с просьбой о про ведении местными властями расследований тех или иных правонарушений, совершенных в их помещениях. Сей факт снимает вышеперечисленные ограничения на осуществление государством пребывания своей юрисдикции. В связи с обязанностью наказания частных лиц, виновных нарушении неприкосновенности помещений иностранных дипломатических представительств, в некоторых странах приняты специальные законы, однако, в нашей стране таких законов нет, хотя необходимость введения в законодательство норм, предусматривающих наказание за нарушение неприкосновенности помещений представительств, вытекает из международно-правовых обязательств (в частности, Венской конвенции).

Что касается компенсации за нанесенный ущерб, то следует сказать, что осложнений нет, когда известны виновные лица (материальный ущерб может быть взыскан с них в судебном порядке). Сложнее на практике обстоит дело в тех случаях, когда виновные неизвестны, а дипломатическое представительство предъявляет претензии государству пребывания. Действующими международными договорами компенсация материального ущерба государством пребывания не предусматривается, а практика государств в этом вопросе различна. Для большинства западноевропейских государств характерным является признание обязанности выплачивать нанесенный частными лицами материальный ущерб, но только на основе принципа взаимности. В целом же на решение вопроса о компенсации большой отпечаток накладывает характер политических взаимоотношений между государствами. В ряде стран даже имеется законодательство, предусматривающее выплату компенсации на основе взаимности. Однако общий подход к решению вопроса о компенсации ущерба должен, вероятно, заключаться в следующем: когда государство несет ответственность за неприкосновенность помещений со стороны частных лиц, то в эту ответственность должно включаться обязательство по возмещению нанесенного ущерба. Дипломатическая практика показывает, что вопрос об ответственности, как правило, встает, когда государство само организовало или спровоцировало нарушение неприкосновенности помещений частными лицами; не проявило необходимой бдительности в предотвращении нарушения; не наказало виновных в нарушении.

Неприкосновенность помещений дипломатических представительств открывает возможность для злоупотребления со стороны самого правительства аккредитующего государства. Однако в Конвенции есть норма, согласно которой устанавливается, что «помещения представительства не должны использоваться в целях, несовместимых с функциями представительства» (п. 3 ст. 43). Из этого положения совершенно очевидно вытекает, например, недопустимость хранения в помещениях представительства предметов, характер которых несовместим с целями представительства (например, оружия, разведывательной техники), использование помещений в коммерческих целях. В практике же большинства государств как использование помещения в целях, несовместимых с функциями представительства, расценивается предоставление дипломатического убежища.

В доктрине международного права наибольшие сложности вызывает вопрос о самой острой форме ограничения неприкосновенности - насильственном входе местных властей в помещения представительства. Этот вопрос применительно к случаям неправомерного предоставления дипломатического убежища наиболее подробно рассматривался в работе советского юриста Д.Б. Левина «Дипломатическое право», 1949 года издания. В этой книге на основе обзора мнений видных юристов-международников делается вывод о существовании двух точек зрения по данному вопросу. Одни авторы (Камаровский, Мартенс) считают, что государство пребывания имеет право нарушить неприкосновенность помещений представительства и изъять укрывшегося там преступника силой, а другие авторы (Коровин, Сатоу) - государство пребывания должно ограничиться окружением полицией помещений представительства, может потребовать отозвания дипломатического представителя, но местные власти не вправе силой вступать в помещения представительства. Сам же Левин считает, что местные власти вправе изымать преступника из помещений дипломатического представительства только в том случае если преступление таит в себе серьезную опасность для государства пребывания, а так же, если правительство, прибегающее к принудительным мерам, исчерпало другие способы воздействия (всех вышеперечисленных). По мнению Левина, несоблюдение иммунитета резиденции является мерой законной самозащиты. Такие же две точки зрения существуют и в современной доктрине международного права.

В работах западных юристов встречаются обе точки зрения, однако, преобладает достаточно хорошо аргументированная позиция, предусматривающая возможность ограничения неприкосновенности. Так, английский юрист А. Денза анализирует следующий прецедент. В 1973 г. посол Ирака был приглашен в МИД Пакистана, где ему было заявлено, что пакистанские власти располагают свидетельствами о хранении в посольстве Ирака незаконно ввезенного оружия. Посол отказался дать разрешение на обыск помещений представительства. Тогда в присутствии посла пакистанские полицейские совершили налет на посольство, где были обнаружены большие запасы оружия. Пакистанское правительство заявило протест посольству Ирака, объявило посла и атташе посольства персоной нон грата и отозвало собственного посла из Ирака. По мнению Дензы, «в этом случае насильственный вход в посольство может быть оправдан ех post facto, в связи с очевидным нарушением Ираком обязанности не использовать помещения представительства в целях несовместимых с его функциями. В данном случае можно еще говорить и о том, что «победителей не судят». Но если обобщать, то следует сказать, что из обычных подозрений государство не имеет право вламываться в помещения представительства, очевидно, только из самых серьезных подозрений. Действия государства пребывания в данном случае рассматриваются как акт самообороны или как акт репрессалий в ответ на нарушение Конвенции (п. 3ст. 41).

Таким образом, в доктрине международного права одни юристы, главным образом отечественные, выступают за абсолютную неприкосновенность помещений дипломатического представительства, а другие - за возможность ограничения неприкосновенности со ссылками либо на институт самообороны, либо на институт репрессалий. Аргументы, предлагаемые в защиту положения об абсолютной неприкосновенности помещений, в наиболее полном виде содержатся в работе В. Г. Блябина. Он утверждает, что СТ. 22 Конвенции должна толковаться как закрепляющая неприкосновенность при всех обстоятельствах, поскольку в этой статье отсутствует оговорка о возможности вступления властей государства пребывания в помещения представительства «в случае пожара или другого стихийного бедствия». Отсюда делается вывод, что, поскольку П. 1 СТ. 22 Конвенции «должен толковаться как освобождающий помещения дипломатического представительства при всех обстоятельствах от принудительного вступления в них властей государства пребывания, признания правомерности нарушений этим государством неприкосновенности таких помещений в ответ на какие бы то ни было злоупотребления ею в порядке осуществления репрессалий становится уже невозможным. При допущении обратного потеряло бы смысл установления безусловной неприкосновенности помещений дипломатического представительства». Суть рассуждений Белябина сводится к тому, что отсутствие «пожарной оговорки» означает неприкосновенность при всех обстоятельствах, а неприкосновенность при всех обстоятельствах означает недопустимость репрессалий.

И, наконец, остается открытым вопрос, который, как правило, вообще обходится в доктрине международного права, о возможности применения репрессалий, не связанных с насильственным входом местных властей в помещения представительства, например, репрессалий, выражающихся в снятии охраны помещений. В целом аргументов, однозначно доказывающих абсолютную неприкосновенность помещений дипломатического представительства, в доктрине международного права не содержится. Обоснование возможности ограничения неприкосновенности помещений со ссылками на самооборону базируется на предусмотренном в СТ. 51 Устава ООН праве государств на индивидуальную или коллективную самооборону от агрессии. Признать право мерность тезиса о самообороне можно лишь в том случае, если представляемое государство использует дипломатическое представительство для акта агрессии либо действия, адекватному этому акту. Определение агрессии и перечень действий, квалифицируемых как акты агрессии, содержатся в резолюции ООН (принята Генеральной Ассамблеей в декабре 1974 г.). По смыслу резолюции лишь очень немногие действия дипломатического представительства. Вероятно, можно будет квалифицировать как акты представляемого государства, адекватные агрессии и тем самым оправдывающие реализацию государством пребывания право на самооборону. В целом же сфера применения данного обоснования ограничения неприкосновенности помещений представительства чрезвычайно узка и вряд ли может иметь практическое значение. Расширительное же без учета ст. 51 Устава ООН и резолюции декабря 1974 г. толкование права на самооборону, очевидно, следует считать неправомерным, так как оно может быть использовано для оправдания любого произвола.

Возможность применения института репрессалий в дипломатическом праве предусматривается в ст. 47 Конвенции; их применение считается допустимым, если положения конвенции ограничительно применяются аккредитующим государством. Главная проблема, очевидно, заключается не в самом факте использования института репрессалий, а в трудностях адекватного его применения, сложностях установления соразмерного ущерба, наносимого ограничением неприкосновенности, ущербу, который наносится дипломатическим представительством в результате использования помещений в целях, несовместимых с функциями представительства. Существующая дипломатическая практика не дает достаточного количества прецедентов, позволяющих установить в этом вопросе какие-либо твердые закономерности, однако, позволяет в общих чертах определить, какие формы ограничений неприкосновенности помещений могут применяться при тех или иных злоупотреблениях со стороны дипломатического представительства. Такая форма ограничения неприкосновенности, как отказ государства пребывания от обеспечения защиты помещений может правомерно применяться в ответ на незаконное предоставление дипломатического убежища, случаи задержания в помещениях представительства. Насильственный вход в помещения, вероятно, может быть оправдан лишь в таких случаях, когда, например, помещения представительства используются для складирования оружия с целью снабжения оппозиции, подготовки вооруженного восстания или хранения наркотиков с целью продажи. На практике же выбор той или иной формы ограничения неприкосновенности на основе института репрессалий в большей степени будет зависеть от субъективной оценки государством пребывания размеров ущерба, который ему наносится в результате злоупотребления со стороны дипломатического представительства.

4.3 Неприкосновенность архивов, документов, корреспонденции и вопрос о возможности их использования государством пребывания в официальных целях

В отечественной и зарубежной юридической литературе вопрос об иммунитетах архивов, документов и официальной корреспонденции дипломатических представительств относится к малоисследованным.

В ст. 24 Конвенции устанавливается, что архивы и документы представительства неприкосновенны в любое время и независимо от их местонахождения. Неприкосновенность архивов и документов в обычных условиях обеспечивается в силу неприкосновенности помещений дипломатического представительства и неприкосновенности дипломатической почты. Положение ст. 24 впервые в дипломатическом праве специально предусматривает неприкосновенность архивов и документов «независимо от их местонахождения», то есть и в таких случаях, когда они в силу каких-либо причин перестали находиться в распоряжении представительства. Эта неприкосновенность предоставляется в «любое время», то есть даже после разрыва дипломатических отношений. Понятие «архивы» в Конвенции не расшифровывается; предпринятые на Венской конференции 1961 г. попытки дать определение «архивы» были отвергнуты из-за опасения ограничительного толкования этого положения в будущем. Подробный перечень предметов, составляющих «архивы», содержится в принятой позднее Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г., однако, следует отметить, что любой подобный перечень в условиях существующего прогресса в области информатики не может быть исчерпывающим, а следовательно, удовлетворительным.

Очевидно, что под «архивами» следует понимать любые носители информации. Понятие «документы» использовано в Конвенции для обозначения текущих документов, которые не относятся к архиву в прямом смысле этого слова.

Понятие «неприкосновенность» в соответствии с Комментарием к проекту статей Конвенции в данном случае означает обязанность государства пребывания обеспечить, с одной стороны, освобождение архивов и документов от каких-либо воздействий со стороны собственных законодательных, исполнительных и судебных органов и, с другой - защиту архивов и документов от посягательств со стороны частных лиц.

Из этого определения следует, что архивы и документы, попавшие в результате их потери, кражи злоумышленниками или каким-либо иным образом в распоряжение местных властей, должны быть незамедлительно возвращены дипломатическому представительству. Местные власти не вправе использовать эти архивы и документы в судебном или административном разбирательстве либо для иных официальных целей. В судебной практике западных стран суды, рассматривая гражданские иски к иностранным дипломатическим представительствам, отклоняют требования истцов о предоставлении ответчиками дипломатических документов со ссылкой на неприкосновенность последних. В практической деятельности ведомств 'иностранных дел может возникать потребность обосновать правомерность использования в официальных целях (например, в судебном производстве) оказавшихся в распоряжении местных властей документов разведывательного характера. На практике имеются прецеденты использования таких документов в официальных целях. Так, в 1980 г. в газете «Известия» была опубликована статья «За кулисами «Кобра Эйс»», в которой отмечалось, что «в руках советских компетентных органов имеются подлинные разведывательные задания и операторские журнал» постов радиоэлектронной разведки, размещенных в посольстве США в Москве. В статье воспроизводились выдержки и фотокопии указанных документов. В западной доктрине международного права при рассмотрении вопроса об использовании в официальных целях документов представительства нередко ссылаются на обстоятельства, состоявшегося в Канаде в 1947 г. судебного процесса, по обвинению канадского гражданина в шпионаже (Rose V. The Кing). В ходе этого процесса в качестве доказательств по делу использовались документы, украденные советским гражданином из досье советского военного атташе. Суд отказался признать неприкосновенность документов представительства, ссылаясь на угрозу национальной безопасности страны пребывания, а также на тот факт, что он не получил формального подтверждения об их дипломатическом характере со стороны канадского правительства, которое рассматривало себя в качестве собственника украденных документов. По мнению одних западных юристов, комментировавших данный прецедент, ссылка на угрозу государственной безопасности может быть использования в качестве основания для ограничения дипломатических иммунитетов, однако, другие юристы сочли действия канадского суда ошибочными.

Правомерность приведенных обоснований ограничения иммунитетов представляется сомнительной. Использование весьма неопределенного понятия «угроза государственной безопасности», возможность установления местными властями в одностороннем порядке наличие такой угрозы, по существу, равноценны признанию права государства пребывания по своему усмотрению отказываться признавать те или иные дипломатические иммунитеты, то есть произвольно нарушать положения Конвенции. Неправомерны и действия канадского правительства, по своему усмотрению определившего, что оно стало собственником похищенных документов. Обоснование использования в официальных целях документов разведывательного характера, вероятно, можно найти путем толкования положений Конвенции. Анализ этих положений дает основание сделать вывод о том, что документы разведывательного характера нельзя рассматривать в качестве документов представительства. Действительно, такие документы никак не связаны с деятельностью дипломатических представительств; они не имеют никакого отношения к исполнению дипломатических функций, перечень которых содержится в ст. 3 Конвенции. В намерении сторон, договорно закрепивших иммунитет архивов и документов, не входило стремление обеспечить деятельность разведок; в преамбуле Конвенции прямо указывается, что иммунитеты предоставляются «для обеспечения эффективного осуществления функций дипломатического представительства». Таким образом, на документы разведывательного характера в силу того, что они не являются документами представительства, неприкосновенность, установленная ст. 24 Конвенции, вряд ли должна распространяться.

Далее, в п. 2 ст. 27 Конвенции предусматривается, что официальная корреспонденция представительства неприкосновенна, причем «под официальной корреспонденцией понимается вся корреспонденция, относящиеся к представительству и его функциям». Под «корреспонденцией» в данном случае понимаются все входящие и исходящие почтово-телеграфные отправления дипломатического представительства. Понятие «неприкосновенность» означает, что местные власти не вправе вскрывать либо задерживать корреспонденцию, а также использовать ее в каких-либо официальных целях (например, в судебном производстве).

Положение о неприкосновенности официальной корреспонденции явилось новацией в дипломатическом праве, причем многие вопросы, связанные с этой нормой, были в ходе подготовке Конвенции проработаны явно недостаточно и остаются неясными и в настоящее время. Определенные сложности могут, например, возникать при решении вопроса о вскрытии местными властями официальной корреспонденции. Эта корреспонденция, в отличие от дипломатической почты, может не обозначаться какими- либо «видимыми внешними признаками», указывающими на ее характер. Следовательно, местные власти не всегда будут иметь возможность при наружном осмотре отличить официальную корреспонденцию от частной переписки. Чтобы удостовериться в том, что данная корреспонденция относится к представительству и его функциям, то есть пользуется неприкосновенностью, с ней надо ознакомиться, а это и будет нарушением неприкосновенности. Неясен также вопрос, относится ли к «официальной корреспонденции» письма, направляемые в дипломатические представительства частными лицами. Этот вопрос может представить определенный интерес в таком, например, случае, когда возникает необходимость использования в судебном производстве письма, направленного в иностранное дипломатическое представительство местным гражданином. В самой же Конвенции дана очень обтекаемая формулировка -«вся корреспонденция, относящаяся к представительству и его функциям» и толковать эту фразу можно по-разному.

Затрагивающие этот вопрос западные юристы полагают, что, несмотря на первоначальный замысел Конференции 1961 г. предоставить иммунитет лишь исходящей корреспонденции, входящая почта должна также рассматриваться как защищенная от всякого вмешательства, включая запрещение на ее использование без согласия в качестве доказательства в суде.

Подводя итог сказанному, можно сделать вывод, что использование исходящей и входящей корреспонденции дипломатического представительства в официальных целях с юридической точки зрения вряд ли допустимо, если только не прибегать к приведенной выше аргументации в отношении документов разведывательного характера. “Статус дипломатических представительств и их персонала”. Ю.Г. Демин. Москва “Международные отношения”. 1995 г.

4.4 Проблема иммунитетов дипломатических средств передвижения

Собственные средства передвижения являются важным фактором, позволяющим обеспечить нормальное функционирование дипломатического представительства. В юридической литературе вопрос об иммунитетах средств передвижения фактически не исследован. Под дипломатическими средствами передвижения понимаются любые транспортные средства (как правило, автомобильные, воздушные и водные), которые принадлежат, арендуются или предоставляются для регулярного пользования дипломатическим представительствам, сотрудникам представительства и членам их семей. В данном определении отражено то обстоятельство, что в международном праве и дипломатической практике не проводится различий между средствами передвижения, принадлежащими непосредственно представительству, и средствами передвижения, находящимися в личной собственности сотрудников представительства; и те и другие рассматриваются как дипломатические средства передвижения.

Отличительным признаком дипломатического средства передвижения является специальный номерной знак, выдаваемый соответствующими органами государства пребывания. Выделяется специальная серия под такие номерные знаки, которые являются необходимым атрибутом дипломатических средств передвижения, указывающим на наличие соответствующих иммунитетов, и поэтому отказ в выдаче таких знаков либо их изъятие местными властями равнозначны отказу в распространении иммунитетов на дипломатическое средство передвижения. Следует отметить, что ограничение в использовании дипломатических средств передвижения влечет за собой дезорганизацию деятельности дипломатических представительств" что является нарушением ст. 25 Конвенции, обязывающей государство пребывания «предоставлять все возможности для выполнения функций представительства».

Одним из наиболее сложных вопросов в этой теме является вопрос о юридической возможности осуществления государством пре6ьmания по отношению к дипломатическим средствам передвижения тех или иных принудительных действий. В доктрине международного права чаще всего отмечается, что дипломатические средства передвижения пользуются неприкосновенностью. До принятия Конвенции утверждения о неприкосновенности дипломатических средств передвижения обосновывались тем, что последние рассматривались как часть резиденции дипломатического представителя, как своего рода «движущийся дом». После принятия Конвенции неприкосновенность дипломатических средств передвижения чаще всего объясняют тем, что они являются движимым имуществом дипломатического представительства.

В Конвенции иммунитеты дипломатических средств передвижения регулируются двумя статьями. В п. 3 ст. 22 прямо говорится, что «средства передвижения представительства пользуются иммунитетом от обыска, реквизиции, ареста и исполнительных действий». Косвенно этот вопрос регулируется п. 2 ст. 30, где указывается: «Его (дипломатического агента) бумаги, корреспонденция и ... его имущество равным образом пользуются неприкосновенностью», причем под имуществом понимаются и средства передвижения. Таким образом, в соответствии с Конвенцией средства передвижения дипломатического представительства пользуются иммунитетом от четырех видов принудительных действий, а средства передвижения дипломатов - неприкосновенностью. Вот эта вот фраза «равным образом» подразумевает равным образом с имуществом дипломатического представительства, которое освобождено обыска, реквизиции, также других исполнительных действий. И соответственно под неприкосновенностью имущества дипломата, и в том числе его средств передвижения, следует понимать освобождение от четырех видов принудительных действий, то есть такое освобождение, которым пользуются и средства передвижения дипломатического представительства.