Основные принципы действия системы сбора и расходования средств из единого бюджета Евросоюза

За период 1988-1992 гг. объем единого бюджета вырос с 41,8 млрд. до 59,7 млрд. евро. Основным источником финансирования все еще оставались отчисления от НДС: их доля составляла 57-59 % от общего объема поступлений, в среднем принося в бюджет по 28 млрд. евро ежегодно. Вследствие общемировой практики снижения таможенных тарифов, а также повышения самообеспеченности ЕС сельскохозяйственными товарами снизились объемы поступлений в бюджет от традиционных собственных ресурсов. Если в 1987 г.объем поступлений от компенсационных сборов составил около 3 млрд. евро (8,7 % бюджетных доходов), то в 1988 г. они принесли в бюджет 2,6 млрд.евро (6,2 % поступлений), а к 1992 г. их объем сократился до 2 млрд. евро (3,3 % бюджетных поступлений). Объем поступлений от таможенных пошлин продолжал увеличиваться в этот период (с 9,3 млрд. в 1988 г. до 11,3 млрд.евро в 1992 г., что составляло 22,3 % и 18,9 % соответственно), однако их рост не был достаточным для финансирования всех интеграционных программ. В абсолютном выражении суммарный объем поступлений от таможенных пошлин и компенсационных сборов составлял 12-14 млрд. евро в год, а их доля снизилась с 28,8 % в 1988 г. до 22,2 % в 1992 г.

Во-вторых, было принято решение ужесточить бюджетную дисциплину, чтобы обеспечить контроль над ростом бюджетных расходов. Согласно Межинституциональному соглашению по вопросам бюджетной дисциплины и улучшению бюджетной процедуры, которое вступило в силу 1 июля 1988 г., ответственность за соблюдением бюджетной дисциплины была разделена между Парламентом, Советом и Комиссией. Неотъемлемой частью этого соглашения стало решение о разработке финансовой перспективы, ставшей основой для новых соглашений по вопросам бюджетной дисциплины. Согласно этому положению Парламент, Совет и Комиссия заранее определяют основные бюджетные приоритеты на будущий период (4-6 лет) и устанавливают рамки расходов Сообщества. Таким образом, в финансовой перспективе отражается максимальный объем будущих расходов и их предполагаемый состав. Первое Межинституциональное соглашение было заключено на 1988-1992 гг., т.е. в период действия «Пакета Делора-I». При составлении финансовой перспективы максимальный размер («потолок») планируемых бюджетных расходов указывается как в млн. евро, так и в процентном отношении к общему ВНП Сообщества (прогнозируемым значениям), что позволяет сравнивать планируемые расходы с планируемыми поступлениями, поскольку максимальный объем собственных ресурсов, за счет которых проводится финансирование деятельности ЕС, также фиксируется как определенный процент от совокупного ВНП. При этом учитывается и возможность возникновения непредвиденных расходов в деятельности группировки. Резерв для их покрытия создается за счет разницы между прогнозируемыми объемами поступлений от собственных ресурсов в бюджет и планируемыми расходами и также выражается в процентном отношении к ВНП Сообщества. Этот резерв имеет двойное значение: с одной стороны, он является своего рода «запасом прочности» для бюджета в случае, если поступления в бюджет окажутся меньше, чем прогнозировалось; с другой, он позволяет финансировать непредвиденные расходы. В период 1988-1992 гг.резерв был установлен на уровне 0,03 % от ВНП Сообщества. Все расчеты делаются в текущих ценах (первая финансовая перспектива была рассчитана в ценах 1988 г.) и каждый год Комиссия пересчитывает данные в ценах текущего года, учитывая рост цен и увеличение ВНП Сообщества. Помимо этих изменений, финансовая перспектива может быть пересмотрена с тем, чтобы увеличить или уменьшить уровень расходов по одной или нескольким категориям, если возникнут расходы, которые не были предусмотрены на момент заключения Межинституционального соглашения о финансовой перспективе. В течение 1988-1992 гг. финансовая перспектива пересматривалась семь раз и причиной этого были масштабные изменения в мире, которые значительно повлияли на региональную политику Сообщества (объединение Германии) или на программы международной помощи, осуществляемые группировкой (предоставление гуманитарной помощи во время войны в Персидском заливе, войны между бывшими республиками Югославии, оказание помощи курдским беженцам и борьба с голодом в Африке).

3. Оценка действующей системы собственных ресурсов и возможные новые источники бюджетных поступлений

В октябре 1998 г. Комиссия представила доклад о системе собственных ресурсов, в котором подробно рассматривается действующая система, возможные новые источники собственных ресурсов Сообщества, проблема бюджетного дисбаланса в отношении отдельных стран и корректирующий механизм, действующий в отношении Великобритании. В докладе рассматривается возможность создания новых источников поступлений в единый бюджет и введения единой ставки отчислений от НДС. Рассматривая результаты бюджетных реформ 1988 г. и 1992 г., Комиссия отмечает, что, как и планировалось. реформы привели к постепенному снижению доли отчислений от НДС в бюджет. Если в 1988 г. отчисления от НДС обеспечивали 57,2 % поступлений, то к 1998 г. их доля снизилась до 39,2 %, а в 2001 г. она составила 32,7 %. Объем поступлений от традиционных собственных ресурсов (таможенных пошлин и сельскохозяйственных сборов) продолжал снижаться в этот период в результате мировой либерализации внешней торговли.

В 1988 г. эти источники обеспечили 28,5 % бюджетных доходов, а в 1998 г. - всего 16,7 %. За это десятилетие все большую значимость приобрели отчисления от ВНП, ставка которых меняется каждый год в зависимости от необходимого объема поступлений, т.н. «четвертый» или «резервный» ресурс. Если при введении в действие этого источника поступлений в 1988 г. его доля составляла 10,6 % в общем объеме бюджетных поступлений, то к 1998 г. она возросла до 41,4 %. Комиссия прогнозировала, что в ближайшие годы доля отчислений от ВНП приблизится к 50 %, и ее прогнозы оказались верными - в 2001 г. на долю этого источника уже приходилось 48,5 % доходов бюджета. Оценка действующей системы собственных ресурсов проводилась по пяти критериям: достаточность, справедливость, финансовая независимость, прозрачность и простота, рентабельность. Комиссия считает, что существующие источники собственных ресурсов можно оценить хорошо по двум первым критериям. Под достаточностью источника ресурсов понимается то, что этот источник обеспечивает значительную долю поступлений в общий бюджет, а все вместе они обеспечивают Сообщество необходимым объемом финансовых средств. Снижение доли отчислений от НДС и традиционных собственных ресурсов, происходившее с 1988 г., было компенсировано возрастанием доли отчислений от ВНП.

С введением системы среднесрочного планирования расходов удалось добиться того, что расходы, закладываемые в бюджет и финансовую перспективу, не превышали максимально возможного объема собственных ресурсов Сообщества. Например, в 1988 г. общий «потолок» собственных ресурсов был установлен на уровне 1,15 % от ВНП Сообщества, но максимальный объем средств не потребовался, поскольку расходы бюджета в этом году составили 1,08 % от совокупного ВНП и «запас прочности» таким образом составил 0,7 % от ВНП. Этот показатель в период 1988-1992 гг. колебался в пределах от 0,19 % до 0,7 % от ВНП Сообщества. С 1993 г. общий «потолок» собственных ресурсов был установлен на уровне 1,20 % от ВНП Сообщества, но этот показатель оказался едва достаточным, особенно в период экономического спада 1993 г., и до 1994 г. «запас прочности» был нулевым и на покрытие бюджетных расходов приходилось собирать максимально возможный объем средств.

Однако с финансовыми трудностями того периода удалось справиться, а после экономического подъема 1994 г. и присоединения новых стран к ЕС в 1995 г. бюджетные расходы вновь были ниже максимально допустимого уровня. Кроме того, на заседании Совета в Эдинбурге в 1994 г. было принято решение о постепенном увеличении общего «потолка» собственных ресурсов с 1, 21% ВНП в 1995 г. до 1,27 % в 1999 г., и постепенное увеличение этого показателя сопровождалось жесткими ограничениями на принятие решений по вопросам расходования средств, что привело к тому, что «запас прочности» возрос от 0,01 % от совокупного ВНП в 1995 г. до 0,03 % в 1999 г. Критерий справедливости оценивает насколько равномерно распределено «бремя финансирования ЕС» по странам-участницам. С началом бюджетной реформы 1988 г., когда на смену отчислениям от НДС пришли отчисления от ВНП, доля каждой страны в бюджете ЕС практически совпадает с ее долей в совокупном ВНП Сообщества. Исключение составляют Италия и Великобритания, чья доля в совокупном ВНП выше, чем доля в едином бюджете. Так, в 1997 г. доля Дании в совокупном ВНП составляла 1,9 %, а доля в едином бюджете - 2,0 %. Для остальных стран эти соотношения были соответственно следующими: Германия - 26,0 % и 28,2 %; Греция - 1,5 % и 1,6 %; Испания - 6,6% и 7,1 %; Франция - 17,2 % и 17,5 %; Ирландия - 0,8 % и 0,9 %; Италия - 14,2 % и 11,5 %; Люксембург - 0,2 % и 0,2 %; Нидерланды - 4,5 % и 6,4 %; Австрия - 2,6 % и 2,8 %; Португалия - 1,2 % и 1,4 %; Финляндия - 1,4 % и 1,4 %; Швеция - 2,7 % и 3,1 %; Великобритания - 16,1 % и 11,9 %.

Что касается других критериев, то Комиссия признает наличие недостатков у существующих источников бюджетных поступлений. Поскольку основная часть поступлений производится из национальных казначейств (отчисления от ВНП и НДС), то это снижает финансовую независимость группировки, однако обеспечивает достаточность и справедливость поступлений. С другой стороны, традиционные собственные ресурсы (таможенные пошлины и компенсационные сборы) способствуют упрочению финансовой независимости, но справедливость их распределения по странам вызывает споры, а контроль за их сбором чересчур сложен. По критерию финансовой независимости, единственным по-настоящему независимым источником бюджетных поступлений являются традиционные собственные ресурсы. Однако значимость поступлений от таможенных пошлин и компенсационных сборов постоянно снижается, и, кроме того, несмотря на то, что все доходы от таможенных пошлин и прочие доходы, связанные с политикой ЕС в области торговли, формально принадлежат Сообществу, государства-члены, которые занимаются сбором и перечислением этих средств в бюджет, продолжают рассматривать их как взносы из национальных бюджетов. Небольшая доля традиционных собственных ресурсов в поступлениях в единый бюджет привела к тому, что на сегодняшний момент финансовая независимость Сообщества находится на низком уровне, что считается одним из недостатков действующей системы. Высокая доля отчислений от НДС и ВНП привела к тому, что возросла зависимость бюджета ЕС от переводов средств из государств-членов. Результатом стали различные конфликты на этой почве, поскольку, по мнению Комиссии, многие страны заняли ошибочную позицию и каждая требует перераспределения средств из бюджета в свою пользу. В отношении рентабельности существующих ресурсов также есть проблемы - процесс сбора традиционных собственных ресурсов довольно трудоемок, а отношение стран-членов к ним неоднозначное.

Существующее таможенное законодательство очень сложное и запутанное, таможенный кодекс Сообщества состоит из более чем 400 статей, кроме того, правила, разъясняющие его применение, состоят из более чем 900 статей, а сам таможенный тариф включает более 11 тысяч позиций. Однако существующие таможенные правила не успевают обновляться как того требует современное развитие внешней торговли, и в таких условиях существует пространство для злоупотреблений и неправильного применения существующих правил. В нынешней системе страны-члены ЕС обязаны собирать традиционные собственные ресурсы и перечислять их в распоряжение Сообщества, а Комиссия обладает полномочиями контролировать этот процесс. С этой целью был создан механизм «многостороннего надзора» за тем, как государства-члены выполняют свои обязанности по сбору таможенных пошлин и компенсационных сборов. Если из-за действий какой-либо страны часть пошлин не была взыскана, то эта сумма должна быть покрыта за счет увеличения отчислений от ВНП, и, в результате, халатность одной страны имеет финансовые последствия для всех стран Сообщества. Результаты контрольных действий Комиссии доводятся до сведения всех стран, и члены группировки принимают участие в решении вопросов, связанных с недополучением таможенных пошлин или списанием сумм, которые невозможно получить. Контроль за сбором традиционных собственных ресурсов требует значительных объемов административной работы, и, как показывают ежегодные отчеты Палаты аудиторов, он всегда является недостаточным для обеспечения финансовых интересов Сообщества.

Кроме того, сложности процедуры по взысканию средств, которые были недополучены в результате злоупотреблений или неправильного применения таможенных правил, часто препятствует тому, чтобы национальные органы власти взыскивали долги, и это приводит к тому, что государства предпочитают покрывать «недостачу» традиционных собственных ресурсов через отчисления от ВНП. По критерию прозрачности и простоты система финансирования должна быть понятна не только специалистам, но гражданам ЕС, а существующая система сбора отчислений от НДС, ВНП, а также подсчета компенсаций в отношении Великобритании не обладает таким качеством.

В отчете Палаты аудиторов за 1998 г., в котором анализировалась система отчислений от НДС и ВНП, содержалось мнение, что отчисления от НДС, несмотря на то, что НДС формально является налогом на потребление, в действительности приобрели характер финансовых взносов из национальных бюджетов стран-участниц, и определение сумм отчислений зависит от применяемых статистических методов подсчета (особенно при определении средневзвешенной ставки отчислений).

По мнению Комиссии, модифицировать существующую систему собственных ресурсов и улучшить ее по критериям независимости, рентабельности и прозрачности можно за счет упрощения системы отчислений и введения новых источников поступлений вместо существующих или в дополнение к ним. Аргументы в пользу упрощения действующей системы основаны на том, что сегодня существуют недостатки по критериям, описанным выше. Сторонники этого метода считают, что введение новых собственных ресурсов поможет упрочить финансовую независимость Сообщества. Новые источники снизили бы зависимость единого бюджета от отчислений из национальных казначейств. А если бы удалось достичь того, чтобы бюджет полностью финансировался за счет новых собственных ресурсов, то бюджетные органы ЕС могли бы полностью контролировать как доходную, так и расходную части бюджета. Комиссия предложила следующие три способа упрощения системы собственных ресурсов. Во-первых, поскольку доля поступлений от таможенных пошлин и компенсационных сборов мала и их объем постоянно снижается, а система их сбора остается дорогостоящей, то было предложено передать эти ресурсы полностью в распоряжение стран-членов. Очевидно, что если пошлины и сборы и перестанут быть источником поступлений в единый бюджет, они все равно останутся важным инструментом торговой политики Сообщества. Во-вторых, предлагается упростить систему отчислений от НДС посредством введения фиксированной ставки отчислений.

Сегодня ставка меняется ежегодно из-за действующей системы подсчета компенсаций, выплачиваемых Великобритании. В-третьих, поскольку сбор собственных ресурсов и контроль за этим процессом требует значительных затрат, то можно заменить их схемой, когда отчисления делаются исключительно от ВНП страны. Однако если такая схема и сможет обеспечить справедливость взимания средств, прозрачность и будет рентабельной, то Сообщество полностью потеряет финансовую независимость от государств-членов. Кроме того, Комиссия признает, что сегодня государства-члены крайне неохотно используют новейшие методы подсчета ВНП, разработанные в ЕС. Национальные статистические агентства разработали новую единую методологию подсчета этого показателя, в частности, в 1997 г. были выработаны методы оценки финансовых услуг, которые невозможно оценить непосредственно в количественном выражении. Страны ЕС решили не спешить применять эти методы, подсчитывая ВНП для определения взносов в единый бюджет. Таким образом, это привело к существованию двух показателе й ВНП одной и той же страны: первый, более точный показатель, был основным, а второй, менее точный, использовался для определения взноса страны в единый бюджет. По мнению Комиссии, если будет принято решение о полной замене всех источников поступлений на один - отчисления от ВНП, то необходимо, чтобы отчисления производились на основе новейших и самых точных статистических показателей.

Для увеличения финансовой независимости Сообщества от национальных казначейств некоторые эксперты предлагают установить новые источники бюджетных поступлений. Поиск новых источников происходил практически с самого момента образования системы собственных ресурсов Сообщества в 1970 г., но после 1992 г. интерес к той проблеме значительно вырос. На рассмотрение европейских экспертов были вынесены 8 налогов, которые предлагалось сделать новым источниками поступлений в единый бюджет: модулированный НДС, энергетический налог и налог на выбросы СО2, акцизные сборы с табака, алкоголя и нефтепродуктов, налог на доход корпораций, налог на коммуникации, налог на личный доход, налог на процентный доход, эмиссионный доход Европейского центрального банка. Каждый новый источник поступлений должен соответствовать определенным критериям. Во-первых, взимание налога должно быть справедливым как в горизонтальном плане (т.е. государства, обладающие равными возможностями, должны вносить в бюджет одинаковые суммы), так и в вертикальном (отчисления в бюджет должны варьироваться в зависимости от финансового положения страны). Во-вторых, для граждан ЕС порядок взимания налога и его предназначение должны быть понятны. В-третьих, взимаемый налог должен иметь связь с едиными политиками Сообщества. В-четвертых, налоговая база должна быть гармонизированной. На сегодняшний момент налогами, удовлетворяющими этому критерию, являются НДС и акцизы. В-пятых, взимание налога должно быть рентабельным, поскольку передача его в распоряжение ЕС может привести к увеличению административных расходов и дублированию функций со стороны наднациональных и национальных органов власти. Ни один из предложенных новых источников поступлений не соответствует полностью всем необходимым критериям.

Заключение

Вступая в XXI век, Европа подводит итоги полувекового опыта совместного сотрудничества стран. Создан единый внутренний рынок, в рамках которого обеспечено свободное движение товаров, капиталов, услуг и людей. На базе экономического и валютного союза двенадцати государств в 2002 г. была введена единая европейская валюта - евро. Достигнутый уровень интеграции значительно изменил положение Западной Европы в мировой экономике, и сегодня Европа выступает единым блоком в мировой торговой политике и оказывает преобладающее влияние на условия международной торговли. Без сомнения можно сказать, что эти успехи были бы невозможны без системы собственных ресурсов, стабильно обеспечивавшей ЕС средствами, необходимыми для углубления и расширения интеграционных процессов. Система бюджетного устройства ЕС детально проработана - политические и экономические решения принимаются только лишь после возникновения предпосылок для этого, возможные последствия реформ тщательно анализируются и это способствовало тому, что проведенные бюджетные реформы оказались успешными.

На начальном этапе интеграции единый бюджет складывался из отчислений от ВНП государств-членов в соответствии с их долями в совокупном ВНП Сообщества. В 1970 г. эту систему сменили фискальные отчисления (таможенные пошлины и сельскохозяйственные сборы, затем отчисления от НДС). Сегодня система формирования бюджетных средств возвращается к схеме, применявшейся в 50-е и 60-е гг. - все большее значение для доходной части бюджета приобретают отчисления от ВНП. Это позволяет распределить финансовую нагрузку на государства-члены более равномерно, обеспечить «справедливость» перечисления средств в единый бюджет и снизить проблему бюджетных дисбалансов в отношении ряда стран. Серьезным вызовом является предстоящее расширение ЕС на восток и последствия этого расширения. Политическая значимость присоединения десяти стран Центральной и Восточной Европы к европейской группировке несомненна, а стремление этих стран «вернуться в Европу» чрезвычайно велико. Однако именно расширение может стать источником колоссальных финансовых проблем. Впервые после присоединения к ЕС Португалии и Греции вступление новых членов не увеличит, а наоборот, существенно понизит средний по ЕС показатель производства ВВП на душу населения. Суммарный ВВП десяти стран составляет менее 4 % ВВП ЕС, а средний душевой доход равен лишь 30 % от среднего показателя по Сообществу. Ключевой проблемой является финансирование расширения зоны европейской интеграции. На заседании Европейского Совета в Люксембурге в декабре 1997 г. был названа сумма в 100 млрд. евро, которая должна быть направлена в качестве помощи странам-кандидатам на проведение реформ и подготовку к вступлению в ЕС. Но, даже при выделении колоссального объема средств остается открытым вопрос, как скоро и в какой степени новые страны смогут приблизиться к европейским политическим и экономическим стандартам.

Обеспечение ускоренного развития потребует огромных капиталовложений, а как свидетельствует опыт Восточной Германии, быстрой отдачи ожидать не следует. Расширение потребует также и значительной переориентации социальной, региональной и сельскохозяйственной политики, что не может устраивать те страны и регионы, которые сегодня получают средства из единого бюджета в рамках этих программ. Поэтому для присоединившихся стран по многим направлениям единых политик ЕС будут введены переходные периоды, в течение которых правила выделения им средств, будут отличаться от тех правил, по которым ресурсы выделяются для остальных государств.

Комиссия уделяет большое внимание информированию населения о том, как расходуются средства европейских налогоплательщиков. Но большинство европейцев продолжает считать, что бюджет расходуется главным образом на поддержание «бюрократической машины» Европейского Союза, в то время как в действительности административные расходы занимают менее 5 % в едином бюджете. Недоверие к должностным лицам со стороны рядовых европейцев растет и в связи с громкими коррупционными скандалами. Несмотря на усиление борьбы с экономическими преступлениями в бюджетной сфере, масштаб злоупотреблений принимает хроническую форму. Все чаще европейские чиновники обвиняются во взяточничестве и хищении денежных средств. Даже увеличение компетентности контролирующих органов и более тесное их сотрудничество не может предотвратить потери бюджетных средств. Дальнейшее продвижение по пути интеграции невозможно без создания прочной системы по защите финансовых интересов Сообщества. Необходима гармонизация и унификация правового пространства ЕС, в частности, создание единого уголовно-процессуального законодательства.

Сегодняшний бюджет ЕС приблизился к отметке в 100 млрд. евро, и основным направлением расходов продолжает оставаться единая сельскохозяйственная политика, на которую выделяется до 45-50 % бюджетных средств. По мнению ряда авторов, Евросоюз, уделяя основное внимание развитию сельского хозяйства, а не НИОКР, сконцентрировал свои силы на «ложном направлении». С другой стороны, именно концентрация на решении конкретной проблемы определила эффективность европейской интеграции. По мере решения проблем агарного сектора Сообщество постепенно изменяло свои бюджетные приоритеты. Сегодня все большее значение придается структурным операциям: более 30% средств направляется на развитие и структурное выравнивание «отстающих» регионов. Однако, несмотря на экономический рост, перед ЕС остро стоят проблемы безработицы, особенно сконцентрированной в определенных группах населения. Берлинский саммит 1999 г. определил бюджетные приоритеты на 2000-2006 г., согласно которым основной акцент должен быть сделан на региональное и социальное сплочение внутри Сообщества. В середине 2002 г. должны быть предложены новые меры по реформированию единой сельскохозяйственной политики с тем, чтобы снизить расходы на ее проведение, начиная с 2003 г. Финансовые положения бюджетной реформы 1992 г. были с незначительными изменениями перенесены и на период 2000-2006 гг. Берлинский саммит не увеличил максимально возможный объем ресурсов Сообщества, оставив их на уровне 1,27 % от совокупного ВНП. Но дальнейшее расширение ЕС и углубление интеграции требует все большего объема средств, поэтому необходимо пересмотреть систему собственных ресурсов Сообщества с тем, чтобы изыскать новые источники поступлений в бюджет и контроль за их использованием.

Список использованной литературы

1. European Union. Selected instruments taken from the Treaties. Luxembourg. 1999

2. Европейский Союз: прошлое, настоящее, будущее. М., 1994-1996. Т.1. Договоры, учреждающие Европейские сообщества (ЕОУС, ЕЭС, Евратом. Т.2. Единый европейский акт. Договор о Европейском Союзе. Консолидированный текст договора о Европейском Союзе и договора об учреждении Европейского Сообщества. М.: Институт Европейского права. МГИМО. 2000

3. Башкатова Т.А. Западноевропейская интеграция. Финансовый аспект. М.: Финансы и статистика, 1988

4. Европейское Сообщество: регулирование интеграционных процессов, М.: Наука, 1986

5. Европейский Союз на пороге XXI века: выбор стратегии развития. /Под. ред. Ю.А. Борко и О.В. Буториной, М.: Эдиториал УРСС, 2001 Европейский Союз. Путеводитель. /Под ред. Буториной О.В., М.: Интердиалект +, 1998

6. Коровкин В.Ю. Европейская интеграция и региональная политика. М.: МЭ и МО. № 4 1999

7. Материалы лекций по МЭО, прочитанные профессором Устиновым И.Н.