История становления и развития местного самоуправления в России в период 1986–2008 годов (на примере Удмуртии)

Однако торопливость, нежелание считаться с правовыми нормами РФ во многом определили судьбу инициативы Госсовета УР. Документ же, которому предстояло указать правовой выход из сложившейся ситуации в республике, будучи производным от Конституции РФ, отразил множество противоречий, присущих Основному Закону государства и потому вызвал неоднозначные толкования и возможности реализации.

В третьем параграфе «Разрешение политико-правовой ситуации в 1997-2001 гг.» исследуется дальнейший ход конфликта и его окончание. Отсутствие однозначного толкования Постановления, механизма его реализации, а также невозможность достичь взаимопонимания между Госсоветом УР и Городской думой Ижевска в исполнении конституционного решения, возрастание политического напряжения вызвали вмешательство федеральных органов во внутренние дела республики. 10 марта 1997 г. был издан Указ Президента РФ. Это привело к одностороннему пониманию текста документа и восстановлению системы МСУ в Удмуртии от 1994 г.

Право Госсовета УР устанавливать систему представительных и исполнительных органов государственной власти на уровне административно-территориальных единиц, было подтверждено Конституционным Судом. Однако попытка, предпринятая руководством республики осенью 1997 - весной 1998 гг., ввести государственное управление в 25 сельских районах, сохранив систему МСУ в городах (одновременно сформировав МСУ в сельских поселениях), при отказе федеральных органов в поддержке, закончилась неудачей. После выборов 1998 г. в представительные органы МСУ городов (апрель) и районов (июль), с некоторой корректировкой, система МСУ от 1994 г. в республике была воспроизведена вновь, но так и не смогла проявить все свои возможности.

В целом на результат неудачных реформ в период 1996-1998 гг. оказали влияние спешка в принятии региональных законов, уверенность, что с появлением определенных нормативных актов произойдут качественные изменения в системе республиканского управления, МСУ, экономике Удмуртии. Однако для преобразований региональной системы управления в тот период не было создано объективных условий. Вероятность разрешения конфликта правовым путем не получила реального воплощения. Политическая воля главы государства во многом определила судьбу проводимых преобразований в УР.

Роль населения как субъекта исторического процесса в этом противостоянии оказалась минимальна. Попытки встроить МСУ в систему государственных органов республики не смогли вызвать толчок гражданской активности. За исключением С.Б. Крюковой, основная масса граждан республики, которая должна была выступать движущей силой в укреплении и защите системы МСУ, за которую они проголосовали весной 1994 года, в этом противостоянии, оказалась де-факто пассивной Результатом проведенного в январе 1998 г. голосования по вопросу о сохранении МСУ в сельских районах республики либо его ликвидации и установлении государственного управления, стало то, что большинство участвующих в опросе сельских жителей высказались «за» государственное управление. , так как реально была задействована только во время выборных кампаний.

В публицистике середины 1990-х гг. было искусственно сформировано мнение о личностном характере противостояния мэра г. Ижевска и Председателя Госсовета УР, связанного с желанием последнего укрепить собственные политические позиции. Однако помимо субъективных, конфликт имел глубокие объективные причины, он стал отражением общих социальных процессов в государстве.

На рубеже XX-XXI вв. рецентрализация государственной власти и укрепление исполнительной вертикали в РФ привели к изменению конституционного строя и введению поста Президента УР. С окончательным закреплением политического лидерства бывшего Председателя Госсовета УР, а ныне Президента УР, к 2001 г. острота конфликта была снята. Одной из причин стал уход последнего с политической арены Удмуртии. Проблема управления территориями в республике более не возникала.

В третьей главе «Проблемы и перспективы новой системы местного самоуправления в РФ и УР в 2001-2008 гг.» исследуется стояние системы МСУ на начальном этапе реформы. Необходимость урегулировать взаимоотношения между всеми уровнями публичной власти в РФ, и в первую очередь в сельских районах, стала основанием для проведения административной реформы в 2001 г., логическим продолжением которой стали преобразования в сфере МСУ. Добиться решения задач предлагалось через разграничение полномочий, распределение финансовых и материальных ресурсов между всеми уровнями публичной власти. Принимая во внимание проблемный характер становления МСУ середины 1990-х - начала 2000-х гг., влияние центральных и региональных государственных органов на сферу МСУ было расширено. Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ организация МСУ была унифицирована, установлена его двухуровневая система, ведущее место в решении вопросов местного значения было отведено местным администрациям. Сложность быстрого внедрения 131-ФЗ заставила продлить срок переходного периода Закона сначала до 1 января 2006 г., а затем до 1 января 2009 г. В Республике Ингушетия и Чеченской Республике переходный период установлен до 1 января 2010 г.

С 1 января 2006 г. Удмуртия, как и большинство (46) субъектов федерации, приступила к полному исполнению ряда статей 131-ФЗ. 13 июля 2005 г. был принят Закон УР «О местном самоуправлении в УР», образованы и зарегистрированы уставы 311 муниципальных образований сельских поселений, уточнены статусы 5 городов и 25 районов УР. В октябре 2005 г. состоялись выборы в представительные органы поселений и досрочные выборы в 5 городах; в октябре 2006 г. - в 25 сельских районах. Весной 2008 г. прошел второй цикл выборов в 311 поселениях.

Исполнение 131-ФЗ выявило ряд трудностей, особенно в финансово-бюджетной сфере МСУ. Экономическая эффективность большинства муниципальных образований в РФ и УР осталась низкой, так как большинство городов и районов изначально являются дотационными. Доля собственных доходов в местных бюджетах снизилась с 84,9% (1995 г.) до 39,5% (2008 г.) Показатели говорят лишь о сбалансированности местных бюджетов, а не об их достаточности..

В 2008 г. недостаток средств на исполнение собственных полномочий составил 61,5%, который был покрыт за счет финансовой помощи из бюджета УР.

В 2008 г. только 11 (3,2%) муниципальных образований из 341 были самодостаточны в плане бюджетной обеспеченности (это поселения, расположенные в нефтеносных районах УР, а так же г. Ижевск, и г. Глазов). Остальные 96,8% - убыточны. В целом для органов МСУ РФ и УР характер бюджетных отношений с субъектом РФ остается ключевым фактором, определяющим возможность решать проблемы хозяйственного и социального развития, сохраняя признаки иерархически выстроенного административного управления.

Актуальным является создание дееспособной системы МСУ в сельских районах, особенно в Красногорском, Киясовском, Селтинском, Сюмсинском, Юкаменском и других, где мало промышленных предприятий, фактически отсутствуют полезные ископаемые, слабо развита инфраструктура, а потому слаба и собственная налоговая база. Одной из важнейших задач в сфере МСУ остается решение кадрового вопроса, главным образом, в сельской местности.

Институциализация системы МСУ как в РФ, так и в УР, в качестве элемента гражданского общества по-прежнему происходит медленно. Активность граждан на выборах в органы МСУ Удмуртии (с 1994 по 2006 гг.) не превышала 51,6% (1998 г.), исключение составил март 2008 г. (73,80%), когда произошло совмещение выборов в органы МСУ и Президента РФ.

В декабре 2008 г. закончился переходный период, и с 1 января 2009 г. субъекты РФ, в том числе УР, приступили к реализации 131-ФЗ в полном объеме.

В заключении подведены итоги исследования, даны рекомендации. История становления и развития МСУ в России и в Удмуртии в период 1986-2008 гг. имела сложный и противоречивый характер. Возникшая в СССР к середине 1980-х гг. объективная необходимость преобразования всех сфер общества коснулась местных Советов. Попытки повысить гражданскую активность населения через введение МСУ не принесли ожидаемых позитивных результатов, так как кардинальные изменения политической системы, развал СССР, уход КПСС с политической арены, ликвидация системы Советов, в отсутствии четкого теоретического и правового обоснования МСУ не позволили довести начатые преобразования до конца.

Конституция РФ 1993 г. вывела МСУ из системы органов государственной власти. Однако в условиях системного кризиса, децентрализации власти, реализация либеральной модели МСУ породила множество трудностей в управлении; на местах обнаружилось расхождение реальной организации МСУ с его конституционной моделью. МСУ испытало противодействие руководителей регионов, имело конфликтный характер. Слабая ресурсная база сделала его заложником государственных органов. Граждане, не обладавшие развитыми навыками самоуправления, не были готовы взять ответственность за принимаемые ими решения. Отсутствие же политического единства в понимании задач МСУ на уровне Федерального центра и в регионах, в отношении универсальной организации государственной власти и МСУ, было отражением паллиативного характера соответствующих глав Конституции РФ и Федерального закона от 28 августа 1995 г.

Удмуртия не была изолированным регионом, изменения в ее политической жизни происходили на фоне преобразований в СССР, РСФСР, далее в РФ. Становление МСУ здесь имело свои особенности: опережающий характер принятия законов, спорный, с точки зрения легитимности, способ проведения региональных реформ в сфере государственного и муниципального устройства, конфликт во 2-й половине 1990-х гг. События в УР были отражением политики федерального центра и обусловлены многими причинами, в числе которых несовершенный характер отдельных статей Конституции РФ, федеральных законов, непроработанность идеологии МСУ. Фактически же инициатива Госсовета УР по формированию МСУ на уровне максимально приближенном к населению доказала свою состоятельность: сегодня поселенческий принцип заложен в основу организации МСУ в РФ.

Необходимость формирования эффективной системы управления в России заставила государство провести рецентрализацию органов государственной власти субъектов РФ, преобразования в сфере МСУ. Однако паллиативный и компромиссный характер соответствующих статей Конституции РФ вынудил авторов 131-ФЗ вновь оставить нерешенным целый комплекс вопросов особенно в понимании природы МСУ, его взаимоотношений с органами государственной власти.

В ходе исследования был выявлен ряд проблем, требующих дальнейшего научного рассмотрения: формирование и развитие идеологии МСУ, повышение политической культуры граждан, выстраивание взаимосвязи системы самоуправления с учетом этнической специфики сельских муниципальных образований, разрешение вопросов, связанных с нехваткой и слабой подготовкой руководящих кадров для МСУ в сельских районах.

Основные положения и результаты диссертационного исследования отражены следующих публикациях

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК:

1. Немтырева, А. В. Конфликт между органами государственной власти и органами местного самоуправления в Удмуртской Республике в период с 1996 по 1998 гг. / А. В. Немтырева // Вестник Поморского Университета. Сер. Гуманитар. и социал. науки. - Архангельск, 2008. - Вып. 5. - С. 25-30.

Статьи, опубликованные в других изданиях:

2. Немтырева, А. В. Становление местного самоуправления в Удмуртии (период 1990-х гг. ХХ в.) / А. В. Немтырева // Тезисы докладов межрегион. науч.-практ. конф. «Реализация Стратегии устойчивого развития г. Ижевска: опыт и проблемы». - Ижевск, 2005. - С. 51-52.

3. Немтырева, А. В. История становления местного самоуправления в России (1977-1993 гг.) / А. В. Немтырева // Современные социально-политические технологии: проблемы теории и общественной практики: сб. науч. ст. УдГУ. - Ижевск, 2005. - С. 77-83.

4. Немтырева, А. В. Местное самоуправление в Удмуртии на современном этапе / А. В. Немтырева // Тезисы докладов XXXIV итоговой студенческой науч. конф. / отв. ред. Н. С. Ладыжец. - Ижевск, 2006. - С. 100-101.

5. Немтырева, А. В. Законодательное регулирование экономических основ местного самоуправления / А. В. Немтырева // Всероссийская науч.-практ. конф.: «Современные социально-политические технологии в инновационных процессах». Ижевск, 25 апреля 2006 г. - Ижевск, 2007. - С. 60-65.

6. Немтырева, А. В. Объединенные Советы депутатов городов и районов УР (1996-1997 гг.) / А. В. Немтырева // Материалы международ. науч.-практ. конф.: «Продвижение имиджа регионов России (Продвижение имиджа Удмуртии: опыт и перспективы)». Ижевск, 1-2 ноября 2007 г. - Ижевск, 2007. - С. 138-140.

7. Немтырева, А. В. Обострение взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления в Удмуртской Республике в период 1996-1998 гг. / А. В. Немтырева // Материалы 13 Всерос. науч.-практ. конф.: «Современные социально-политические технологии». Ижевск, 15-16 мая 2008 г. / УдГУ; отв. ред. Г. В. Мерзлякова. - Ижевск, 2008. - С. 159-165.

8. Немтырева, А. В. К вопросу о новейшей истории организации местного самоуправления в Российской Федерации и Удмуртской Республике. (1993-2003 гг.) / А. В. Немтырева // Материалы Всеросс. науч.-практ. конф.: «Удмуртская деревня: прошлое, настоящее, будущее». Ижевск, 18 июня 2009 г. / под ред. М. И. Шишкина. - Ижевск, 2009. - С. 64-72.

9. Немтырева, А. В. Основные проблемы сельских муниципальных образований в Удмуртской Республике. (2003-2008 гг.) / А. В. Немтырева

// Материалы Всеросс. науч.-практ. конф.: «Удмуртская деревня: прошлое, настоящее, будущее». Ижевск, 18 июня 2009 г. / под ред. М. И. Шишкина. - Ижевск, 2009. - С. 122-131.

Размещено на Allbest.ru