Местное самоуправление в России

Опыт же показывает, что для обеспечения организационной и финансовой самостоятельности органов местной власти (которая закреплена ст. 12 Конституции РФ и Европейской хартией местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1996 году) доля этих доходов должна составлять порядка 75%. В сельских поселениях России этот показатель в 12-15 раз ниже данного общепризнанного норматива. Таким образом, в сложившихся условиях невозможно решение местных вопросов "преимущественно, собственными ресурсами".

Не лучше обстоят дела и на районном уровне, необоснованно отнесенного к системе местного самоуправления. К примеру, в Кузнецком районе Пензенской области в 2006 году ожидался не рост, а снижение доходов с 198 715 тыс. руб. до 179 335 тыс. руб. (на 9,6%). Предполагалось заметное снижение расходов района - с 90 397 тыс. руб. до 79 463 тыс. руб. (на 12,1%). С учетом инфляции, ожидается общее снижение доходов и расходов района не менее чем на 30%.

Таким образом, новый закон не только не способствует решению социальных проблем, но и создает предпосылки для ухудшения состояния социальной сферы в Кузнецком районе. Как показывает анализ, подобная ситуация складывается во многих районах России. Из этого следует, что районные администрации, как и сельские, в основном, реализуют программы, доведенные сверху, выполняя делегированные полномочии. В результате, простор для собственной инициативы самих районов также сведен к минимуму. Это означает, что закон №131 не создает условия для эффективной работы ни поселенческих, ни районных властей.

2. Мониторинг, проведенный в 2006 году Минфином РФ, показал, что уровнем самостоятельности, соответствующим общемировым стандартам, в России обладают лишь 2% муниципальных образований. Кстати, к аналогичному выводу пришли и эксперты Счетной палаты России.

3. Для обеспечения необходимой самостоятельности органов местной власти важное значение имеет доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны. Практика показывает, что она не должна быть ниже 20% (по обследованным нами развитым странам в среднем она составляет 22,6%). По официальным данным в России, даже с учетом районных бюджетов, направленных на выполнение функций государственного управления, но механически отнесенных к системе местного самоуправления, данный показатель в 2 раза ниже. На самом деле его значение еще меньше.

Изложенные аргументы убедительно свидетельствуют, что в России реально функционирующего института местного самоуправления нет. Как следствие, остается незадействованной целая ветвь управления, быстрыми темпами идет оголение сельских территорий. В этом плане негативное влияние неразвитости указанного института значительно сильнее, чем политика неперспективных деревень.

Как следствие, идет огромное давление на города, особенно Москву, из-за массового притока населения из других регионов, остается неиспользованным колоссальный созидательный потенциал нации, который по своим масштабам (как показывает зарубежный опыт) не меньше того, который заключен в нефтегазовом комплексе страны.

Если учесть, что уровень развития местного самоуправления является главным показателем степени демократизации социально-экономической жизни общества, то следует весьма неутешительный вывод: сформированная в России в результате реформ система общественно-экономических отношений не имеет ничего общего с демократией. Поэтому, пока эти отношения не будут изменены в необходимом направлении, сельские территории России не будут развиваться, а бюджетная обеспеченность сельских поселений останется на низком уровне.

Иначе говоря, если нет дееспособного института местного самоуправления, то нет реальной демократии, то есть условий для формирования гражданского общества, развития территорий, решения многих иных актуальных проблем российского села и общества в целом.

2.3 Что препятствует развитию местного самоуправления в России

В связи с вышеизложенным возникает вопрос "Понимает ли руководство России, насколько важно для страны наличие самостоятельной системы местного самоуправления"? Несомненно. Об этом свидетельствует то, что с начала реформ в России принято 3 закона о местном самоуправлении (в 1991, 1995 и 2003 гг.). Случай беспрецедентный. Причем, все они принимались в канун президентских выборов и преподносились как огромный шаг в развитии демократии в стране.

В действительности же эти законы не внесли никакого вклада в развитие местного самоуправления, значит и демократии в России.

В ходе исследования нами проводился анализ действующей нормативно-правовой базы местного самоуправления в России, в том числе ФЗ №131. Его итоги показали, что недостатки принятой модели местного самоуправления (дело не только в ФЗ №131, но и в межбюджетных отношениях) носят не тактический характер, а истекают из ошибочности самой идеологии, заложенной в её основу. Объясняется это тем, что данная модель, предполагает "дележку бюджетного пирога", а не преумножение богатств сельских территорий и страны. Иначе говоря, указанная модель не содержит потенциал развития, поэтому не может быть эффективной.

Формально руководством России осуществлено немало мероприятий, направленных на развитие сельских территорий: в Минэкономразвития и торговли РФ создан Департамент развития территорий, созданы Министерство регионального развития РФ и Министерство здравоохранения и социального развития РФ, за Минсельхозом РФ закреплены функции по развитию сельских территорий, реализуется ФЦП "Социальное развитие села до 2010 года", принят ФЗ №131 о местном самоуправлении, подготовлена Концепция устойчивого развития сельских территорий и т.д.

Однако нерешенной остается главная проблема - развитие местного самоуправления. Сложность её решения заключается в том, что это предполагает перераспределение власти и ресурсов в пользу низового звена системы управления - органов власти в поселениях. Но ведущие чиновники, прежде всего федеральные, желая сохранить монополию на власть и ресурсы, тормозят развитие местного самоуправления. Тем самым, в России сама власть стала главным препятствием на пути развития территорий и страны.

Иначе говоря, механизмы преодоления кризиса и развития сельских территорий и государства в целом известны, но в силу причин субъективного характера они остаются не задействованными. В результате, проблема развития местного самоуправления в России из политической и социально-экономической все больше превращается в этическую. Как с точки зрения развития общества, так и в плане соблюдения прав человека, препятствование развитию данного института в 21 веке не только экономически и политически нецелесообразно и накладно, но и неприлично.

Примечательно, что во второй половине 19 века, несмотря на недавнюю отмену крепостного права, в области развития местного самоуправления российская монархия сделала значительно больше, чем нынешние власти в России, продекларировавшие себя демократическими.

Мы внимательно изучили доводы противников местного самоуправления в России (народ не готов, на селе нет кадров, денег на всех не хватает, за рубежом к этому шли 200 лет, в России утерян генетический потенциал, начнутся массовые хищения, развитие местного самоуправления является угрозой для целостности страны) и пришли к выводу, что они несостоятельны. К примеру, одним из наиболее распространенных является аргумент "на селе нет кадров". Но это не причина, а следствие отсутствия дееспособной системы местной власти. Доказательством этому служит то, что в г. Москве кадров вполне достаточно, но по данным Госкомстата РФ по уровню развития местного самоуправления столица находится на последнем месте среди субъектов федерации. Так что дело не в кадрах и прочих благих намерениях.

Во многих случаях решения, принимаемые федеральными и региональными органами власти в области местного самоуправления, не поддаются разумному объяснению. Иногда же дело доходит и до прямых подлогов. Так, в Бюджетном кодексе РФ искажено понятие "собственные доходы", отнеся к ним почти все трансферты. Тем самым, за счет госбюджета искусственно увеличиваются местные бюджеты, что создает иллюзию развития местного самоуправления в России.

Кроме того, бюджеты районных администраций, выполняющих государственные функции, также отнесены к местным бюджетам. Из новой редакции Бюджетного кодекса РФ исключено понятие "минимальные социальные стандарты". В Свердловской области полностью исчезли сельские поселения: в регионе осталось всего 74 муниципальных образований на 5 млн. человек, то есть вся область преобразована в систему городских округов. В Домодедовском районе Московской области несколько десятков деревень, ранее входивших в сельские поселения, присоединены к городскому округу. В ряде других районов Московской области за счет укрупнения количество сельских поселений сократилось в 5 раз и более по сравнению с советским периодом. Подобных примеров в каждом регионе десятки.

Несмотря на кажущуюся хаотичность перечисленных и иных недочетов и неудачных решений в области местного самоуправления, все они имеют четкую направленность - сохранение, дальнейшее усиление централизации власти и ресурсов, а значит, препятствуют демократизации политической и социально-экономической жизни российского общества и, тем самым, тормозят развитие сельских территорий и страны в целом.

2.4 Перспективы развития местного самоуправления в России

Учеными и практиками предлагаются различные пути развития местного самоуправления в России. Все они предполагают увеличение поступлений в местные бюджеты от тех или иных налогов. Не оспаривая правомочность таких подходов, мы все же считаем, что для России целесообразна иная модель местного самоуправления, в которой заложены более рациональные принципы формирования систем управления, направленные на гармонизацию интересов в системе отношений "население - государство - бизнес", пополнение бюджетов всех уровней, решение иных актуальных проблем России.

Наиболее узким местом государственного строительства остаются вопросы "стыковки" органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому основная стратегическая задача центральной власти в ближайшей перспективе - обеспечить формирование и юридическое закрепление механизмов взаимодействия двух систем власти и управления, для чего необходимо:

- провести административную реформу и реформу административно-территориального деления; осуществить типологизацию муниципальных образований и выстроить в отношении конкретных типов муниципальных образований государственную политику поддержки их развития;

- установить оптимальную систему распределения полномочий по уровням власти и механизмы ее коррекции и совершенствования в соответствии с реальными возможностями конкретных типов муниципальных образований, создавая стимулы социально-экономического развития;

- обеспечить развитие межбюджетных отношений на основе нормативного определения (в натуральных показателях) объемов финансирования государственных (конституционных) социальных гарантий, одновременно включив стимулирующие механизмы;

- обеспечить государственный и муниципальный контроль за соблюдением законодательства и создание системы взаимной ответственности органов местного самоуправления и государства; создать правовые механизмы повышения контроля за деятельностью органов местного самоуправления; усилить роль представительных органов местного самоуправления, особенно в части контроля за муниципальными финансами и деятельностью исполнительных органов местного самоуправления, с постепенным переходом к контрактной системе назначения глав местных администраций;

- провести судебную реформу.

Рекомендуемые меры по развитию местного самоуправления в России

1. Совмещение вектора интересов всех уровней управления (организация МСУ на принципах территориального хозрасчета)

2. Демократизация межбюджетных отношений

3. Совершенствование (упрощение) налоговой системы

4. Совершенствование механизма бюджетного выравнивания

5. Выбор рационального варианта систематизации функций МСУ

6. Совершенствование структуры органов МСУ

7. Концентрация функций МСУ в рамках 1-го министерства (ныне - в 4-х)

8. Создание вертикали МСУ

9. Возврат к одноуровневому МСУ

10. Оптимизация сроков избрания и продолжительности нахождения в должности руководителей органов МСУ.

Глава 3. История развития местного самоуправления Лукояновского района

3.1 История развития Лукояновского района и формирования местного самоуправления

Лукоямновский район - территориальная единица с административным центром в городе Лукоянове, крупный сельскохозяйственный район, входящий в состав Нижегородской области. Расположен в 173 километрах к юго-востоку от Нижнего Новгорода. Численность населения свыше 32 тысяч человек.

Район насчитывает 18 административных единиц: 1 городскую, 1 поселковую и 16 сельских администраций. В их состав входит город Лукоянов, рабочий поселок имени Степана Разина, 42 села, 13 деревень и 16 поселков.

Район приближён к железнодорожной линии Нижний Новгород - Пенза на участке от разъезда Поя до станции Николай Дар. На юге и юго-востоке он примыкает к Большеболдинскому и Починковскому районам; на севере и северо-востоке граничит с Гагинским районом и на западе - с Шатковским и Первомайским.

Площадь района - 190 000 гектар.

Первое упоминание о Лукоянове относится к 16 веку. Источники 16 века говорят о Ивашке Лукоянове, который поставил в верховьях реки Тёши мельницу, положив тем самым основание деревушке Лукояновой. Эта деревушка некоторое время находилась в составе вотчины помещика Бутурлина. В 80-х годах 16 века, как об этом свидетельствуют документы, была пожалована царем Иваном 4 другому помещику - Федору Кирееву, и находилась в его вотчине до 1612 года.

В 1613 году деревня Лукоянова находится в поместье помещика Панова.

В середине 17 века она переходит в разряд экономических сел.

В 18 веке с. Лукояново значительно расширилось и окрепло. В селе был открыт еженедельный базар, объединивший вокруг себя окрестные деревни. В Лукоянове появились мелкие торговцы, которые позднее выросли в купцов. В молодом торговом селе оживились промыслы и ремесла. Однако основная масса населения продолжала заниматься земледелием.

Согласно реформе 1779 года, проведенной Екатериной 2 село Лукояново, принадлежащее ведомству коллегии экономии было превращено в уездный город. Государственный архив Горьковской области, ф. 1990, 1784 г., оп. 765, д. 13, л. 42

Не имея условий для промышленного роста, город развивался крайне медленно. Зольно-поташный заводик, шесть кузниц, одно салотопенное и два красильных заведения исчерпывали собой в начале 19 века всю городскую «индустрию».

В 1817 году случился пожар, и город выгорел весь дотла. Уже в 1820 году на пепле старого Лукоянова возродился новый город.

К 40-м годам 19 века были сделаны небольшие успехи в деле развития городского хозяйства. Этому способствовало значительное оживление торговли в связи с учреждением в 1836 году Троицкой ярмарки.

На десяти улицах и переулках размещалось около 450 деревянных домов горожан и немногим больше десятка общественных зданий вместе с домами городской и уездной администрации. В распоряжении городских и уездных чиновников было два каменных здания.

Уездными предводителями дворянства в эти годы в Лукоянове были три брата Ульянины, которые принадлежали к старинному московскому боярскому роду Ульяниных.

После отмены крепостного права и с открытием в 1865 году земских учреждений г. Лукоянову было уделено несколько большее внимание, чем раньше. Большую заботу о благоустройстве города и расширении городского хозяйства проявил первый председатель Лукояновской уездной управы Николай Иванович Русинов, который « обратил внимание » и на развитие образования в уезде, « особенно в самом городе Лукоянове » Н.И. Русинов. Автобиография. В кн. «Действия Нижегородской Уч. Арх. Комиссии». - Сб., т. 8. - 1910. - с. 84-85.

По инициативе Русинова в городе было открыто женское училище 2-го разряда, приготовительный класс для мальчиков.

В 1868 году учреждается Лукояновский уездный банк.

В 1874 году в городе была открыта почтово-телеграфная контора. Лукоянов был соединен с Арзамасом и Нижним Новгородом.

В 1896 году по территории уезда была проложена железнодорожная линия Ромадановской дороги, а г. Лукоянове построена станция и вокзал.

В 1885 году в городе открылась метеорологическая станция.

В 1905 году Лукояновский уезд превратился в один из очагов революционного движения в Нижегородской губернии, а г. Лукоянов стал одним из революционных опорных пунктов народной борьбы в южной части губернии. В г. Лукоянове была создана социал-демократическая группа.

17 марта в городе Лукоянове был организован исполком Временного правительства. В его состав вошли представители городской верхушки в лице председателя уездной земской управы Л.А. Русинова, коменданта города полковника А.П. Борисова и городского старосты К.М. Урванцева. Другими словами, руководство городом и уездом попало в руки господствующих классов.

Вскоре после Февральской революции в городе создается Совет солдатских депутатов.

Летом 1917 года временный Лукояновский исполком объединяется с Советом солдатских депутатов местного гарнизона.

В Лукоянове оформляется объединенный Совет рабочих и солдатских депутатов.

Окончательное установление Советской власти в целом по уезду затянулось до конца февраля-начала марта 1918 года. Партийная ячейка железнодорожного узла (состояла из рабочих железнодорожной станции) к тому времени значительно окрепла, вырос ее состав за счет вновь вступивших в ее ряды рабочих солдат, возвратившихся с фронта. 3 февраля 1918 года на железнодорожном узле организуется местком мастеровых и рабочих депо и станции. Среди трудящихся города партийная ячейка узла пользовалась большим авторитетом. В дальнейшем, весной 1918 года, она явилась основой при создании городской коммунистической организации. Она же взяла на себя инициативу по созыву первой партконференции, которая состоялась 13-14 июля в заштатном городе Починки. Был заслушан ряд докладов и информация делегатов о положении дел на местах. Работа Лукояновской уездной партконференции РКП (б) - г. Починки, 1919. - с. 3-5.

После конференции коммунисты развернули большую работу в деревне. Партийные ячейки росли. Стояла неотложная задача быстрее оформить уездную парторганизацию.

20 февраля 1919 года в Починках состоялась вторая партконференция Лукояновского уезда, на которой был избран уездком партии. В 1919 году в городе и на селе оживилось молодежное движение, создавались первые комсомольские ячейки.

В 1918 году в уезде вспыхивает ряд кулацких выступлений. Для борьбы с остатками контрреволюции в городе и на железнодорожном узле организуется военно-революционные комитеты, оформляется уездная чрезвычайная комиссия (УЧК).

Политическая работа в уезде ослабла. Только после вмешательства в дела лукояновской партийной организации Нижегородского губкома РКП (б) удалось укрепить деятельность укома. В целях политической подготовки партийных кадров в городе Лукоянове открылась школа политграмоты, была организована партийная библиотека.

Город благоустраивался и развивался, и даже страшные годы Великой Отечественной Войны, не сломили воли трудящихся. Преодолевая неимоверные трудности, лукояновцы боролись за восстановление народного хозяйства.

Современный Лукоянов, являясь железнодорожной станцией и узлом грунтовых дорог, стал организующим центром в южной части нашей области.

3.2 Органы власти и управления Лукояновского района в период 90-х годов XX века по настоящее время

Земское собрание Лукояновского муниципального района

Земское собрание Лукояновского района было сформировано на основании Указа Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина №1760 от 26 октября 1993 года. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации». Глава местной администрации Лукояновского района своим решением от 4 ноября 1993 года за №56 обязал провести выборы в Земское собрание. На основании итогов выборов был сформирован законодательный орган власти Лукояновского района.

Земское собрание в Лукояновском районе начало функционировать на основании Временного регламента организационной деятельности и формирования структуры Земского собрания от 13 мая 1994 года.

Городская Дума

Была образована согласно постановлению главы администрации Лукояновского района от 4 ноября 1993 года №56. Председатель Думы работал на общественных началах. Согласно регламенту работы Думы председатель избирался на одно заседание. С осени 1994 года председатель Думы работал до следующего заседания. С 1997 года избирался на четыре года.

Заключение

Процесс становления местного самоуправления должен быть неизбежен в рамках формирования правового государства и гражданского общества в России, а поэтому необходим поиск путей, юридических и организационных форм и определенных кадровых решений для того, чтобы процесс местного самоуправления развивался нормально и в законных рамках упрочил систему демократической власти, как на уровне Федерации, так и в ее субъектах. Развитие местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, среди которых следует выделить финансово-экономические трудности, недостаточную развитость нормативно-правовой базы в вопросах практического функционирования муниципальных образований, а также проблемы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Учитывая многообразие субъектов правового регулирования, а также то, что новые законы по-прежнему должны работать в неподготовленной среде (низкая активность населения, отсутствие необходимой финансово-экономической основы, некомплектность правового регулирования), целесообразно не строить расчетов на одномоментное создание сразу по всей стране местного самоуправления, а двигаться к нему поэтапно. Совершенствование организационных структур местного самоуправления требует применения программно-целевых технологий организационного проектирования, позволяющих сохранить целостность организации.

В заключение, я хочу сказать, что для России вопрос о местном самоуправлении остается открытым, т.к. еще не решены многие проблемы связанные с местным самоуправлением. Но можно сказать что местное самоуправление в России успешно функционирует, а дальнейшее развитие и улучшение системы местного самоуправления можно охарактеризовать как перспективную цель для страны в целом.

Список использованной литературы

1. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. - М., 2000.

2. В.И. Васильев. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. - №1. - 2004.

3. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации. - Екатеринбург, 1998.

4. Постовой Н.В. Местное самоуправление. История, теория, практика. - М., 1995.

5. Гильченко Л. Местное самоуправление: Долгое возвращение. Становление местного самоуправления в России. - М.: МОНФ, 1998.

6. Горожанин В. Понятие и особенности правового статуса субъектов местного самоуправления в Российской Федерации // Муниципальное право. - 1998. - №4.

7. Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. - № 6. - 2006.

8. Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. - Юридический Дом “Юстицинформ”, 2003.

9. Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право России. Учебное пособие. - М.: Юриспруденция, 1999.

10. Комкова Г.Н., Шудра О.В., Южаков В.Н. Российская муниципальная служба на современном этапе: Преемственность, правовое регулирование, специфика категорий // Правоведение. - 2000. - №5.

11. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М., 2000.

Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. - М., 1978.

12. Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права. - №10. - 2002.

13. Муниципальное право Российской Федерации. / Под ред. Дмитриева Ю.А. - М., 1999.

14. Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: история становления правовой теории, современное состояние и перспективы развития // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов. - Вып. 3. - Воронеж, 1995.

15. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление. - М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем». Издательство «ЭКМОС», 2001.

16. Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. - №4. - 2005.^.

17. Энциклопедический словарь «РОССИЯ». / Издатели Ф.А. Брокгауз и И.А. Эфрон. - С.-Петербург, 1898.

18. История местного самоуправления в России. / М. Горный. - Санкт-Петербург, 1997.

19. Интернет-журнал «Управа».

20. Работа Лукояновской уездной партконференции РКП (б). - г. Починки, 1919. - с. 3-5.

21. Н.И. Русинов. Автобиография. В кн. «Действия Нижегородской Уч. Арх. Комиссии». - Сб., т. 8. - 1910. - с. 84-85.

Размещено на Allbest.ru