3 марта 1917 г. Временное Правительство приняло Декларацию, где во главу предстоящих преобразований ставилась реформа местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Было созвано Особое совещание по реформе местного самоуправления при министерстве внутренних дел под председательством С.М. Леонтьева. Начав работу 26 марта, совещание за 6 месяцев выработало основной пакет документов, большинство из которых получили утверждение Временного Правительства. Реформа охватила следующие группы вопросов:

1) Преобразование на демократических началах городских выборов, с введением Городового Положения (в ряде городов впервые), пересмотр действовавшего Городового Положения, с устранением опеки и подавления самостоятельности городских самоуправлений; улучшение городских финансов и кредита для городов; учреждение мелких городских единиц в крупных городах и составление правил о планах городов. Наконец, более крупные города были выделены из земств и городам предоставлены самые широкие права вступать в союзы с городами и земствами.

2) Создавалось поселковое самоуправление (напоминавшее прежнее упрощенное городское устройство).

3) Преобразовывались на широких демократических началах губернские и уездные земства, вводилась мелкая земская единица (волостное земство); было изменено Земское Положение, с устранением административной опеки и подавления самостоятельности земства; улучшены земские финансы и кредит для земств, земствам предоставлено было самое широкое право образовывать союзы и товарищества с другими земствами и городами. Наконец, земство вводилось почти повсюду в стране - с отличиями, вызванными местными особенностями.

4) Было издано положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию. Вводились административные суды, призванные охранять законность, готовилось преобразование губернского и уездного управления. [5] Остановимся на наиболее важных положениях реформы.

Выборы в волостное земство осуществлялись, как правило, по мажоритарной системе. Число гласных определялось по 29-50 на волость. Гласные составляли волостное земское собрание. Председатель избирался гласными из своей среды, исполнительным органом была волостная земская управа во главе с председателем.

Выборы в уездное земство проводились обязательно по пропорциональной системе. Города составляли самостоятельный избирательный округ. Города с населением не менее 50 тыс. жителей и губернские города не выбирали гласных в уездное земство, т.к. сами приравнивались по правам к уездному земству. Гласные губернии выбирались уездными собраниями или городскими думами.

В состав земских собраний входили только избранные гласные. От участия в них представителей государственных ведомств и должностных лиц полностью отказались. Председатель избирался гласными из своей среды на 1 год. Очередные собрания созывались раз в год, чрезвычайные - по мере надобности.

Должностные лица управ не утверждались. Выбирать в управу можно было любого гражданина, имеющего где-либо избирательное право. Срок полномочий управы составлял три года. Не допускалось совмещения земских должностей ни с какими другими платными должностями по государственной и общественной службе. Земские служащие перестали утверждаться в должности административным аппаратом и имели право на профсоюзную деятельность.

Земство получало новое место и значение в общем строе государственного управления, ему передавалась вся полнота власти на местах. К новым функциям местного самоуправления были отнесены: оказание юридической помощи населению, заведование школьным делом в учебном отношении, устройство бирж труда, меры по охране труда, заведование милицией.

Уездный и губернский комиссары осуществляли надзор за деятельностью губернских и уездных земств, а также волостного земства. Он выражался в форме протестов, вносимых в административный отдел окружного суда. Протесты допускались лишь в случае нарушения закона.

Закон 22 сентября предусматривал пути упорядочения земских финансов. Устанавливалась надбавка в пользу земств к государственному подоходному налогу; устанавливалось обложение сельских построек, разрешалось устанавливать ряд новых сборов.

Закон 17 июня определил, что волостные земства могут взимать не более 30% уездных сборов. Законом 19 сентября касса городского и земского кредита была преобразована в Государственный банк земского и городского кредита.

15 июля было утверждено Положение о поселковом управлении. Его предстояло ввести в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных местах, если там имелись достаточно выраженные местные потребности в благоустройстве.

Задача охраны порядка и безопасности становилась, по закону 17 апреля о милиции, одной из составных частей земской и городской деятельности, а служащие в милиции - одной из категорий земских служащих. Должность начальника милиции замещалась уездной или городской управой. Начальник отвечал перед уездным земством или городом за работу милиции. Он сам выбирал себе помощников, которые заведовали отдельными участками милиционеров. Милиционером, по закону, мог быть любой русский подданный, достигший 21 года, если он не состоял под следствием и судом, а также не являлся несостоятельным должником. [6]

Особое внимание было уделено коллективной деятельности земских и городских учреждений. В предыдущие десятилетия стремление земских учреждений объединяться для развития своей деятельности в союзы и товарищества всячески тормозилось властью из опасения политического объединения земств. Однако жизнь брала свое и такие земские союзы стали возникать с конца 90-х годов, в виде товариществ земств по закупке сельскохозяйственных машин и т.п. В 1906 г. правительство признало наконец за земствами право образовывать такие товарищества, но только такие. Тем не менее во время Японской войны 1904-1905 гг. явочным порядком возникла Общеземская организация, занявшаяся помощью больным и раненым воинам, а после войны - продовольственной помощью населению неурожайных мест. В 1906 г. возникла и переселенческая областная земская организация (при Полтавской губернской земской управе), для помощи переселенцам в Сибири. Наконец, с началом мировой войны, земства образовали явочным порядком Всероссийский земский союз, который, объединившись с подобным Городским союзом, образовал мощнейшее в стране объединение - "Земгор", работавшее на оборону и снабжение армии и создавшее для этой цели целый ряд различных заводов и предприятий. Правительство упорно отказывалось признать его законом и лишь как бы терпело его до поры. Официально не запрещенные съезды земствам удавалось устраивать также с большими препятствиями.

2.2 Муниципальная служба при Временном правительстве