Образование европейских сообществ

Большое число иностранных рабочих в 1950 - 1973 гг. в Европе привлекал Люксембург. Однако, как оказалось, в абсолютных цифрах положительное сальдо баланса миграции составляло здесь лишь 36 тыс. чел., так как многие люксембуржцы работали в соседних Бельгии или Германии .

На севере Европы основной страной, привлекающей иностранную рабочую силу, являлась Швеция. Существенной составляющей общего миграционного потока являлись иммигранты из Финляндии, а также из других скандинавских стран, Германии, Польши и Южной Европы. В результате в период с 1950 по 1973 гг. положительное сальдо миграционного баланса в Швеции составило 322 тыс. чел. ⁹

В абсолютных цифрах больше всего иностранцев трудилось в ФРГ, по отношению к общему числу занятых впереди был Люксембург. В Люксембурге 35% всех работавших являлись иностранцами, в то время как в ФРГ и во Франции в пик сезона находилось до 12%¹⁶⁰.

Исходя из анализа данных за 1950-1970 гг. страны региона можно разделить на три группы: страны с крупной иммиграцией, страны массовой эмиграции, а также страны, для которых значение внешних миграций невелико. К первой группе стран относились высокоразвитые страны с низким естественным приростом или даже с естественной убылью населения, расположенные в центре региона - ФРГ, Франция, Швейцария, Швеция, Бельгия, Люксембург. Вторую группу составили экономически менее развитые страны, расположенные в основном на юге региона -Италия, Испания, Португалия, Мальта, Греция, а частично на его севере - Ирландия, Финляндия. Эти государства лишались значительной части естественного прироста. Третья группа государств включает большую часть Северных стран, а также Великобританию, Нидерланды, Австрию.

Следовательно, первые успехи интеграции вызвали миграционные потоки, направленные преимущественно с юга к центру и северо-западу континента, или, иначе говоря, от периферии к центру. Перемещение шло, прежде всего, между соседними европейскими странами, причем географическая близость между странами отправления и получения часто вела к концентрации иммигрантов определенных национальностей в отдельных государствах-членах. В этот период главными поставщиками рабочих для стран Сообществ являлись государства южной Европы: Испания, Греция, Португалия. А основным поставщиком рабочей силы внутри Европейских Сообществ в 1950-е - начале 1960-х годов, являлась Италия.

Необходимо отметить, что миграционные потоки в странах Сообществ включают в себя два основных типа экономической миграции. Во-первых, это миграция между государствами-членами в рамках Сообществ. Во-вторых, иммиграция из третьих стран. В соответствии с данной классификацией население Европейских Сообществ можно условно разделить на 3 группы. Первую группу составляют лица, имеющие гражданство государства-члена и проживающие в нем. В официальных документах и научных исследованиях они именуются «граждане» или «национальные граждане». Остальные две группы можно объединить в одну крупную, называемую «не граждане». В нее входят, с одной стороны, граждане одних государств-членов Сообществ, проживающие в других, с другой - граждане третьих стран, проживающие в ЕС.

В результате миграционных процессов, протекавших на континенте, к 1960 г. в шести странах, создавших Европейское экономическое сообщество, находилось 1,5 млн. иностранных рабочих. В 1973 г. их количество составило 4,5 млн. чел., а во всех 9 странах Европейского сообщества, включая Ирландию, Данию и Великобританию, - 6,5 млн. чел.¹⁶¹

В начале 60-х годов в общем миграционном потоке, направленном в государства-члены Сообществ превалировали граждане европейских государств. Так, во Франции среди общего числа иностранных трудящихся на долю европейской рабочей силы приходилось чуть более 50%, выходцев из Северной Африки - 18,9%.

К концу 1960-х годов в рамках ЕЭС оказались сглажены различия в уровнях экономического развития отдельных стран, а, следовательно, возможность для экономической миграции граждан государств-членов могла быть достигнута только в некоторых секторах или уровнях квалификации. Итальянские иммигранты, являясь в ЕЭС внутренними мигрантами, к этому времени стали обладать теми же правами, что и национальные рабочие¹⁶². В этих условиях стало выгоднее привлекать дешевую рабочую силу из третьих стран. Трудовая иммиграция в рамках Европейского Сообщества оказалась менее развита по сравнению с внутриевропейским перемещением. Именно этим обусловлено превалирование среди иммигрантов в государствах Сообществ граждан третьих стран, когда к началу 80-х годов на первое место по численности вышли алжирцы и марокканцы, составив 28%, затем шли ис-панцы - 19,6, португальцы - 18,5, и только потом итальянцы - 18%¹⁶³. Таким образом, с конца 60-х годов в страны ЕЭС возросла трудовая иммиграция из стран Северной Африки, Португалии, Турции.

Согласно данным статистического агентства Евростат в 1960 г. население государств-членов Сообществ насчитывало 278.629 млн. человек. По сравнению с предыдущим годом общий рост численности составил 2.291 млн. человек, при миграционном приросте всего в 40 тыс. человек. Таким образом, несмотря на достаточно большой приток иностранного населения в рассматриваемый период, естественный прирост населения, составивший 2,251 млн. чел., являлся ведущим фактором увеличения'численности жителей государств-членов. Уже через 5 лет, к 1965 г., общая численность населения государств-членов ЕС повысилась до 292.007 млн. человек¹⁶⁴.

Но тенденция увеличения общего количества населения внутри Сообществ, обусловленная в 60-е гг. усилением естественного прироста, уже с начала 70-х гг. не сопровождается высокой рождаемостью. В начале 70-х годов, когда экономика Западной Европы была в фазе подъема, чистая иммиграция в регионе росла в геометрической прогрессии. Миграционный прирост, в 1970 г. составлявший 92 тыс. человек, через пять лет, в 1975 г., составлял уже 654 тыс. человек¹⁶⁵. Влияние миграций на динамику численности жителей в странах Западной Европы было больше, чем когда-либо прежде: иммиграция обеспечила около 20% суммарного роста населения. В то же время население трудоспособного возраста не увеличивалось¹⁶⁶. Следовательно, уже с начала 1970-х гг. наблюдается постепенное повышение роли миграции в непрерывном процессе обновления населения западноевропейских стран.

До начала 1070-х годов в государствах-членах ЕС использовалось два вида трудовой иммиграции: «иммиграция по контракту» (система ротации) и «иммиграция с поселением». В начальный период общественное мнение было проиммигрантским и находилось под влиянием групп, имеющих прямой интерес к иммиграции. Действительно, деловые ассоциации и отдельные фирмы играли ведущую роль в пополнении национальных трудовых рынков иностранной рабочей силой. Воздействуя на правительства, тем самым они добивались подписания трудовых соглашений с отправляющими государствами.

Государства-члены ориентировались на использование рабочей силы из третьих стран, в том числе неевропейской, на основе двусторонних соглашений. Так, в октябре 1961 г. ФРГ было заключено соглашение по вербовке рабочих из Турции. В начале 1962 г. - аналогичное соглашение с Грецией. В период 1961-1966 гг. общее число иностранных рабочих выросло до 1.31 млн. Из пяти важнейших стран-поставщиков рабочей силы - Италия, Югославия, Греция, Испания и Турция - две первые поставили самые многочисленные контингенты. Турция в 1966 году занимала предпоследнее место.

Первые гастарбайтеры были рабочим резервом, быстро привлекаемым в условиях бурного развития экономики и промышленности, требовавшей постоянного привлечения рабочей силы. Определяя иммиграцию как средство для частичного ослабления напряжения на рынке труда и для сопротивления социальному давлению, в 1963 г. Франция выдвинула ее как дополнительную цель иммиграционной политики западноевропейских государств¹⁶⁷. В 50-60-е годы XX века Франция открыто заявляла о стремлении решить с помощью иммифантов свои демофафические проблемы, поддерживая «иммифацию с поселением». Так, например, лидер французской крайне правой партии Национальный фронт Ж.-М. Ле Пен в 1958 г. заявлял: «Мы нуждаемся в алжирцах... В будущем они станут динамичной составной частью французской нации, в которую мы их интефируем»¹ .

Но в то же время привлекаемые государствами-членами ЕЭС гастарбайтеры являлись буфером для конъюнктуры, * от которого быстро отказались, когда в 1966-1967 годах появились первые экономические трудности и высокая конъюнктура сменилась рецессией. Хотя безработица не может быть абсолютным индикатором экономического развития, утроение числа безработных с 1966 по 1967 гг. все же свидетельствует о трудностях в системе занятости.

Однако вскоре выяснилось, что контрактная иммиграция тюлучила распространение в основном среди европейцев. Выходцы же из стран Азии и Африки, как правило, оседали в Европе. «Контрактная иммиграция» плавно перетекала в «иммифацию с поселением». Из 18-19 млн. мифантов, работавших в Германии в период с 1960 по 1973 г., примерно 4-5 млн. осталось на постоянное жительство после окончания срока контракта¹⁶⁹. Эти данные, безусловно, являются показателем того, что система ротации не функционировала так, как было запланировано.

В данный период западноевропейские страны принимали иммифацию как кратковременную неизбежность, не требующую дополнительного регулирования и обеспечивающую достаточное социально-экономическое развитие. К тому же проводимая западноевропейскими государствами политика так называемого «экспорта безработицы», когда во время возникающих в странах ЕС экономических кризисов в первую очередь увольнялись иммигранты, сохраняя рабочие места местных рабочих, не провоцировала безработицу, а помогала ее снижать в кризисные годы. Но в то же время с последствиями подобной политики неконтролируемой иммиграции они столкнулись несколько позже.

Таким образом, трудовая миграция 50-х - начала 70-х гг. явилась следствием широкомасштабной государственной политики привлечения иностранной рабочей силы в западноевропейские страны. С одной стороны, это положительный процесс, т.к. иностранные рабочие нанимались на те рабочие места, которые являлись «социально непривлекательными» для местных трудящихся. Поэтому для национальных граждан факт наличия иностранной рабочей силы, причем в 50-70-гг. XX в. преимущественно низкой квалификации, предоставлял возможность большей вертикальной мобильности.С другой стороны, иностранные рабочие, создавая так называемые миграционные сети, стремились перевести в принимающие страны свои семьи, друзей, знакомых, для которых огромные различия в заработной плате между принимающей и отправляющей странами служили решающим фактором для эмиграции. Для предпринимателей такая форма политики давала ряд преимуществ, среди которых возможность сохранения низкого уровня оплаты, отсрочка модернизации некоторых ' отраслей производства и др.

Подобная форма политики продолжалась в большинстве западноевропейских государств до начала 70-х годов. Нефтяной кризис 1973-1974 гг. вызвал взлет цен и безработицы в Западной Европе. Это повлекло за собой сокращение рабочих мест, прекращение либеральной иммиграционной политики, введение рестриктивных мер и как следствие - сокращение трудовой миграции. Отдельные западноевропейские страны были вынуждены принять ограничительные законодательные акты и развивать новую иммиграционную политику. В странах ЕЭС эти меры коснулись в первую очередь иммигрантов из «чужих» стран - Турции, Греции, Испании и т. д. Таким образом, синхрония потребностей трудовых экспортеров и импортеров изменилась на конфликт интересов¹⁷⁰.

В конце 1960-начале 1970-х гг. масштабы использования иностранных рабочих расширились. К 1975 г. их число превышало 7,5 млн. человек, т.е. увеличилось на 40% по сравнению с 1965 г. В то же время наблюдалось изменение национального состава миграционных потоков. Уменьшилась доля европейской рабочей сила, а число трудящихся из неевропейских государств достигло 2,2 млн. человек, составляющих 30% иностранцев .

В 1973 г. в 9 странах-членах Европейского сообщества проживали 10,4 млн. иностранцев, или 4% населения этих стран. С большим отрывом лидировал Люксембург (26,4% ), за ним шли Бельгия - 8% и Франция - 7%. В ФРГ в 1974 г. доля иностранцев составляла 6,7% населения, в Швеции - 4,9%) и в Великобритании - 4,4%. По сравнению с предыдущим годом этот показатель несколько снизился в двух последних странах, тогда как в Герма-нии вырос. Очень низкой, между 1 - 1,5% населения, была доля иностранцев в Дании и Нидерландах, несколько выше - в Австрии. Самый низкий показатель среди стран Европейского сообщества зафиксирован в Италии -0,3%о (1973). Даже в Ирландии он был в десять раз выше, почти 3% (1973г.)¹⁷².

Характеризуя процесс перемещения рабочей силы в Европе и в Средиземноморье по странам с высоким уровнем эмиграции, оказывается, что в 1974 г. Алжир отправлял за границу более 15% своей рабочей силы, что составляло почти 500 тыс. граждан. На втором месте шла Португалия с 14,5% (около 600 тыс.), за ней Югославия - 8,5%> (примерно 800 тыс.). 250 тысяч греческих и 80 тысяч тунисских рабочих составили примерно по 7% общего потока. Доля работающих за границей турок, несмотря на ее высокое абсолютное значение в 700 тыс., была значительно ниже и составляла только 4% всей турецкой рабочей силы. Аналогичный процент составляли 975 тыс. испанских гастарбайтеров¹⁷³.

Число работающих за границей итальянцев равнялось 1 млн. чел., являясь в абсолютных цифрах наибольшим, но в отношении ко всему занятому населению страны (22 млн.), составляя только 2,3%. Работающие за границей итальянцы были распределены главным образом между тремя странами: Германией, Швейцарией и Францией. Турки, греки и югославы работали в основном в Германии, североафриканцы, Португальцы, а также испанцы - преимущественно во Франции, хотя, по крайней мере, для Ис-пании, важную роль играла ФРГ. Финны работали преимущественно в Швеции¹⁷⁴.

Уже в 1975 г. в ФРГ и в Нидерландах более 6% иностранцев остались без работы, даже в Швейцарии, где уровень безработицы составлял только 1,2%, их доля в общем числе безработных достигла примерно 25%. Это практически соответствовало их доле в общем числе занятых в Швейцарии, равнявшейся 24%>. В Германии иностранцы составляли всего 10%) рабочей силы, а их доля в числе безработных в 1975 г. была 14% . Немногим лучше дело обстояло и в других европейских странах .

В этих условиях характер иммиграционной политики существенно изменился. Ее основной целью стала стабилизация, если не уменьшение численности иммигрантов. Почти во всех странах, принимающих эмигрантов, прилагались усилия с целью остановить их приток и побудить вернуться на родину часть уже переселившихся рабочих. В ряде стран Западной Европы без открытых политических дебатов были приняты рестриктивные законодательные акты: в Швеции в 1972 г., Германии - 1973 г., и Франции - 1974 г. В отличие от этих стран в Англии и Нидерландах поворотный момент проходил постепенно .

Равно во всех странах упало число выданных разрешений для работы. В 1974 году во Франции искали работу 95 тыс. иммигрантов'. В этих условиях временно был прекращен въезд в страну рабочих до определения в договорном порядке с заинтересованными странами количества рабочей силы, необходимой для французской экономики (это, однако, не коснулось рабочих из стран ЕЭС). В октябре 1977 года во Франции была прекращена выдача трудовых книжек вновь прибывшим рабочим-иммигрантам.^ Им было запрещено вызывать к себе семью, а тем, кто работал во Франции более пяти лет (их было около миллиона), выдавалось специальное пособие для возвращения на родину¹⁷⁷.

В условиях изменения иммиграционной политики особое место среди мер, направленных на постоянный контроль над численностью иностранного населения в западноевропейских странах, занимает репатриация. Хотя некоторые страны-импортеры вначале рассчитывали на добровольный отъезд иностранных рабочих, избавление от иммигрантов не всегда носило добровольный характер. Все принятые западноевропейскими странами программы стимулирования репатриации были рассчитаны на официально находящихся в этих странах иностранцев. Часть таких программ была направлена на высылку иммигрантов одной или нескольких наиболее многочисленных национальностей (в ФРГ - турецких и греческих граждан, во Франции - североафриканцев), другие на сокращение численности определенных категорий иностранных рабочих, в частности низко- и неквалифицированных.

В ФРГ на некоторых заводах с 1975 г. был введен один из видов программ, направленных на репатриацию иммигрантов, предусматривающий предоставление иностранцам материальной помощи при условии окончательного отъезда из страны. Некоторые предприятия ФРГ и Франции объявляли о выплате выходных пособий за добровольное увольнение. Бельгийское правительство меры финансового стимулирования репатриации начало проводить только с 1985 г.

Одновременно с объявлением программы материального стимулирования репатриации велись межгосударственные переговоры со странами - поставщиками рабочей силы. В результате переговоров с Алжиром в 1978 г. был уменьшен с пяти лет до одного года срок действия документов, разрешающих проживание алжирцев во Франции. По соглашению между Францией и Алжиром, подписанному в 1980 г., которое действовало до конца 1983 г., для алжирских рабочих предлагалось три вида льгот при возвращении на родину: материальные выплаты, предоставление профессиональной подготовки, оказание помощи в создании мелких предприятий . Но, следует отметить, что предпринимаемые государствами меры в значительной степени не оправдали себя. Отдельные иностранцы, воспользовавшись выплаченными средствами, не уезжали из страны.

Другой вид государственных программ, разработанный в странах-импортерах для стимулирования репатриации иностранцев, был направлен на облегчение интеграции возвращающихся рабочих в экономику родных стран. Важное место в этом виде программ отводилось предоставлению профессиональной подготовки. Начиная с середины 70-х гг. три западноевропейских государства осуществляли этот вид программ с тем, чтобы иностранцы покинули страну и могли воспользоваться полученной специализацией по возвращению на родину.

Но число иностранцев, прошедших курсы профподготовки в рамках государственной программы стимулирования репатриации, оказалось небольшим во всех странах. Так, во Франции число иностранных рабочих, окончивших курсы в 1979 г., составило около 800 человек. Кроме того, не все иммигранты, прошедшие профподготовку, фактически уезжали из страны¹⁷⁹.

Среди средств, направленных на сдерживание роста численности иностранцев, необходимо отметить установленную в некоторых западноевропейских странах плату за наем иностранных рабочих. «Налоги с предпринимателей за наем новых рабочих-мигрантов рассматривались этими странами как источник дополнительных доходов, которые могли использоваться на строительство школ для детей иммигрантов, предоставление профподготовки, улучшение социально-бытовых условий. В период с 1973 по 1975 год в ФРГ, Франции, Швейцарии были повышены суммы налогов за наем каждого иностранного рабочего. Несмотря на повышение платы за наем рабочих-иммигрантов, для многих предпринимателей оставалось выгодным использование труда иностранцев.

В целях сокращения контингента иностранцев страны-импортеры активно использовали также систему отказа в выдаче документов, разрешающих пребывание в стране и занятие трудовой деятельностью. Так, власти страны пребывания могли отказать иностранцам в возобновлении документов на том основании, что в данном районе много иммигрантов определенной специальности или потому, что иммигрант попал в полицию.

Немаловажным направлением стали программы, направленные на стимулирование экономического роста стран-экспортеров рабочей силы. Программы предусматривали строительство совместными средствами стран-импортеров и экспортеров рабочей силы предприятий в странах происхождения за счет денежных сбережений трудящихся. Таким образом, с одной стороны, предполагалось оказать сдерживающий эффект на новую эмиграцию, с другой - обеспечить новыми рабочими местами определенную часть реэмигрантов.

Среди западноевропейских стран программы стимулирования экономического роста начали разрабатываться и получили развитие в ФРГ, которая заключала соглашения подобного рода с Турцией. Нидерланды также участвовали в реализации программ, направленные на реинтеграциюрабочих-мигрантов и обеспечение возможностей национального развития. Но по оценкам исследователей данные программы не выполнили поставленных задач. Их функционирование не привело к массовой репатриации иностранных граждан из западноевропейских стран .

Но в итоге ни одно из средств стимулирования репатриации не вызвало массового оттока иностранной рабочей силы из западноевропейских стран. Отдельные исследователи склонны считать, что уезжали в основном те иностранцы, которые уже давно приняли такое решение и только ожидали, когда можно будет воспользоваться льготами. Согласно некоторым оценкам, за 1973-1978 годы 1,5-2 млн. иммигрантов уехали из стран Западной Европы, вернувшись, главным образом, в Италию, Испанию, Югославию, Грецию и Турцию. Вместе с тем, не была полностью остановлена * трудовая иммиграция. В результате конце 1975 г. численность иностранной рабочей силы в Западной Европе в целом составляла 6,3 млн. чел., что на 1,2 млн. меньше, чем в момент пика занятости иностранцев, в начале 70-х гг.¹⁸¹ Невысокая эффективность государственных мер по стимулированию репатриации вновь показала, что реэмиграция находится в непосредственной зависимости от экономических условий в странах происхождения рабочей силы и требовала координации общих усилий принимающих государств.

Одной из характерных черт миграционной политики данной периода является тот факт, что даже решения о введении ограничительных мер принимались без общественных консультаций и не являлись прямым ответом на общественные волнения. Политика была организована в типично административном контексте без участия общественности и практически в отсутствии парламентского контроля. Так, Т. Хаммар отмечает, что «Решения Франции, Германии и Швеции, чтобы «остановить» иммиграцию, имеют общую важную особенность: они все были сделаны без общественных дебатов и парламентского обсуждения, которое обычно окружает важные изменения в правительственной политике.... Это ... удивительно, что такое изменение политики..., затрагивая так много интересов и полное,будущих значений, могло пройти без дебатов между политическими сторонами и без конфликта между внутренними группами интересов»¹⁸².

К концу 70-х гг. с ростом безработицы в₍ Европе положение гастарбайтеров обострилось еще более. Запреты на прием на работу, стимулы к возвращению на родину и высокий уровень безработицы в странах иммиграции привели лишь к временному ограничению числа иностранцев в Западной и Центральной Европе с начала нефтяного кризиса. Безработица в их собственных странах росла теми же темпами, сохранялся также дефицит доходов. К началу 80-х гг. иностранная рабочая сила в ФРГ и Франции составляла все еще 7-8%, в Бельгии - 9%, в Швейцарии - больше 17%, в Люксембурге - почти треть трудящихся. Семьи, прибывавшие вслед за рабочими, и более высокий, чем у местного населения, коэффициент рождаемости способствовали увеличению количества иностранцев в индустриальных странах Европы. В 1981-1982 гг. доля иностранцев в общем населении снизилась по сравнению с 1973-1974 гг. только в тех двух странах, где она была особенно высока, - в Люксембурге и Швейцарии; в Бельгии, ФРГ, Франции и Нидерландах она выросла¹⁸³.

Таким образом, несмотря на ужесточение иммиграционной политики государствами-членами, сокращения численности иностранцев, въезжающих в страны Сообщества, не произошло. С одной стороны, большинство иммигрантов вопреки ожиданиям не покинули принимающие государства во время очередного кризиса. Мировой экономический кризис обусловил отказ иностранных трудящихся возвращаться в родные страны, где безработица уже приняла огромные масштабы. Многие из них предпочли воспользоваться пособиями по безработице и остаться в принимающей стране, учитывая то обстоятельство, что после введенных ограничений на иммиграцию им было бы трудно получить повторное разрешение на> въезд. С другой, иммигрантское население не уменьшилось, а продолжало расти, прежде всего, за счет иммиграции по линии воссоединения семей. Также уменьшение возможностей законного въезда в страну для экономических иммигрантов обусловило необходимость поиска ими других путей. Это привело к увеличению числа лиц ищущих убежище и нелегальных иммигрантов.

Соответственно, наблюдается изменение и половозрастного состава иммигрантов. Если раньше это были, прежде всего, мужчины трудоспособного возраста, то теперь в общем миграционном потоке превалировали женщины и дети. Иностранные трудящиеся глубоко укоренялись в странах ЕС, превращаясь со временем в «постоянных гостей». Но в западноевропейских государствах они все еще воспринимались как временные рабочие . Так, основной линией германской политики, провозглашенной в 1977г., являлось утверждение, что Германия не является страной иммиграции. А наличие большого числа гастарбайтеров правящие круги объясняли временной необходимостью, не рассматривая вопрос об их интеграции в немецкое общество. Принятая за основу иммиграционной политики в ряде государств-членов ЕЭС и в том числе в Германии система ротации или вращения предполагала возврат рабочих-иммигрантов в отправляющие страны. В 1981 г. правительство Германии впервые заявило, что готово отказаться от услуг иностранных рабочих и 'призвала иммигрантов вернуться домой ⁵.

В 1970-е гг. также произошло изменение направленности миграционных потоков. Если в период 1950-х - начала і 970-х гг. иммиграция протекала с юга на север Европы, то впоследствии постепенно увеличивается иммиграционное давление из стран третьего мира. В 70-е годы вектор миграционных потоков меняется на восток-запад: наблюдается смещение источников эмиграции из Южной Европы в Африку, Азию и Ближний Восток¹⁸⁶. В новом потоке появились сильно выраженные отличия в культуре и традициях от прежних «традиционных» групп иммигрантов.

За относительно короткий период, с середины 50-х до начала 70-х гг., Западная Европа превратилась из континента эмиграции в континент иммиграции: прежние страны эмиграции становились иммиграционными странами. Однако этот общий опыт не воздействовал одинаково на различные страны. Их статус менялся стремительно, но основные силы, приведшие к этому, реализовывались постепенно. Германия стала иммиграционной страной сразу после войны, но этот приток людей был непосредственно связан с общей послевоенной ситуацией. Нидерланды имели отрицательный миграционный баланс в течение первых лет послевоенного периода, но скоро это сменилось активным сальдо миграции.

В 1972 г. миграция возвращения превысила эмиграцию в Италии, в Испании и Греции в 1975 г., а в Португалии в 1981 г.¹⁸⁷ Эти государства стали получать новую существенную иммиграцию из-за пределов Европейского Сообщества, в то же время, продолжая отправлять граждан за границу (оставаясь странами-реципиентами). Факторы, оказавшие влияние на произошедшие изменения, включают быстрый экономический рост, развитие сегментированных трудовых рынков с большими неофициальными секторами, слабый механизм контроля иммиграции и интенсивное миграционное давление из близлежащих стран. В результате, миграции оказали большое влияние на общую динамику численности населения принимающих государств. Всего за период 1950-х-1970-х гг. в Западную Европу прибыло на 5,7 млн. человек больше, чем покинуло ее¹⁸⁸.

В рассматриваемый период государства-члены ЕС, переживая этап непрерывной массовой иммиграции, за исключением Ирландии, столкнулись с демографическим, культурным и социальным воздействием иммиграции на общество. В то же самое время все они, кроме Франции, никогда не провозглашали себя иммиграционными странами. Самым известным примером обозначения привлекаемых трудящихся-иммигрантов являлось немецкое слово гастарбайтер (gastarbeiter), которое было принято в других языках. Применение принимающими странами целого ряда различных терминов, типа «репатрианты» (gerepatrieerden) в Голландии, должны были помочь избежать любой ассоциации с иммиграцией.

Однако, даже если страна фактически является иммиграционной, это не подразумевает автоматически, что государство определяет себя также. Примером тому может служить Германия, которая до сих пор не признавала себя иммиграционной страной. Нидерланды с трудом признали, что иммиграция стала непрерывным аспектом ее демографического и социального развития. Франция стоит несколько обособленно в европейском опыте. Это единственная европейская страна, которая имеет исторический опыт приглашения иммигрантов, благотворно влияющих на увеличение численности ее населения.

Таким образом, миграционная ситуация в странах Западной Европы не однородна. Миграционный опыт в европейских странах отличается от постколониальной иммиграции в Великобритании и Франции до иммиграции гостевых рабочих в Германии и других странах. Конечно же, в период с начала 1950-х до середины 1970-х годов не произошло преобразования государств ЕС в иммиграционные государства в классическом смысле. Но в результате активной международной миграции сильно изменился национальный состав населения многих западноевропейских государств, внеся также огромные коррективы в их развитие. Экономически развитые страны континента являлись привлекательным регионом для различных категорий мигрантов. Поэтому иммиграция в данный период характеризовалась высокими показателями прироста, где основной составляющей миграционных потоков постепенно становилась трудовая иммиграция граждан европейских государств, не входящих в Сообщества. В результате в странах-импортерах рабочей силы сложилась \ система государственных мер регулирования миграции, включающая в себя принятие законодательства по юридическому, политическому и профессиональному статусу, деятельность национальных иммиграционных служб, а также заключение межгосударственных соглашений.

3. Формирование базиса миграционного законодательства в период становления Европейских Сообществ

Внешняя трудовая миграция относится к одному из видов международной миграции населения, который характеризуется перемещением рабочей силы, как правило, из экономически менее развитых в более развитые страны на временную работу с последующим возвращением на родину. В самом общем виде содержание миграционной политики определяется экономическими, политическими и социальными задачами, стоящими перед страной. Вместе с тем выработка целей, концепции и средств миграционной политики носит территориально- дифференцированный характер, что вытекает, в первую очередь, из положения стран по отношению к направленности потока трудящихся-мигрантов. При этом миграционная политика стран-импортеров и стран-экспортеров рабочей силы имеет значительные различия.

Цели иммиграционной политики могут быть рассмотрены в трех аспектах: обеспечение защиты национальной экономики от нежелательного притока трудящихся-мигрантов как по масштабам, так и по качественному составу; решение наиболее острых проблем в области занятости населения внутри принимающей страны за счет гибкого регулирования численности иностранной рабочей силы («экспорт» безработицы); рациональное использование прибывающих в страну трудящихся-мигрантов в экономических и политических интересах страны-импортера.

При выборе концепции миграционной политики большое значение имеют национально-исторические особенности страны. Так, правительства стран Европейского сообщества, ставя своей целью создание единого международного рынка рабочей силы, с середины 70-х гг. исходят из концепции интеграции. Необходимо отметить, что концепция интеграции в условиях Западной Европы пришла на смену системе ротации, которая начала применяться еще в начале XX века и приобрела наиболее массовые масштабы с начала 60-х и частично в 70-е гг. Система ротации предусматривала прием иммигрантов на работу * только на строго определенный срок.

К моменту основания сообществ государства-члены имели собственное иммиграционное законодательство, в ряде случае достаточно отличающееся от страны к стране. Создание сообществ несколько изменило привычный ход вещей. В целях обеспечения экономического и социального прогресса европейских стран предполагалось принятие общих действий, направленных на устранение разделяемых Европу границ.

Так, в договор об учреждении Европейского объединения угля и стали были включены специальные статьи, обязывающие государства-члены предпринимать меры, направленные на устранение ограничений по национальному признаку в вопросах занятости в данной' области промышленности для трудящихся, являющихся гражданами государств-членов и являющихся специалистами в упомянутой отрасли. Договором вводился запрет на дискриминацию в условиях труда и заработной платы трудящихся-мигрантов в угольном и сталелитейном производстве. Вносимые изменения призваны были обеспечить трудоустройство рабочих, вытесненных из угольной и сталелитейной промышленности других государств-членов¹⁸⁹.

Особое внимание вопросу движения лиц в рамках Сообщества уделялось в договоре, учреждающем Европейское Экономическое Сообщество, который несомненно является ядром Европейского Союза. Здесь уже имелся специальный раздел, посвященный вопросам, регулирующим свободное движение лиц, услуг, товаров и капитала в рамках ЕЭС.

Согласно теории интеграции создание единого рынка влияет на благосостояние, позволяя труду двигаться туда, где он будет наиболее востребованным. Предпосылками являются мобильность трудящихся, информированность о возможностях работы в других странах, отсутствие ограничений на передвижение в узком (разрешение на работу, вид на жительство) и в более широком смысле (специфические различия для определенных стран по выполнению данной работы, условия проживания, знание языка).

Обеспечение возможностей дальнейшего успешного развития интеграции в рамках ЕЭС обусловило постановку Комиссией ЕЭС цели по удалению барьеров на пути свободного движения труда среди стран Сообщества. В намерения входил не только отказ от формальных (юридических) барьеров такого рода, как получение разрешений на работу и видов на жительство, но также установление равных возможностей работы для всех граждан ЕЭС. Свобода движения лиц, услуг, товаров и капитала должна была гарантировать рост и процветание во всех странах ЕЭС.

Договором предусматривалось введение свободного движения трудящихся в рамках создаваемого общего рынка, распространяющееся только на граждан государств-членов¹⁹⁰. Это право включало в себя не только возможность принимать предлагаемую работу, свободно передвигаться в этих целях по территории государств-членов, но и оставаться на территории одного из них после завершения трудовой деятельности¹⁹¹.

Ограничения на свободу поселения, основанные на национальной принадлежности, предполагалось снять в течение переходного периода до 31 декабря 1969 г.¹⁹² По истечению указанного срока иностранцам, являющимся гражданами другого государства-члена ЕЭС, гарантировалось такое же право на поселение и экономическую деятельность, как и гражданам данного государства Сообщества.

В целом принятые меры были направлены на более эффективное использование трудовых ресурсов в создаваемом общем рынке, имея в виду главным образом огромную армию безработных в Италии и их массовую эмиграцию в другие западноевропейские страны, испытывавшие острую нехватку рабочей силы (ФРГ, Франция и др.).

В целях создания более благоприятных условий для лиц, занимающихся самостоятельной экономической деятельностью (работающих не по найму), в течение переходного периода устранялись ограничения на свободу жительства и экономической деятельности на территории государств-членов, что включает право самостоятельной деятельности, а также создания предприятий (компаний и фирм) и управления ими. Приоритет, как правило, отдавался тем видам деятельности, где свобода жительства и экономической деятельности вносила особенно полезный вклад в развитие производства и торговли .

Провозглашенная договором о ЕЭС одна из основных свобод общего рынка - свобода предоставления услуг - включала вопросы самостоятельной коммерческой деятельности граждан, которым требовалось лишь временно находиться в другом государстве-члене ЕС. Следовательно, договором сюда не включалось право на поселение¹⁹⁴.

Несмотря на провозглашаемые договором свободы, все еще существовали труднопреодолимые препятствия в процессе организации собственного дела в другой стране. Это связано с тем, что иностранец имел право учреждения предприятия на территории государства-члена ЕЭС только в том случае, если он выполнял все требования, предъявляемые принимающей страной к собственным гражданам. Например, он должен был иметь соответствующую стандартам данного государства профессиональную подготовку или сдать необходимые экзамены и получить сертификаты и дипломы страны приема, что, как правило, не выполнялось. С целью устранения этих препятствий Договор о ЕЭС предусматривал принятие мер по координации юридических норм государствами-членами Сообщества, регулирующих постоянную самостоятельную коммерческую деятельность граждан. При этом гарантировалось осуществление взаимного признания дипломов, сертификатов и других надлежащим образом оформленных свидетельств полученной квалификации¹⁹³.

В целях реализации статей договора, а также увеличения географической и профессиональной мобильности трудящихся Сообщества учреждался Европейский социальный фонд, основная задача которого состояла в том, чтобы «...обеспечить трудоустройство рабочих в Сообществе»¹⁹⁶. Реализация общих мер, касающихся социального обеспечения трудящихся-мигрантов, поручалась Комиссии ЕС, хотя при этом деятельность Комиссии несколько ограничивалась необходимостью консультаций с Экономическим и социальным комитетом¹⁹⁷. Но следует отметить, что впоследствии подобная практика себя оправдала.

По мере развития Сообщества возникает потребность в интерпретации и реализации правовых норм, изложенных в основополагающих договорах. А впоследствии, с вхождением в него новых членов, .- в распространении действия принятых документов на новые государства. При этом учреждающими договорами обеспечивалось сохранение единообразия права Сообщества. Так обстояло дело и с правовыми нормами, регламентирующими условия въезда, работы, проживания и выезда трудящихся-мигрантов на территории государств-членов.

Для обеспечения права свободного передвижения рабочих в рамках ЕС Совет наделялся определенными полномочиями в сфере миграционной политики. В сотрудничестве с Европейским парламентом и по предложению Комиссии Совет принимал директивы по координации мер, направленных на регулирование вопросов миграционной политики в рамках Европейского Союза. Но данные положения и меры, принимаемые для их исполнения, не затрагивали предусмотренный двусторонними договорами особый режим для иностранных граждан, основанный на сохранении общественного порядка, общественной безопасности и здравоохранения¹⁹⁸.

Проведенный анализ Договора, учреждающего Европейское Экономическое Сообщество, позволяет утверждать, что формирование законодательства по вопросам иммиграционной политики в отношении граждан других государств-членов передавалось' под юрисдикцию созданного Сообщества. Но необходимо отметить, что в то же время сохранялось национальное законодательство по данному вопросу. Именно поэтому в ЕЭС возникла проблема соотношения национального законодательства государств-членов и наднационального. В целях снятия возникающих противоречий учреждающими договорами вводилось превалирование отдельных юридических норм Сообщества. Это, прежде всего, относится к нормотворческой деятельности Комиссии и Совета ЕС, принимаемым ими регламентам и директивам .

Но вводимая свобода на передвижение и проживание не распространялась на граждан третьих стран. Регулирование свободы движения трудящихся между государствами-членами и третьими-странами регулировалась исключительно национальным законодательством и двусторонними соглашениями. Но следует отметить, что в целях контроля миграционного потока из третьих стран в отдельные государства-члены ЕЭС принимаемые двусторонние договоры требовали единодушного одобрения государств-членов²⁰⁰. Существующие для иммиграции граждан третьих стран барьеры Комиссия ЕЭС планировала отменить в ходе создания единого рынка .

В течение введенного Римским договором транзитного периода до 1969 гг. свободное движение рабочих вводилось несколькими стадиями. Первым шагом, предпринятым в 1961 г., было принятие Советом ЕЭС Регламента № 15/61 о свободе движения рабочих. Документ предоставлял возможность гражданам государств-членов принимать предложения от предпринимателей, если у работодателя не было возможности в течение как минимум трех недель найти подходящего рабочего среди граждан государства-члена. Регламент применялся на европейской территории государств-членов, не затрагивая обязательства государств-членов по специальным отношениям, которые они поддерживают с отдельными неевропейскими странами или территориями из-за установленных связей, которые существуют или существовали между ними²⁰². Следовательно, принятый нормативный акт не давал права на свободу передвижения гражданам заграничных территорий государств-членов.

Таким образом, первый предпринятый шаг в области свободного передвижения рабочих вводил приоритетность граждан принимающей страны. При этом трудящиеся из других государств-членов могли занять предлагаемую вакансию, если национальные граждане не претендовали на рабочее место.

Принимая во внимание, что условия регламента 15/61 были все еще довольно ограничительные, в рамках ЕЭС был принят новый регламент №38/64. Открывая новые возможности для долгосрочных, сезонных и приграничных рабочих Сообщества, он обеспечивал им право занимать предлагаемые вакансии под единым режимом. Здесь уже устранялась потребность для предпринимателей искать местных рабочих в течение трех недель, и устанавливалось, что разрешение на работу более не привязывается к предпринимателям или сферам деятельности и могло возобновляться.

Принятый Регламент включал условия относительно равенства обращения с рабочими независимо от национальности и расширение права воссоединения семей, включая не только супругов и детей моложе 21 года, но также и зависимых от трудящегося или его супруги лиц (статья 17 (I) (Ь)). Воссоединение семей, однако, оставалось подчиненным возможности «нормального» размещения.

Документ также, ссылаясь на граждан заграничных территорий государств-членов, устанавливал, что те рабочие, «...кто продолжает трудиться на территории одного из государств-членов, не могут извлечь выгоду из условий этого Регламента на территории других государств-членов»²⁰³. Таким образом, исключение граждан из заграничных территорий государств - членов было сохранено.

Практически одновременно с принятием вышеупомянутого документа, регламентирующего свободное передвижение трудящихся, была издана Директива Совета 64/221/EEC. В целях координации специальных мер по передвижению и проживанию иностранных граждан документом обеспечивалось сближение процедур, подлежащих применению в каждом государстве на основании публичной политики, общественной безопасности или общественного здоровья²⁰⁴.

Данный нормативный акт, регламентируя вопросы въезда трудящихся-мигрантов и членов их семей на территорию государств-членов, затрагивал также вопросы выдачи или возобновления видов на жительство и высылки сих территории²⁰³. Выполнение положений настоящей Директивы гарантировалось принятием мер, базирующихся исключительно на личном поведении соответствующего человека. Решение о предоставлении или отказе в первом виде на жительство предоставлялось в возможно кратчайший срок - в течение шести месяцев. Причем в данный период заинтересованному лицу еще разрешалось временно оставаться на территории государства-члена в ожидании решения по его вопросу²⁰⁶.

Как упоминалось, решение о допуске в государство-член принималось на основании публичной политики, общественной безопасности и общественного здоровья. В этой связи интересен прилагаемый перечень заболеваний, опасных для общественного здоровья (карантинные заболевания, туберкулез в активной форме или прогрессирующий, сифилис и другие инфекционные или заразные паразитические заболевания), публичной политики или общественной безопасности (наркомания, глубокое умственное расстройство, случаи психопатического расстройства с повышенной возбудимостью и др.)²⁰⁷. При их наличии претенденту отказывалось во въезде в страну и выдаче вида на жительство.

Государства-члены самостоятельно обеспечивали принятие мер, необходимых для выполнения положений данной Директивы, основываясь при этом на ключевых положениях национального права. Таким образом, государство имело возможность самостоятельно ограничивать въезд в страну нежелательных лиц, причем на законных основаниях, ссылаясь на определенный пункт данной Директивы.

Таким образом, вторым шагом в процессе формирования единого миграционного пространства в рамках ЕЭС явилась отмена приоритета собственных граждан принимающих государств при осуществлении права на свободу передвижения между государствами членами. Но все же остались некоторые ограничения, по которым граждане других государств могли претендовать на предлагаемые рабочие места, без права поиска работы по собственной инициативе.

Главный шаг на пути введения полной свободы движения всех рабочих Сообщества приходится на 1968 г., когда были приняты очередные нормативные акты, регламентирующие свободу передвижения трудящихся в рамках Сообщества.

Большое значение для развития общей миграционной политики ЕС имеет Регламент Совета (ЕЭС) №1612/68 о свободе передвижения работников в Сообществе²⁰⁸. Совет, руководствуясь определенными статьями Договора об учреждении ЕЭС, принял регламент, в котором определялось, что «каждый гражданин любого государства-члена независимо от своего места жительства имеет право на трудоустройство и осуществление деятельности в качестве наемного работника на территории другого государства-члена в соответствии с положениями, ... которыми регулируется наемный труд граждан данного государства»²⁰⁹. При приеме на работу трудящимся-иммигрантам гарантировалось отсутствие дискриминации на основании гражданства, то есть осуществление прав наравне с гражданами данного государства.

Определяя условия доступа к работе по найму, в документе устанавливались также нормы обращения с гражданами государств-членов, работающими на территории другого государства-члена. Так, в условиях найма и работы, в частности, вознаграждения, увольнения, безработицы, восстановления на работу и повторного найма, трудящиеся-мигранты других государств-членов приравнивались к национальным работникам²¹⁰. При этом трудящиеся, являющиеся гражданами других государств-членов, приобрели часть политических прав, получив возможность уже не только участвовать, но и занимать руководящие посты в профсоюзах²¹¹.

В целях обеспечения равного положения с гражданами данного государства рабочим из государств-членов позволялось ввозить на территорию государства, в котором они работают, свои семьи. Наравне с местными рабочими иностранные работники могли претендовать на жилье, так как их супруг(супруга) и дети до 21 года или иждивенцы, независимо от гражданства, получили право на проживание совместно с работником. Причем данная категория лиц получила, в том числе, право работать, даже не являясь гражданами государств-членов ЕС, а дети рабочих из государств-членов допускались к общему образованию и курсам профессионального обучения²¹². Как видим, в целях упрощения процесса интеграции со стороны государств-членов предпринимались отдельные попытки уравнения в правах собственных граждан и трудящихся-мигрантов путем наделения последних частью политических прав и введения целенаправленного социального обеспечения.

Для выполнения положений данного акта государствами-членами назначались специальные государственные службы, проводящие расчеты имеющихся вакансий по специальному механизму. Центральные службы занятости государств-членов совместными усилиями с Комиссией обеспечивали изучение занятости или безработицы в рамках Сообщества. Вакансии, не заполненные трудящимися, являющимися гражданами данного государства, могли заниматься рабочими-мигрантами из других государств-членов. Такие вакансии предлагались, прежде всего, рабочим, постоянно проживающим на приграничной территории, так называемым фронтольерам. Да и службы занятости сами были вправе решать вопрос о возможности продолжения трудовой деятельности трудящимися-мигрантами, если это требовалось для бесперебойной работы предприятия²¹³. А ^ч.в целях достижения баланса между вакансиями и заявлениями на работу в рамках Сообщества государства-члены совместно с Комиссией проводили изучение всех возможностей предоставления приоритета своим гражданам при заполнении вакантных мест²¹⁴.

Для обеспечения тесного сотрудничества между государствами-членами в вопросах, касающихся свободы передвижения рабочих и их занятости, вводился Консультативный Комитет. В его состав входили по два представителя от правительства, профсоюзов и ассоциации предпринимателей каждого государства-члена. В обязанности членов Комитета входило исследование проблем свободы передвижения и занятости в рамках национальной политики, касающейся трудовых ресурсов²¹⁵. Таким образом, координируя политику занятости на уровне Сообщества, Комитет оказывал помощь развитию экономики и улучшению баланса трудового рынка.

В связи с постоянным процессом расширения Европейского Сообщества периодически появлялась необходимость в обновлении списков членов Консультативного Комитета. В этих целях был принят ряд Решений Совета, корректирующих исходный Регламент по вопросу состава Комитета, путем назначения новых и введения дополнительных членов в состав данного органа. Следовательно, нормативным актом устанавливалась основная институциональная структура, включающая Европейский офис для координации вакансий, Консультативный комитет и Технический комитет.