Государственная политика в сфере труда в современной России

Источник: данные Федеральной службы занятости.

К сожалению, чуда не произошло и снижение уровня регистрируемой безработицы явилось не результатом каких-либо эффективных и продуманных шагов властей, а прямым следствием растущего дефицита фондов занятости и сокращения по этой причине возможностей служб занятости оказывать помощь безработным. Система формирования средств фондов занятости (неплохо работавшая до осени 1995 г.) перестала соответствовать не только растущему числу претендентов на получение пособия по безработице (регистрируемых безработных), но и потребностям финансирования программ, осуществляемых согласно закону РФ "О занятости населения в Российской Федерации". Из-за абсолютного уменьшения налоговых поступлений в региональные фонды, натурализации этих выплат, невыплат многими регионами отчислений в федеральную часть фонда занятости перестала работать система перераспределении средств на федеральном уровне. Это еще более ухудшило положение на рынке труда многих регионов, затронув прежде всего такое важное направление работы служб занятости, как переподготовка безработных. Формально доля расходов государственного фонда занятости на переподготовку в 1997 г. практически не изменилась по сравнению с 1995 г. (соответственно 5,9 и 6 %). Однако потребность в приобретении но вой специальности через посредство службы занятости существенны возросла, особенно в регионах с высоким уровнем безработицы. Но именно в них расходы на переподготовку за последние два года резко сократились: в Ивановской области - почти в два раза, в Псковской в три раза, во Владимирской - в два с половиной раза и т.д.

Федеральный центр, к сожалению, не отреагировал на изменение ситуации в регионах. Чиновники Министерства труда и социального развития РФ по-прежнему утверждают, что безработные больше ориентируются на материальную помощь со стороны государства в виде пособия по безработице, чем на переподготовку. Однако большинство руководителей районных служб занятости (86,3 %) не согласились с данной точкой зрения.

Немало безработных (примерно 1/3, по мнению директоров служб занятости) отказываются от переобучения по финансовым причинам Получая стипендию в размере пособия по безработице, безработные но имеют средств на оплату проезда до места обучения и обратно, проживания и питания в процессе обучения, если учебный центр находится на значительном расстоянии от их места жительства. Масштабы Рос сии и неразвитость сети профподготовки дают основания полагать, что для большинства безработных, живущих за пределами областных столиц, центры переподготовки недоступны не из-за нежелания учиться, а по причине отсутствия необходимых денежных средств.

Несмотря на улучшение официального показателя напряженности на рынке труда, рассчитываемого как численность незанятых граждан, зарегистрированных в службах занятости, приходящихся на одну вакансию, возможности трудоустройства через службы занятости, подбора вакансий сократились еще больше. 40 % безработных вакансии не предлагались ни разу. Но и предложение вакансий само но себе еще не свидетельствует о реальном трудоустройстве. В С.-Петербурге осенью 1997 г. мы проинтервьюировали несколько незанятых в возрасте до 20 лет, обратившихся в межрайонную службу по трудоустройству, созданную Комитетом по труду и занятости С.-Петербурга специально для незанятого населения, предваряя их регистрацию на биржах труда. Эти молодые люди без опыта и стажа работы обращались в службу не менее двух раз, где им предлагались вакансии, но трудоустроиться они так и не смогли. Проблема в том, что информация о вакансиях быстро устаревает и к моменту обращения они бывают уже заполнены (особенно пользующиеся повышенным спросом на рынке труда).

В последние годы в службы занятости поступают сообщения о вакансиях от предприятий, месяцами не выплачивающих заработную плату. Неудивительно, что безработные от них отказываются. Любой чиновник может расценить подобную ситуацию как "отказ от предложенной работы" (два таких отказа, согласно закону, влекут за собой лишение пособия по безработице). Или, например, Минтруда рекомендует своим региональным службам (все из-за того же растущего дефицита фонда занятости) лишать пособия и статуса безработного граждан, требующих слишком многого - оплачиваемой занятости.

Обвинения безработных в социальном иждивенчестве со стороны официальных лиц безосновательны. Около половины безработных женщин и мужчин готовы работать по любой специальности и в любом режиме (полный пли неполный рабочий день) за "достойный заработок", оцениваемый ими в 1,5 прожиточных минимума в регионе, что никак нельзя считать завышенным требованием.

Но главной причиной снижения уровня регистрируемой безработицы стали невысокий размер выплачиваемых пособий по безработице, а также хронические многомесячные невыплаты пособий. Еще относительно благополучной весной 1996 г. среднее пособие не превышало 23 % средней зарплаты (по закону РФ "О занятости населения в Российской Федерации" пособие в среднем за год должно составлять 58 % средней заработной платы за последние два месяца перед увольнением, а в первые три месяца - 75 %). Из числа обладателей пособия в марте 1996 г. 40,5 % получили его в размере, не превышавшем минимальную заработную плату, еще 38,1 - от одного до трех минимальных размеров оплаты труда, 8,9 - менее прожиточного минимума в своем регионе и 12,5 % - от прожиточного минимума до средней заработной платы. 54 % безработных, имевших право на пособие, никакого пособия не получали. Среднестатистический портрет не получавшего пособие в 1996 г. таков: женатый мужчина в возрасте 34,8 лот. с которым проживают еще два взрослых члена семьи и 1-2 ребенка в возрасте до 18 лет, со среднедушевым месячным семейным доходом в 129,1 тыс. руб.

Примерно для 1/3 безработных пособие является важнейшим, а иногда и единственным источником существования. Что касается большей части населения, не имеющего и ищущего работу без помощи государственных служб, то низкий размер пособия, создание препон для регистрации в качестве безработного, задержки выплат пособий не стимулируют их обращаться в службу занятости.

Официальная статистика не публикует никаких данных не только о задержках выплачиваемых пособий, но и о их размере. Данные о среднем размере пособий по безработице последний раз публиковались в 1993 г. На смену им пришли данные о доле безработных, получающих минимальное пособие. На конец 19У5 г. минимальное пособие (что равнозначно величине минимальной заработной платы - в настоящее время она составляет 83 тыс. руб., или 83 деноминированных рубля в месяц) получал каждый второй безработный. По-видимому, это не очень устраивало чиновников, отвечающих за положение безработных, поэтому с 1996 г. из статистики исчезли все показатели, характеризующие материальные выплаты безработным со стороны государства.

Трудности с выплатой пособий поставили районные службы занятости в исключительно сложную ситуацию. Разъяснений из Москвы о том, кому их выплачивать в первую очередь и в каком размере, не поступало, и инициативы рождались на местах. В некоторых районах выплачивался один минимум заработной платы, в других - два. Поступившие на расчетный счет службы занятости деньги пересчитанные в денежную форму продукты выдавались прежде всего тем, кто давно ничего не получал, а затем с учетом семейного положения. Эти критерии отметили в общей сложности 48 % опрощенных в 1997 г. директоров районных служб занятости. Еще 20 % сообщили, что в первую очередь выплачивают пособия семьям в случае их бедственного положения (смерть члена семьи, болезнь, проводы в армию и т.п.). У 14,6 % руководителей нет никаких приоритетов, поскольку они не в состоянии выработать справедливые критерии, пригодные для каждой конкретной ситуации.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что для большинства безработных с 1996 г. исчезли всякие стимулы для регистрации в службах занятости, потому что:

- на пособие по безработице нельзя существовать ни безработному, ни его семье; невозможно также заниматься поиском подходящей для человека работы;

- увеличиваются периоды невыплат пособий по безработице, и перспективы разрешения данной проблемы выглядят крайне туманно;

- велика вероятность отказа в получении статуса безработного и права на пособие;

- отсутствуют вакансии;

- трудно пройти переподготовку.

Исключение составляют 30 % регистрируемых безработных, для которых пособие по безработице - важнейший источник выживания семьи наряду с другими социальными пособиями (на несовершеннолетних детей, пенсии, стипендии и т.п.).

2.3 ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА НА РЫНКЕ ТРУДА

Преобразования в сфере занятости населения являются одним из условии рыночной трансформации, связанной со становлением многосекторной (многоукладной) экономики, обновлением отраслевой структуры производства, формированием системы рынков и их инфраструктур. Регулирование рынка труда должно основываться на новых системообразующих принципах экономической активности населения, отвечающих коренным изменениям в формах собственности и социально-трудовых отношений. Это - самозанятость, предпринимательство, наемный труд и безработица.

В значительной степени современные процессы в сфере занятости обусловлены приватизацией государственной собственности и развитием корпоративной, групповой и индивидуальной частной собственности. Это вызвало реструктуризацию занятости и образование новых сфер приложения труда в соответствии с требованиями рынка, включая создание новых предприятий, высвобождение избыточного персонала из действующих производств, привлечение квалифицированной рабочей силы в рыночный сектор экономики.

Развитие негосударственного сектора экономики обеспечивает большую часть доходных занятий экономически активного населения. В 1997 г. доля занятых в негосударственном секторе экономики достигла 70 %. Одновременно наблюдается постепенное повышение уровня безработицы прежде всего за счет населения, конкурентоспособного на рынке труда, и перехода скрытой безработицы на несостоятельных предприятиях и в бюджетной сфере (избыточной занятости) в официальную форму, регистрируемую службой занятости. Кроме того, происходит ее пополнение за счет возросшей трудовой миграции, увеличения числа беженцев и вынужденных переселенцев. К 1997 г. около 91 % экономически активного населения имели работу и более 9 % -активно ее искали. При этом число официально зарегистрированных безработных достигло 2,5 млн. человек (3,4 % экономически активного населения) и возросло но сравнению с 1992 г. в 2,4 раза.

Безработица в переходной экономике России проявляется главным образом в смешанных формах: институционально-маргинальной и структурно-циклической. Она становится постоянным фактором развития рынка, который все больше воздействует на формирование системы занятости. В настоящее время наблюдается рост временной (фрикционной) и институционально-маргинальной (социальной) безработицы при относительно низком для переходных процессов уровне структурно-профессиональной и циклической форм ее проявления. Растет хроническая безработица, связанная с низкой мобильностью и конкурентоспособностью безработных на рынке труда. (На начало 1997 г. 30 % мужчин и 36 % женщин из числа зарегистрированных безработных искали работу более одного года, причем 29 % составляют безработные с неполным средним, начальным образованием и без образования.) Помимо этого, безработица приобретает превращенные формы неполной занятости на производстве и скрытой безработицы на простаивающих рабочих местах, а также работы без оплаты на предприятиях-банкротах. Последнее свидетельствует о глубоких деформациях в системе наемного труда.

"Естественное" состояние рынка труда в переходной экономике предопределяет проводимую политику занятости, служит общим "фоном" ее эволюции на различных уровнях управления. Рынок труда объективно берет на себя функции основного регулятора движения рабочей силы на стадии ее обращения. Получают развитие различные типы рынка труда, видоизменяется структура его взаимосвязей с экономической активностью и занятостью населения. В частности, это находит отражение в сосуществовании и противоречивом развитии открытого и регулируемого, саморегулируемого и "теневого" рынков труда, в повышении степени свободы труда, с одной стороны, и монополизации условий занятости, с другой.

Основой реализации системы рынков труда становится региональный рынок. Можно выделить три основных типа региональных рынков труда:

- асимметричные, которым присущи существенные перекосы в соотношении закрытого и открытого, регулируемого и "теневого" рынков труда, диспропорции в отраслевой структуре занятости и экономической активности населения. Это обусловлено "утяжеленностью" неадаптированных к рынку и монополизированных отраслей (градообразующих, военно-промышленного комплекса, тяжелой промышленности и т.д.) при стагнации рыночного сектора экономики и неэффективной системе регулирования перелива (оттока) рабочей силы, что сопряжено с ростом скрытой и регистрируемой безработицы;

- равновесные с относительно развитыми структурами рынка труда при переходе от прежней системы полной занятости к системе экономической активности населения в условиях регулируемого роста безработицы и стабилизации социально-трудовых отношений, что проявляется в процессах трансформации скрытой безработицы в открытые формы;

- диверсифицированные, характеризуемые: высокой степенью реструктуризации занятости и саморегуляции, которые создают условия для высокой мотивации и мобильности работников; быстрым развитием рыночного сектора экономики и системы экономической активности населения, обеспечивающих разнообразие форм занятости, низкие уровень и продолжительность регистрируемой безработицы под воздействием социально-экономических регуляторов спроса и предложения рабочей силы, проводимых мер активной политики занятости.

Федерализация общественно-политических и социально-экономических отношений начинает приобретать решающее значение при обосновании и проведении политики занятости. На практике, во-первых, происходит "размывание" централизованных основ национального рынка труда и условиях нарастания кризиса крупной промышленности и нарушения традиционных хозяйственных связей. Во-вторых, все в большей мере проявляется стремление к самодостаточности, что приводит к изолированности региональных рынков труда, установлению избирательных, отвечающих специфике региона направлений регулирования экономической активности населения. Подобная автаркия - своего рода следствие усиления неравномерности социально-экономического развития регионов страны.

Начиная с 1994-1995 гг. резко возросла дифференциация региональных рынков труда. Наиболее низкий уровень общей безработицы (4-6 %) отмечен в 16 регионах страны, в основном в тех, где размещены предприятия топливно-энергетического комплекса (Татарстан, Башкортостан, Тюменская область), в Москве, Калужской, Тульской, Воронежской и Самарской областях. В 39 регионах уровень безработицы значительно (в 2 и более раз) превосходит среднероссийский, в том числе в Ингушетии - в 5 раз, в Дагестане - почти в 4,5 раза. Предложение рабочей силы существенно превышает спрос на нее в Ивановской, Владимирской, Псковской, Кировской областях, республиках Марий Эл, Чувашия, Калмыкия, Удмуртия. Здесь число зарегистрированных безработных в расчете на одну вакансию составляет от 20 до 117 человек (1996 г.).

В переходной экономике рынок труда наряду с имманентными ему регуляторами сохраняет прежние элементы системы управления трудом. Главным образом это государственные гарантии занятости населения, централизованное регулирование оплаты труда (минимальной заработной платы, ставок тарифов и окладов в бюджетной сфере). По мере продвижения к цивилизованному рынку труда складываются условия для его функционирования на основе естественных регуляторов в сочетании с государственным регулированием занятости. Особую роль здесь играют рыночные формы и методы инвестирования в экономические рабочие места, формирование реальной заработной платы исходя из прожиточного минимума, социальное страхование работников наемного труда от экономических рисков, включая безработицу. При этом государственное содействие занятости, отражая в основном социальную компоненту в регулировании экономической активности населения, смягчает или носит упреждающий характер по отношению к угрозе и последствиям вынужденной безработицы, пытается поддерживать полную занятость, компенсируя негативные экономические результаты функционирования рынка труда.

Переход от системы полной занятости к рынку труда означает отказ от прямых директивных методов управления трудовыми ресурсами и использование преимущественно экономических рычагов регулирования трудовой активности. Основная их часть принимает форму косвенного, индикативного воздействия на процессы перемещения рабочей силы по отношению к рабочим местам, управление занятостью приобретает черты целенаправленного предоставления государственных гарантии безработным и поддержания рабочих мост для работников, находящихся под угрозой увольнения. Одновременно наблюдаются процессы децентрализации регулирования социально-трудовых отношений и деконцентрации фондов содействия занятости, обусловленные регионализацией рынков труда. Институциональное усложнение системы регулирования объективно отражает многомерность и структуризацию рынка труда, особенности трансформационных процессов в системе занятости.

Главным институциональным элементом инфраструктуры рынка труда является специальная государственная служба занятости. В 1992-1997 гг. ее деятельность была направлена прежде всего на поддержание занятости на действовавших предприятиях на основе сохранения и перепрофилирования существующих рабочих мест, на предотвращение массового высвобождения работников и борьбу с постоянно возраставшей безработицей путем трудоустройства и профподготовки (переподготовки) зарегистрированных безработных. Вместе с тем по мере углублявшегося кризиса неплатежеспособности предприятий и деструктуризации рынков труда цели политики занятости постепенно становились самодовлеющими в социально-трудовой сфере. В 1995-1996 гг. более половины средств по федеральным программам содействия занятости было обращено на поддержание рабочих мест и другие мероприятия, относимые к активной политике занятости, но из года в год снижалась эффективность их использования. Так, из предусмотренных программой 260 тыс. дополнительных рабочих мест к 1996 г. было создано 38 %, а компенсации заработной платы получили лишь 14 % работников, формально охваченных соответствующими мероприятиями. В результате рост безработицы не был приостановлен, а в ряде регионов страны возникла хроническая задолженность по выплате пособий зарегистрированным безработным.

2.4 ПОЛИТИКА ЗАНЯТОСТИ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ

В развернутом виде региональная политика занятости как реальность управления социально-экономическим развитием предстает в качестве автономной, корректируемой субъектом РФ системы действий на достаточно компактном рынке труда, сложившемся на собственной основе.

Большую роль в разработке регионального подхода к политике занятости играет Москва - субъект Федерации с наиболее продвинутыми с точки зрения критериев рыночной экономики структурами занятости, емким и диверсифицированным рынком труда, развитой рыночной инфраструктурой. Здесь сконцентрирован и реализуется огромный социально-демографический, научно-производственный, трудовой, образовательный, торгово-промышленный, финансовый и интеллектуально-культурный потенциал. Более того, выполнение функций столицы государства придает специфику системам регулирования социально-трудовых отношений, занятости, рынка труда и миграции населения в этом крупнейшем в стране и Европе мегаполисе.

Москва традиционно остается центром экономической активности и трудовой миграции населения, что является определяющим для развития структур занятости и рынка труда, отражая ее связи с субъектами РФ. Особенно высока степень ее интеграции с рынком труда Московской области и других прилегающих регионов. В Москве раньше и последовательнее, чем в других регионах, начали осуществлять политику занятости, которая стала одной из наиболее важных сфер управления на уровне субъекта Федерации. Поэтому исследование политики занятости с учетом уникального и во многом пионерного опыта Москвы имеет особую значимость.

С начала 90-х годов рынок труда Москвы находился в состоянии перехода от асимметричного к диверсифицированному, от жестко регулируемого планово распорядительными рычагами управления к саморегулируемому, социально ориентированному механизму реализации экономической активности населения. При этом существенно расширилась экономическая свобода участников социально-трудовых отношений - предпринимателей и самозанятых, работников наемного труда.

Проведенная работа по изучению структур и форм трансформации занятости во взаимосвязи с развитием рынков труда, в частности, сплошное обследование состава безработных, зарегистрированных на Московской бирже труда, дала следующие результаты. Доля экономически активного населения в 1997 г. по сравнению с 1992 г. возросла с 83 до 93 %, численность занятых в негосударственном секторе экономики - в 2,2 раза и составила 57 % занятых. Во все большей степени движение рабочей силы происходит на регулируемом рынке труда. Если в 1993 г. лишь около 7 % общего числа работников, выбывших с предприятий и организаций, регистрировались в службе занятости по вопросу трудоустройства, то в 1994 г. - 13, а в 1996 г. - около 25 %.

На фоне общей тенденции сокращения учтенного спроса возрастало предложение рабочей силы, зарегистрированной на рынке труда. Эта динамика отражала изменения в экономической активности населения в условиях перехода к рынку труда. Общая потребность в рабочих и служащих, заявленная в службу занятости за 1992-1996 гг., сократилась с 104 тыс. до 55 тыс. (в 1,9 раза) единиц, хотя в целом за этот период общее число заявленных вакансий было больше, чем число зарегистрированных граждан, искавших работу (в 1,3-1,6 раза). В 1996 г. предложение па регулируемом рынке труда превысило заявленный спрос (на 16 %). За 1992-1996 гг. практически вдвое увеличилось число граждан, обратившихся в службу занятости по вопросу трудоустройства, - с 95,8 тыс. до 181,3 тыс. человек.

В структуре предложения рабочей силы за рассматриваемый период снизилась доля женщин - с 68.4 до 54,7 %, но существенно возросла доля учащихся, желающих работать в свободное время, - до 13,0 % (в 1992 г. эта величина была незначительной), а также пенсионеров и инвалидов, вынужденных искать доходные занятия, - с 3,2 до 6,6 %. Среди обратившихся в службу занятости произошло относительное сокращение доли лиц, не занятых трудовой деятельностью, - с 89,7 до 70,5 %, и возрос удельный нес занятых, но искавших новую работу, - с 7,5 до 17,7 %.

В то же время на рынке труда Москвы, особенно в последние 2-3 года, четко обозначился и усилился ряд негативных процессов. В результате дисбаланса спроса и предложения воспроизводятся различного рода неравновесия, включая появление и рост вынужденной безработицы, неукомплектованность рабочей силой большого числа свободных рабочих мест. В условиях диверсифицированного рынка труда эти явления частично компенсируются трудовой мобильностью и миграцией работников, ростом занятости в малом бизнесе и в саморегулируемой экономике. Кроме того, реализация политики занятости, направленной на трудоустройство незанятых и безработных в соответствии с доступными для них вакансиями, создание дополнительных рабочих мест в экономике и бюджетной сфере способствовали сдерживанию роста официальной безработицы.

Проведенный анализ регистрируемой безработицы начиная с ее легализации в 1991 г. показал следующее. Первоначально безработица в Москве принимала институционально-маргинальную и фрикционно-структурную формы, которые отражали процессы демократических рыночных преобразований в системе собственности и в социально-трудовой сфере. В этой ситуации сформировался ее преимущественно женский "интеллигентный облик" (инженерно-технический и гуманитарный но образованию), во многом обусловленный повышенным уровнем женской занятости в дореформенный период и возможностью женщин-домохозяек зарегистрироваться в качестве безработных. При этом вынужденная безработица высвобожденных работников приобретала в основном краткосрочный и временный характер при наличии достаточного числа вакансий н возможностей переобучения но новой специальности (профессии) в процессе трудоустройства.

Одновременно в структуре безработных стала "откладываться" долгосрочная (хроническая) безработица малоподвижных в профессиональном отношении работников, нс приспособленных к наемному труду, социально уязвимых слоен населения, принимавшая рецидивный характер: одни и те же граждане после снятия с учета в службе занятости вновь регистрировались в качестве безработных.

В дальнейшем по мере сокращения высвобождения работников и интенсивной текучести кадров, вызванной тяжелым финансовым положением предприятий вследствие углубления экономического кризиса, безработица все больше переходила в структурно-циклическую форму с постепенным увеличением се продолжительности в результате "накопления" застойной безработицы среди работников старших возрастов, не востребованных на рынке труда не имеющих права на досрочную пенсию. При этом в структуре безработицы возрастала доля молодежи до 30 лет в связи с трудностями при устройстве на работу вследствие снижения спроса на работник без профессиональной квалификации и производственного опыта.

В течение 1991-1996 гг. наблюдалось выравнивание асимметрии регистрируемой безработицы по ее социально-демографическим и образовательно-профессиональным "осям": сокращалась доля женщин и служащих с высшим образованием и соответственно возрастала доля мужчин с более низким уровнем образования, снижался удельный вес инженерно-технических работников и повышалась доля рабочих индустриальных отраслей. При этом стабилизировались пропорции краткосрочной и средней по продолжительности безработицы при уменьшении доли временной формы безработицы и росте застойной, предопределенной растущей неконкурентоспособностью не адаптированных к рынку труда групп безработных. В их числе находились работники с высокой семейной нагрузкой, предпенсионного возраста, пониженной трудоспособностью, для обеспечения занятости которых необходима разработка особых мероприятий.

В целом удавалось поддерживать относительно устойчивый (с учетом роста структурно-профессиональных и социально-демографических несоответствий на рынке труда) уровень трудоустройства безработных, в том числе на подходящую работу. В течение рассматриваемого периода он составлял 27,0 % (1992 г.), 35,0 (1993 г.), 15,1 (1994 г.), 21,4 (1995 г.) и 18,9 % (1996 г.) общего числа зарегистрированных безработных (или в среднем 21,2 %).

Однако все большее значение приобретало предоставление в полном объеме гарантий занятости. Это требовало организации специализированных (включая психологические) консультаций, экспертизы профессиональной квалификации и трудоспособности, усиления взаимосвязи трудоустройства и профобучения, использования гибких, нестандартных форм занятости безработных и т.д.

На этапе формирования диверсифицированного рынка труда Москвы при проведении политики занятости особая роль отводилась созданию информационно-маркетингового пространства взаимодействия работодателей и работополучателей, проведению работы по развитию новых форм трудового посредничества, таких, как ярмарки вакансии, дни специалистов, предварительный подбор кадров по заявкам работодателей, направление желающих на временные, сезонные, неотложные работы. Была создана система массового информирования граждан и работодателей о спросе и предложении рабочей силы, группового и индивидуального консультирования по вопросам трудового и социального законодательства, перемены занятий, профобучения и т.д.

Использование активных форм трудового посредничества позволило осуществлять "разгрузку" регулируемого рынка труда на основе установления непосредственных и договорных отношений работников с работодателями, изыскания дополнительных вакансий, отвечающих социальному н профессиональному составу работников. В этот период особое внимание уделялось правовому просвещению незанятого населения на рынке труда, освоению социальных функций регулирования занятости и безработицы.

Одновременно шел процесс дифференциации и специализации функции обеспечения неконкурентоспособных работников и социально незащищенных граждан: организация трудоустройства инвалидов на специализированных производствах (часто с предварительным обучением), женщин и подростков на создаваемых в особом порядке рабочих мостах, реализация специальных проектов обеспечения занятости и социально-трудовой адаптации к рынку труда, предоставление социальных гарантий безработным.

Следует отметить, что поддержание доходов неконкурентоспособных безработных (выплата пособий и материальная помощь, акции гуманитарного характера и т.п.) довольно часто осуществлялось вне связи с утраченным заработком, прошлым трудом и занятиями. Фактически они принимали форму социального обеспечения, реализуемого посредством службы занятости. Поэтому многие ее клиенты смотрели на нее как на своего рода "собес" для безработных. Вместе с тем Департамент труда и занятости правительства Москвы одним из первых приступил к формированию и осуществлению активной политики на рынке труда. Для проектируемых активных действий в качестве исходных были поставлены задачи достижения реальных гарантий занятости, предусмотренных законом.

На этой основе сформировались главные направления активной политики занятости:

- обеспечение занятости неконкурентоспособных и малозащищенных на рынке работников при помощи специальных форм поддержки: сохранения и создания специальных рабочих мест, профориентации и профобучения с гарантией трудоустройства (среди них инвалиды, одинокие женщины, воспитывающие несовершеннолетних детей, подростки);

- переподготовка (переквалификация) высвобожденных работников, трудоустройство которых по специальности осложнено структурной безработицей; профессиональное обучение длительное время незанятых безработных, утративших квалификацию по основной специальности;

- создание и перепрофилирование рабочих мест в рыночном секторе экономики, обеспечивающие реструктуризацию занятости работающих и трудоустройство вынужденно безработных в соответствии со специальностью (профессией) и поддержку малого и среднего предпринимательства.

Последнее направление деятельности в 1995-1997 гг. составило фундамент проведения более масштабных мероприятии: экономическая поддержка крупных и крупнейших предприятий и стабилизация занятости в градообразующих отраслях; предотвращение массовых высвобождении работников и предоставление компенсаций; внутрипроизводственное обучение. Служба занятости взяла на себя функции целевого финансирования строительства и эксплуатации объектов пищевой промышленности, здравоохранения, образования, социальной защиты населения, предприятий бытового и коммунального обслуживания населения. В значительной мере это было связано, с одной стороны, с углублявшимся кризисом индустрии, недофинансированием объектов городского хозяйства и социальной сферы, сопровождавшимся быстрым ростом потенциальной и скрытой безработицы, с другой - с относительно стабильной обстановкой на регулируемом рынке труда при минимальной регистрируемой безработице (0,4-0,9 % экономически активного населения).

В результате активная политика занятости "дрейфовала" в направлении инвестиционной поддержки экономики как совокупности рабочих мест, выполняя функции их внебюджетного финансирования (около 2/3, на безвозвратной основе), рассматриваемого в контексте мер, упреждающих массовую безработицу. При этом был сделан новый шаг - от создания новых рабочих мест в рыночном секторе экономики и в сфере самозанятости к их сохранению на действующих предприятиях: более 12 тыс. в 1996 г., что превысило стартовый показатель 1992 г. почти в 13 раз. В итоге поддержание одного рабочего места практически в 10 раз превысило стоимость профобучения безработного рабочей специальности, в 6 раз - содействия самозанятости и в 4 раза - переподготовки одного специалиста.

Проведение реалистичной политики занятости в Москве потребует активных действий по устранению структурных несоответствий спроса и предложения рабочей силы. Основой активных мер на рынке труда становится опережающее обучение высвобождаемых работников и "структурных" безработных, их направленное профессиональное консультирование, информирование, подбор подходящей работы, содействие самозанятости. При этом необходимо решительно отказаться от финансирования (авансирования) службой занятости неэффективного капитала.

Поддержку занятости в избирательном порядке следует рассматривать как временный протекционизм службы занятости по отношению к экономическим рабочим местам, имеющий целью повышение эффективности их функционирования. Эта поддержка, осуществляемая преимущественно на возвратной основе (в том числе в виде краткосрочных кредитов), должна способствовать повышению уровня квалификации работников, производительности и эффективности их труда, расширять сферу продуктивной занятости и развивать ее формы, увеличивая совокупный спрос на рабочую силу по мере подъема производства, а главное - поддерживать реальную зарплату в соответствии со стандартами прожиточного минимума.

В данном отношении активная политика связана с инвестициями в работников, обеспечивающих процесс воспроизводства рабочей силы на основе взаимосвязи труда и занятости. Ее реальная перспектива состоит в содействии прогрессу рыночной экономики, повышению качества рабочей силы за счет профессионально-квалификационного совершенствования работников, эффективного включения безработных в производственные процессы, сокращения потерь труда вследствие продолжительности долговременной и скрытой форм безработицы.

Пересмотр политики занятости требует ревизии, отбора и корректировки реализуемых в настоящее время программ, проектов и мер на основе оценки результатов деятельности службы занятости для определения наиболее эффективных в социально-экономическом отношении направлений, форм и методов работы.

2.5 СОВРЕМЕННАЯ ПАРАДИГМА РЫНКА ТРУДА

Централизованная политика занятости, основанная на дорогостоящих мерах по упреждению безработицы путем экономической поддержки неплатежеспособных и убыточных предприятии, исчерпала потенциал своего поступательного развития, включая и ресурсы федерального и региональных фондов. Встает вопрос об отказе от экстенсивных и поэтому малоэффективных действии, что требует перехода к новой парадигме рынка труда. Предлагаемая политика должна быть направлена на последовательную реструктуризацию занятости в соответствии с динамикой рыночного сектора экономики и развитием региональных рынков труда. В ее задачи следует включить: стремление к достижению (насколько это возможно) равновесия спроса и предложения рабочей силы с использованием регуляторов рынка труда; повышение его проводимости за счет трудовой мобильности и миграции населения в регионах страны и между ними; трудовую активизацию и адаптацию безработных к новым условиям занятости на принципах социального страхования вынужденной безработицы.

Особое значение приобретают информационно-консультационное обслуживание открытого рынка труда, активное трудовое посредничество между работодателями и работополучателями. Гарантии занятости, предоставляемые безработным, должны носить четко выраженный трудовой характер, содействовать их адаптации к структуре спроса на рабочую силу, повышению профессионально-квалификационной и территориальной мобильности, активному поиску работы и занятий. Выплата пособий по безработице, увязанных со стажем работы, с реально утраченным заработком, периодом уплаты страховых взносов, позволит исключить социальных иждивенцев и "мнимых" безработных из числа получателей материальной помощи службы занятости.

Перспективным направлением развития инфраструктуры рынка труда становится "социализация" службы занятости на открытом рынке труда на принципах социального партнерства. Это касается организации трудового посредничества, трудоустройства безработных и выплаты пособий, управления службой занятости. В результате можно повысить социально-экономическую эффективность регулирования рынка труда на основе содействия профессионально-трудовой мобильности рабочей силы, в том числе за счет организационно-финансового обеспечения процессов реструктуризации занятости, совершенствования форм профобучения и переподготовки высвобождаемых работников, усиления координации с профессиональными союзами и объединениями предпринимателей, повышения роли коллективных договоров в регулировании профессиональной занятости.

Проведение активной политики занятости предполагает реализацию комплекса организационных мер:

- концентрацию заявленного спроса и предложения рабочей силы в информационных банках бирж труда, развитие инфраструктуры рынка труда путем создания специализированных служб информационно-консультационного обслуживания работополучателей и работодателей;

- широкое использование активных и специализированных форм трудового посредничества: ярмарок вакансий, дней специалистов, открытых рынков труда и т.п. Этому могут способствовать "приватизация" части посреднических функций службы занятости на основе создания общественных некоммерческих организаций содействия трудоустройству, разработка специальных технологий профотбора работников по заявкам предприятий;

- содействие трудовой, профессиональной и территориальной мобильности незанятых работников в соответствии с развитием конъюнктуры регионального и локальных рынков труда, в том числе путем профинформации, профориентации, консультаций и профобучения (переобучения), включая помощь службы занятости при перемене занятий, переезде к новому месту работы;

- регулирование продолжительности безработицы на основе использования рациональных процедур регистрации, учета и переучета безработных, корректировки предоставляемых социальных гарантий в соответствии с изменением ситуации на региональном рынке труда;

- переход к социальному страхованию от безработицы как финансово-организационной системе, адекватной потребностям регулирования рынка труда; формирование целевых региональных фондов содействия занятости с привлечением дополнительных источников (средств государственного бюджета, региональных и отраслевых внебюджетных фондов, ссуд и кредитов, целевых взносов, пожертвований и др.);

- организацию деятельности службы занятости как части единого регионального органа управления трудом, занятостью и трудовой миграцией; развитие ее структур исходя из оценки эффективности политики, проводимой на рынке труда.

Особое место в регулировании рынка труда занимает проблема соотношения спроса и предложения рабочей силы. В условиях роста безработицы ее решение может достигаться не только на основе мер, обеспечивающих соразмерное увеличение экономических рабочих мест, но и спонтанного движения свободной рабочей силы к лучшим условиям занятости. Кроме того, реализация активных действий, направленных на повышение конкурентоспособности работников и эффективности занятости, в том числе проведение в необходимых случаях протекционистских мер, может стимулировать спрос на труд.

Активная политика занятости должна способствовать уменьшению структурных перекосов на рынке труда в результате повышения мобильности работников, их профессиональной адаптации к заявленному спросу и содействия трудовой миграции в регионы с благоприятной конъюнктурой. Повышение трудовой мобильности становится важным средством сдерживания роста безработицы в регионах с критической ситуацией на рынке труда.

Одно из важных направлении регулирования безработицы - выработка новых подходов к решению данной проблемы в переходной экономике при проведении политики занятости. Результатом регулирования безработицы объективно является ее "сепарирование" на мобильный резерв рабочей силы и его активизацию на локальных рынках труда с помощью службы занятости, а также на неконкурентоспособную и немобильную ("балластную") части, то есть тех безработных, которые рассчитывают главным образом на социальные гарантии. Практика показывает, что с возрастанием хронической маргинальной безработицы повышается нагрузка на бюджет фондов занятости в связи с выплатами пособий и оказанием материальной помощи, а также увеличиваются затраты пассивной политики поддержки доходов безработных.

Однако маргинальная безработица может "удаляться" с регулируемого рынка труда вследствие передачи хронических безработных, снятых с учета в центрах занятости как утративших связь с трудом, в органы социальной опеки неимущих. Особенно актуальным такое направление регулирования безработицы становится для регионов с критической ситуацией и для тех из них, где среди клиентов службы занятости велик удельный вес безработных "со стажем". Тем не менее этот подход не должен предусматривать усиления административных мер по борьбе с безработицей путем бюрократических процедурных ужесточений регистрации безработных.

Эффективной формой регулирования безработицы может стать переход к системе социального страхования работников наемного труда, организуемой на принципах социального партнерства и используемой в целях материальной поддержки безработных на период трудоустройства в соответствии с их участием в страховых схемах (отраслевых, профессиональных, основных, дополнительных и др.). В известной мере система социального страхования должна заменить приходящие в упадок государственные внебюджетные фонды занятости, перешедшие под контроль исполнительной власти. Их фактическое огосударствление свидетельствует о провале проводимой политики занятости, подрывающей систему наемного труда в результате социальной опеки безработных и поддержки неэффективных производств.

Изучение политики занятости на этапе перехода к рынку и в условиях федерализации общественных отношений позволило выявить основные элементы новой парадигмы рынка труда", представленные в следующей схеме.

Современная парадигма рынка труда

Федеральная (общегосударственная) политика занятости.

Региональная (на уровне субъекта РФ) политика занятости.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПОЛИТИКИ ЗАНЯТОСТИ

- унитарная, проводимая на национальном (общероссийском) рынке труда;

- активная по отношению к условиям занятости (рабочим и учебным местам), высвобождаемым работникам и незанятому населению;

- пассивная по отношению к открытому рынку труда и движению рабочей силы;

- самодостаточная по отношению к социально-трудовой сфере;

- финансируемая за счет внебюджетных фондов занятости, формируемых на принципах «социального налога» на занятость и перераспределяемых в соответствии с приоритетами государственной политики занятости;

- регулируемая законом о занятости населения РФ как частью социального законодательства, который является законом прямого действия; осуществляемая под контролем службы

- региональная на уровне субъекта РФ, учитывающая особенности локальных рынков труда;

- активная по отношению к структурам рынков труда и системе экономической активности населения;

- избирательная по отношению к условиям занятости;

- интегрированная с социально-трудовыми отношениями;

- финансируемая за счет системы социального страхования от безработицы и инвестиционных программ, реализуемых па региональном уровне;

- регулируемая основами законодательства РФ о труде и занятости, законами прямого действия, принимаемыми на уровне субъекта Федерации;

- осуществляемая на принципах социального партнерства и в пределах компетенции региональных органов труда и занятости;

занятости как части системы органов исполнительной власти РФ;

- соответствующая этапу становления цивилизованного рынка труда с системой гарантий при безработице.

- соответствующая этапу федерализации социально-экономических отношений и формированию автономных рынков труда в регионах.

2. ОБЪЕКТ РЕГУЛИРОВАНИЯ

Занятость населения в РФ. Региональный рынок труда субъекта РФ.

З. ЦЕЛИ РЕГУЛИРОВАНИЯ

Поддержание полной занятости; сдерживание безработицы на социально допустимом уровне, борьба с массовой безработицей; развитие трудовых ресурсов;

предоставление гарантий занятости и поддержание доходов безработных.

Согласование спроса и предложения рабочей силы; развитие трудовой и профессиональной мобильности работников в соответствии с конъюнктурой рынка труда; регулирование безработицы на основе трудовой активизации безработных.

4. МЕТОДЫ И ФОРМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ

Сохранение, поддержание и создание рабочих мест; регулирование и регламентация высвобождения рабочей силы; предоставление государственных гарантий занятости и поддержание доходов безработных, включая профобучение и переподготовку; меры адаптации к новым условиям занятости, материальная помощь социально незащищенным безработным.

Активное трудовое посредничество на открытом рынке труда; инвестирование в рабочую силу, направленное на повышение ее конкурентоспособности и мобильности; социальное страхование от вынужденной безработицы; избирательное поддержание рабочих мест и развитие форм занятости с учетом конъюнктуры рынка труда.

5. ОРГАНИЗАЦИЯ ПОЛИТИКИ ЗАНЯТОСТИ

Федеральная и региональная программы содействия занятости и создания рабочих мест.

Оперативное регулирование регионального и локальных рынков труда, системы социального страхования от безработицы;

целевые комплексные программы профессионально-квалификационного совершенствования рабочей силы, эффективной занятости и мобильности безработных.

6. ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА

Гарант занятости населения; активное противодействие безработице: социальная защита безработных.

Правовые гарантии социальное справедливости на рынке труда; активная помощь вынужденно безработным в профобучении, трудоустройстве и переезде к новому месту работы.

7. СУБЪЕКТ ПОЛИТИКИ ЗАНЯТОСТИ

Министерство труда и социального развития РФ, Федеральная служба занятости, министерства и ведомства РФ, региональные органы исполнительной власти

Региональные органы труда, занятости и миграции, инфраструктуры рынка труда, система социального партнерства на уровне субъекта РФ.

III. ПЕРСПЕКТИВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ЗАНЯТОСТИ В РОССИИ

Основой расширения занятости и совершенствования ее структуры, а также ликвидации диспропорций на рынке труда является развитие системы рабочих мест.

В этой связи в качестве действенного инструмента государственного управления сферой занятости и процессами на рынке труда может выступить Генеральная схема создания и сохранения рабочих мест, разрабатываемая Министерством труда и Институтом макроэкономических исследований при Министерстве экономики РФ. Она призвана определить перспективные направления развития системы рабочих мест в отраслевом и территориальном разрезе с учетом возможности обеспечения эффективной занятости.

Впервые делается попытка совместить принципы и приоритеты политики занятости с приоритетами инвестиционной и структурной политики. Это включает выявление отраслевых и региональных приоритетов в создании новых и сохранении существующих перспективных рабочих мест, разработку нормативно-правовой базы, ориентированный на формирование условий для создания и сохранения рабочих мест, стимулирование эффективной структуры занятости, сохранение уникальных передовых производств и накопленного интеллектуального потенциала.

Если рассматривать отраслевой разрез данной проблемы, то очевидно, что политика развития рабочих мест должна быть согласована с перспективной промышленной политикой. В этом аспекте разработчики Генеральной схемы исходят из посылки, что экспортоспособные отрасли, где вопросы занятости менее остры (в первую очередь нефтедобывающая, газовая, лесная, а также металлургическая) вряд ли могут рассчитывать на государственную финансовую поддержку. Они скорее всего будут ориентироваться на самостоятельное развитие за счет внутренних источников финансирования и одновременно решать задачи подтягивания смежных производств и отраслей. Однако многие регионы сосредоточения этих «благополучных» отраслей с позиций занятости находятся в критическом состоянии.

Отрасли, обладающие большим научно-техническим потенциалом, и уникальные производства, способные в короткие сроки создать конкурентоспособные изделия для внешнего и внутреннего рынков (гражданская авиация, космос, станкостроение, энергетическое машиностроение, атомная промышленность, электротехника), нуждаются в государственной поддержке, хотя и здесь сфера государственного финансирования в условиях дефицита ресурсов будет ограничена приоритетными проектами.

Необходимость государственной поддержки этих отраслей усиливается и тем обстоятельством, что в них накоплен самый большой потенциал скрытой безработицы, который нужно в кратчайшие сроки трансформировать в эффективную занятость. Если финансовые вложения пойдут в эти отрасли, то в процессе их освоения на региональном уровне должна осуществляться взаимоувязка интересов развития производства с интересами обеспечения занятости, так как они не всегда совпадают.