· Складывается неравномерность развития различных отраслей экономики (исходной основой чего выступают дифференцированные возможности использования технического прогресса, различающийся характер спроса на различную производимую продукцию). Неравномерность развития обусловливает различия в социальном положении различных профессиональных групп;

· Возникает дифференциация развития различных регионов (рынок больше побуждает регионы конкурировать между собой, обеспечивая выигрыш сильным регионам и застой - слабым).

По логике ордолибералов, без участия государства, данные формы дисбаланса рынок устранять не умеет.

Новый, третий по счету, временной период развития теории о роли государства принято связывать с появлением в 1980-х годах работ неоинституционалистов, в которых анализировалась проблема общественных благ, негативных внешних эффектов, границ и сбоев в деятельности правительств. Большим самостоятельным блоком стала тема о проблемах политического рынка в современном развитом мире.

Произошедшие на рубеже двух веков структурные перемены в мировом сообществе (распад коммунистических режимов, трансформация прежних моделей экономик в большой группе государств) создали новый стимул для изучения роли государственного института. Итогом данных процессов стало появление большого потока экономической литературы в посткоммунистических странах (и, прежде всего, в России), посвященной экономической политике государства. Данную проблему, применительно к условиям трансформируемой экономики, достаточно внимательно изучает и ряд исследователей западных стран.

Школа институционализма рассматривает ряд негативных параметров рыночной экономики с позиции наличия или отсутствия в данной системе определенных характеристик (называя это сбоями, или изъянами).

Наличие дефектов рыночной системы, отсутствие полноценной системы саморегулирования обусловливает активизацию предпринимательской деятельности государства. Общая закономерность при этом следующая: чем сильнее проявляются дефекты, тем выше активность государства.

Господствующее положение в современной теории занимает тезис: недостатки рыночной системы вызывают необходимость государственного вмешательства. Однако характеристика "изъянов" рынка и масштабов вмешательства государства - весьма дифференцирована у представителей различных школ.

Вызревание государственного института (которое произошло гораздо позднее возникновения рынка) стало оказывать влияние на последующую эволюцию рыночной системы. В ходе последних двух столетий сложился богатый опыт взаимодействия двух экономических институтов: рынка и государства. Характеризуя данный социально-экономический "тандем", уместно отметить несколько аспектов:

1. Если современная теория фирмы определяет рынок "спонтанным порядком", то понятие "иерархическая система" можно отнести не только к субъекту "фирма", но и к субъекту "государство".

2. В развитии двух отмеченных институтов наблюдается растущая взаимозависимость. Современный рынок не может функционировать без участия государства (потребность в правовом поле, инфраструктуре), а государство, в свою очередь, не способно существовать без материально-финансовой подпитки со стороны рынка.

3. Взаимодействие двух институтов обеспечивает проявление дополнительной результативности, что является, своего рода, "синергетическим эффектом". Государственные меры не только помогают рынку нейтрализовать ряд своих изъянов, но и обеспечивают дополнительный эффект (выраженный в динамизме рыночной экономики). Величина получаемого эффекта зависит во многом от оптимальности сочетания сил двух "агентов". При этом следует учитывать, что разумная пропорция ("рынок-государство") определяется историческими условиями развитияВ современной теории оценка роли государства весьма дифференцирована. Согласно позиции неоклассической школы, участие государства - скорее вынужденное бремя для рыночной системы, чем позитивный элемент. Иную точку зрения высказывают экономисты ордолиберальной и институциональной школ. .

Помощь, оказываемая государством рынку на первом этапе - в XVIII - начале XIX в. (в форме обеспечения системой правовых норм, условиями внешней и внутренней безопасности, устойчивой национальной валютой, системой общественных благ), оказала сильнейшее стимулирующее воздействие. Это привело к тому, что в первой половине XX века динамизм экономики стал весьма высоким. В то же время у хозяйственной системы еще не сложился механизм, который в процессе экспансии мог бы автоматически вызывать "тормозной рефлекс", необходимый для соблюдения общеэкономического равновесия между совокупным спросом и совокупным предложением. Мировой экономический кризис 1929-1933 гг. уже не следует трактовать (с позиции сегодняшнего понимания экономической истории) однозначно "провалом" или "ошибкой". Он явился первым сигналом, продемонстрировавшим мощь неконтролируемой экспансии рыночной стихии.

Взаимодействие рынка и государства является одновременно противоречивым единством. Налицо не только позитивные эффекты. Между обоими институтами может возникать и противостояние. Данное свойство можно охарактеризовать следующим образом:

А) Государство - коллективный орган, созданный для поддержания организованной системы общества (в т. ч. и рыночной системы). Но не всегда эта функция осуществляется реально.

Б) На определенном этапе развития между двумя институтами может разворачиваться и своего рода конкуренция. Наиболее яркий пример - развитие инфраструктуры. В последние десятилетия финансирование части объектов этой сферы стал постепенно брать на свои плечи частный сектор. Вызвано это тем, что по своей финансовой мощи многие компании дозрели до возможности финансирования ряда объектов инфраструктуры (в сфере образования, здравоохранения, страхования, транспортного сектора, системы связи и информации).

Для реального анализа той "пропорции", которая складывается между двумя институтами, необходимо использовать систему показателей. Окончательные выводы о разумности использования того или иного показателя не стали общепризнанными. Однако определенная иерархия все же сложилась. Так, масштабы рыночной экономики принято измерять объемом производимых в течение года благ (вначале - данными об объеме производства важнейших отраслей народного хозяйства, позднее - национальным доходом, в настоящее время - ВВП). Эволюцию претерпел и показатель экономической активности государства. В конце XIX в. использовался показатель доли НД, перераспределяемого через бюджет, на протяжении первой половины ХХ в. преобладали данные о доли численности занятых на государственных предприятиях, удельном весе их продукции, а также - доли акционерного капитала, сосредоточенного в руках у государства. В настоящее время преобладает показатель, получивший название "государственная квота", который рассчитывается как соотношение объемов государственных расходов и ВВП.

О масштабности государства может свидетельствовать и такое понятие, как "государственный сектор". Соответственно, пропорцию между двумя институтами можно определить как соотношение между секторами. Как отмечает российский экономист Е. Балацкий (зав. сектором Института макроэкономических исследований), в Бюджетном кодексе РФ, принятом в 2000 г., по сути, получила юридическое оформление "трехсекторная модель" российской экономики. Данная модель предусматривает наличие государственного, муниципального и частного секторов экономики Балацкий Е. Государственный сектор в системе макроэкономического регулирования // Проблемы теории и практики управления. 2001. № 1. С. 60. В данной классификации не прослеживается четкого и логично представленного критерия дифференциации. Собственность выступает всегда в двух формах: общественная и частная. Остается задать вопрос авторам Кодекса: какой же тип собственности характеризует муниципальный сектор? Общественный? Частный? . Иная (более логичная) классификация используется в западных странах, где принято использовать понятие двухсекторной экономики. Национальная экономика, как правило, делится на государственный, или общественный (public) и негосударственный, или частный (privat) секторы.

Своеобразный (и вполне логически уместный) подход к классификации используется в Китае: все предприятия по имущественной спецификации разделяются на три группы - государственные, негосударственные, смешанные.

"Секторальный" подход к определению той ниши, которую должно занимать государство, вполне оправдан. Однако он целесообразен в первую очередь для определения стратегии экономической политики государства. Он помогает определить наиболее важные направления, по которым следует развиваться государственной активности. Для целей же аналитического сравнения масштабов рынка и государства, выводов о том, насколько оптимально соотношение двух институтов, более удачен показатель "государственной квоты".

Вопрос о разумной величине данного показателя стал предметом бурных дискуссий в российской экономической печати. Одним из наиболее активных сторонников либерального подхода к данной проблемы выступает бывший советник Президента России В.В. Путина А. Илларионов. В большой статье, подготовленной вместе с директором Института Экономического анализа Н. Пивоваровой, он рассматривает проблему взаимосвязи между величиной данной квоты (которую принято также называть "размерами государства") и темпами экономического роста См.: Илларионов А., Пивоварова Н. Размеры государства и экономический рост // Вопросы экономики. 2002. № 9. . В статье приведены результаты обстоятельного, широкомасштабного анализа, проведенного на примере различных групп государств, сгруппированных по численности населения и уровню развития национальной экономики.

Общий вывод, который делают авторы статьи применительно к ситуации в России, сводится к следующему. Задачи максимизации темпов экономического роста (что обеспечивает повышение уровня жизни населения) не идентичны задачам увеличения ресурсов, находящихся в распоряжении государства. Иными словами, по мнению авторов, интересы национальной экономики и интересы государства далеко не всегда совпадают Там же. С. 39. .

Близкий, но более эволюционный подход к решению вопроса о "соотношении сил, масштабов" двух институтов развивает в свой работе В. Кудров (Центр международных социально-экономических сопоставлений Института Европы РАН). Каким должно быть взаимодействие государства и экономики, государства и бизнеса? - ставит риторический вопрос данный экономист и отвечает: "Общий ответ понятен - оптимальным, а оптимум подвижен, ибо зависит от стадии, на которой находится трансформируемая экономика, и приоритетности задач, которые выдвигаются на каждом этапе реформ Кудров В. Государство и экономика: меняющееся равновесие // Проблемы теории и практики управления. 2002. № 3. С. 8. ".

Прослеживая эволюцию государственного соучастия в экономической жизни, автор делает вывод о том, что в течение последних 100-150 лет доля государственных расходов в ВВП во всех считающихся сегодня развитыми странах увеличивалась. Происходило это, по мнению В. Кудрова, прежде всего, за счет значительного роста социальных расходов в силу неспособности рыночной системы брать их полностью на себя (таблица 1).

Поддерживая позицию В. Кудрова по вопросу об оптимальности соотношений, следует отметить, что речь должна идти при этом не только о масштабах деятельности обоих институтов. Разумный оптимум должен быть и в системе присущих двум институтам функций. По сути, речь идет в данном случае о разделении труда в функциональной области.

Анализ разумных аспектов разделения труда между рынком и государством требует, прежде всего, выяснения понятия "функции государства", его сущностных характеристик.

Таблица 1. Динамика "государственной квоты" за 1950-2015 гг. (отношение государственных расходов к ВВП, %)

Источник: Проблемы теории и практики управления. 2002, № 3. С.10.

^* Прогноз ИМЭМО РАН

В литературе встречаются разнообразные классификации экономических функций и целей государства. Согласно позиции институциональной школы, ведущей функцией государства, является спецификация Термин "спецификация" представляет собой четкое определение факта принадлежности прав собственности определенному субъекту и правовая фиксация данного обстоятельства. и защита прав собственности. В первую очередь подразумеваются права собственности на ресурсы. Рассматривая вопрос о необходимости передачи части этих прав собственности государству, отметим те негативные издержки, которые возникают в противном случае, при сохранении этих прав у частных экономических агентов. Если государство не участвует в коррекции правового поля, то доступ к получению прав собственности на ресурсы решается, как правило, на основе принципа силы или, так называемого, "приоритета первого" (first came - first served).

Важной функцией государства, согласно институциональной школе, является поддержка каналов обмена информацией. Исходная задача при этом - предоставление возможности участникам рынка обмениваться информацией с минимальными издержками и минимальным искажением. Определенный ориентир связан и с преодолением асимметрии в информации (например, с помощью правовых предписаний для производителей в области информирования потребителей). Одна из важнейших функций связана с созданием общественных благ Данная категория впервые была использована в начале ХХ в. немецким экономистом и социологом М. Вебером. В современном англоязычном варианте термин введен в экономическую науку американским экономистом П. Самуэльсоном. Совокупность данных благ можно представить следующим образом (см. Таблицу 2).

Одна из концепций институциональной школы рассматривает функциональную задачу государства в реализации системы договоров с гражданами страны. Речь идет о так называемой "теории контрактного государства", разработанной американским экономистом Д. Нортом. Контрактное государство рассматривается как добровольная система договоров между гражданами и государством.

Обозначив подходы экономистов к характеристике совокупности функций (или целей) автор дает характеристику того разделения труда в этой области, которое должно существовать между рынком и государством.

Таблица 2

Сфера взаимодействия рынка и государства - достаточно обстоятельно исследованное научное поле. Данная область экономических знаний вызвала череду концепций и подходов (в первую очередь назовем концепцию Кейнса, а также ряд теорий неоинституционалистов). Вместе с тем прикладные аспекты исследований данной проблемы, связанные с обеспечением более эффективного взаимодействия двух рассматриваемых институтов, не потеряли и в наши дни своей научной актуальности.

В связи с этим несомненный интерес представляет ретроспективный анализ государственного сектора национальной российской экономики, институтов государственного предпринимательства, оценка эффективности их деятельности на различных этапах российской истории. Представляются весьма ценными теоретические воззрения ведущих российских экономистов либеральной школы по вопросу о роли государства в отечественной экономике и государственном предпринимательстве.

Рассматривая особенности подхода к решению проблем взаимоотношений между государством и рынком, выработанного российской национальной школой экономистов, автор отмечает, что важнейшие представители этой школы (Н.К. Бабст, В.П. Безобразов, Н.Х. Бунге, И.В. Вернадский и др.) в своих работах доказали: в специфических условиях России с ее традициями государственного управления экономикой, запоздалым типом экономического развития создать сильную экономику, успешно конкурировать с вырвавшимися вперед европейскими странами можно лишь при условии четкой государственной экономической (торгово-промышленной по терминологии тех лет) политики, активного участия государства в предпринимательской деятельности.

При этом имелись в виду различные виды и формы государственного предпринимательства, в том числе:

· сдача в аренду частным лицам государственных предприятий;

· создание смешанных государственно-частных акционерных предприятий;

· государственный заказ;

· поддержка частного предпринимательства в сферах деятельности, представлявших общенациональный интерес;

· экономическое освоение неосвоенных ранее регионов с последующим привлечением в эти регионы частного капитала;

· создание пользовавшихся государственной поддержкой (формально негосударственных) кредитных фондов.

Проведенный автором анализ участия государства в предпринимательстве показывает, что оно было довольно противоречивым и не всегда эффективным, нередко встречало сопротивление крупного капитала. Отношения государства с частным сектором в досоветской России складывались одновременно как сотрудничество и конфронтация. Тем не менее, именно благодаря государственному предпринимательству в России были созданы широкая сеть железных дорог, мощные для своего времени экономические районы с современным капиталистическим производством, передовые для своего времени отрасли производства.

При анализе эффективности государственного предпринимательства в России рассматриваемого периода следует иметь в виду, что к этому времени капитализация экономики России еще не была завершена, что отражалось на положении государственного предпринимательства. Оно не составило внутренней системы, связанной с определенным комплексом современных предприятий базовых отраслей. Государственное предпринимательство являлось крайне разнородным как по отраслевой, так и по технологической структуре (выплавка металла на древесном угле), оно не имело организационной целостности, было разобщено по ведомствам, каждое из которых руководствовалось своими корпоративными интересами, иногда в ущерб народнохозяйственным. Сам механизм государственного предпринимательства был несовершенным, слабо приспособленным к рынку. Положительные традиции государственного предпринимательства в дореволюционный период в известной степени были использованы советским государством в период нэпа, что подробно освещается в соответствующей главе диссертации.

Рассматривая государственное предпринимательство в странах с развитой рыночной экономикой, автор проводит детальный анализ состояния государственного сектора экономики в промышленно развитых странах мира, анализирует выработанные практикой виды государственного предпринимательства.

В диссертации установлено, что особое значение государственный сектор в экономике стран Западной Европы и США приобрел в связи с мировым экономическим кризисом 1929-1933 гг. В это время государственный сектор и государственное предпринимательство становятся важнейшим фактором стабилизации национальных экономик. Разрабатывая в начале 1930-х гг. "новый курс", правительство США во главе с президентом Ф. Рузвельтом резко усилило не только государственное регулирование экономических процессов путем установления новых "правил игры", но и путем непосредственного развития государственного сектора как важного звена системы стабилизационных мероприятий.

Проведенный автором анализ организационно-правовых отношений в странах с развитой рыночной экономикой позволяет сделать вывод о том, что к началу XXI века сформировались три основные разновидности правовой организации государственных предприятий:

· предприятия, существующие в форме торговых товариществ (главным образом акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью);

· предприятия, капитал которых не разделен на акции или паи и которые в принципе являются самостоятельными субъектами права со своим обособленным имуществом и с самостоятельной имущественной ответственностью (государственные унитарные предприятия);

· так называемые казенные предприятия, которые не обладают ни хозяйственной, ни финансовой, ни правовой самостоятельностью; их финансирование и доходы проходят через государственный бюджет.

В зарубежных странах для организации своих предприятий государство использует организационно-правовые формы, успешно зарекомендовавшие себя в частном производстве, и в первую очередь, - акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью. Это позволяет государственным предприятиям тесно контактировать, при необходимости и переплетаться с частными предприятиями. Кроме того, это облегчает процесс приватизации государственных предприятий, в случае необходимости. В ведущих странах Евросоюза (ФРГ, Франция, Италия) широко распространены так называемые торговые товарищества (национальные общества). Их акции полностью принадлежат государству, как непосредственно, так и через акционеров, в качестве которых выступают другие государственные предприятия. Государственные предприятия при этом являются вполне автономными образованиями и не входят в систему органов государственного управления.

Как показывает анализ зарубежных источников, помимо распоряжения и управления государственной собственностью, государственное предпринимательство в странах с развитой рыночной экономикой осуществляется также через систему "государственных рынков". Особый интерес в этой области представляет опыт США, где оно выражается в широкомасштабном участии государства в операциях на особом государственном рынке товаров и услуг, который является важнейшим элементом и основой общенационального рынка. На этом особом рынке осуществляются экономические и договорные связи американского государства - заказчика с его главным подрядчиком - частным капиталом. С помощью этого сложного аппарата хозяйственно-договорных связей государство размещает в различных секторах экономики - частном, государственном - многомиллиардные заказы, оплачиваемые из средств федерального бюджета. Используя эти заказы как мощный экономический инструмент, государство стимулирует те или иные отрасли народного хозяйства, обеспечивает проведение научных исследований, в том числе фундаментальных, способствует созданию и внедрению новой техники и технологий, финансирует разработки в области здравоохранения и охраны окружающей среды и т.д.

Рассматривая проблемы формирования системы государственного предпринимательства в Российской Федерации в условиях перехода к рынку автор подробно анализирует состояние российской экономики в постсоветский период. Отмечается, что переход России к рыночным отношениям выявил многообразие возможных подходов к определению места и роли государства в условиях переходной экономики. Однако жесткая линия "шоковой терапии", построенная на идеях Вашингтонского консенсуса, однозначно была направлена на минимизацию роли государства в переходной экономике. Неолиберальный подход, на основе которого началась трансформация российской экономики в начале 90-х годов ХХ века, оставляла за государством лишь четыре основные функции:

1. Разработка хозяйственного законодательства и контроль за выполнением закона и соблюдением контрактов, защита прав собственников.

2. Регулирование денежного обращения (эмиссия денег в установленных законом пределах) и финансово-кредитная система в целом (установление базового ссудного процента, правил выпуска и обращения ценных бумаг, деятельности банков и других финансовых институтов).

3. Обеспечение свободы конкуренции (антимонопольное законодательство, развитие этики бизнеса и т.д.).

4. Защита национальной безопасности (границ, окружающей среды и природных ресурсов, здоровья нации и ее способности к культурному и нравственному развитию; науки, образования, правопорядка и т.д.) См.: Строев Е. С., Бляхман Л. С., Кротов М.И. Экономика сотрудничества независимых государств накануне третьего тысячелетия. СПб.: Наука, 1998. С. 94.; Шаралдаева И.А. Институты государственного предпринимательства. СПб., 2002. С. 7-8. .

"Уход" государства из экономической сферы был критически воспринят большинством отечественных ученых-экономистов, группировавшихся вокруг отделения экономики Российской академии наук, Института экономики РАН во главе с академиком Л.И. Абалкиным. Противники принципов шоковой терапии заявляли о том, что предложенная России концепция перехода к рынку, в первую очередь, не учитывает национальных особенностей страны, где государство практически во все времена выступало в качестве ведущей силы экономических преобразований. Они считали, что государство должно в полной мере проявить себя в таких сферах как:

1. Создание инфраструктуры и среды экономической деятельности.

2. Формирование институциональной инфраструктуры, обеспечивающей основные нормы и правила экономической деятельности.

3. Создание благоприятной социальной среды.

4. Разработка и осуществление экономической политики, призванной определить приоритетные направления экономического развития.

5. Осуществление собственной экономической деятельности.

6. Определение государственных заказов и осуществление государственных закупок.

Необходимость повышения эффективности государства в условиях перехода к рынку доказывалась и рядом влиятельных зарубежных экономистов, в том числе и Нобелевским лауреатом Дж. Стиглицом, который считал, что главным способом повышения эффективности государства в условиях перехода к рынку является использование им рыночных принципов и механизмов деятельности Подробнее см.: Вопросы экономики. 1998. № 8. .

Затянувшийся спор экономистов о характере и функциях государственного сектора в экономике, месте и роли государственного предпринимательства в условиях трансформации российской экономической системы породил существенные трудности в правовом осмыслении данных понятий, а также в разработке и принятии соответствующих законодательных актов.

Проведенный автором анализ хозяйственной практики постсоветской России показывает, что на первом этапе трансформации огосударствленной экономики все внимание властных структур было направлено на широкомасштабную, ускоренную и чисто формальную приватизацию собственности. Юридические акты начала 1990-х годов носили фрагментарный характер, готовились и принимались без учета сложившейся международной практики. Весь спектр реальных функций управления государственной собственностью (прогнозирование, планирование, организация, стимулирование, координация и т.д.) государство, как ее субъект, не выполняло. Правительство Б.Н. Ельцина - Е.Т. Гайдара не имело ни четкой научно-обоснованной концепции управления процессом ее воспроизводства, ни системы организационной инфраструктуры, включающей в себя соответствующие подсистемы федерального, регионального и местного уровней. Все это привело к тому, что ни одна государственная структура федерального уровня не получила действенных рычагов управления государственной собственностью. В этих условиях государственные предприятия и их объединения оказались "беспризорными", лишенными патронажа со стороны государства и его органов.

В результате бездумного, поверхностного отношения к проблеме приватизации государство было лишено важных рычагов управления собственностью, исключало возможность каких-либо серьезных проявлений с ее стороны предпринимательской активности. В 1990-е годы в России так и не был создан механизм воспроизводства и эффективного использования государственной собственности. Его отсутствие дало о себе знать, прежде всего, в государственном секторе экономики.

Уроки 1990-х годов свидетельствуют о том, что при организации системы управления государственной собственностью, необходимо четко определить функции управления и ту организационную структуру, которая призвана их выполнять. При этом важно разделить эти функции между всеми необходимыми государственными формированиями (законодательными и исполнительными, федеральными, отраслевыми, региональными и местными), обеспечив рациональную координацию между ними как по вертикали, так и по горизонтали.

Одной из важнейших функций организации управления государственной собственностью является организация процессов разработки и принятия системы законодательных актов, обеспечивающей благоприятную среду для устойчивого воспроизводства и эффективного использования государственной собственности.

В диссертации отмечается, что в период перехода Российской Федерации к рынку можно было бы избежать многих недостатков, если бы руководители государства более внимательно отнеслись к историческому опыту нашей страны. На протяжении XIX - ХХ столетий как в России, так и во многих государствах цивилизованного рынка получил развитие экономический феномен государственного предпринимательства. В этот период получили развитие различные виды и формы проявления этого феномена (аренда, лизинг, смешанные предприятия, госзаказ и др.), формировалась и расширялась непосредственная предпринимательская деятельность государства, приобретал все большее значение в экономике государственный сектор.

Государственное предпринимательство, прежде всего, - это непосредственное участие государства в производительной деятельности. Обычно принято акцентировать внимание на не адекватности его организации рыночным принципам хозяйствования, выделяя такие черты, как нечеткость определения прав собственности, снижающая стимулы и допускающая вмешательство бюрократии; недостаточная зависимость от дисциплины рынка из-за возможностей бюджетного финансирования; склонность к противодействию конкуренции в силу большей вероятности сговора между госпредприятиями; недостаточная мотивация и отсутствие творческого начала у управляющих, являющихся, по сути, государственными служащими и потому не склонными к риску.

Все это действительно имело и имеет место. Нельзя, однако, не отметить, что и частные фирмы страдают схожими изъянами. Они прилагают не меньшие усилия для противодействия конкуренции. Причем, как показывает практика, наиболее склонны к сговору как раз фирмы, основанные на единоличной собственности, так как мотивация в них наиболее концентрировано, выражена: больший риск - большая выгода. В частных фирмах проблема риска и ответственности является для менеджера не менее актуальной, чем для директора госпредприятия. В тоже время нечеткость прав собственности может быть в известной степени компенсирована коллегиальностью принятия решений, использования независимых экспертных оценок, наконец, влиянием трудового коллектива. Активизация предпринимательской мотивации может быть достигнута за счет применения конкурсных форм подбора кадров и стимулирующих систем оплаты труда менеджеров в зависимости от эффективности функционирования предприятия. Передача госпредприятий в управление независимым финансовым организациям и смешанное владение как показывает исторический опыт, могут стать действенным препятствием для бюрократического вмешательства.

Сокращение масштабов государственного предпринимательства в некоторых странах рыночной экономики не может служить аргументом для его негативной оценки.

Государственное предпринимательство доказывается в диссертации, имеет свой, особый потенциал, задача которого состоит не в максимизации прибыли, а в максимизации общественного благосостояния. Причем сфера приложения государственного предпринимательства не ограничивается производством общественных благ. Оно незаменимо при стимулировании приоритетных направлений научно-технического прогресса, развитии инновационной экономики, плодотворно при разрешении проблем, связанных с деятельностью естественных монополий.

Государственное предпринимательство опирается, прежде всего, на государственный сектор экономики. Величина госсектора в каждой из стран различна и определяется рядом взаимосвязанных факторов: исторически сложившимися условиями страны, современной стадией ее развития, местом в мирохозяйственных связях, конкурентоспособностью национальной экономики, социальными, экономическими, культурными, научными и другими функциями государства.

Традиционно государственная собственность развивалась в так называемой естественной монополии: железные дороги, связь и т.д. Государственная собственность прочно утверждалась с начала XX века в сферах, связанных с осуществлением национальных интересов.

В диссертации подчеркивается, что в трансформационной экономике значение и роль государственного предпринимательства неизмеримо выше, чем в развитой. Существует, по меньшей мере, три фактора, предопределяющих значительное участие государства в предпринимательской деятельности в трансформационный период. Первый - это общая слабость частного сектора, который не способен охватить весь воспроизводственный процесс. Второй - нежелание частного капитала идти в производственную сферу, как из-за недостаточных размеров капитала, так и в силу характерной для нее долгосрочности отдачи от вложений. Третий - наличие массы нерентабельных предприятий, требующих финансовой санации и технической модернизации. Основные усилия государства при этом должны быть обращены на создание таких способов воздействия на предприятия, которые, с одной стороны, обеспечивали бы реализацию устанавливаемых государством как собственником приоритетов, а с другой, гарантировали бы предпринимательскую самостоятельность управляющих, оградив их от необоснованного вмешательства чиновников.

Государственное предпринимательство, по мнению автора должно развиваться в первую очередь в тех областях, где деятельность противоречит природе частных фирм или же требуются огромные вложения средств и риск. Отличие государственного от частного предпринимательства и состоит в том, что целью первого не является исключительное получение прибыли - перед предприятиями ставятся помимо коммерческих и социально-экономические задачи:

· Обеспечение необходимых темпов экономического роста.

· Сглаживание циклических колебаний.

· Долгосрочная структурная перестройка производства.

· Поддержание занятости.

· Смягчение отраслевых и территориальных диспропорций.

· Стимулирование научно-технического прогресса.

· Решение экологических проблем.

Данная форма регулирования обеспечивает поддержку малорентабельных предприятий и отраслей хозяйства, которые жизненно важны для общественного воспроизводства. Это, прежде всего отрасли экономической инфраструктуры: энергетика, транспорт, связь. Но не только это: государства осваивают программы по развитию атомной энергии, радиоэлектронной промышленности, созданию ЭВМ, освоению космоса.

Во многих странах Центральной и Восточной Европы от 20 до 40% промышленного производства по-прежнему приходится на долю государственного сектора. Сегодня госпредприятия производят примерно 15% ВВП в странах Африки, 8% - Азии и 6% - Латинской Америке. Подсчитано, что во всем мире на долю госпредприятий все еще приходится до 20% инвестиций и 5% рабочих мест Газетов А.Н. Управление предприятиями государственного сектора в странах ОЭСР и России // ЭКО. Всероссийский экономический журнал, 2007. № 2. С. 99. . Практически на средства государства ведутся фундаментальные научные исследования. Располагая финансами, государство выступает по отношению к частному сектору в качестве заказчика на производство продукции и одновременно ее покупателя, что придает определенную стабильность рынку.

К проблемам, решаемым государственным предпринимательством, относятся:

· предоставление населению льгот в различных областях социальной инфраструктуры;

· помощь жизненно важным науко- и капиталоемким отраслям экономики в целях ускорения научно-технического прогресса и укрепления на этой основе позиций страны в мировом хозяйстве;

· проведение региональной политики, направленной на создание в экономически отсталых районах промышленных предприятий и т.д.

Государственное предпринимательство, как экономическая деятельность государства, может осуществляться, во-первых, на основе распоряжения и управления государственной собственностью и, во-вторых, через систему "государственных рынков", государственных заказов в различных секторах экономики.

Становление системы государственного предпринимательства в Российской Федерации является одной из важнейших задач как реформирования экономики в долгосрочной перспективе, так и для решения насущных задач стабилизации, начала структурной перестройки, выхода на устойчивые темпы роста, восстановления управляемости народным хозяйством. В связи с этим в данной работе, на основе анализа зарубежного опыта и процессов, реально происходящих в экономике нашей страны, рассматриваются некоторые проблемы формирования системы государственного предпринимательства в Российской Федерации, связанные с управлением предприятиями с государственным капиталом. Проблема формирования государственного рынка, хотя и анализируется с точки зрения зарубежного опыта, к условиям России специально не рассматривается, поскольку с нашей точки зрения это требует отдельного исследования.

К основным задачам законодательного обеспечения эффективного управления федеральной, региональной и муниципальной собственностью можно отнести:

структурную и количественную оптимизацию организаций и предприятий государственной и муниципальной форм собственности;

обеспечение полного и своевременного учета государственной и муниципальной собственности и всех проводимых с ней операций;

создание единой системы контроля за сохранностью государственной и муниципальной собственности и использованием её по назначению;

выработку критериев оптимальных решений по распоряжению государственной и муниципальной собственностью;

повышение инвестиционной привлекательности государственной и муниципальной собственности.

Большинство из перечисленных задач можно решить посредством разработки Федерального закона "Об управлении государственной собственностью в Российской Федерации" (рабочее название). Данный закон должен содержать:

цели, задачи и принципы управления государственной собственностью (по основным видам объектов собственности);

правила разграничения федеральной собственности, собственности субъектов Федерации, собственности муниципальных образований;

особенности владения, пользования, распоряжения имуществом;

правила и порядок отнесения имущества к каждому из видов собственников;

правила и организационные основы учета имущества; классификации объектов учета; ведения реестров государственного и муниципального имущества;

принципы организации системы управления собственностью,

сферы компетенции органов государственной власти в отношении собственности;

общие принципы управления собственностью на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые должны стать для них основой разработки собственной нормативно-правовой базы;

правила и порядок приобретения и прекращения прав собственности;

критерии и параметры оценки эффективности деятельности хозяйствующих субъектов с точки зрения эффективности использования бюджетных средств (например, обязательность ведения и представления на все уровни бюджетной системы балансовой отчетности по собственности, пассивам и активам собственника);

критерии и правила сохранения объектов собственности в качестве субъектов хозяйствования (принципы и условия реорганизации).

В результате осуществления экономических реформ и приватизации в экономике Российской Федерации произошли существенные структурные изменения, в результате которых в большинстве отраслей частный сектор занял превалирующие позиции. Вместе с тем, государственный и муниципальный сектора продолжают занимать ведущие позиции в отраслях естественных монополий, социальной сфере, оборонно-промышленном комплексе.

О масштабах этих секторов можно судить по показателям занятости населения. В 2006 году в организациях государственной и муниципальной форм собственности было занято почти 24 млн. человек, что составляет 36% от общего числа занятых в экономике и около четверти всех трудовых ресурсов страны. Численность занятых в государственном и муниципальном секторах распределена приблизительно поровну.

Статистика числа госпредприятий и структуры собственности по России следующая: из 8100 акционерных обществ 23% предприятий принадлежат государству полностью либо государство (федеральная и/или региональная власть) является мажоритарным акционером Газетов А.Н. Управление предприятиями государственного сектора в странах ОЭСР и России // ЭКО. Всероссийский экономический журнал, 2007. № 2. С. 99. . Государственный сектор экономики, к хозяйствующим субъектам которого Правительство Российской Федерации относит: государственные унитарные предприятия (в том числе казенные); государственные учреждения, хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в государственной собственности и хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору экономики. Федеральным правительством контролируется 4075 предприятий, остальные 4025 - субъектами Российской Федерации. Стоимость основных фондов российского госсектора (показатель, близкий к стоимости активов) оценивается в 1107 млрд. дол. по паритету покупательной способности, или в 42% от всех основных фондов в экономике.

Доля государственного сектора в общем объеме произведенной промышленной продукции составляет около 15%, причем имеет в последние годы тенденцию к незначительному сокращению (в 2003 году - 15%, в 2004 году - 14,4%). В ряде отраслей государственный сектор занимает ведущие позиции: электроэнергетика - 86-88%, оборонно-промышленный комплекс - 51%. Существенный уровень госсектора сохраняется в микробиологической, медицинской и нефтеперерабатывающей промышленности - порядка 20%. Менее 5% производства продукции приходится на нефтедобывающую, угольную, химическую и нефтехимическую, лесную и пищевую промышленность. Хозяйствующие субъекты государственного сектора практически отсутствуют в машиностроении и металлообработке.

В общем объеме выпуска продукции сельского хозяйства сельскохозяйственными организациями доля государственного сектора составляет около 9%.

На государственный сектор в транспортном комплексе по результатам 2003 года приходилось около 40% общего объема коммерческих перевозок грузов, около 90% общего грузооборота и почти 63% общего объема пассажирооборота транспортных организаций всех форм собственности.

Доля государственного сектора в объеме платных услуг связи населению в последние годы составляет порядка 50%.

На потребительском рынке предприятиями государственного сектора оказывается порядка 17% от общего объема платных услуг, предоставляемых организациями всех форм собственности.

В социально-культурной сфере имеет место тенденция увеличения доли государственного сектора в объеме предоставления платных услуг. Так в сфере образования на государственные учреждения приходится 45%, в области здравоохранения - порядка 21%, в сфере культуры - 17-18%.

Уменьшается удельный вес государственного сектора в сфере выполнения научных исследований и разработок. В общем объеме внутренних затрат на исследования и разработки на госсектор приходится две трети ассигнований. При этом количество научных организаций госсектора за 2004 год сократилось на 10% и составило в общей численности порядка 53%.

Основными отраслями муниципальной экономики являются жилищно-коммунальное хозяйство, образование и здравоохранение - главные составляющие социальной сферы. Из 240 тысяч организаций и предприятий муниципальной формы собственности более 135 тысяч относится к социальной сфере. Численность муниципальных унитарных предприятий достигает 45 тысяч единиц. К муниципальному сектору экономики в транспортном комплексе относятся перевозки пассажиров в городском и пригородном сообщении, выполняемые автомобильным транспортом, городским электрическим (трамвай и троллейбус) и метрополитеном. В промышленности и сельском хозяйстве страны доля муниципального сектора экономики не превышает 1%. Приблизительно на таком же уровне находится данный сектор в общем объеме оборота розничной торговли. И только по объему платных услуг населению рассматриваемый сектор занимает достаточно высокие позиции (15%) и имеет тенденции к увеличению своей доли.

Располагаемая статистика не позволяет более точно оценить отраслевую структуру основных субъектов хозяйствования муниципального сектора экономики, их вклад в производство товаров и услуг. В то же время, на их содержание расходуется практически весь местный бюджет. Удельный вес расходов местных бюджетов на жилищно-коммунальное хозяйство составляет 20-25%, на образование - 20-25%, на здравоохранение - 15%, на промышленность, сельское хозяйство, транспорт, дорожное хозяйство, связь - 20%, на культуру, искусство и кинематографию - 3%. На государственное и местное самоуправление приходится 6,5%, на социальную политику - 6,5-7%.

Сложившаяся практика оценки эффективности использования государственной и муниципальной собственности основывается на анализе состояния и тенденций изменения её вклада в формирование базы неналоговых доходов бюджетов всех уровней. Точно оценить долю неналоговых доходов, поступивших от государственного и муниципального секторов экономики, на располагаемой информационной и статистической базе не представляется возможным. Обобщенная оценка по ряду независимых источников показывает, что они составляют около 5% доходов бюджетов всех уровней.

На федеральном уровне рассматриваются два вида источников дохода. Возобновляемые источники, к основным из которых относятся: дивиденды по акциям, находящимся в федеральной собственности; доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности; часть прибыли федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП), доходы от реализации имущества государственных унитарных предприятий (учреждений) и военного имущества. Не возобновляемые источники, включающие доходы от приватизации федерального имущества (продажи имущества и пакетов акций акционерных обществ) и доходы от продажи земли. Объем данных неналоговых доходов ежегодно определяется федеральным бюджетом.

О современном уровне обоснованности доходов и эффективности использования собственности можно судить по результатам оценок основных возобновляемых источников доходов федерального бюджета, приведенных в "Заключении аудиторов Счетной палаты Российской Федерации" на проект Федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год". Так, например, дивиденды по акциям, принадлежащим государству, выплачивает только порядка 15% акционерных обществ с федеральным пакетом акций. При этом на долю 12 крупнейших акционерных обществ приходилось в 2003 году три четверти начисленных дивидендов. Дивидендная задолженность за 2000, 2001, 2002 годы составляла на начало каждого последующего года 570-960 млн. рублей. Таким образом, государство кредитовало акционерные общества без материальной выгоды для федерального бюджета, а с другой - суммы дивидендов, не поступивших в федеральный бюджет, обесцениваются в связи с инфляцией. В результате Счетная палата РФ оценила объем поступлений дивидендов в федеральный бюджет на уровне 14,5-14,9 млрд. рублей, против 12,5 млрд. рублей, предусмотренных федеральным бюджетом. При оценке доходов от сдачи в аренду федерального имущества Счетная палата отмечает высокую задолженность перед федеральным бюджетом по арендной плате за предыдущие годы (в том числе по арендной плате за землю, которая с 1 января 2003 года перечисляется в региональные бюджеты), недостаточную обоснованность стоимости аренды и арендуемого имущества. По оценкам Счетной палаты доходы от аренды в 2004 году составили порядка 9,2-10,4 млрд. рублей, а не 8,7 млрд. рублей как было заложено в проекте бюджета. Поступления части прибыли ФГУП, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, по мнению Счетной палаты, в перспективе должны быть сопоставимы по своим объемам с бюджетным заданием по перечислению дивидендов по акциям, принадлежащим государству. Согласно бюджету 2005 года, ФГУПы должны были перечислить 3,2 млрд. рублей. Имеет место низкая финансовая дисциплина. Так по данным Минимущества РФ в первом полугодии 2006 года перечисление части прибыли осуществили только около 11% зарегистрированных ФГУП.

Приведенные оценки показывают, что существующая практика использования федеральной собственности в государственном секторе экономики, в разрезе обеспечения высокой доходности федерального бюджета, характеризуется низким уровнем обоснованности экономических и финансовых результатов, слабой финансовой дисциплиной, недостаточным уровнем контроля за деятельностью государственных организаций и предприятий. Необходимо также отметить, что произвести реальную оценку эффективности возможно только при наличии дополнительных данных о бюджетных расходах на содержание государственного сектора экономики и данных о платежах хозяйствующих субъектов в федеральный бюджет и бюджеты других уровней по налогам и иным обязательствам.