Пути повышения эффективности государственно-частного партнерства

Таблица 4. Результаты полной спецификации модели с учетом национальной принадлежности частного партнера

Источник: анализ автора, вычисления проводились в статистическом пакете R

Таким образом были выделены 2 основных значимых фактора, влияющих на эффективность ГЧП - бизнес-климат в стране инвестирования и наличие рисков спроса для частного партнера. Модель только с этими двумя факторами обладает наибольшей предсказательной силой (критерий Акаике на уровне 72,3). Коэффициенты понятны интуитивно: статистически +1 позиция в рейтинге Doing business в среднем повышает вероятность успеха ГЧП на 0,12%, а наличие платежей от пользователей - на 2,5% (вычисления автора).

Таблица 5. Результаты урезанной модели без учета национальной принадлежности частного партнера

Источник: анализ автора, вычисления проводились в статистическом пакете R

Какие выводы можно сделать на основании проведенного анализа?

Во-первых, очевидно, что не все выводы модели Iossa и Martimort статистически подтверждаются на практике. Конкретнее масштаб проекта, а также технологическая гибкость частного партнера не являются значимыми для эффективности ГЧП. В то же время наличие рисков спроса показало свою значимость для эффективности ГЧП. То есть эмпирически было показано, что подрядчик действует, как правило, как рациональный агент и не реагирует на драйверы неопределенности (масштаб проекта), а реагирует на реальную систему платежей и в частности участие в ней непосредственных потребителей.

Во-вторых, анализ показал, что существуют значимые внешние факторы, определяющие эффективность ГЧП, а именно деловой климат. На наш взгляд, достаточно полное представление о деловом климате дает опрос Business Environment and Enterprise Performance Survey (BEEPS) European Bank for Reconstruction and Development. Business Environment and Enterprise Performance Survey (BEEPS) [Electronic resource] Url: http://ebrd-beeps.com/ Date of access: 05.04.2016, проводимый Европейским банком реконструкции и развития: ставки и процедуры налогообложения, наличие кадров адекватной квалификации, телекоммуникационная инфраструктура, коррупция, преступность, доступ к финансированию, простота получения лицензий и разрешений, электроснабжение, уровень развития судебной системы, транспортная инфраструктура, доступ к земле и природным ресурсам, регулирование рынка труда, торгово-таможенное регулирование (перевод автора). На наш взгляд, корректнее оценивать удельный вес компонент для конкретной страны в конкретный период и для определенной группы предприятий, то есть в нашем случае отдельно для ГЧП с иностранным участием и без него. В частности ниже приведен расчет удельного веса компонент для делового климата России в 2012 году. Согласно анализу, наибольшие трудности фирмы в России испытывают при уплате налогов, привлечении финансирования, столкновении с коррупцией вне зависимости от национальной структуры собственности. При этом фактор коррупции более значим для компаний с иностранным участием - 52% из них считают данный фактор ключевым барьером и лишь 32% среди "национальных" Компании, где доля иностранного капитала не превышает 10% предприятий. Таким образом, отсутствие коррупции как сигнал высокого развития институтов является ключевым фактором развития бизнес-климата, а следовательно и фактором потенциально высокой эффективности ГЧП. Предложенная декомпозиция позволяет дополнить модель и понять потенциальные рычаги воздействия на экономику, чтобы повысить эффективность различных видов ГЧП.

Таблица 6. Деловой климат РФ в 2012 г. на основе опроса BEEPS

* Компании, где доля иностранного капитала не превышает 10%

**Оператор центрирования и нормирования

Перевод автора

Источник: BEEPS, анализ автора

В-третьих, национальность частного партнера статистически не оказывает влияния на эффективность партнерства. Несмотря на такой однозначный вывод эконометрической модели, мы считаем необходимым продолжить анализировать связь эффективности партнерства и национальной принадлежности партнера по нескольким причинам.

Во-первых, нужно понимать, что выборка, используемая при анализе, - лучшее приближение из доступных, но ее репрезентативность ограничена. Чтобы получить полные данные без выбросов исследование проводилось только по региону Латинская Америка и только по проектам с полной доступной информацией. Поэтому переносить данную модель на другие страны, периоды регионы возможно лишь при проведении дополнительного анализа.

Во-вторых, следует понимать, что модель предсказывает влияние факторов при условии оптимального построения контракта и абсолютной осведомленность сторон, что может не выполняться в реальности. В частности представители государства могут преследовать не только социальный, но и личный интерес, а кредиторы могут не иметь абсолютной экспертизы в проекте и тем самым не обеспечивать добросовестное исполнение контракта, что нарушает предпосылки модели.

В-третьих, модель предполагает отсутствие транзакционных издержек, а также сговора сторон. То есть в явном виде сам по себе факт заключения контракта не стоит ничего частному партнеру. Однако по факту с одной стороны подготовка конкурсной документации трудоемкий и дорогостоящий процесс. С другой стороны при невысоком уровне развития институтов - возможны скрытые издержки в виде расходов на различные коррупционные схемы, взятки, "откаты" и пр. Более того, модель не включает возможности отношенческого контракта, свойственного при реализации таких рисковых проектов. Однако все эти предпосылки зачастую нарушаются в жизни, особенно на развивающихся рынках.

Таким образом, выводы модели мы считаем верными, но лишь ограниченно в рамках принимаемых предпосылок. Дальнейший качественный анализ позволит выявить дополнительные факторы, влияющие на эффективности ГЧП в том числе с участием иностранных партнеров.

• 2.3 Российский опыт ГЧП с участием иностранных партнеров на примере центрального участка Западного Скоростного Диаметра
• Чтобы дать рекомендации для российского рынка считаем необходимым рассмотреть кейс о реализации автодорожного ГЧП на российском рынке. Таким примером служит Западный Скоростной диаметр (ЗСД) - скоростная трасса, огибающая Санкт-Петербург по Невской губе. Проект носит статус городского, но имеет федеральное значение, так как призван ускорить сообщение между крупнейшим грузовым портом и внутренними точками России.
• ЗСД преследует все основные цели, вкладываемые в понятие социально эффективного объекта инфраструктуры: развитие экономической активности за счет повышения инвестиционной привлекательности Санкт-Петербурга, повышение уровня жизни и доступа к социальной инфраструктуре, снижение части экологической нагрузки на город.
• Трасса разделена на 3 основных участка, каждый из которых имеет свои очереди строительства и рассматривается как отдельный инвестиционный проект. Центральный участок является наиболее сложным технически. Соглашение по нему было подписано в 2012 году, хотя проектно-конструкторские работы велись и ранее.
• 80 миллиардов рублей инвестиций на 12,5% обеспечены собственными средствами консорциума "Магистрали Северной Столицы". Кредиторами в проекте выступают Внешэкономбанк, ВТБ-Капитал и Газпромбанк, Евразийский банк развития и ЕБРР. Значимая часть финансирования обеспечена государственными субсидиями.
• Диаграмма 5. Схема финансирования ЗСД, млрд. рублей
• Источник: Herbert Smith Freehills
• Подрядчиками выступает консорциум ICA Astaldi-IC Ictas WHSD Insaat Anonim Sirket, в котором участвуют "ИДЖ ИЧТАШ ИНШААТ" и "МЕГА ЯПИ" (Турция) и "Астальди" (Италия).
• Рисунок 2. Схема ГЧП по строительству ЗСД
• Источник: ООО "Магистраль Северной Столицы"
• За время проекта макроэкономические условия в стране значительно изменились. Строительство объекта началось в середине 2000-х как муниципально-частное партнерство на основе инновационного для российской практики Закона "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах…" города Санкт-Петербурга. Строительство Центрального участка началось в 2013 году, работы продолжаются до сих пор. Таким образом реализация проекта продолжалась в различных макроэкономических условиях в стране: при буме 200-х и финансово-экономическом кризисе 2008-2009, при посткризисном восстановлении и новом замедлении российской экономики. За это время в целом бизнес-климат в России улучшался, если ориентироваться на рейтинг Doing business, в основном за счет таких позиций как доступность кредитов, налогообложение и исполнение контрактов.
• Неоднократно на протяжение всего периода реализации проекта отмечались нормативные несовершенства как фактор, сдерживающий развитие проекта (НПФ "Экспертный институт", 2010), (Воротников, 2012). В частности, специалисты "Эксперного института" НПФ “Экспертный институт”. Барьеры развития механизма ГЧП в России. - М.; НПФ «Экспертный институт», 2010 - 32 c. обратили внимание на отсутствие федерального законодательства о ГЧП, неисполнение федерального закона "О концессиях" и слабую развитость процессуальной базы, что не позволяет сторонам в полной мере использовать досудебные и судебные процедуры для разрешения споров, а не договариваться с помощью неформальных институтов. Как выразился один из экспертов: "Принятие закона о ГЧП на федеральном уровне может стабилизировать правовой фон, сделать его более прозрачным и придать новый импульс развитию ГЧП. Однако есть риск, что в него включат такие юрисдикции и ограничительные нормы, которые не позволят структурировать нормальные проекты ГЧП, в том числе с международным участием, как показывает случай с концессионным законом" НПФ “Экспертный институт”. Барьеры развития механизма ГЧП в России. - М.; НПФ «Экспертный институт», 2010 - c.21.
• Обратимся к характеристикам проекта, которые, в соответствии с исследуемой теоретической моделью, определяют его социальную эффективность.
• Технологическая гибкость подрядчика достаточна высока, так как участники консорциума имеют широкий международный опыт строительства как автодорожной инфраструктуры, так и портовой, железнодорожной, авиационной инфраструктуры, а также гражданских и промышленных объектов. В то же время потенциальная технологическая гибкость ослабляется технологической сложностью возводимого объекта - предполагается масштабный перенос коммуникаций, возведение большого числа эстакад и мостов и пр.
• Что касается рисков спроса, часть из них ложится на подрядчика, так как его выручка зависит от платы пользователей магистрали. При этом если минимальный порог выручки (9,6 миллиардов рублей в год) будет превышен - 90% разницы будет выплачены правительству Санкт-Петербурга, что в теории снижает стимулы к обеспечению высококачественного обслуживания для подрядчика.
• Про объем инвестирования и стоимость займа:
• В современных условиях, на наш взгляд, можно говорить о крайне высокой несклонности к риску подрядчиков, участвующих в проекте. Этому способствуют высокие репутационные риски для обеих сторон. С точки зрения публичного сектора ЗСД - это возможность показать инвестиционную привлекательность города, его готовность к экономическому сотрудничеству. Поэтому публичная сторона крайне заинтересована в реализации значительного мониторинга и обеспечении прозрачности строительства, что снижает стимулы к риску со стороны частного партнера. С другой стороны, с учетом напряженных отношений Турции и России, а также ЕС и России в последние месяцы деятельность итальянско-турецкого консорциума находится под особо пристальным вниманием. Прозвучали в том числе призывы отстранить подрядчика от строительства Рангаева А. Депутат Госдумы просит Медведева заморозить ЗСД// РБК 27 ноя 2015 [Электронный ресурс] URL: http://www.rbc.ru/spb_sz/27/11/2015/56586e599a79476aceab2bb1 Дата доступа: 01.04.2016 , участились штрафы по различным аспектам деятельности подрядчика (срыв сроков, водоохранные, природоохранные соображения). Это создает стимулы для консорциума минимизировать операционные и финансовые риски, что должно положительно отражаться на социальном излишке.
• Проект предполагает высокий объем инвестирования, однако наличие гарантий крупнейших российских и международных финансовых организаций, обеспечивает низкую стоимость привлечения дополнительных средств (см. Диаграмма 5).
• Таким образом, если следовать логике модели, существуют значимые предпосылки для высокой социальной эффективности проекта. Рассмотрим, насколько этот вывод соответствует действительности.
• Сложно делать выводы о долгосрочном влиянии объекта на стимулирование экономической активности и повышение уровня жизни. Тем не менее стройка сама по себе создает порядка 3000 рабочих мест.
• Уже по текущим открытым полосам расширились коммуникации в городе. Главным образом положительное влияние на скорость сообщения связывается с разгрузкой внутренних дорог города.
• Уже открытый Южный участок магистрали значимо расширяет рынки сбыта для отгрузок Морского порта Санкт-Петербурга ГЧП в России(портал). «Западный Скоростной Диаметр» Санкт-Петербург. [Электронный ресурс] URL: http://www.pppinrussia.ru/userfiles/upload/files/ZSD_moya_pdf.pdf p.5 Дата доступа: 05.04.2016, а также упрощает отгрузки для промышленных объектов Санкт-Петербурга и Ленинградской областиЗСД. Открытие движения на Приморском путепроводе. [Электронный ресурс] URL: http://www.whsd.ru/news/2012-05-27 Дата доступа: 05.04.2016.
• По ходу строительства были претензии по соблюдению нормативного режима собственности на проекте Даничев А. Петербург начал выплачивать компенсации за снесенные из-за ЗСД гаражи//РИА-Новости [Электронный ресурс] URL: http://ria.ru/spb/20130705/947922633.html Дата доступа: 05.04.2016. Речь идет о режиме компенсации за снос гаражей в районе строительства, который устанавливался в судебном порядке. В итоге лишь после длительного периода юридических действий и неформальных конфликтов сторон были найдены процессуальные механизмы, с помощью которых был урегулирован этот вопрос.
• В целом можно сделать вывод о повышении безопасности дорожного движения в результате строительства магистрали. Магистраль стали частью федеральной целевой программы "Повышение безопасности дорожного движения", как следует из отчетности ГЧП, на дороге действует служба аварийных комиссаров.
• Влияние стройки на экологию города в долгосрочном периоде еще предстоит оценить. С одной стороны, потенциал разгрузки других направлений от "тяжелого" грузового транспорта весьма велик. С другой стороны, следует отметить, что такое перераспределение может негативно влиять на акваторию Невской губы. Более того в ходе строительства уже фиксировались определенные нарушения экологической безопасности водного объекта в результате выброса бетона Рангаева А. Против турецкого подрядчика ЗСД возбудили дело//РБК [Электронный ресурс] URL: http://www.rbc.ru/spb_sz/11/12/2015/566aa3809a794733cabca8e6 Дата доступа: 05.04.2016. Поэтому не представляется возможным сделать однозначный вывод о влиянии проекта на экологию города.
• Таким образом существуют как положительные, так и отрицательные социальные эффекты от строительства дороги. Уже сейчас можно сказать о том, что стимулирование экономической активности является ключевым положительным эффектом от строительства столь крупного инфраструктурного объекта в России, однако факторы макроэкономического, геополитического и операционного характера еще определят насколько велик будет социальный выигрыш от данного объекта. В то же время уже сейчас очевидно, что проект мог бы принести больший социальный излишек при более высоком уровне развития самого института ГЧП в России и в частности нормативной базы, регулирующей его.

• Глава 3. Перспективные направления повышения эффективности ГЧП в России
• 3.1 Развитие института ГЧП в России
• Нормативно-правовая база
• Центр государственно-частного партнерства государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" Центр Развития Государственно-Частного Партнерства [Электронный ресурс] URL: http://pppcenter.ru/ Дата доступа: 12.04.2016 относит следующие нормативно-правовые акты к основам регулирования деятельности ГЧП в РФ: Конституция РФ, ГКРФ, Федеральные законы, Федеральные нормативно-правовые акты, Законы субъектов федерации (см. Приложение 2). В частности, отмечается, что договор сторон может содержать элементы различных договоров (смешанные договоры), в соответствии с п. 3 ст. 421 ГК РФ. Отдельный блок законов и НПА посвящен концессиям и модельным концессионным соглашениям как нормативно-правовой форме государственно-частного партнерства. Именно этот блок законов составлял основу регулирования деятельности ГПЧ до принятия ФЗ "О государственно-частном партнерстве…".
• 1 января 2016 года вступил в силу Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ (ред. от 29.12.2015) "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ (ред. от 29.12.2015) "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Если законодательство о концессиях предусматривает возможность участия иностранных юридических лиц в партнерстве, то по законодательству о ГЧП, только российское юридическое лицо, реализующее коммерческую деятельность, может быть частным партнером. В соответствии с определением ГЧП, используемым в данном исследовании, будет считать и концессию, и ГЧП в юридическом смысле формами государственно-частного партнерства. Как отмечает ЮКАТЭС ЮКАТЭС. Закон о государственно-частном партнерстве, 2015, ГЧП в отличие от концессии как юридическая форма может предусматривать временный переход объекта в собственность частного партнера, что значимо упрощает для него привлечение финансирования. Однако как было указано выше иностранным компаниям доступна лишь опция создания концессий. Таким образом проблема доступности кредитования частично решается для национальных компаний с помощью нового ФЗ, но не для ГЧП с участием иностранных партнеров.
• Рынок ГЧП в России
• На 2015 год в России сложилась следующая ситуация на рынке ГЧП. Из 595 проекта 160 реализуется в рамках регионального законодательства о ГЧП, 435 - являются концессиями.
• Диаграмма 6. Рынок ГЧП в России по типу договора на 2015 год, число проектов
• Источник: Российская неделя государственно-частного партнерства 2015
• На исследуемый транспортный сектор приходится около 12% проектов; больше всего партнерств реализуется в области коммунального хозяйства и социальной сферы.
• Диаграмма 7. Отраслевая структура рынка ГЧП в России на 2015 год, число проектов
• Источник: Российская неделя государственно-частного партнерства 2015
• Из 435 51 проект реализуется с привлечением средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, так как имеют федеральное или региональное значение.
• Диаграмма 8. Софинансирование ГЧП Инвестиционным фондом РФ, число проектов
• Источник: Министерство экономического развития РФ
• Центр Развития ГЧП в России отмечает, что существует ряд барьеров, ограничивающих развитие данного института в России Центр Развития ГЧП в России. Анализ проблем и перспектив развития государственно-частного партнерства в России, 2010.
• Во-первых, единое законодательство и закрепленные определения и подходы к реализации государственно-частного партнерства несовершенны. В частности процессуальные нормы не прозрачны, а ограничения на природу участников ГЧП приводит к тому, что профильный ФЗ "О ГЧП…" используется слабо.
• Во-вторых, ограничены возможности привлечения заемного капитала для частного партнера. Так как права собственности на объекты концессии не могут быть оформлены, такой объект не может выступать залогом для привлечения долгового финансирования, хотя по сути пользование и во многом распоряжение объектом осуществляется именно частным партнером во время действия договора.
• В-третьих, существуют несовершенства бюджетного законодательства. С одной стороны, законодательство не предоставляет прозрачной системы учета таких объектов долгосрочного строительства, какими являются ГЧП, а также обязательств по ним. С другой стороны, отсутствует прозрачный механизм ассигнования на подобные проекты.
• В-четвертых, законодательством предусмотрен лишь ограниченный спектр инструментов гарантий и помощи частному партнеру. На взгляд автора, последнее приобретает особую актуальность сегодня. В ситуации растущей неопределенности в экономике рисковые проекты, в том числе крупные инфраструктурные проекты, теряют привлекательность для частного сектора. Об этом в частности свидетельствуют провалившиеся ввиду недостатка заявок конкурсы на строительство 1-2 участков трассы М-11 Автодор Инвест. М-11 «Москва -- Санкт-Петербург», 1-2 этапы, Новости [Электронный ресурс] URL: http://avtodor-invest.com Дата доступа: 15.05.2016 и третьего пускового комплекса ЦКАД Автодор Инвест. ЦКАД, Пусковой комплекс № 3, Новости, Новости [Электронный ресурс] URL: http://avtodor-invest.com Дата доступа: 15.05.2016.
• 3.2 Пусковой комплекс №4 ЦКАД как пример ГЧП в России
• Проект 4 участка ЦКАД
• Одним из примеров проектов ГЧП являются концессионные соглашения по схеме контракта жизненного цикла на различных участках автомагистраль А-113 ЦКАД. ЦКАД - 530-километровая дорога, проходящая по территории Москвы и Московской области.
• Согласно проекту ГК Автодор, проект должен соответствовать интересам различных заинтересованных сторон ГК Автодор. Строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги началось в Подмосковье 26 августа. [Электронный ресурс] URL: http://www.russianhighways.ru/press/news/12120/ Дата доступа: 15.05.2016. Для местных жителей проект призван разгрузить дороги региона от транзитного трафика, снизить негативное экологическое влияние транспортных потоков, повысить комфорт и безопасность движения. Для бизнеса ЦКАД должна дать возможность грузоперевозчикам снизить транспортные издержки. Регионы как центры экономического развития способны улучшить инфраструктурную оснащенность, тем самым стимулировать экономическое развитие благодаря такому проекту. Учитывая потребности различных заинтересованных сторон, проект способен иметь значимый положительный социальный излишек.
• ЦКАД разделена на 5 пусковых комплексов - дорожных участков подлежащих строительству, ввод в эксплуатацию которых возможен до окончания строительных работ. До 2018 года предусмотрено строительство пусковых комплексов №1,3,4,5. При этом по участкам 1 и 5 подписаны концессионные соглашения. Для участка 3 конкурс признан несостоявшимся в связи с наличием менее, чем 2 заявок Автодор Инвест. ЦКАД, Пусковой комплекс № 3, Новости, Новости [Электронный ресурс] URL: http://avtodor-invest.com Дата доступа: 15.05.2016. Для участка 4 идет рассмотрение конкурсных заявок, именно этот конкурс будет предметом дальнейшего исследования.
• Рисунок 3. Схема пусковых комплексов ЦКАД
• Источник: ГК Автодор
• 4 участок ЦКАД охватывает юго-восточную часть дороги. 96,5 км автомагистрали должны быть построены в 2016-2018 годах, в том числе 17 мостов, 40 путепроводов и 9 эстакад. Первая очередь строительства предполагает создание 4 полосной дороги с максимальной допустимой скоростью движения 140 км/ч с дальнейшим расширением до 6 полос и до 8 полос на отдельных участках.
• Проект предполагает схему оплаты напрямую от концессионера концеденту, то есть концедент не несет финансовых рисков спроса ГК Автодор. ЦКАД: информационный меморандум. Финансирование, строительство и эксплуатация на платной основе "Центральной кольцевой автомобильной дороги Московской области. Пусковой комплекс (этап строительства) № 4". М., 2014 - 53 с.. Вне рамок концессионного соглашения ГК Автодор привлечет подрядчика для установки и эксплуатации системы оплаты движения по данной магистрали.
• В финансовой схеме проекта выделяется 2 "аккумулятора" финансовых средств - ГК Автодор и сам концессионер. В соответствии со стартовыми условиями конкурса, общая стоимость проекта оценивается в 76,5 млрд. рублей. На 55-65% проект финансируется за счет бюджета и средств Фонда Национального Благосостояния, остальную часть составят частные инвестиции.
• Рисунок 3. Финансовая схема реализации проекта
• Источник: ГК Автодор
• В структуре оплаты выделяется инвестиционный и эксплуатационный платеж. Внутри инвестиционного платежа выделяется неуменьшаемая часть, не зависящая от качества исполнения работ, и пропорциональная часть, размер которой может быть уменьшен при несоблюдении стандартов на объекте. Такая система оплаты соответствует предпосылкам модели, описываемой Iossa и Mortimort и применяемой в данном анализе. Эксплуатационные платежи осуществляются периодически и индексируются на ИПЦ. Точный размер платежей и соотношение фиксированных и переменных частей определяются по основании конкурсного предложения.

• Таблица 6. Финансовые критерии конкурса на строительство 4 пускового комплекса ЦКАД

Критерии конкурса	Начальное условие конкурса	Условия конкурса	Вес критерия
Капитальный грант	47 667,7 млн. руб. *с учетом НДС	Уменьшение начального значения критерия	0,4
Плата концедента:
Эксплуатационный платеж	20 635,5 млн. руб. *с учетом НДС	Уменьшение начального значения подкритерия	0,3
Инвестиционный платеж	94 869,0 млн. руб. *с учетом НДС	Уменьшение начального значения подкритерия	0,3
Итого			1,0

• Источник: ГК Автодор
• Заявки на участие в конкурсе были приняты у 5 компаний. Из данного списка первые 4 представляют собой консорциумы российских финансовых и строительных организаций, а последнее представляет собой консорциум с участием испанской Sacyr Concesiones. Данное предприятие представляет собой строительную корпорацию с большим портфелем международных проектов в разных точках мира и разных областях инфраструктуры (см. Приложение 3).
• Таблица 6. Потенциальные партнеры по ГЧП для 4 пускового комплекса ЦКАД

Контрагент	Основные участники консорциума	Наличие иностранных участников	Наличие подрядов на другие ЦКАД (№ пускового комплекса)
ООО "Юго-восточная магистраль"	УК "Лидер" РФПИ (поддержка ближневосточных инфраструктурных фондов)	-
ООО "Большое кольцо столицы"	Данные не раскрываются	-
ООО "Инвест Финанс Плюс"	Газпромбанк и ООО "Стройтрансгаз"	-	5
ООО "Кольцевые магистрали столицы"	"Стройгазконсалтинг"	-	1
ООО "Автодорожная строительная корпорация"	ДСК "Автобан" и испанская Sacyr Concessiones	+

• Источник: ГК Автодор, Ведомости
• Мы ставим задачу дать рекомендацию по оптимальному партнеру в данной ситуации и возможным совершенствованием структуры контракта.
• 3.3 Перспективы повышения эффективности ГЧП по строительству пускового комплекса №4 ЦКАД
• Количественный анализ
• По сути модель, обладающая наибольшей предсказательной силой, основывается только на специфике проекта и макроэкономических условиях, но не оценивает потенциальных концедентов. Более того, выборка, на которой основывается модель, предложенная в главе 2, основывается на проектов из опыта Латинской Америки, то есть "слепой" перенос данной модели на проект из российской практики имеет весьма спорный характер. Тем не менее по двум причинам мы считаем данный анализ применимым в данном случае.
• Во-первых, по ряду макроэкономических параметров страны латиноамериканского региона, присутствующие в выборке, сходны с экономикой России, как то темпы экономического роста, уровень развития инфраструктуры, бизнес-климат.
• Во-вторых, анализ не ограничивается применением данной математической модели, поэтому выводы будут дополнены качественным анализом.
• В соответствии со спецификацией модели вероятность социальной эффективности ГЧП оценивается по формуле:
• где
• p - вероятность успеха ГЧП;
• x1 - деловой климат в стране, измеренный как положение в рейтинге Doing business;
• x2 - наличие рисков спроса, выраженное как наличие прямых платежей от пользователей концессионерам.
• В контексте ЦКАД формула дает следующий результат:
• Согласно модели, вероятность социальной эффективности данного ГЧП не превышает 50%, то есть предсказывает, что ГЧП не будет социально эффективным. В то же время обратим внимание, что если данный проект будет подразумевать систему платежей от пользователей концессионеру модель предскажет 76% успеха предприятию. Таким образом, если основываться на данной модели, было бы предпочтительнее построить систему платежей иным образом, то есть включить в нее платежи от пользователей.
• Построение контракта
• Существует объективная потребность в таком проекте, как ЦКАД, однако реализация всего масштаба социальной эффективности сопряжена с тем, насколько профессионально будет реализован данный проект.
• Если основываться на опыте ЗСД, основным источником социального эффекта может стать стимулирование экономической деятельности и роста благосостояния за счет ускорения доступных каналов транспорта. Таким образом проект должен открывать новые быстрые логистические пути, с одной стороны, и эти способы должны быть доступны заинтересованным сторонам с другой стороны. Распределение экономической активности по территории страны и ее динамика свидетельствуют о том, что Москва и Московская область перспективны в этом смысле как зоны роста экономической активности как национальных, так и иностранных предприятий.
• Однако доступность этих новых инфраструктурных объектов, вероятно, будет весьма ограниченной. Статистически основной претензией к платным дорогам в России является вовсе не их качество, а тарифные планы, применяемые на дорогах Сагдиев Р. Платные дороги в России самые дорогие в Европе// Ведомости 14.12.15. Причем сама ГК Автодор связывает сложившуюся ситуацию с тем, что уже на уже построенных объектах риски спроса по контракту возложены на частных партнеров, которые устанавливают достаточно высокие тарифы, при том что качество бесплатных трасс и время в пути по ним сопоставимы с платной альтернативой.
• В этом смысле в текущем соглашении тот факт, что риски спроса не ложатся на частного партнера должно сделать ценообразование более социально эффективным. Тем не менее в таком случае падают стимулы частного контрагента инвестировать в качество трассы, скорость работы пунктов оплаты и пр. В дальнейшем такая система стимулов может привести к необходимости выделять дополнительные средства из бюджета из бюджета, то есть по сути из налоговых сборов, что по может в итоге оказаться менее социально выгодно, чем возложение рисков спроса на подрядчика. Более того при определенном стечении обстоятельств государственные деньги и вовсе не приведут к росту социального излишка. Если трасса не будет пользоваться спросом вовсе, то бюджетные деньги не приведут к желаемому общественному эффекту, но в соответствии с текущей предложенной системой оплаты государство будет обязано выплатить компенсацию подрядчику. В этом смысле на наш взгляд с точки зрения социального излишка было бы предпочтительнее переложить риски спроса на частного партнера, однако иметь более жесткую систему связки тарифов на платную дорогу.
• Выбор партнера
• Частный партнер может влиять на различные механизмы создания и формы проявления социального излишка. Эти механизмы не учитываются при формальной оценке предлагаемых проектов, но, на наш взгляд, должны учитываться при оценке реалистичности и перспективности представляемых бизнес-кейсов.
• Что касается механизмов повышения социальной эффективности, обратимся к модели Iossa и Martimort. По параметру гибкости технологий наиболее вероятно, ООО "Автодорожная строительная корпорация" с участием опытной Sacyr Concesiones превосходит конкурентов, если учесть широкий портфель проектов Sacyr. В то же время если говорить не о гибкости, а о готовности и оснащенности, то определенные преимущества есть у ООО "Кольцевые магистрали столицы" и ООО "Инвест Финанс Плюс", которые сами или через аффилированные структуры являются концессионерами для первого и пятого пускового комплекса ЦКАД соответственно. С одной стороны, это означает, что у компаний уже есть опыт работы на объекте, потенциал синергии с другими участками. С другой стороны, существуют определенные риски монополизации процесса, когда может возникнуть проблема "too big to fail", потенциальное расширение ассигнований из бюджета либо финансовая поддержка самих концессионеров для выплаты по кредитам.
• Если анализировать несклонность к риску, то наиболее перспективными представляется ООО "Юго-Восточная Магистраль" и ООО "Автодорожная строительная корпорация" за счет участия в предприятиях международных организаций (как инвесторов в первом случае и подрядчиков во втором). В свете высоких политических рисков наличие таких участников дисциплинирует консорциум к соблюдению норм и договоренностей ГЧП. Что касается структур, аффилированных с такими крупными многосекторальными конгламератами российской экономики как "Стройтрансгаз" и "Стройгазконсалтинг", скорее всего они наиболее склонны к риску, так как обладают самыми крупными финансовыми и нефинансовыми активами, а также переговорной силой.
• Последним источником социальной эффективности, включаемым в модель, который непосредственно зависит от частного партнера, является объем инвестирования и стоимость привлечения средств. Объем инвестирования напрямую зависит от технологической оснащенности, существующих активов компаний, и соображения на этот счет высказаны выше. Что касается стоимости привлечения капитала, то определенные преимущества, на наш взгляд, есть у вышеупомянутых ООО "Автодорожная строительная корпорация" и ООО "Юго-Восточная Магистраль" с одной стороны и ООО "Инвест Финанс Плюс" и ООО "Кольцевые Магистрали Столицы". В первом случае это связано с высоким объемом активов и соответственно доступу к долговому финансированию, доступному компаниям. Во втором случае значимый доступ к иностранным рынкам капитала, наиболее вероятно, транслируется в низкую стоимость привлечения долгового финансирования.
• Что касается форм проявления социального излишка, то есть социальной эффективности проекта, то основываясь на опыте ЗСД, описанном в главе 2, наиболее важную роль играют эффекты стимулирования экономической активности. В этом смысле эффект зависит от дисциплины строительства. Дело в том, что строительство трассы должно быть окончено к Чемпионату Мира по Футболу 2018 и призвано поддержать проведение данного предприятия и сопутствующую экономическую активность. Тем самым высокая дисциплинированность является важным критерием при выборе партнера. В этом смысле потенциально эффективными могут оказаться контракты с подрядчиками других участков ЦКАД (ООО "Большое кольцо столицы" и ООО "Инвест Финанс Плюс"), так как необходимые для начала стройки ресурсы могут быть быстрее привлечены. С другой стороны, перспективным является привлечение ООО "Автодорожная строительная корпорация", так как широкий международный опыт участников консорциума может способствовать высокой дисциплине строительства.
• Таким образом по совокупности факторов консорциум с иностранным участником в текущих российских реалиях представляется весьма перспективным для сотрудничества в рамках ГЧП. В то же время свои сильные стороны есть и у сотрудничества с крупными отечественными подрядчиками, а также менее крупными отечественными подрядчиками.
• Перенося выводы работы на ГЧП в России в целом, можно резюмировать, что потенциал повышения эффективности ГЧП определяется следующим образом:
• Общий вид:
• Для ГЧП с национальными партнерами:
• Для ГЧП с иностранными партнерами:
• Таким образом, как в случае ГЧП с иностранными, так и с национальными партнерами ключевыми рычагами повышения эффективности являются перенос рисков спроса при условии грамотного построения контракта, повышение доступности кредитования, снижение налогового бремени (как налоговых ставок, так и процедур налогообложения) и борьба с коррупцией. Однако предельные эффекты для ГЧП с партнерами разных национальностей различны: иностранные партнеры значимо более чувствительны к проблемам доступности кредитов и коррупции. Поэтому для привлечения иностранных партнеров к участию в ГЧП необходим больший акцент на этих перспективных целях государственной политики. И ключевым шагом в этом направлении, на наш взгляд, станет совершенствование законодательства о ГЧП, как в части получения кредита и возможности залога за счет объектов партнерства, так и в части повышения прозрачности процедур, в том числе процессуальных и тем самым снижения рисков коррупционных схем.

• Заключение
• Государственно-частное партнерство - сложное явление, по-разному трактуемое исследователями. Многообразие форм ГЧП объясняется его гибкость ю по формам собственности, возлагаемым на партнера функциям и формам платежа. Публичный партнер идет на риск сотрудничества в рамках ГЧП, несмотря на неполноту информации и возможный оппортунизм партнера, чтобы уйти от недостатков традиционных госзакупок. Частный же партнер таким образом хеджирует политические риски и расширяет рынки сбыта.
• ГЧП является объектом социального значения и его эффективность выходит далеко за рамки коммерческой прибыльности, включая в себя весь социальный эффект производимый проектом, в том числе влияние на уровень жизни, экономическую активность экологию и пр. Экономисты описывают особенности ГЧП и их эффектов на экономику с позиций различных теорий: агентская теория, теория заинтересованных сторон, теория транзакционных издержек, теория неполных контрактов. В данном исследовании в качестве опорной была выбрана модель неполных контрактов Iossa и Martimort. Согласно выводам этой модели эффективность ГЧП, выраженная в форме социального излишка, будет тем выше, чем большей гибкостью в области технологий располагает подрядчик и чем слабее выражена несклонность агента к риску. Излишек отрицательно зависит от потенциального масштаба шоков спроса, объема изначальных инвестиций и стоимости привлечения долгового финансирования.
• Ранее исследователи не проводили различие между ГЧП с национальными и иностранными партнерами. Автор дополнил модель Iossa и Martimort, проанализировав ее параметры для данных двух типов партнеров. Теоретическая модель не дала однозначного ответа на вопрос, будет ли ГЧП с иностранным партнером более эффективным, чем с национальным.
• Перенося теоретическую модель на реальную экономику, автор сконцентрировался на рынке ГЧП в области автодорожной инфраструктуры. Данный сегмент за последние 20 лет значительно расширился, следуя общим трендам сферы ГЧП, особенно в развивающихся странах Азии и Латинской Америки. Пользуясь базой данных PPIAF, автор построил статистическую logit-модель, повторяющую логику Iossa и Martimort на реальных данных, и дополнил ее макроэкономическими параметрами. Было выявлено, что из всех параметров теоретической модели только наличие рисков спроса статистически значимо влияет на эффективность ГЧП. Помимо этого значимой оказалась переменная делового климата. Если сконцентрироваться на деловом климате в России, по опросу ЕБРР, ключевой "зоной роста" с точки зрения национальных предприятий является налогообложение, а с позиции предприятий с иностранным участием наибольшие проблемы вызывает налогообложение, коррупция и получение займов. Рассмотрение примера из Российской практики (Западный Скоростной Диаметр, Санкт-Петербург) показало, что на практике ГЧП могут быть весьма эффективны, в особенности стимулируя рост экономической активности. В то же время положительные эффекты сдерживаются институциональными барьерами в виде слабого процессуального законодательства и непрактичностью материальных правовых норм.
• В 2012 году была предпринята попытка улучшить положение по данному вопросу за счет создания специализированного закона "О государственно-частных партнерствах…". Однако прогресс на этой линии ограничивается тем, что ГЧП как юридическая форма, согласно закону, применимо лишь к национальным партнерам, а иностранный бизнес будет по-прежнему привлекаться в рамках договора концессии. Это приводит к сохранению ключевых проблем на российском рынке ГЧП: слабых процессуальных норм, узкому инструментарию стимулов государственной поддержки ГЧП, низкой доступности кредитов для концедентов. На основании проведенного анализа была дана рекомендация по структурированию контракта и выбору концедента для пускового комплекса №4 ЦКАД. При текущей системе построения контракта разработанная в Главе 2 модель предсказывает низкую эффективность проекту, вследствие чего автор рекомендует возложить риски спроса в проекте на частного партнера, что ожидаемо повысит эффективность проекта на 34%.
• При выборе концедента с позиций социальной эффективности представляется перспективным привлечь иностранного концедента (консорциум ООО "Автодорожная строительная корпорация" с участием испанской Sacyr) в силу значительного опыта и дисциплинирующих факторов политического характера. Однако при любом исходе тендерного процесса у государства остается мощный рычаг стимулирования эффективности предприятия - влияние на деловой климат. Важным шагов в этом направлении должно стать совершенствование как профильного законодательства о концессиях, ГЧП, так и общее развитие процессуальных норм и практик.

• Список источников

1. Ahadzi M., Bowles G. Public-private partnerships and contract negotiations: an empirical study //Construction Management and economics. - 2004. - Т. 22. - №. 9. - С. 967-978.

2. Andonova L. B. Public-private partnerships for the earth: politics and patterns of hybrid authority in the multilateral system //Global Environmental Politics. - 2010. - Т. 10. - №. 2. - С. 25-53.

3. Andonova L. B. Public-private partnerships for the earth: politics and patterns of hybrid authority in the multilateral system //Global Environmental Politics. - 2010. - Т. 10. - №. 2. - С. 25-53.

4. Athias L. Local Public-Services Provision under Public-Private Partnerships: Contractual Design and Contracting Parties Incentives //Local Government Studies. - 2013. - Т. 39. - №. 3. - С. 312-331.

5. Backstrand K. Multi-stakeholder partnerships for sustainable development: rethinking legitimacy, accountability and effectiveness //European Environment. - 2006. - Т. 16. - №. 5. - С. 290-306.

6. Bell R. G., Filatotchev I., Rasheed A. A. The liability of foreignness in capital markets: Sources and remedies //Journal of International Business Studies. - 2012. - Т. 43. - №. 2. - С. 107-122.

7. Bickel W. E., Eichelberger R. T., Hattrup R. A. Evaluation use in private foundations: A case study //Evaluation Practice. - 2006. - Т. 15. - №. 2. - С. 169-178.

8. Chong E. et al. Public-private partnerships and prices: Evidence from water distribution in France //Review of Industrial Organization. - 2006. - Т. 29. - №. 1-2. - С. 149-169.

9. Dai L. et al. Entrepreneurial orientation and international scope: The differential roles of innovativeness, proactiveness, and risk-taking //Journal of Business Venturing. - 2014. - Т. 29. - №. 4. - С. 511-524.

10. Davenport T. H. Process innovation: reengineering work through information technology. - Harvard Business Press, 2013.

11. De Bettignies J. E., Ross T. W. Public-private partnerships and the privatization of financing: An incomplete contracts approach //International Journal of Industrial Organization. - 2009. - Т. 27. - №. 3. - С. 358-368.

12. Delmon J. Public-private partnership projects in infrastructure: an essential guide for policy makers. - Cambridge University Press, 2011.

13. Deloitte. The PPP global market, 2012 - 8 c.

14. Donahue J. D., Zeckhauser R. Public-private collaboration //Oxford handbook of public policy. Oxford University Press, Oxford. - 2006. - С. 496-525.

15. Dudkin G., Vдlilд T. Transaction costs in public-private partnerships: A first look at the evidence. - Economic and financial reports/European Investment Bank, 2005. - №. 2005/03. - p.3

16. El-Gohary N. M., Osman H., El-Diraby T. E. Stakeholder management for public private partnerships //International Journal of Project Management. - 2006. - Т. 24. - №. 7. - С. 595-604.

17. Engel E., Fischer R., Galetovic A. The basic public finance of public-private partnerships //Journal of the European Economic Association. - 2013. - Т. 11. - №. 1. - С. 83-111.

18. European Bank for Reconstruction and Development. Business Environment and Enterprise Performance Survey (BEEPS) [Electronic resource] Url: http://ebrd-beeps.com/ Date of access: 05.04.2016

19. Forrer J. et al. Public-private partnerships and the public accountability question //Public Administration Review. - 2010. - Т. 70. - №. 3. - С. 475-484.

20. Gunnigan L. Increasing effectiveness of public private partnerships in the Irish construction industry. - 2007.

21. Hart O. Incomplete Contracts and Public Ownership: Remarks, and an Application to Public?Private Partnerships* //The Economic Journal. - 2003. - Т. 113. - №. 486. - С. C69-C76.

22. Herbert Smith Freehills. Western high speed diameter. [Electronic resource] Url: http://www.herbertsmithfreehills.com/insights/opinions/western-high-speed-diameter Date of access: 10.04.2016

23. Hoppe E. I., Kusterer D. J., Schmitz P. W. Public-private partnerships versus traditional procurement: An experimental investigation //Journal of Economic Behavior & Organization. - 2013. - Т. 89. - С. 145-166.

24. Hoppe E. I., Kusterer D. J., Schmitz P. W. Public-private partnerships versus traditional procurement: An experimental investigation //Journal of Economic Behavior & Organization. - 2013. - Т. 89. - С. 145-166.

25. IJ Global. Project finance and Infrastructure journal [Electronic resource] URL: https://ijglobal.com/data/search-projects?savedSearchId=2150 Date of access: 29.04.2016

26. IMF. Government Finance Statisics Manual, 2001 - 206 c.

27. International Monetary Fund. Public-Private Partnerships. [Electronic resource] URL: https://www.imf.org/external/np/fad/2004/pifp/eng/031204.htm Date of access: 24.12.2015

28. Iossa E., Martimort D. Risk allocation and the costs and benefits of public??private partnerships //The RAND Journal of Economics. - 2012. - Т. 43. - №. 3. - С. 442-474.

29. Iossa E., Martimort D. The Simple Microeconomics of Public?Private Partnerships //Journal of Public Economic Theory. - 2015. - Т. 17. - №. 1. - С. 4-48.

30. Jin X. H., Doloi H. Interpreting risk allocation mechanism in public-private partnership projects: an empirical study in a transaction cost economics perspective //Construction Management and Economics. - 2008. - Т. 26. - №. 7. - С. 707-721.

31. Ke Y. et al. Preferred risk allocation in China's public-private partnership (PPP) projects //International Journal of Project Management. - 2010. - Т. 28. - №. 5. - С. 482-492.

32. Klijn E. H., Teisman G. Public-private partnerships as the management of co-production: strategic and institutional obstacles in a difficult marriage //The challenge of public-private partnerships: Learning from international experience. - 2005. - С. 95-116.

33. KPMG. Public Private Partnership beyond procurement, 2014 - 8 c.

34. Kurniawan F. et al. An integrated project evaluation tool for public-private partnership projects : дис. - Heriot-Watt University, 2013.

35. Li B., Akintoye A. An overview of public-private 1 partnership //Public-private partnerships: managing risks and opportunities. - 2008. - С. 1.

36. Linder S. H. Coming to terms with the public-private partnership a grammar of multiple meanings //American behavioral scientist. - 1999. - Т. 43. - №. 1. - С. 35-51.

37. Linder S. H., Rosenau P. V. Mapping the terrain of the public-private policy partnership. - 2000.

38. Liu B. G., Zhao X., Gay M. J. S. Public private partnership projects in Singapore: Factors, critical risks and preferred risk allocation from the perspective of contractors //International Journal of Project Management. - 2013. - Т. 31. - №. 3. - С. 424-433.

39. MARQUES R. U. I., Berg S. Public?private partnership contracts: A tale of two cities with different contractual arrangements //Public Administration. - 2011. - Т. 89. - №. 4. - С. 1585-1603.