Становление и развитие налогового обеспечения местного самоуправления в России XIX-XX столетий

Таким образом, за период чуть более века - с начала ХIХ столетия до 1917 года в России сформировалась разветвленная система местного самоуправления, состоящая из самоуправления крестьянских общин и волостей, самоуправления земств, городов и уездов, включающая соответствующую структуру местных бюджетов и законодательно закрепленную систему местных налогов, сборов и повинностей.

· Период возникновения и функционирования системы органов местного самоуправления в годы НЭПа (1921-1928гг.) мы полагаем вправе характеризовать как время фактического восстановления дореволюционной системы общественного самоуправления с учетом политической корректировки ее сословной структуры (когда выборность по сословному признаку с учетом минимизации имущественного ценза была заменена на выборность по классовому признаку с учетом максимума имущественного ценза). При этом, такие характерные черты самоуправления как: выполнение делегированных центральной властью полномочий, удовлетворение социальных потребностей местного сообщества, а также финансовая самостоятельность, обеспечивающая реализацию этих задач, были сохранены. В форме поселковых, сельских, районных, уездных, волостных, городских советов и исполкомов советские органы местного самоуправления просуществовали до конца 20-х годов ХХ века.

· В течение 1928-1938 годов, их деятельность последовательно была лишена основных признаков самоуправленческих структур: административной самостоятельности; независимой финансовой базы; выборность приобрела чисто формальный характер. С принятием Конституции СССР 1936 года и включением местных бюджетов в состав центрального государственного бюджета СССР с 1 января 1938 г. завершился этап трансформации органов местного самоуправления в низшее распределительное звено административно-управленческой вертикали, которая полностью подчинила деятельность местных управленческих структур интересам центральной власти. Как видим, потеря административной самостоятельности здесь неразрывно связана с потерей самостоятельности финансовой.

2. Во второй главе «Становление и развитие системы налогового обеспечения местного самоуправления в Российской Империи» исследуется роль местных налогов в качестве одного из важнейших инструментов формирования и развития института местного самоуправления в Российском государстве ХIХ - начала ХХ веков. Данная проблема включает ряд взаимодополняющих направлений исследования: трансформация структуры местных налогов; основные тенденции изменения налоговой составляющей местных бюджетов; раскрытие особенностей функционирования системы местного налогообложения в годы I мировой войны; сопоставление отечественной и европейской практики развития местного налогообложения в ХIХ - начале ХХ вв.

В разделе детально рассматривается процесс формирования законодательно закрепленной отечественной системы местных налогов. Автору удалось на основании архивных документов доказать, что до «ХIХ в термин земские повинности не встречался в нашем законодательстве. Это не значит, конечно, что в более ранние периоды нашей истории не существовало повинностей, соответствующих нынешним земским. Некоторые из этих повинностей возникли весьма давно, почти одновременно с началом государства, а в ХVII и XVIII веках были весьма обременительны для населения. Но в законодательстве не проводилось различия между повинностями отбываемыми в пользу государства или в пользу известной местности». Краткий исторический очерк и обзор современного состояния законодательства о земских повинностях. Труды Комиссии, Высочайше учрежденной для пересмотра системы показателей и сборов. СПб.: 1912, т. .IV, с.1 (Архив МФ РФ № 69770).

Первый законодательный документ об утверждении земских повинностей -“Предварительное положение о земских повинностях” был принят в 1805 году. В нем устанавливалось, что денежные сборы взимаются не иначе как на основании высочайших указов, сметы повинностей составляются специальным губернским присутствием и утверждаются дворянским собранием совместно с депутатами от купечества. Сборы вносятся в казначейство, но не смешиваются с другими государственными доходами. Натуральных повинностей (дорожной, подводной, этапной, квартирной и прочих воинских и гражданских) “Положение” не касалось. Не существовало даже официально утвержденного перечня этих повинностей.

Последовавший процесс законодательного установления структуры местных налогов занял более полувека (в 1816 г. утверждение земских смет было изъято из ведения местных властей и объявлено прерогативой законодательной власти, но был определен перечень целей, на которые могли взиматься земские сборы; в 1823 г. были установлены правила отчетности по земским сборам; в 1825 г. Александром I было утверждено предложение Департамента экономии Государственного совета об устройстве Комитета для управления земских повинностей, в состав которого входили высшие чиновники империи, включая министра финансов; в апреле 1836 г. были "высочайше утверждены" новые налоги и сборы “для приращения городских доходов”), и завершился принятием в 1851 году «Правил нового устройства земских повинностей», и в 1870 г. «Городского положения о налогах и сборах», которые вплоть до 1917года еще неоднократно реформировалось.

В целом, к концу ХIХ века в рамках фискальной системы Российской Империи сложилась многозвенная система местного обложения, включающая: земское обложение (на нужды уездных и губернских земств); городское обложение; а также волостные и сельские сборы.Структурно она включала в себя налоги и сборы (подушный сбор, сбор с торговых документов, свидетельств и патентов, поземельный сбор, сбор со строений; сбор с торговых заведений, участие в расходах от государственного промыслового налога и т.д.), взимавшиеся в денежном выражении, и повинности (мирские, дорожные, по содержанию войскового и полицейского управлений и т.д. ), взимавшиеся как в денежном, так и в натуральном выражении.

В изменении структуры расходов земских учреждений отмечалась следующая тенденция. К концу девятнадцатого века доходы земских учреждений формировались за счет местных налогов и сборов на 60 -70 %, а в крупных городах местные налоговые поступления обеспечивали до 70% доходов городских бюджетов. В начале двадцатого века в связи с увеличением объемов городской (земской) собственности: промышленных предприятий, недвижимого имущества, денежных капиталов - произошло и увеличение земских и, прежде всего, городских неналоговых доходов. При этом значительное повышение доли неокладных поступлений обуславливало снижение относительной величины местных налогов в структуре доходов бюджетов, в то время как абсолютные объемы поступлений от местных налогов и сборов продолжали возрастать.

Городским и земским властям предоставлялось право в распоряжении полученных таким образом налоговых и неналоговых доходов на: бесплатное медицинское обследование населения, народное образование, общественное призрение, на ремонт и строительство дорог, на благоустройство, на содержание мировых судей и земского управления, на расходы по городскому хозяйству и другие общественные траты. При этом следует отметить, что не только абсолютные расходы на народное образование, здравоохранение, санитарное состояние городов и содержание муниципальной собственности, но и относительные пропорции этих статей расходов выросли в муниципальных бюджетах в течение второй половины ХIХ - начала ХХ века.

Так, в 1891 г. расходы земских учреждений по основным 50-ти губерниям Российской империи делились следующим образом: «народное здравие и общественное призрение -- 27,1%, народное образование -- 13,4% (участие земских учреждений выражалось в 42% общей суммы всех расходов на образование), на местное гражданское управление расходовалось 4%, на учреждение по крестьянским делам -- 4,1%, на мировых судей -- 1,6%, на земское управление -- 7,5%, на дорожную повинность приходилось 6,7%, на повинности подводную, постойную и этапную -- 9,5%, на непредвиденные надобности выделялось 2,6%, прочие расходы составляли 13,5%. К числу прочих расходов в 9 западных губерниях относились: расходы на содержание духовенства (православного исповедания и других крестьянских исповеданий), на наем помещений для православных церквей и церковных причтов. К данному разделу относились также расходы на содержание урядников по губерниям Северо-Западного края.» Энциклопедический словарь. Репринтное воспроизведение издания Ф.А.Брокгауза и И.А. Ефрона, 1890 - 1907гг. Полутом 24, М.: с. 524. Если сопоставить эти статьи расходов земских учреждений с данными за 1913год, то мы увидим определенную динамику:

Таблица 1. Расходы по отдельным отраслям земского хозяйства по 40 губерниям Российской империи в 1913 году*

* Энциклопедический словарь. Репринтное воспроизведение издания Ф.А.Брокгауза и И.А. Ефрона, 1890 1907гг. Полутом 24, М.: с. 524.

То есть, за более чем 20-летний период существенно, более чем вдвое, возросла доля расходов на народное образование (с 13,4% до 30,7%), а общая доля на народное образование, медицину и общественное призрение с 40,5% до 56, 8%, долевые же пропорции остальных расходных статей изменились несущественно. По абсолютным же показателям земские сметы возросли по всем статьям расходов: “с 1871 по 1900 годы земские сметы в среднем возрастали ежегодно на 7%. Правительству показался такой рост слишком высоким, поэтому законом 12 июня 1990 года (был) установлен предел роста земского обложения в размере 3% в год”. Вебер А. Налоги. О государственном и местном обложении в России. М.: 1906, с. 77

Совершенно очевидно, что местное самоуправление в дореволюционной России обладало реальной налоговой базой, необходимой для реализации собственных интересов и удовлетворения социальных потребностей населения вне зависимости от наличия субсидий или других видов финансовой помощи из казны. Подтверждение этой оценки мы находим в трудах современника тех лет, консервативно настроенного государственного деятеля В.П. Безобразова. В своей работе “Земские учреждения и самоуправление” он писал: “Земские учреждения не введены в общую систему нашего государственного управления, а поставлены подле них как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких органических связей с этой системой”, Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. СПб.: 1884, с. 16 а в сборнике статей “Государство и общество” отметил, что в России существует “...расщепление земства и казны на два независимых друг от друга организма” Безобразов В.П. Государство и общество, СПб.: 1882, с.8 .

Вступление Российской Империи в I мировую войну нарушило финансовое равновесие и на уровне государственного, и на уровне местных бюджетов. С одной стороны участие России в войне стимулировало резкий рост чрезвычайных бюджетных статей, с другой - военные действия привели к снижению экономической активности населения и уменьшению налоговых поступлений на государственном и местном уровнях. Так, если налоги, взимаемые в 1913г., принять за 100%, то, по данным Г.Л. Марьяхина, Марьяхин Г.Л. Очерки истории налогов с населения СССР. М.: Финансы, 1964, с.23. в последующие годы объемы налоговых поступлений, исчисленные в товарных денежных рублях, по бюджетному индексу статистики труда составляли: в 1914 году - 80%, в 1915 году - 68%, в 1916 году - 63%, в 1917 году - 22%.

Фактор обесценивания налоговых поступлений усугублялся быстрым ростом расходов в сфере местного самофинансирования накануне войны. Расходы росли с поразительной быстротой: бюджет городов поднялся со 153 млн. руб. в 1904 г. до 297 млн. руб. в 1913 г., т. е. удвоился за девять лет; в земствах расходы росли еще быстрее: с 89 млн. руб. в 1900 г. и 124,2 в 1905 г. до 253,7 млн. руб. в 1913 г.-- для 34 земских губерний. К старым земствам прибавилось 9 новых; по сметам на 1914 год сумма расходов всех 43 земств достигла уже 353 млн. руб. Погребинский А.П. Очерки истории финансов дореволюционной России.М.: Госфиниздат, 1964, с.226

Между тем, источники налоговых доходов строго ограничивались законом: 15% надбавка к промысловому налогу, предельные ставки городского oценочного сбора, сбора с торговли и промышленности, изъятия из обложения казенных, монастырских и частных железнодорожных имуществ; и ряд других незначительных налогов и сборов не удовлетворяли растущие потребности городов и земств. Закон 1912 года, несколько сокративший расходы местных союзов на содержание правительственных учреждений, и закон 1913 г., передавший городам одну шестую налога с недвижимостей, мало способствовали ослаблению финансовой нужды и не прекратили настойчивых требований коренной реформы. В предвоенной России настойчиво говорили о необходимости расширения налоговой базы местных бюджетов за счет введения подоходного налога и расширения сферы реальных налогов.

Однако, вместо реформы разразилась величайшая в мировой истоpии война, которая потребовала с одной стороны от органов самоуправления крайнего напряжения финансов, а с другой - существенно изменила доходную часть их бюджетов. В целом, по исследованиям известного русского экономиста проф. Н.В. Твердохлебова за военные годы (1914 - 1916) произошло снижение налоговых доходов земств по различным уездам от 20 % до 40%; втрое были уменьшены казенные пособия на народное образование; на 30% сокращены казенные пособия на мелиоративные работы. Твердохлебов В.Н. Влияние войны на городские и земские финансы. М.: 1915, с.23

С военным периодом связано и существенное изменение структуры доходных статей местных бюджетов. Например, если в 1901 году основной статьей муниципальных бюджетов крупных городов России являлись налоговые сборы в пользу города (“налоги и пошлины”), то к концу войны на первое место вышли доходы, приносимые городскими предприятиями (трамвай, канализация, городские бойни, водопровод). Дала свои плоды политика “муниципализации” городского хозяйства и крупные инвестиции в эту отрасль, осуществленные городским самоуправлением. Именно прибыль муниципальных предприятий придала городским бюджетам подчеркнутый динамизм. Так, с 1901 по 1917 годы бюджет Москвы возрос в 6,5 раза, а с 1911 по 1917 годы - в 1,5 раза. Значительные цифры 1917 года объясняются экстраординарной обстановкой войны, обусловившей “широкую деятельность, проявленную Москвой в деле помощи раненным и больным воинам, снабжения армии, обеспечения продовольствием населения, помощи беженцам, выдачи пособий семьям призванных на войну и пр.”. Смета доходов и расходов г. Москвы на 1917год. М.: 1916, с. 23

В целом, анализ функционирования земских и городских финансов в предвоенный период и в годы I первой мировой войны формирует представление о зрелости и очевидной финансовой устойчивости системы местного самоуправления в дореволюционной России. Несмотря на тяжелые условия военного времени и явную недостаточность налоговых средств, накопленный после реформы 1851 года опыт формирования собственной финансовой базы местных властей позволил обеспечить сохранение относительно устойчивой социальной ситуации в городах и уездах России, сохранить системы земского и муниципального образования, медицинского обслуживания населения и раненных, обеспечить поддержку семей военнослужащих, вдов и сирот, поддерживать, а в ряде случаев и расширить инфраструктуру и систему коммунальных коммуникаций в крупных городах России.

Завершая вторую главу диссертационного исследования автор сопоставляет тенденции развития российской и западной бюджетной политики органов местного самоуправления, соотнося позиции формирования доходной и расходной частей местных бюджетов в Великобритании, Франции, Германии, России в ХIХ веке и в начале ХХ столетия. Он делает вывод, что несмотря на существенную разницу в уровне финансового обеспечения социальных запросов населения из местных бюджетов в России и ведущих западных странах (расходы на местные нужды в России составляли на одного жителя лишь 2 руб. 23 коп., в то время как в Англии местных расходов приходилось 30 руб. 11 коп. на жителя, в Пруссии - 16 руб. 50 коп., во Франции - 11 руб. 54 коп.) Вебер А. Местные налоги в России и зарубежных государствах //Народная мысль, 1906г., с. 82, следует учитывать значительные темпы роста объемов бюджетов российских городов и уездов, которые не только не уступали аналогичным показателям Западной Европы, но и превосходили их. Важно также отметить, что отечественные структуры самоуправления опирались в своей деятельности на принципы идентичные широко применяемым в налоговой практике развитых стран, а именно - разграничение налоговых доходов центрального и местных бюджетов и самоокупаемости деятельности управленческих структур местной власти.

3. Третья глава диссертации «Политика формирования налоговой базы местного управления в СССР» посвящена определению временных границ и характеристике основных этапов качественного преобразования финансовой базы органов местного управления в Советской России и СССР. В главе подробно рассматриваются основные преобразования финансовой базы органов местного самоуправления в 30-х годах ХХ века, когда в результате налоговой реформы была изменена не только структура местных налогов и принципы формирования налоговой базы, но и создана новая концепция местного управления соответствующая принципам централизованного руководства плановым хозяйством.

Автор начинает исследование с характеристики послереволюционного периода и военного коммунизма, когда местные советы, получив политическую полноту власти, фактически полностью били лишены своей налоговой базы и финансовой самостоятельности. Расходная часть местных бюджетов в течение 1919 - 1920гг. полностью финансировалась за счет общегосударственного бюджета. В этих условиях II сессия ВЦИК 18 июня 1920г. приняла решение об отмене разделения бюджета на общегосударственный и местный.

Однако уже в 1921 году ситуация изменилась. Децентрализация всего хозяйственного управления с переходом к новой экономической политике потребовала децентрализации и в бюджетной системе. По словам Г.Я. Сокольникова, уже с осени 1921 г. «... в Наркомфине пришли к глубокому убеждению, что дальнейшее строительство в области советских финансов возможно только при условии политики децентрализации, потому что мы совершенно ясно видели невозможность ресурсами государственного бюджета и усилиями централизованного государственного попечения обеспечить все местные расходы наиболее соответственно местным потребностям. С другой стороны, для нас не было никакого сомнения в том, что использование всех налоговых возможностей немыслимо при помощи действия одного только центрального аппарата». В октябре 1921 г. ВЦИК принял декрет «О мерах по упорядочению финансового хозяйства», который отменил объединение общегосударственного и местных бюджетов. Начиная с 1922 г. сметы местных доходов и расходов -- губернские (областные), уездные, городские и волостные -- стали составляться отдельно от общегосударственных и строились по принципу покрытия местных расходов местными же средствами.

Значительная доля доходов местных бюджетов (около 50%, а в отдельные годы даже больше) формировалась из местных источников. В основном это были местные налоги и поступления от предприятий и имуществ (главным образом платежи от коммунального хозяйства в городах), второе место занимали поступления от предприятий и имуществ сельскохозяйственного значения и местной промышленности. В бюджеты органов местного самоуправления поступали местные налоги и сборы более чем 20-ти наименований Структура местных налогов и сборов в целом имела следующий вид: налог со строений; земельная рента; налог с грузов вывозимых и перевозимых по железным дорогам по железнодорожным и водным путям; налог со сделок, совершаемых и регистрируемых на бирже; налог с золото- и платино-промышленных предприятий; целевой квартирный налог; сбор с древесины, отпускаемый лесным дачам; налог с транспортных средств в городских поселениях; налог со скота в городских поселениях; сбор за ветеринарно-санитарный осмотр скота и сырых животных продуктов; налог с посетителей публичных зрелищ и увеселений в городских поселениях; сбор с посетителей, заведений для потребления на месте всякого рода кушаний и напитков (ресторанов, столовых, лавок и т.д.) и с лиц, проживающих в гостиницах; сбор с посетителей казино, лото, рулеток, механических тотализаторов и других игровых предприятий; сбор с лиц, приезжающих в лечебные местности; прописочный сбор; налог с плакатов, афиш, реклам и объявлений; налог с аукционных продаж; разовый сбор; налог с промышленных садов и огородов; сбор за пастьбу иностранного скота, пригоняемого из Афганистана и Персии (пачевой сбор); сбор с заявлений за перемену фамилии; сбор с лиц, лишенных права бить сельским исполнителем; сбор за выдачу выписок и справок из метрических регистрационных книг и другие. (См.: Местные финансы. Сб. общесоюзных законоположений, циркуляров и инструкций по местному бюджету и хозяйству. М., Финансовое издательство НКФ СССР, 1928, с.312, 313.). При этом среди всех видов местных бюджетов самую устойчивую доходную базу имели городские бюджеты, в которых поступления от местных источников составляли 70-75% объема доходов; в общегубернских бюджетах они находились на уровне 25--30%; в волостных и районных составляли до 20% их объема. Местный бюджет в началу 1927/28годов. М.: 1927, с. 107

С началом форсированной индустриализации понимание сути задач органов местного управления кардинально меняется: вместо удовлетворения социально-экономических потребностей населения как территориального сообщества на первое место выходит задача обеспечения и ускорения темпов сбора налоговых и неналоговых доходов в качестве финансовых средств для нужд индустриального строительства, а конкретнее - для удовлетворения потребностей центрального бюджета. Для того, чтобы трансформировать местные бюджеты и их финансовую систему в эффективные инструменты аккумуляции средств населения и доходов от местного промышленного и сельскохозяйственного производства в госбюджет и обеспечить приоритет реализации социально-политических интересов государства на местах, были осуществлены налоговая реформа 1930 года и целый ряд последующих реформаций бюджетной системы.

Налоговая реформа 1930 г. существенно снизила число местных налогов. Вместо более чем 30 наименований местных налогов и сборов, поступавших в бюджеты городских и сельских органов самоуправления в 20-е годы, в 30-х годах были сохранены два основных местных поимущественных налога (со строений и земельная рента), три дополнительных местных налога (с нетоварных операций, с оборота кинотеатров, с совхозов) и, в качестве дополнительных местных налоговых сборов была введена практика самообложения населения.В целом, результатом налоговых реформаций 30-х годов стало резкое сокращение собственной налоговой базы местных бюджетов за счет переключения основного объема налоговых потоков в сферу доходов государственного бюджета. Органы местного самоуправления в значительной мере потеряли свою финансовую самостоятельность.

Окончательно вопрос ликвидации финансовой самостоятельности местных бюджетов был решен в 1936 году, когда основы бюджетного устройства СССР были установлены Конституцией CCCP (статья 14), определявшей основные принципы распределения доходов и расходов между бюджетами. Государственный бюджет СССР в 1938 года объединил союзный бюджет и государственные бюджеты союзных республик, включавших республиканские бюджеты союзных республик, государственные бюджеты автономных республик и местные бюджеты (областные (краевые) бюджеты, бюджеты городов республиканского подчинения, районные и окружные бюджеты, городские бюджеты, бюджеты рабочих поселков, бюджеты сельских Советов); в общие итоговые суммы государственного бюджета включался также бюджет государственного социального страхования.

В подтверждение сделанных выводов в диссертации приводится оценка процесса трансформации теоретических взглядов в советской экономической литературе на методы формирования финансовых доходов органов местного самоуправления в годы НЭПа и индустриализации. Обосновано, что период 20-30-х годов стал временем значительных, принципиальных преобразований не только в практических методах формирования и использования местных финансов, так и в теоретических взглядах на их сущность и задачи функционирования. Показано, что исследования российских экономистов 20-х годов по сути являлись развитием теоретических позиций их предшественников «дооктябрьского» периода. Они достоверно подтверждают тот факт, что формирование органов местного самоуправления и их финансовой базы в годы НЭПа (1920-1928гг.) по сути представляло собой восстановление земских структур самоуправления, оказавшихся в тот период способными взять на себя решение экономических и социальных проблем на местах. Это работы: Смирнова М.А. «Местные налоги», М, 1926г.; Твердохлебова В.Н. «Местные финансы», М., 1927г.; Болдырева Г. И. «Лекции по финансовой науке», М., 1928г.; Соболева М.Н. «Очерки финансовой науки», М., 1925г.; Понтовича Э.Э. «Казна и контроль», М., 1927г.

Однако, с началом индустриальных преобразований изменилась официальная трактовка задач органов местного самоуправления, а также методы формирования их финансовой базы. Был сформирован механизм, обеспечивающий жесткий уровень зависимости местных бюджетов от вышестоящего административного звена. И уже в начале 30-х годов ХХ столетия исследования российских экономистов о роли местных финансов в системе государственного управления, столь широко публикуемые в 20-х годах ХХ века в советской экономической литературе, стали трактоваться как образец «враждебной марксистско-ленинскому мышлению, глубоко реакционной буржуазной литературы, целиком построенной на буржуазной теории местного самоуправления». Местные финансы СССР. Под ред. Н.Н. Раввинского. М.: Госфиниздат, 1933, с.17

Значительная часть третьей главы посвящена анализу основных тенденций изменения налоговой базы органов местного управления в СССР в 40-е - 80-е годы ХХ века. При этом особый интерес представляет собранный автором материал об особенностях формирования налоговой базы местных бюджетов в военные и послевоенные годы. Автор отмечает, что в советской экономической литературе всегда существовала, как неоспоримая точка зрения об усилении централизованного регулирования процесса формирования и использования доходной базы местных бюджетов в годы Великой Отечественной войны. Действительно, основной формой бюджетных поступлений в этот период были отчисления от государственных налоговых доходов, включая и их чрезвычайные формы (займы), дотации. Активно применялась система горизонтального выравнивания доходов местных бюджетов через фонды регулирования. Основными регулирующими доходными источниками являлись отчисления от налога с оборота, государственных займов, сельскохозяйственного налога, подоходного и военного налога. Однако, экстремальность ситуации, постоянная модификация реальной базы налогообложения создали предпосылки для поиска и реализации нестандартных решений в формировании доходной базы бюджетной системы, в которых, наряду с методами усиления централизованного регулирования бюджетных процессов, использовались возможности финансовой инициативы местных органов управления в решении проблем военного времени.

Необходимость увеличения доходов местных бюджетов в годы войны потребовала внесения изменений и в систему местных налогов и сборов.

Закон “О местных налогах и сборах”, принятый в 1942 г., установил в качестве обязательных платежей налог со строений, земельную ренту, разовый сбор на колхозных рынках, налог с киноустановок, налог со зрелищ (спектакли, концерты и т.п.). Кроме того, местным Советам предоставлялось право проводить на свoeй территории в городах сбор с владельцев скота, сбор с владельцев транспортных средств. Расширению налоговой базы местных бюджетов способствовало также зачисление ряда государственных налогов непосредственно в местные бюджеты, в качестве налогов, которые вносятся в них в полных суммах территориальных поступлений. В состав отчислений от государственных налогов и доходов в местные бюджеты в военные годы входили: отчисления от налога с оборота; от военного налога; от подоходного налога с колхозов; от подоходного налога с населения; от сельскохозяйственного налога; от сумм реализации госзаймов и пр. Вместе с тем, пропорции в структуре бюджетов разного уровня существенно различались. Поступления от местных источников наиболее высокий удельный вес занимали в городских и поселковых бюджетах -- соответственно 56,4 и 54%. В областных бюджетах они находились на уровне 17%, в районных -- 9,5%, в сельских -- 16,8%. Значительный удельный вес в доходах местных бюджетов занимали платежи населения: государственные налоги, поступления от государственных займов, реализуемых по подписке среди населения, и местные налоги и сборы. Если в целом в местных бюджетах они составляли около половины их объема, то в поселковых и сельских бюджетах их уровень достигал 80%, в то время как в районных и бюджетах городов республиканского уровня только 10%, в бюджетах же городов районного подчинения - 75%. Местные финансы СССР. Под ред. Н.Н. Раввинского. М.: Госфиниздат, 1933, с. 132

Таким образом, процессы трансформации налоговой базы местных бюджетов в десятилетие военных и послевоенных лет, когда все экономические механизмы страны проходили проверку на прочность в экстремальных условиях, нельзя рассматривать как однозначные. Если для местных бюджетов верхнего управленческого уровня - автономных республик, краев, областей, районов и крупных городов, которые в соответствии с современной терминологией следовало бы назвать региональными, несомненным было усиление централизованного регулирования процессов формирования и использование их доходной базы, то для сельских, поселковых советов и исполкомов малых городов, которые по своей сути и являлись органами местного управления появилась возможность расширения собственной налоговой базы - за счет местных налогов и сборов, государственных налогов полностью зачисляемых в местные бюджеты, отчислений от налогов с населения, проживающего в данной местности. Такое очевидное отступление от политики централизованного распределения бюджетных средств было вызвано объективными причинами: необходимостью быстро и оперативно на местах решать проблемы социально-бытового характера (обеспечение жильем и продовольствием эвакуированного населения, размещение раненных и медперсонала, социальное обеспечение возвращающегося из эвакуации населения и т.д.) на основе привлечения местных финансовых ресурсов.

В течение четырех последних десятилетий существования советской системы управления характер функционирования управленческих структур на местах последовательно менялся. Менялись и сами органы управления: они трансформировались в многоступенчатую административную структуру от Советов автономных республик, краев, областей до сельских и поселковых советов. Соответственно, в зависимости от уровня административной иерархии, дифференцировались их правовые и исполнительные возможности, степень влияния на социально-экономическую ситуацию на данной территории, наконец - уровень адекватности интересов местного органа управления и населения и соответственно - адекватность оценки экономических и социальных интересов местного населения.

В диссертации подробно анализируются причины дифференциации доходной базы органов местного управления на всех уровнях административной структуры и рассматриваются социально-экономические последствия этих процессов.

В 50-х - 60-х годах шло последовательное перераспределение налоговых поступлений и иных финансовых доходов от бюджетов низшего уровня (сельских, поселковых, районных) в городские, краевые, областные бюджеты и бюджеты АССР, а по сути - бюджеты региональный управленческих структур.Сопоставив данные численности местных бюджетов и удельный вес отдельных видов бюджетов в 1962 году, автор отмечает, что: на 1976 местных бюджетов верхнего уровня (краевых, областных, городских), составляющих 4% от их общего числа, приходилось 67,6% общей доходной части местных бюджетов; в то же время, на 44987 районных, поселковых и сельских бюджетов, составляющих 96% от их общего числа, приходилось лишь 32,2% от общего объема доходной части местных бюджетов. При этом с 1953 по 1962 годы доля бюджетных доходов для краевых, областных и городских органов местного управления стабильно росла, в то время как доля поселковых, районных, сельских Советов снизилась более чем на одну треть.

В целом, в течение 50-х - 60-х годов в составе доходов местных бюджетов произошли большие изменения. Устойчивое положение в местных бюджетах заняли отчисления от государственных доходов и налогов, в них также направлялись значительные суммы в форме дотаций. Приведенные данные свидетельствуют об усилении регулирующей роли вышестоящего управленческого звена (краевых и областных управленческих структур) в системе распределения налоговых доходов. О практическом перенесении на верхний - республиканский, краевой - уровень прав изъятия основной массы налоговых доходов и формирования системы централизованного их распределения по бюджетам нижестоящего уровня управленческих структур с дополнительными дотационными вливаниями из союзного и республиканского бюджетов.

Следующий этап развития советской экономики - 70-е - 80-е годы - был связан с формированием крупных территориальных экономических комплексов. Общее изменение структуры управления требовало и изменения функций местных Советов. 25 июня 1980 г. был принят закон «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов», который усилил процесс концентрации финансовых ресурсов на верхних, по сути региональных, уровнях местного управления. Основная часть доходов местных бюджетов формировалась за счет отчислении oт государственных доходов и налогов. Главным регулирующим источником являлся налог с оборота. При этом, если в годы седьмой и восьмой пятилеток основная его доля концентрировалась в союзном бюджете, то в 1971 --1985 гг. произошло перемещение этого источника в бюджеты республик и значительная часть налога с оборота оседала в доходах местных бюджетов. Если же учесть суммы, которые ежегодно передавались в местные бюджеты из республиканских бюджетов по взаимным расчетам в форме средств, полученных из республиканских бюджетов, восполняемых, как правило, за счет налога с оборота, то уровень налога с оборота, например, в десятой и одиннадцатой пятилетках возрос до 50% объема доходов местных бюджетов.

Очевидно, с экономической точки зрения использование на местные нужды значительной доли централизованного источника, назначение которого состоит в обеспечении финансирования общегосударственных мероприятий нельзя было считать правомерным. Проблема усугублялась также тем, что часть налога с борота, концентрируемая в местных бюджетах, направлялась в них в форме дополнительных отчислений, которые не были связаны с территориальными поступлениями.

Рост расходов местных бюджетов, при недостаточном увеличении налоговых поступлений ограниченности территориальных отчислений от государственных доходов и налогов, обусловил также необходимость широкого использования в 70-х - 80-х годах для сбалансирования сельских, поселковых и районных бюджетов государственных дотаций. Важным фактором, способствующим росту дотационности, явилось изменение с января 1968 г. порядка начисления налога с оборота по ликеро-водочным изделиям не по месту потребления, а по месту производства. Одновременно был изменен порядок начисления налога с оборота по некоторым другим товарам. Руководствуясь постановлением Совета Министров СССР об укреплении доходов сельских и поселковых бюджетов, с 1 января 1969 г. в бюджеты сельских районов (с последующей передачей в бюджеты сельских и поселковых Советов) из вышестоящих бюджетов (республиканских, краевых, областных) стала направляться часть налога с оборота, исчисляемая в зависимости от размера розничного товарооборота предприятий потребительской кооперации. Затем этот метод балансирования был распространен на районные бюджеты. Дотация исчезла, но появилась новая статья: дополнительные отчисления от налога с оборота, по своей сущности являющаяся дотацией. Объем дополнительных поступлений и их удельный вес возрастали, составив в 1985 г. 5,7 млрд. руб., или 8,6% объема доходов местных бюджетов, против 1,8 млрд. руб., или 5,6%, в 1970 г. Основная доля этих поступлений оседала в районных и сельских бюджетах, составив в 1985 г. в целом по СССР 29,7% доходов районных бюджетов и 25,6% -- сельских. Сложилась ситуация, при которой многие местные органы обеспечивали потребности своих учреждений и организаций за счет источника, к образованию и деятельности которого они не имели никакого отношения.

Система формирования доходов местных бюджетов в 70-е - 80-е годы в значительной мере утратила связь с финансами территориального хозяйства и, прежде всего, с финансами расположенных на данной территории предприятий и организаций. Такая ситуация содействовала развитию у местных органов проявлений иждивенчества, сводила на нет заинтересованность в развитии местного производства.

История формирования финансовой базы органов местного управления в Советском государстве и ее основной - налоговой составляющей - тесно связана с происходившими в стране экономическими, политическими и социальными процессами и в значительной мере определялась формами управления народным хозяйством в целом. В ходе реформаций в советской налоговой и бюджетной политике последовательно укреплялась идея безоговорочного приоритета государственных интересов перед социально-экономическими интересами местного сообщества, а также принцип распределения налоговых поступлений от центра к регионам и от регионов на уровень местного управления.

4. В заключительной главе «Преемственность исторического опыта в развитии систем налогового обеспечения местного самоуправления» автор проводит завершающий анализ моделей формирования налоговой базы местного самоуправления, сменявших друг друга на различных этапах российского государства ХIХ - ХХ столетий. Показывает особенности этих моделей и определяет объективные экономические и социальные причины их трансформации. Обосновывает взаимозависимость применения тех или иных методов формирования налоговой базы местного самоуправления и целей государственной социально-экономической политики в рамках конкретного исторического периода.

В качестве одного из основных результатов проведенного исследования автор предлагает периодизацию основных этапов эволюции отечественных систем налогового обеспечения местного самоуправления в России на протяжении ХIХ - ХХ веков, подчеркивая тесную взаимосвязь данной периодизации с этапами развития отечественного института местного самоуправления.

· I этап - первая половина XIX в. - осуществлен процесс законодательного оформления структуры земских сборов и повинностей в рамках системы государственных налогов России, определена налоговая составляющая местных бюджетов.

· II этап - вторая половина XIX - начало XX вв. (до 1917г.) - закреплено разграничение налоговых доходов центральных и местных бюджетов; сформирована дифференцированная структура местных бюджетов (земских, городских, мирских); создана реальная налоговая база необходимая для самореализации интересов населения данного территориального социума.

· III этап - 20-е годы (период НЭПа) - представляет собой фактическое восстановление земских структур самоуправления с учетом политической корректировки их представительского состава и имущественного ценза с их системой местных налогов и принципов формирования финансовой базы местных бюджетов, оказавшихся в условиях децентрализации системы государственного управления реально способными взять на себя решение социально- экономических проблем населения на местах.

· IV этап - 30-е - начало 90-х годов (советский период) - создается и реализуется система межбюджетных отношений по принципу вертикальной административной подчиненности; развивается процесс ограничения собственных налоговых доходов местных бюджетов, формируется преимущественно централизованно распределительный характер налоговых поступлений, что в рамках IV этапа, нарушается принцип единства взимания и реализации налоговых доходов для данного территориального сообщества.

Анализ эволюционного развития налоговой базы местных бюджетов в различные исторические периоды позволил автору опровергнуть ставшую привычной для отечественной экономической литературы точку зрения о традиционном и безоговорочном приоритете экономических интересов государства перед социально-экономическими интересами местных территориальных сообществ в России, а также представление о традиционности для России принципа подчиненности финансовых потребностей местных структур управления финансовым интересам государственного управления. Исследование трех первых этапов эволюции финансовой и налоговой базы органов местного самоуправления напротив, подтверждает существование в исторической ретроспективе практики значительной независимости местных (городских, земских) учреждений от общей системы государственного управления, о развитии на протяжении более чем столетия самостоятельной системы местных налогов и сборов, в значительной мере обеспечивающих их финансовую самостоятельность.

Идея превалирования государственных интересов над региональными и местными, порядок распределения налоговых поступлений от центра к регионам и от регионов на уровень местного управления появились в российской финансовой системе в ходе налоговой реформы 30-х годов ХХ века, когда в советской экономике шел процесс формирования единой системы жесткого централизованного управления на основе директивного планирования.

Автор полагает возможным создать концепцию формирования налоговой базы современного института местного самоуправления в России на основе соотнесения опыта развития теории и практики местного налогообложения в ведущих странах мира на рубеже ХХ - ХХI веков и традиций формирования налоговой базы отечественного самоуправления во второй половине ХIХ - первой трети ХХ веков.

На основе обобщения опыта и традиций второй половины XX века в формировании налоговой базы органов местного самоуправления ведущих стран мира представлена методология поиска баланса интересов и распределения финансовых источников их обеспечения между государством и территориальными управленческими структурами. В рамках новейшей истории развития западных систем местного налогообложения автором выделены два основных и тесно взаимосвязанных направления налоговой политики:

Первое - расширение налоговой базы, и проведение самостоятельной налоговой политики местных администраций, позволяющая им помимо традиционных затрат на образование, здравоохранение, охрану природных ресурсов, решение экологических проблем, брать на себя расходы связанные с регулированием экономики на подведомственной территории, содействуя таким образом проведению социально-экономической политики, соответствующей интересам данного региона. Финансовая самостоятельность также дает возможность местным органам власти играть заметную роль в регулировании размещения производительных сил, целевом использовании земель, участвовать в финансировании процессов создания благоприятной инвестиционной ситуации и организации новых рабочих мест.

Второе - параллельно росту роли собственных налоговых источников для органов местного самоуправления в западном обществе развивается, принимая все более четкие формы, система бюджетного выравнивания, заключающаяся в распределении полномочий в области планирования, осуществления и финансирования общественных задач. Основой ее является финансовое выравнивание, под которым в широком смысле слова понимается распределение: управленческих функций и соответствующих им расходов между различными органами государственного и территориального управления (пассивное финансовое выравнивание); доходов, в особенности налоговых, между центральными, региональными и местными уровнями управления (активное вертикальное финансовое выравнивание); перераспределение доходов между регионами и территориями (активное горизонтальное финансовое выравнивание).

Сочетание процессов расширения налоговой базы и четкого определения статуса в рамках системы бюджетного выравнивания позволяет органам местного самоуправления полностью реализовать социально-экономические интересы территориального сообщества, а также брать на себя не только финансовые обязательства в целях уменьшения давления на центральный или федеральный бюджет, но и расходы, связанные с регулированием экономики на подведомственной территории, содействуя, таким образом, проведению политики, соответствующей интересам местного населения. Муниципальные органы самоуправления способны решать большую часть социальных и бытовых проблем населения. Современная налоговая система на местном уровне также не ограничивается реализацией исключительно фискальной функции. С помощью системы местных налогов и сборов органы местного самоуправления имеют возможность регулировать развитие экономической ситуации, способствовать решению экологических и социальных проблем данной территории. Для этого им необходимы достаточные, законодательно закрепленные полномочия по формированию налоговой базы местных бюджетов, модификации структуры местных налогов и сборов, дифференциации ставок вводимых налогов и сборов, применению налоговых льгот.

Автор подчеркивает, что в течение второй половины девятнадцатого и первой трети двадцатого столетий в России органы местного самоуправления опирались на традиции сходные с широко применяемыми в современной налоговой практике развитых стран принципами разграничения налоговых доходов центрального и местных бюджетов и самоокупаемости систем местного управления.

Диссертацию завершают предлагаемые автором основные концептуальные положения формирования налоговой базы современных отечественных структур местного самоуправления, выработанные на основе соотнесения опыта развития теории и практики местного налогообложения в ведущих странах мира на рубеже ХХ - ХХI веков и традиций формирования налоговой базы отечественного самоуправления:

-формирование налоговой базы органов местного самоуправления в объемах необходимых для реализации объективно обусловленных социально-экономических потребностей членов данного территориального сообщества и реализации делегированных ему из центра управленческих полномочий;

-соблюдение принципа единства взимания и использования налоговых доходов для данного территориального сообщества;

-формирование налоговой базы местного самоуправления с учетом вертикального и горизонтального финансового выравнивания уровня налоговых доходов системы бюджетов «центр - регион- территории»;

-совокупность местных налогов и сборов следует рассматривать в качестве механизма управляющего воздействия на экономику территории, социальный статус граждан и экономическую ситуацию данного территориального сообщества.

В «Заключении» отмечается, что в соответствии с поставленной целью в диссертации удалось: очертить концептуальные рамки и сформулировать основные положения динамической модели формирования и развития институциональных структур местного самоуправления в России ХIХ - ХХ столетий; выделить основные этапы эволюционных преобразований в развитии налоговой базы отечественного местного самоуправления в течение ХIХ - ХХ столетий; обосновать приоритетную роль местных налогов в формировании финансовой базы органов местного самоуправления, способной обеспечить реализацию социально-экономических интересов граждан данного социума.

налог сбор политика самоуправление

III. Список опубликованных трудов соискателя

Монографические издания

1. Архипкин И.В. Налоговая политика России в ХХ веке. М.: ИЭ РАН, 2002, 10,4 п.л. (в соавторстве, авторский вклад - 4,4 п.л.)

2. Архипкин И.В. Теория и практика местного самоуправления в России: опыт одного тысячелетия (ХI -ХХ вв.). М.: ИЭ РАН, 2004, 8,5 п.л.

Статьи в реферируемых журналах по списку ВАК:

3. Архипкин И.В. Косвенное налогообложение в России начала ХХ века: этапы трансформации. // Финансы, 2001, № 8, 0,6 п.л. (в соавторстве, авторский вклад - 0,3)

4. Архипкин И.В. Акцизы в годы НЭПа: истоки современной системы косвенного налогообложения. //Финансовый бизнес, 2001, № 4-5, 0,4 п.л.

5. Архипкин И.В. Местное налогообложение в исследованиях российских экономистов ХIХ - начала ХХ веков. // Финансы, 2005, № 10, 0,5 п.л. (в соавторстве, авторский вклад - 0,3 п.л.).

6. Архипкин И.В. Формирование органов местного самоуправления и их финансовой базы в годы НЭПа. //Финансы, 2006, № 2, 0,7 п.л. (в соавторстве)

7. Архипкин И.В. Местные финансы в СССР. //Финансы, 2006, № 11, 0,6 п.л. (в соавторстве, авторский вклад - 0,3 п.л.).

8. Архипкин И.В. Восстановление и преобразование системы местных бюджетов в годы НЭПа и социалистической индустриализации.//Финансы и кредит, 2005, № 23, 1,1 п.л.

9. Архипкин И.В. Земские финансы в условиях военного времени (1914 - 1918 г.г.) //Вестник Института Экономики РАН, 2008, № 2, 0,8 п.л.

Статьи в других изданиях:

10. Архипкин И.В. Формирование органов местного самоуправления и их финансовой базы в годы НЭПа.// В кн. Экономическая история СССР: очерки/ рук. авт. колл. Л.И. Абалкин - М.: Инфра М, 2007, С. 369 -412, 2,7 п.л.

11. Архипкин И.В. Косвенное налогообложение в России начала ХХ века: этапы трансформации. Экономические и социальные аспекты политики стабилизации. Сборник научных трудов Института экономики РАН.- М.: ИЭ РАН, 2001, 1 п.л.