Государственный долг: методы регулирования объемов и структуры

В РФ функции по управлению государственным долгом возложены на Министерство финансов РФ в лице Казначейства, Центральный банк РФ, а также Счетную палату РФ. Следует отметить, что как Минфин, так и ЦБ не имеют возможности непосредственно воздействовать на величину совокупного государственного долга [11].

Наиболее интересным из аспектов являются возможности изменения состава и структуры государственной задолженности при постоянном совокупном объеме, в зависимости от желаемости тех или иных воздействий государственного долга на экономическую политику и функционирование экономики. Следует заметить, что в зарубежной экономической литературе подобные меры регулирования государственной задолженности описываются термином "debt management".

В то же время, в ряде русскоязычных источников в области управления государственным долгом для этих целей используются такие понятия как конверсия (изменение доходности), консолидация (изменение сроков обращения), унификация (объединение нескольких займов в один), отсрочка погашения и аннулирование государственных займов [11].

Конверсия государственных долговых обязательств -- это изменение доходности уже размещенных займов. Возможность конверсии должна определяться в условиях выпуска облигаций.

Консолидация государственного долга заключается в изменении сроков погашения облигаций. Чаще всего государство заинтересовано в увеличении периода обращения облигаций с целью стабилизации своих заимствований и экономии на размещении новых займов

Унификация государственных займов означает объединение нескольких займов в один: облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа.

Отсрочка погашения займа заключается в том, что передвигаются сроки погашения с прекращением выплаты процентов за пределами ранее объявленного срока. Это мероприятие проводится тогда, когда возможности рефинансирования исчерпаны, а налоговые поступления недостаточны. Отсрочка погашения займа является признаком несостоятельности экономической политики государства.

Аннулирование государственного долга -- это полный отказ государства от своих обязательств по выпущенным займам. Эта мера может охватывать внешний или внутренний долг, или весь долг государства в целом. Такое мероприятие проводится только в дух случаях: при полной финансовой несостоятельности государства; при изменении государственной власти в стране (переходе на новые политические и экономические принципы): новая власть отказывается признать свою ответственность за долги старой. [12,С.238]

Кроме того, большое значение имеет регулирование совокупного объема государственного долга. Также может быть поставлен вопрос о границах государственной задолженности, то есть о необходимости ограничение объемов совокупного государственного долга, начиная с того момента, когда он начинает оказывать дестабилизирующее воздействие или ввиду огромных расходов по его обслуживанию, становится трудноуправляемым.

Debt management является одной из важнейших сфер управления государственным долгом и представляет собой менеджмент состава и структуры государственного долга при неизменном совокупном объеме задолженности. Надо сказать, что до настоящего времени среди экономистов, занимающихся этой проблемой, не существует единства мнений, что понимать под debt management в точности.

Иногда представляется логичным включить в это понятие также мероприятия государства, направленные на изменение совокупного объема задолженности, то есть определить данное понятие в более широком смысле.

Однако, несмотря на то, что в принципе оба ведомства, проводящие кредитно-денежную политику и управление государственным долгом (Минфин и ЦБ), могут воздействовать на его совокупный объем (например, посредством изменения курсовой стоимости обращающихся обязательств), данный аспект является прерогативой скорее законодательных органов, определяющих направления бюджетно-налоговой политики.

В том случае, когда изменение объема задолженности происходит по решению парламента, Минфин и ЦБ обладают лишь свободой выбора форм государственного долга.

Объект регулирования debt management включает в себя следующие элементы:

1. структура сроков обращения различных долговых обязательств, в результате чего государству удается частично или полностью реструктуризировать свою задолженность;

2. структура кредиторов, посредством выпуска не рыночных, предназначенных для определенных групп кредиторов, займов;

3. величина совокупного государственного долга - в той части, которая является результатом проводимой центральным банком кредитно-денежной политики.

Механизмами регулирования состава и структуры обязательств могут быть следующие [13].

I. Замена долгосрочных ценных бумаг кредитами эмиссионного банка.

Решение правительства в пользу перераспределения финансирования государственного долга в пользу кредитов центрального банка (что в большинстве случаев возможно лишь в ограниченных объемах и для строго определенных целей) имеет эффект, аналогичный случаю экспансивных операций на открытом рынке. Единственным отличием является то, что в данном случае инициатива проведения подобных операций принадлежит не центральному банку, а правительству в лице Министерства финансов.

Основным результатом подобного перераспределения является повышение ликвидности и снижение доходности инвестиционных портфелей. Путем переструктурирования портфелей процентные ставки снижаются до тех пор, пока ожидаемые уровни доходности инвестиционных вложений не будут выше, чем отдачи по существующим капитальным вложениям.

Переход от финансирования госдолга посредством кредитов эмиссионного банка к финансированию путем выпуска долгосрочных долговых обязательств оказывает прямо противоположное воздействие и может вести через повышение ставок процента к вытеснению частных инвестиций государственными.

II. Изменение финансирования долга за счет долгосрочных ценных бумаг посредством иностранных кредитов.

При твердом обменном курсе эффект от подобной операции является аналогичным вышеописанному (переход к финансированию путем кредитов эмиссионного банка). Покупка центральным банком по твердым обменным курсам валюты, полученной в результате иностранных кредитов, ведет к повышению объема денежной массы, эквивалентному случаю финансирования кредитами самого банка.

При плавающем обменном курсе эффект от подобной операции оказывается неопределенным. Погашение ценных бумаг повышает ликвидность в частном секторе и оказывает стимулирующее воздействие, в то время как дополнительная внешняя задолженность ведет к удорожанию отечественной валюты и оказывает сдерживающее воздействие. Какой из этих эффектов окажется более сильным, зависит от конкретной экономической ситуации.

III. Обмен долгосрочных ценных бумаг на краткосрочные.

В результате такого изменения финансирования государственной задолженности портфели инвесторов получают дополнительную ликвидность, хотя и в меньшей степени, чем в случае кредитов эмиссионного банка ввиду неизменности объема денежной массы. Поэтому замена долгосрочного финансирования краткосрочным воздействует, по меньшей мере, слабо экспансивно и очень часто приводит к монетизации государственного долга.

В соответствии с описанными механизмами, debt management как инструмент стабилизационной политики оказывается оправданным. Это было использовано правительствами большинства развитых индустриальных стран в 60-е гг. Однако вскоре оказалось, что и возможности использования debt management в качестве такого инструмента являются сильно ограниченными.

В соответствии с данной политикой в фазе подъема конъюнктуры государство должно эмитировать преимущественно долгосрочные обязательства. Но в условиях высокой процентной ставки и растущего инвестиционного спроса, что присуще экономике на стадии экономического бума, инвесторы едва ли готовы вкладывать средства в такие обязательства. Напротив, в период экономического спада государство в целях стабилизации экономики должно финансировать себя преимущественно краткосрочными займами. Инвесторы в принципе готовы вкладывать средства в краткосрочные бумаги, стараясь повысить свою ликвидность, для того, чтобы при первых признаках оздоровления экономики получить возможность беспрепятственно превратить их в имущественный капитал.

Однако это противоречит целям государственной политики, которая в момент, когда инвесторы хотят "сбросить" пакеты краткосрочных ценных бумаг, снова должна быть рестриктивной (ограничительной). Таким образом, использование debt management в целях стабилизации экономики в фазе экономического подъема оборачивается бременем процентных платежей, а во время спада - трудно устраняемой "сверхликвидностью" кредитной системы.

Д. Тобину удалось преодолеть некоторые недостатки в теоретических разработках, касающихся проблем использования debt management для стабилизационных целей. Интеграция кредитно-денежной политики debt management была углублена благодаря введению в рассмотрение дисконтной политики центрального банка и теории портфельных инвестиций. При этом основную роль играют два показателя: предельный уровень дохода основного капитала, а также ставка процента, при которой инвесторы готовы сохранять имеющийся основной капитал ("supply price of capital").

Кроме того, Д. Тобин попытался объединить цели стабилизационного воздействия debt management и цели минимизации издержек по обслуживанию государственного долга. Однако о практическом значении разработанной таким образом модели судить невозможно ввиду отсутствия соответствующих эмпирических данных [13].

Некоторые "технические" аспекты в практике регулирования государственного долга

Как известно, выплата доходов по государственным долговым обязательствам и их погашение происходит за счет средств государственного бюджета. Однако в очень редких случаях для этого используются деньги налогоплательщиков. В современных условиях, когда во многих странах совокупный государственный долг составляет более половины объема ВВП, а социальные, военные и другие расходы требуют все больше бюджетных средств, стала нормальной практика рефинансирования государственного долга. Под рефинансированием понимается погашение старой задолженности путем выпуска новых займов. Активно такой метод используется при обслуживании и погашении как внутреннего, так и внешнего государственного долга.

На внутреннем рынке рефинансирование государственного долга возможно только при условии незначительных колебаний как объемов, так и доходности размещаемых государственных долговых обязательств.

В настоящее время законодательством предусмотрена реструктуризация долга, под которой понимается погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения. В Бюджетном кодексе РФ отмечается, что реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

На международном уровне, наряду с заключением соглашений о реструктуризации долга, пролонгирующих платежи, приходящиеся на короткий консолидируемый период, принявших в интернациональном масштабе массовый характер, а также - в редких случаях - со списанием долгов в небольших суммах, в последние годы возник ряд новых средств содействия в урегулировании проблем стран-должников [13]. К ним можно отнести:

1. выкуп должником своих обязательств за незначительную часть номинала по курсу, сниженному по сравнению с рыночным;

2. обмен обязательств должников на различного рода равные по номиналу или дисконтированные облигации с длительными сроками обращения и, частично, с льготными процентами (Brady-Bonds);

3. обмен по льготному курсу долговых обязательств на акции и другие ценные бумаги правительства;

4. обмен долгов по сниженному курсу на внутреннюю валюту для образования различных специальных фондов и некоторые другие методы.

Все упомянутые средства активно использовались и используются в настоящее время развитыми индустриальными странами для урегулирования проблем внешней задолженности развивающихся и трансформирующихся стран. Для этих целей был образован Парижский клуб кредиторов, призванный объединить развитые страны в их стремлении урегулировать долги развивающихся стран и разработать наиболее эффективные методы урегулирования этой задолженности.

Инфляция как одно из возможных решений проблемы государственной задолженности

Инфляция представляет один из инструментов правительственного регулирования капитального долга, поскольку инфляционные механизмы оказывают значительно воздействие на изменение совокупного объема государственной задолженности. С их помощью государству удается уменьшить реальное бремя задолженности. Например, при объеме совокупного долга в 1000 млрд. долларов и уровне инфляции в 5% в течение одного года происходит снижение реальной задолженности в 50 млрд. долларов.

Естественно, что этот инфляционный эффект учитывается как дебитором в лице государства, так и инвесторами в лице частного сектора. Номинальные процентные ставки по ценным бумагам обычно уже включают в себя ожидаемый уровень инфляции. Вследствие этого, обусловленному инфляцией снижению реального государственного долга, противостоит увеличение задолженности, возникающей ввиду необходимости обслуживания старых долгов по более высоким номинальным процентным ставкам. Таким образом, предсказуемое повышение уровня инфляции не оказывает значительного воздействия на изменение реального объема государственной задолженности.

В противоположность этому, в условиях высоких темпов обесценения денег правительство получает значительную выгоду от снижения реальной процентной ставки по уже взятым под твердый процент кредиторам.

Еще одним механизмов воздействия инфляции на совокупный объем задолженности является выпуск эмиссионным банком денежных знаков, вследствие чего государство получает "доход от чеканки монет", иными словами, "сеньораж" (такой же эффект достигается и при финансировании государственного долга за счет беспроцентных кредитов эмиссионного банка). Чем значительнее темпы роста денежной массы, тем больше доходы, получаемые правительством от сеньоража.

Практический опыт, однако, свидетельствует, что использование инфляции как инструмента снижения реальной государственной задолженности обычно связано с рядом негативных последствий. Одно из них - подрыв доверия кредиторов к государству как к заемщику. Примеры таких стран как Бельгия или Италия показывают, что результатом инфляционных процессов и огромного государственного долга (а к концу 1995 г. объем совокупной задолженности в Италии превысил 123%, а в Бельгии 132% ВНП [13]) является снижение среднего срока обращения государственных долговых обязательств

Приватизация

Доходы, получаемые правительством от продажи государственной собственности и направляемые в казну, помогают не только сбалансировать дефицитный бюджет, но и добиться значительного профицита, что применительно к объекту анализа означает снижение величины совокупного Положительные влияния приватизации на состояние государственной задолженности не ограничиваются только разовыми перечислениями средств в доходную часть бюджета. Практика показала, что правительства прибегают к передаче (продаже) государственной собственности в частные руки, приватизируя, как правило, хронически убыточные предприятия. Таким путем создается возможность не только получить дополнительные денежные средства, но и значительно уменьшить расходную часть будущих бюджетов, связанную с необходимостью финансирования нерентабельных предприятий.

Использование приватизации как средства уменьшения государственного долга сопряжено с рядом проблем и ограничений [13]. Если в странах с высоким удельным весом государственного сектора (например, во многих европейских странах) доходы от приватизации могут быть достаточно большими, чтобы способствовать сбалансированности бюджета, то для других стран (США, Япония) этот источник финансирования дефицитов не играет значимой роли.

Следует также отметить, что очень часто растущая государственная задолженность является непосредственным отражением общеэкономического кризиса, неэффективности финансово-кредитной системы, неспособности правительства проводить адекватную бюджетно-налоговую и денежно-кредитную политику.

В этом случае методы государственного регулирования должны быть направлены в первую очередь на оздоровление самой экономики, путем создания условий, обеспечивающих преодоление негативных тенденций и динамичное развитие народного хозяйства (включающих в себя, среди прочих, сокращение государственных расходов, привлечение иностранного капитала, реформирование налоговой системы и т.п.) и одновременно уменьшающих бюджетный дефицит [11].[14]

Заключение

Основными причинами образования государственного долга являются дефицит бюджета и наличие свободных денежных средств у физических и юридических лиц.

Долговые проблемы России многоплановы: страна одновременно является крупным должником и кредитором, например такое двойственное положение Россия занимает в Парижском клубе. В силу своего уникального положения Россия стремится к комплексному решению проблемы международной задолженности при соблюдении баланса интересов кредиторов и заемщиков.

Особое положение в составе государственного долга занимает внутренний государственный долг, который на 1 апреля 2010 года составлял 2094,73 млрд. руб. На протяжении последних нескольких лет на фоне понижающего тренда объема совокупной задолженности в процентах к ВВП страны (с 108,6% ВВП в 1999 г. до 5,8% ВВП в 2008 г.) и сокращения абсолютного размера внешнего долга наблюдался устойчивый рост абсолютного объема государственного внутреннего долга. Что свидетельствовало о расширении внутренних источников дефицитного финансирования государственных расходов, которое неизбежно связано с масштабными эффектами вытеснения частного инвестиционного спроса на капитал.

Также не малое значение имеет и внешний долг РФ. Но целом можно выделить положительные моменты в вопросе внешнего долга:

1. снижается общий объем;

2. снижается долговая нагрузка на экономику;

3. из-за благоприятной внешней конъюнктуры тенденция уменьшения внешнего долга будет сохраняться и в дальнейшем.

В целом можно констатировать, что сложившаяся сегодня ситуация заставляет использовать наращивание государственного долга за счет кредитов на текущее финансирование социальных обязательств государства в ущерб инвестиционному и инновационному развитию национальной экономики, что в перспективе удлиняет фазу ее выхода из кризиса и не позволяет в полной мере осуществлять масштабные структурные преобразования. Именно поэтому является актуальным, сегодня внедрение в практику управления государственным долгом России программно-целевого метода финансирования государственных инвестиционных расходов, в том числе за счет привлекаемых государством кредитных ресурсов. Кредитное финансирование бюджетных дефицитов уже не одно десятилетие является наиболее популярным инструментом экономической политики государств в силу того, что оно позволяет в краткосрочной перспективе снизить политические издержки, связанные с наращиванием государственных расходов без повышения налоговой нагрузки.

Список литературы:

1.Финансы: Учебник для вузов/Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. М.: Финансы, ЮНИТИ, 1999.)

2."Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", N 12, июнь2005г.

3.Литовских А.М., Шевченко И.К.Финансы, денежное обращение и кредит Учебное пособие. Таганрог: Изд-во ТРТУ, 2003.

4. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» [Электронный ресурс]. -

5.Бюджетная система Российской Федерации. Дистанционный учебный курс

6.Вавилов A. [2001]. Государственный долг : уроки кризиса и принципы управления. M.: Городец-издат, 304 стp.

7.Финансы, денежное обращение, кредит: Учебник / Под ред. М.В.Романовского, О.В.Врублевской. - М.: Юрайт-Издат. - 2006.

8.Головачев Д.Л. [1998]. Государственный долг: теория, российская и мировая практика. М.: ЧеРо, 176 стр.

9.Соискатель ученой степени кандидата экономических наук Государственного университета - Высшей школы экономики (ГУ-ВШЭ), аспирантка Университета Париж-I Пантеон-Сорбонна;

10. Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон принят Гос. Думой 31.07.1998 № 145-ФЗ по состоянию на 1 ноября 2009 г.] - М.: Издательство Юрайт, 2009

11. Дадашев А.З., Черник Д.Г. Финансовая система России: Учеб. пособие. - М.: ИНФРА-М, 2007. - 248 с.

12.Ворожцов П.А. О принципах политики России в области управления государственным долгом / П.А. Ворожцов // Рынок ценных бумаг. -2005 - №18 - С.20 - 24.

13. Воронин Ю.С. Управление государственным долгом / Ю.С. Воронин // Экономист. - 2006 - №1 - С.58 - 67.

14.Попкова Н.А. Управление государственным долгом проблемы и возможности. / Н.А. Попкова // Финансы. - 2010. - №1 - С.49-51.

Приложения

Динамика государственного долга Российской Федерации в 2008-2012 годах (в абсолютных размерах и относительно ВВП).

Динамика объема и структуры государственного долга Российской Федерации 2012 2008- годах млрд. рублей

¦ Государственный долг Российской Федерации

D Государственный внешний долг Российской Федерации

¦ Государственный внутренний долг Российской Федерации

Государственный долг Российской Федерации, % ВВП 47,5%

Основные показатели, характеризующие степень долговой устойчивости, использующиеся в международной практике, применительно к Российской Федерации в 2007 - 2012 годах.

Динамика расходов на обслуживание государственного долга в абсолютных размерах и относительно ВВП в 2008 - 2012 годах

Динамика консолидированного внешнего долга в 2008 - 2009 годах приведена в следующей таблице. (млрд. долларов США)

Размещено на allbest.ru