Рассмотрение государственного регулирования процесса содержания и ремонта жилищного фонда, на примере Чукотского автономного округа

Отношения в сфере электроэнергетики регулирует Федеральный закон от 26.03.2003 г. №35-ФЗ «Об электроэнергетике», который устанавливает правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, определяет полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) и потребителей электрической энергии. Также указанным законом устанавливается система законодательства Российской Федерации об электроэнергетике, основанная Конституции Российской Федерации и состоящего из Гражданского кодекса РФ, настоящего Федерального закона и иных регулирующих отношения в сфере электроэнергетики федеральных законов, а также указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, принимаемых в соответствии с указанными федеральными законами. Надо отметить, что для реализации программных положений Федерального закона «Об электроэнергетике» принято довольно много подзаконных актов, конкретизирующих и реализующих те или иные нормы закона. Вот основные из них:

- Постановление Правительства РФ от 26.02.2004 N 109 "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации" (вместе с "Правилами государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации");

- Постановление Правительства РФ от 27.12.2004 N 861 "Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг и Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям";

- Постановление Правительства РФ от 24.10.2003 N 643 (ред. от 03.11.2010)

"О Правилах оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода";

- Постановление Правительства РФ от 21.01.2004 N 24 (ред. от 09.08.2010) "Об утверждении стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии";

- Постановление Правительства РФ от 31.08.2006 N 530 (ред. от 09.06.2010) "Об утверждении правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики";

- Постановление Правительства РФ от 28.10.2009 N 846 "Об утверждении Правил расследования причин аварий в электроэнергетике";

- Приказ Федеральной службы по тарифам РФ от 07.10.2010 N 245-э/3 "О предельных уровнях тарифов на электрическую энергию, поставляемую населению и приравненным к нему категориям потребителей, на 2011 год".

Так, в соответствии с указанным приказом ФСТ РФ для населения и приравненным к нему потребителям электрической энергии на 2011 год установлены предельные уровни тарифов: минимальный-294 коп./кВт.ч., максимальный 297 коп./кВт.ч.

Еще одним отраслевым законодательным актом, регулирующим отношения в сфере жилищно-коммунального комплекса, является Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации» от 31.03.1999 г. №69-ФЗ. Данный закон определяет правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения в Российской Федерации и направлен на обеспечение удовлетворения потребностей государства в стратегическом виде энергетических ресурсов. Устанавливаются принципы государственной политики в области газоснабжения, полномочия федеральных органов государственной власти в области газоснабжения, правовые основы функционирования и развития Единой системы газоснабжения, развития единого рынка газа на территории Российской Федерации, основы экономических отношений в области газоснабжения, антимонопольные правила для организаций-собственников систем газоснабжения, правовые основы промышленной безопасности систем газоснабжения в Российской Федерации.

В ходе реализации положений указанного закона был принят ряд постановлений Правительства РФ и федеральных органов государственной власти, регулирующих различные вопросы поставки и распределения газа.

Одним из основных документов, имеющим прямое отношение к теме исследования, являются «Правила поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан», утв. Постановлением Правительства РФ от 21.07.2008 г. №549. Правила регламентируют отношения, возникающие при поставке газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан в соответствии с договором о поставке газа, в том числе устанавливают особенности заключения, исполнения, изменения и прекращения договора, его существенные условия, а также порядок определения объема потребленного газа и размера платежа за него.

Важное значение для улучшения состояния жилищно-коммунального комплекса и всей коммунальной инфраструктуры России имеет Федеральный закон «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 23.11.2009 г. №261-ФЗ, принятый с целью создания правовых, экономических и организационных основ стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности. В соответствии с этим законом до 1 января 2012 года собственники помещений в многоквартирных домах должны обеспечить оснащение своих домов общедомовыми и индивидуальными приборами учета используемых воды, газа, тепловой и электрической энергии, а также ввод этих приборов в эксплуатацию. Это относится и к собственникам индивидуальных жилых и дачных (садовых) домов, объединенных в созданные ими организации (напр. садоводческие товарищества) и подключенных к сетям централизованного газо-, водо-, электро-, теплоснабжения, которые до 1 января 2012 года обязаны обеспечить установку на границе с централизованными системами коллективных приборов учета потребляемых ресурсов (ст.13).

Кроме того, статья 48 Закона «Об энергосбережении…» обязывает организации с участием государства или муниципального образования и организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности, принять программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности до 15 мая 2010 года, а региональные и муниципальные программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности должны быть утверждены до 1 августа 2010 года.

Также нельзя не упомянуть о Федеральном законе от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства". Подробно о реализации данного закона и деятельности Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства говорилось выше, остается только добавить, что Государственная Дума РФ 8 декабря 2010 года приняла в первом чтении проект федерального закона № 457476-5 «О внесении изменений в ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» и отдельные законодательные акты РФ». Законопроект предлагает продлить срок деятельности Фонда с 1 января 2012 года до 1 января 2013 года, перенести ограничение сроков признания многоквартирных домов аварийными с 1 января 2007 года на 1 января 2010 года, установить методику распределения лимитов средств, предоставляемых субъектам при внесении дополнительного имущественного взноса Российской Федерации в Фонд, а также вводится контроль уполномоченного органа за использованием средств Фонда.

Кроме федеральных законов в области регулирования жилищно-коммунальной сферы в Российской Федерации действует ряд подзаконных актов, о некоторых из которых уже упоминалось выше, но есть и другие.

Так, весьма важным отраслевым документом являются «Правила предоставления коммунальных услуг гражданам», утв. Постановлением правительства РФ от 23.05.2006 г. №307, принятые во исполнение требований ст.157 Жилищного кодекса РФ и в целях защиты прав потребителей коммунальных услуг. Правила регулируют отношения между исполнителями и потребителями коммунальных услуг, устанавливают их права и обязанности, ответственность, а также порядок контроля качества предоставления коммунальных услуг, порядок определения размера платы за коммунальные услуги с использованием приборов учета и при их отсутствии, порядок перерасчета размера платы за отдельные виды коммунальных услуг в период временного отсутствия граждан в занимаемом жилом помещении и порядок изменения размера платы за коммунальные услуги при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность 8, с.81.

Кроме того, действуют «Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда», утв.Постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 г. №170, которые определяют правила по эксплуатации, капитальному ремонту и реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства, обеспечению сохранности и содержанию жилищного фонда, технической инвентаризации и являются обязательными для исполнения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами государственного контроля и надзора, органами местного самоуправления. Правилами определяются виды жилищного фонда, требования к его технической эксплуатации, текущему и капитальному ремонту, содержанию придомовых территорий. Требования Правил предназначаются для выполнения организациями, осуществляющими техническое обслуживание и содержание жилищного фонда.

Существуют также нормы, предназначенные для исполнения гражданами-пользователями жилых помещений. Это «Правила пользования жилыми помещениями», утв. Постановлением Правительства РФ от 21.01.2006 г. №25. Правила определяют порядок пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов, а также принадлежащими гражданам на праве собственности жилыми помещениями в многоквартирных домах (далее - жилые помещения), и закрепляют ответственность за их несоблюдение.

Помимо федерального законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства на территории нашего региона действует законодательство, входящее в правовую систему Российской Федерации и регулирующее вопросы, относящиеся к предмету ведения органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Как видно из проведенного анализа, законодательство Российской Федерации в жилищно-коммунальной сфере представляет собой довольно развитую систему, охватывающую практически все стороны этого института. Нужно отметить, что оно находится в состоянии динамичного развития и постоянного адаптирования к изменяющимся условиям, так как реформирование самой отрасли ЖКХ продолжается и еще далеко от своего завершения. Следовательно, и законодательная база нуждается в дальнейшем усовершенствовании.

2.2 Функции муниципалитета в организации процесса по содержанию и ремонту жилищного фонда

Одним из актуальных вопросов в ходе проведения реформирования жилищно-коммунального хозяйства в России является проблема эффективности сложившихся организационно-правовых форм органов исполнительной власти в процессе их практической деятельности, динамике их преобразований на региональном уровне.

Так, на федеральном уровне к органам исполнительной власти, осуществляющим управление ЖКХ, относятся Правительство РФ, Министерство регионального развития РФ, Росстрой и Ростехнадзор. Функции государственного контроля за деятельностью органов, занятых эксплуатацией, содержанием и ремонтом жилья и предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг, возложены на Государственную жилищную инспекцию Российской Федерации. Она состоит из Главной государственной жилищной инспекции и государственных жилищных инспекций субъектов Федерации. Кроме того, надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, осуществляют органы прокуратуры в лице Генеральной прокуратуры РФ и прокуратур субъектов РФ. В сферу прокурорского надзора входит также деятельность субъектов ЖКХ. Также контрольные и надзорные полномочия в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка в области жилищно-коммунального хозяйства осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) 20, с.124.

На региональном уровне реализацию функций публичной власти в сфере ЖКХ осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Они обеспечивают организацию исполнения единой государственной жилищной политики, осуществление связи органов государственной власти с органами местного самоуправления, регулирование, информационно-правовое обеспечение, финансирование, контроль и надзор. Органами отраслевой компетенции в сфере ЖКХ являются структурные подразделения (министерства, департаменты, комитеты), находящиеся в подчинении заместителей главы субъекта РФ.

В области, где я проживая, таким органом является министерство жилищно-коммунального хозяйства области (действует на основании Положения о министерстве жилищно-коммунального хозяйства области, утв.Постановлением Правительства области от 18.03.2010 г. №101-П). Министерство осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере жилищно-коммунального хозяйства, энергосбережения и повышения энергетической эффективности на территории области.

Необходимо обратить внимание, что проблема устранения пробелов в существующей правовой базе, регулирующей отношения в сфере ЖКХ, имеет важное государственное значение.

Установлено, что качество нормативно-правовой основы, ее полнота и степень соответствия особенностям регулируемого объекта обусловливает эффективность управления ЖКХ. Но практика показывает, что как на федеральном, так и на региональном уровнях отсутствуют или недостаточны последовательные и скоординированные меры по реализации новой модели экономических взаимоотношений, структурных изменений в ЖКХ на региональном уровне в свете административной реформы. Обращает на себя внимание отсутствие ряда необходимых норм в новом законодательстве, в том числе регулирующих порядок организации управления в сфере ЖКХ, обеспечивающих нормативно-правовое сопровождение реформы, механизм ее реализации.

В итоге реформа осуществляется с различными нарушениями в виде несоблюдения федеральных стандартов, превышения роста стоимости жилищно-коммунальных услуг, неустойчивого функционирования системы ЖКХ и т.д. В этой связи реформа ЖКХ нуждается в координации деятельности субъектов Российской Федерации по ее проведению и комплексном подходе к построению правовой базы, регулирующей отношения в жилищно-коммунальной сфере, а законодательное сопровождение реформ требует постоянной нормотворческой деятельности.

На основании анализа действующего законодательства и правоприменительной практики можно сделать вывод о том, что управление ЖКХ относится к ведению субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а участие государства заключается в нормативном регулировании, координации, контроле и обеспечении прав и законных интересов субъектов управления, определении приоритетов в структурной политике, лицензировании, регистрации и пр.

Тем не менее сегодня ЖКХ всех регионов испытывают большие трудности и сильно отстают от современных требований. Одна из основных причин этого - нехватка средств, выделяемых из бюджетов всех уровней, а также повсеместные неплатежи и несвоевременная оплата жилищно-коммунальных услуг населением. Это является еще одной глобальной проблемой функционирования отрасли, негативно влияющей на ее состояние. Так, по данным Росстата по состоянию на 2011 год, сумма просроченной задолженности населения России по оплате услуги «Управление эксплуатацией жилого фонда» составила 14,7 млрд.руб., а по услугам производства и распределения электроэнергии, газа и воды-154,4 млрд. руб.

Да и инвестиционные вложения обходят стороной эту отрасль. Современное состояние экономики ЖКХ таково, что вначале потребуется значительные объемы средств, чтобы вывести ее из кризиса, а затем можно будет говорить о модернизационной перспективе. Средств бюджетов всех уровней для выполнения этой задачи недостаточно, поэтому государство должно отыскать пути для того, чтобы сделать отрасль привлекательной для инвестиций со стороны крупного и среднего бизнеса. В коммунальном комплексе интересы бизнеса могут быть связаны только с выгодами долгосрочного периода. Вот основные из них:

- главная привлекательность отрасли - естественная монополия на рынках коммунальных услуг, отсутствие конкуренции, а также новых технологий, которые могли бы привести к автономному производству услуг, гарантирует самые благоприятные условия для получения устойчивого дохода;

- стабильность рынка во времени: отрасль будет существовать вечно, объем спроса вполне предсказуем, услуги независимы от моды и не имеют заменителей;

- спрос на услуги низкоэластичен. Если повышение тарифов и приводит к сокращению объема потребления, то, как правило, не за счет реального уменьшения потребления услуг, а за счет более рационального отношения к услугам - ликвидации внутридомовых и внутриквартирных потерь;

- тарифное регулирование отрасли в той или иной форме может приводить к созданию сверхприбыли для фирм, возникающей в случае установления завышенной регулируемой цены на коммунальные услуги.

Одной из мер, направленных на привлечение средств потенциальных инвесторов в сферу ЖКХ, является принятие Федерального закона от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ "О концессионных соглашениях". Концессионные соглашения являются инструментом привлечения долгосрочных частных инвестиций в создание и реконструкцию объектов, находящихся в муниципальной или государственной собственности. К таким объектам относятся системы водоснабжения и водоотведения, тепловые сети, системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, и другие системы коммунальной инфраструктуры 5, с.101.

Также значительную роль играет активность органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в проведении разъяснительной работы среди населения по поводу выбора и реализации способов управления многоквартирными домами в соответствии с Жилищным кодексом РФ, оказании организационно-методической помощи гражданам, проявляющим активность в этом вопросе. В противном случае управление многоквартирными домами, а значит и бремя расходов на их содержание и ремонт (в том числе капитальный) остается на плечах муниципальных обслуживающих организаций, а значит, и бюджетов.

В качестве иллюстрации можно привести следующий пример: 30 ноября 2010 г. Фонд содействия реформированию ЖКХ принял решение о приостановлении предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда отдельным субъектам РФ, в том числе области, где я проживаю. Основанием послужило нарушение п.2 части 1 статьи 14 Федерального закона 185-ФЗ «О фонде содействия реформированию ЖКХ», в соответствии с которым с 01.01.2010 г. в муниципальных образованиях, участвующих в программах Фонда, не менее 80 % домов должны управляться организациями, имеющими в уставном капитале не более 25 % участия субъекта РФ или муниципалитета. Оказалось, что в городе Ахтубинске доля таких домов составляет 68,8 %, в ЗАТО «Знаменск»-4,52 %. В случае неустранения этих нарушений в течение четырех месяцев средства, полученные ранее регионом из Фонда, отзываются в полном объеме, а это 1 734 млн.руб.

Возникшая ситуация говорит об определенных упущениях в управленческой деятельности органов местного самоуправления, которая должна быть направлена в том числе на продвижение информационной кампании по разъяснению населению преимуществ выбора способа управления домами, создания товариществ собственников жилья или частных управляющих компаний для управления жилищным фондом. Должны оказываться организационно-методическая поддержка социально активным гражданам, становящимся инициаторами создания таких некоммерческих организаций, и другие необходимые меры содействия инициативам населения, активизироваться процессы обратной связи.

Анализ положений о структурных подразделениях администраций субъектов Федерации, выполняющих функции ЖКХ, показал, что, так же как и на федеральном уровне, практически у всех субъектов Федерации в компетенционных актах отсутствуют цели, недостаточно полно и четко определены задачи и функции органов управления, наблюдается подмена этих терминов, имеют место значительные расхождения в формулировках как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. На практике органы местного самоуправления принимают решения об увеличении ставок и тарифов оплаты за ЖКУ. При этом никаких преобразований и мероприятий в сфере ЖКХ с целью снижения себестоимости ЖКУ и выявления необоснованных затрат в ЖКХ и, как следствие этого, снижения тарифов не проводят. Вышеперечисленные проблемы приводят только к росту тарифов и ставок, тем самым вызывают негативное отношение со стороны населения.

В связи с проводящейся административной реформой отмечается, что проблема поиска организационно-правовых форм органов исполнительной власти субъектов Федерации не нашла пока адекватного разрешения ни в законодательстве (как федеральном, так и на уровне субъектов Федерации), ни в научной литературе.

Все еще остается актуальной проблема выбора модели органа ЖКХ отраслевой компетенции - самостоятельный орган управления или "орган в органе". В настоящее время единообразного решения на региональном уровне эта проблема тоже пока не нашла. В ряде субъектов Федерации отраслевое управление ЖКХ осуществляет отдел в структуре комитета, главного управления, управления, департамента, что является аналогией управления ЖКХ на федеральном уровне. Практика показывает, что реформы ЖКХ проходят заметно успешнее в тех регионах, где в администрации субъектов Федерации работают самостоятельные органы власти, координирующие политику управления в сфере ЖКХ.

Собственные полномочия местного самоуправления для решения вопросов местного значения в сфере ЖКХ устанавливаются Федеральным законом от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». Вместе с тем правовым закреплением полномочий местного самоуправления в сфере ЖКХ служат иные федеральные и региональные законы, отраслевые законодательные акты, в том числе и кодифицированного характера (ЖК РФ), уставы муниципальных образований.

Анализ текущего законодательства позволяет сделать вывод о том, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными и региональными законами, отраслевыми нормативными актами, уставами муниципальных образований, в реальной действительности значительно шире, чем это предусмотрено в ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». Система управления ЖКХ на уровне муниципального образования представляется как трехзвенная система, включающая в себя: собственников жилищного фонда и других объектов недвижимости; организации по управлению муниципальным жилищным фондом; подрядные организации, обеспечивающие предоставление жилищно-коммунальных услуг.

Очевидно, что общий объем полномочий исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления должен обеспечивать их нормальное функционирование и поэтому нуждается в расширении. В целях обеспечения реального объема полномочий органов местного самоуправления необходима законодательная инициатива в решении проблемы расширения перечня вопросов местного значения и полномочий по собственной инициативе субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с соблюдением определенных условий.

Реформирование жилищно-коммунальной сферы сегодня во многом сдерживается нерациональной системой управления отраслью и образовавшимся огромным дефицитом финансовых средств. Эти два фактора взаимосвязаны и являются определяющими в процессе, перевода ЖКХ в режим безубыточного функционирования и обеспечения необходимых стандартов качества жилищно-коммунальных услуг, как того требует государственная идеология его реформы 19, с.181.

2.3 Формирование тарифов на услуги по содержанию и ремонту жилищного фонда

В 2010 году на федеральном уровне приняты меры, сдерживающие рост тарифов предприятий и организаций коммунального комплекса.

Комитет по тарифам и ценовой политике издал приказ "Об утверждении предельных индексов изменения размера платы граждан за жилое помещение и предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги". В зависимости от уровня оплаты населением услуг в том или ином муниципальном образовании дифференцированы и индексы максимальной оплаты. Диапазон достаточно широк - от 7 до 39%. Но в среднем по области плата населения за жилье и коммунальные услуги возрастет на 19,5%. Напомним, что правом оформления субсидий в пределах социальной нормы жилой площади и нормативов потребления коммунальных услуг могут воспользоваться семьи и одиноко проживающие граждане, у которых плата за жилье и коммунальные услуги больше 22% от совокупного дохода.

Основу региональных топливно-энергетических и коммунальных комплексов составляют инфраструктурные, технологические и локальные монополии. Монопольные виды деятельности - это сфера, в которой финансово-экономическая деятельность организаций осуществляется на основе тарифов, регулируемых государством. В условиях сложившихся в 90-х годах негативных явлений в российской экономике, органы власти при осуществлении тарифной политики были вынуждены жертвовать достижением долгосрочных целей восстановления и развития основных производственных фондов коммунальной инфраструктуры в целях решения неотложных проблем и смягчения социальной обстановки в регионах. Для пореформенного периода было характерно долговременное недофинансирование региональных энергетических комплексов и систем инженерной инфраструктуры. По существу "проедался" запас прочности, созданный в предшествующий период. Результатом этого стала нарастающая угроза надежному функционированию коммунальных систем жизнеобеспечения из-за их физического и морального износа. С постепенным изменением социально-экономических условий в регионах назрела необходимость изменения подобной политики. Сегодня вся система тарифного регулирования претерпевает коренные изменения, обусловленные, прежде всего, реформой энергетики, реформой ЖКХ, изменениями порядка регулирования цен на продукцию и услуги субъектов естественных монополий, образующих региональную инфраструктуру. В федеральном законодательстве впервые появились нормативные правовые акты, рассматривающие в едином комплексе социальные, оперативные и долгосрочные аспекты ценового регулирования. Принятые в 2004-2010 гг. законы предполагают формирование сбалансированного подхода к созданию нормальной бизнес среды в региональных топливно-энергетических и коммунальных комплексах и системному решению социальных вопросов в сфере производства-потребления газа, электроэнергии, коммунальных услуг. Федеральные законы от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" и № 211-ФЗ (определил изменения в законодательстве о государственном регулировании тарифов на тепловую и электрическую энергию) ввели и определили следующее:

рассмотрение в едином комплексе "производственной программы" и "инвестиционной программы" регулируемых организаций, понятие "доступность услуг для потребителей",

инструменты развития систем жизнеобеспечения территорий и источники финансирования инвестиционной деятельности предприятий энергетического и коммунального комплекса (возможность ввода инвестиционных надбавок к тарифам, платы за подключение к инфраструктурным системам),

согласованные по времени исполнения и результатам процедуры регулирования цен и тарифов на продукцию и услуги организаций коммунального комплекса с процедурами регулирования надбавок к тарифам и платы за подключение 14, с.141.

Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" определил условия привлечения инвестиций в экономику РФ, в том числе в сферу ТЭК и ЖКХ, и инструменты организации долгосрочных отношений, связанных с инвестированием и возвратом привлеченных инвестиционных ресурсов. Неотъемлемой частью концессионного соглашения должен являться раздел "Порядок и условия установления и изменения цен (тарифов и надбавок к тарифам) на производимые товары и услуги в течение срока концессионного соглашения". Таким образом, реализация инвестиционных проектов по реконструкции объектов региональных систем коммунальной инфраструктуры и организация долгосрочных отношений между Инвестором, Собственником объекта инвестирования и органами государственной власти может осуществляться на основе Концессионного соглашения. Но для реализации закона, необходимо его дополнение развитыми региональными экономическими и процедурными механизмами, которые будут определять конкретный порядок и преемственность процедур ценового регулирования, обеспечивать инвесторам гарантированный возврат инвестиций и получение приемлемой доходности на инвестированный капитал, а потребителям - защиту от чрезмерного роста тарифной нагрузки.

В тарифном соглашении должны быть предусмотрены следующие разделы:

"Порядок формирования и установления тарифов в течение срока эксплуатации объекта".

"Обязательства по обеспечению платежей и возврата инвестиционных ресурсов". Для обеспечения преемственности процедур регулирования, выполнения обязательств перед инвестором по возврату инвестиций и получению согласованной доходности на инвестированный капитал, необходимо введение процедуры согласования указанных документов всеми участвующими сторонами: инвестором, администрацией муниципального образования и органом местного самоуправления по регулированию тарифов (инвестиционных надбавок), органом исполнительной власти по регулированию тарифов (тарифный комитет), отраслевым комитетом и комитетом финансов администрации субъекта РФ.

Основой "Порядка формирования и установления тарифов в течение срока эксплуатации объекта" является долгосрочный тарифный сценарий, разрабатываемый на срок эксплуатации объекта. Долгосрочный тарифный сценарий разрабатывается в постоянных (действующих на момент начала эксплуатации объекта) ценах, на основе согласованного и утвержденного технико-экономического обоснования (проекта). При его разработке рассчитываются в постоянных ценах и обосновываются оптимальные тарифы (долгосрочные, сроком действия 3-5 лет, или ежегодно изменяемые) и инвестиционные надбавки к тарифам. Оптимальный тарифный сценарий (тариф + инвестиционная надбавка) обосновывается на основе вариантных расчетов с учетом следующих факторов: принятая схема финансирования инвестиционного проекта, условия обслуживания и возврата привлеченных заемных средств, требования инвестора по показателям эффективности инвестиционного проекта, конкурентоспособность поставок продукции на розничные рынки, влияние предлагаемых тарифов и инвестиционных надбавок на величину конечных платежей за коммунальные услуги и расходы бюджета, доступность услуг потребителям.

В течение срока эксплуатации объекта поставки продукции (теплоэнергии, электроэнергии, воды и т.д.) должны осуществляться по ежегодно устанавливаемым регулирующими органами ценам (тариф + инвестиционная надбавка). Цены рассчитываются перед началом каждого финансового года путем индексации эксплуатационных затрат и необходимых затрат из прибыли в цене согласованного долгосрочного тарифного сценария, в соответствии с прогнозным индексом инфляции на следующий финансовый год и прогнозом изменения цен и ставок налогов, прямо устанавливаемых государством. Порядок индексации должен быть строго формализован и определен в тарифном соглашении. Тарифное соглашение должно включать график возврата инвестиций с годовой разбивкой. Отклонения фактических объемов поставок и индексов-дефляторов от плановых (расчетных) величин должны учитываться при установлении цены на следующий год. В случае образования небаланса "годового объема возврата инвестиций", величина учитывается со знаком "+" или "-" в цене следующего года. "Обязательства по обеспечению возврата инвестиционных ресурсов" Полную оплату теплоэнергии по установленным ценам обеспечивает бюджетная составляющая платежей, т.е. из регионального бюджета должны осуществляться расходы:

на компенсацию разницы между установленными экономически обоснованными ценами (тариф + надбавка) и ставками оплаты для населения, ежегодный рост которых ограничивается федеральными органами,

на компенсацию льгот населению по оплате теплоэнергии и субсидий малоимущим,

на оплату теплоэнергии по отпускной цене организациями, финансируемыми из бюджетов 6, с.65.

Если не будет обеспечено при бюджетном планировании ежегодное включение в бюджет перечисленных расходов, рассчитанных исходя из установленных цен с инвестиционными составляющими, платежи не будут обеспечены. Это приведет к накапливанию дебиторской задолженности и невыполнению обязательств по возврату инвестиций. Следовательно, для обеспечения гарантированного возврата инвестиций в предлагаемом документе должны быть закреплены обязательства следующих сторон: инвестора (собственник объекта инвестирования), регулирующих тарифных органов регионального и муниципального уровня, органов местного самоуправления муниципального образования, комитета финансов администрации субъекта РФ.

Предлагаемая схема может быть эффективным инструментом при реализации инвестиционных проектов по реконструкции и модернизации систем коммунальной инфраструктуры. Позволяет привлечь финансовые ресурсы на основе комплексных схем финансирования, обеспечить через регулируемые цены гарантированный возврат инвестиций, согласованность решений и преемственность процедур ценового регулирования, прозрачность финансовых потоков и структуры цены для конечных потребителей. Позволяет обеспечить своевременные платежи по установленным ценам и финансовую стабильность организаций-производителей услуг в течение всего срока эксплуатации объектов инвестирования. Реализация инвестиционных проектов на основе изложенной идеологии будет способствовать снижению рисков инвестирования в сферу региональных инфраструктурных систем и в комплексе с применением развитых инструментов страхования рисков может значительно повысить привлекательность инвестиционных проектов для инвесторов и способствовать созданию благоприятного инвестиционного климата в сфере ТЭК и ЖКХ 4, с.36.

За годы реформ в жилищно-коммунальном хозяйстве износ инженерного оборудования достиг 73%, инженерных сетей - 65 процентов. По данным Госгортехнадзора России, исчерпали нормативные сроки службы более 32% котлов, 28% сосудов, работающих под высоким давлением, 23% трубопроводов пара. Потери тепла при эксплуатации энергетического оборудования и систем теплоснабжения достигают 60% при норме 16 процентов. Количество аварий и нарушений в работе коммунальных объектов выросло за последние 10 лет в 5 раз. В год в среднем происходит 200 аварий на 100 км сетей теплоснабжения 2, с.101.

Основные нормативно-правовые и методические документы Российской Федерации, используемые при проведении экспертизы тарифов:

Гражданский кодекс Российской Федерации;

Налоговый кодекс Российской Федерации;

Бюджетный кодекс Российской Федерации;

Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.1999 г. № 887 "Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения";

Положение о составе затрат по производству и реализации услуг и о порядке формирования финансовых результатов, учитываемых при налогообложении прибыли, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 05.08.1992 г. № 552;

Методика планирования, учета и калькулирования услуг жилищно-коммунального хозяйства, утвержденная постановлением Госстроя России от 23.02.1999 г. № 9;

Методические рекомендации по финансовому обоснованию цен на воду и отведение стоков, утвержденные Приказом Госстроя России от 28.12.2000 г. № 302;

Методические рекомендации по финансовому обоснованию цен на тепловую энергию и теплоноситель, утвержденные приказом Госстроя России от 28.12.2000 г. № 304;

Методические рекомендации по финансовому обоснованию тарифов на содержание и ремонт жилищного фонда, утвержденные приказом Госстроя России от 28.12.2000 г. № 303;

Методические рекомендации по формированию нормативов потребления услуг жилищно-коммунального хозяйства, утвержденные приказом Минэкономики России от 06.05.1999 г. № 240.

в т. ч. законы и нормативно-правовые акты области и органов местного самоуправления города, определяющие порядок регулирования ценовой и тарифной политики в жилищно-коммунальном хозяйстве,

положения, инструкции, правила и нормы технической эксплуатации ремонта объектов ЖКХ.

В новом Жилищном кодексе Российской Федерации от 29.12.2004 г. (далее - ЖК РФ, Жилищный кодекс), наряду с развитием и детализацией норм прежнего жилищного законодательства, вводятся принципиально иные подходы к решению вопросов по оплате жилых помещений и коммунальных услуг. В разделе VII ЖК РФ устанавливается обязанность по внесению платы за жилое помещение и коммунальные услуги для всех участников жилищных отношений, использующих данные помещения и пользующихся коммунальными услугами; определена структура платы за жилое помещение и коммунальные услуги; детально урегулирован порядок внесения платы; установлены критерии определения размера платы за жилое помещение и за коммунальные услуги; конкретизирована обязанность собственников помещений в многоквартирном доме по несению расходов на содержание принадлежащих им помещений и на содержание общего имущества в таком доме; определены правила предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и компенсаций расходов на их оплату.

Прежнее жилищное законодательство рассматривало соответствующие отношения через призму финансирования расходов на эксплуатацию и ремонт соответствующих видов жилищного фонда. Новый Жилищный кодекс в целом сохранил указанный подход, однако ввел более детальное правовое регулирование, адекватное рыночному характеру отношений по поводу оплаты жилья и коммунальных услуг.

Структура платы за содержание жилья, ремонт жилья, наем жилого помещения до принятия ЖК РФ определялась в соответствии с Основами в редакции ФЗ от 06.05.2003 г. Новый Жилищный кодекс раскрывает помимо содержания такого понятия, как "плата за жилое помещение", также и структуру платы за коммунальные услуги. Конкретизируется структура этих видов платы для каждой группы плательщиков - нанимателей и собственников.

Перечни видов работ по текущему и капитальному ремонту приведены в Правилах и нормах технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 г. N 170. В соответствии с ФЗ от 29.12.2004 г. "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" данное постановление применяется в части, не противоречащей ЖК РФ.

Для некоторых категорий пользователей жилых помещений новый Жилищный кодекс не определил структуру платы за жилое помещение и коммунальные услуги. Следовательно, состав такой платы будет в конкретных случаях определяться исключительно условиями соответствующего договора (например, договора аренды или коммерческого найма жилого помещения в частном жилищном фонде) 12, с.56.

Новым для федерального жилищного законодательства является также определение получателей платы за жилое помещение и коммунальные услуги.

Новый Жилищный кодекс детально регулирует размер платы за жилое помещение, определяет условия установления и изменения каждой составной части структуры платы за жилое помещение для всех категорий плательщиков. Критерии установления размера платы за пользование жилым помещением (платы за наем), платы за содержание и ремонт жилого помещения различаются в зависимости от категорий пользователей жилых помещений, принадлежности жилищного фонда и иных обстоятельств, указанных в ЖК РФ 17, с.71.

Одним из основных условий для определения платы за содержание и ремонт жилого помещения в многоквартирном доме является то, что ее размер должен обеспечивать содержание общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме в соответствии с требованиями законодательства.

В соответствии с Правилами оплаты гражданами жилья и коммунальных услуг, утвержденными постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 392, размеры платы за содержание, ремонт, а также за наем жилого помещения (в том числе отдельных квартир в общежитиях) определяются как произведение соответствующей цены на общую площадь жилого помещения.

При проживании граждан в коммунальных квартирах и отдельных комнатах в общежитиях размер платы определяется как произведение соответствующей цены на жилую площадь занимаемых жилых помещений, а при проживании в одной комнате общежития нескольких граждан - в порядке, установленном собственником общежития.

ЖК РФ относит к компетенции органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга установление размера платы:

1) за наем, содержание и ремонт жилого помещения для нанимателей жилых помещений по договорам социального найма и договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда и 2) за содержание и ремонт жилого помещения для собственников жилых помещений.

До утверждения местных бюджетов на очередной год устанавливаются цены и тарифы и утверждаются производственные и инвестиционные программы организаций. Изменение этих цен и тарифов в течение года осуществляется с внесением соответствующих изменений в нормативные правовые акты о местных бюджетах.

Сегодня очень актуальны темы тарифного регулирования, бюджетных взаимоотношений, управления многоквартирными домами. Многое изменил Жилищный кодекс - вопросы управления домом, решений по содержанию и ремонту жилья переданы непосредственно жильцам, собственникам помещений. На общем собрании собственников многоквартирного дома теперь принимаются все основные решения, в том числе и главное - о выборе способа управления домом. Это может быть непосредственное управление, создание ТСЖ или выбор управляющей компании. Высший орган власти в доме - общее собрание собственников, оно и утверждает расценки на виды работ по обслуживанию дома, которые должна предоставить обслуживающая жилищная организация (управляющая компания). На основе этих расценок собрание собственников принимает решения о том, какова будет плата за содержание общего имущества дома, за текущий и капитальный ремонт. Новое законодательство предполагает переход к практике установления расценок по каждому многоквартирному дому. В случае, если жилье предоставлено по договору социального найма и его собственником является муниципалитет, наймодатель (МО) устанавливает плату за жилье исходя из платы, утвержденной на собрании собственников того или иного многоквартирного дома. В домах со смешанной собственностью муниципалитет выступает как собственник определенной части жилья, и соответственно, имеет право голоса, пропорционально общей площади квартир, предоставленных им по договору социального найма. Сегодня от активности самих жильцов, собственников квартир зависит если не все, то очень многое - в каком доме жить, как им управлять, как его будут ремонтировать и содержать, и сколько за это платить. И задача ближайшего времени для организаций, обслуживающих жилье - заняться ценообразованием, составить расценки по каждому дому, и выйти с предложением своих услуг к потребителям. Проведенный прикладной бюджетный анализ является прецедентом независимой экспертизы решений органов власти по социально значимому вопросу. ЖКХ оказывает населению широкий спектр услуг, среди которых горячее, холодное водоснабжение и канализация составляют 31% от полной стоимости всех услуг на 1 кв. м. (см. Рисунок 1). Другими словами, большая часть расходов населения на оплату услуг ЖКХ приходится на сектор отопления, водоснабжения и канализации. Однако качество этих услуг оставляет желать лучшего и, прежде всего, из-за хронического дефицита финансирования 2, с.81.

Рисунок 1. Структура полной стоимости ЖКУ на 1 кв. м. жилой площади

Поскольку сектор водоснабжения и канализации ЖКХ не является самоокупаемым и устойчивым в финансовом отношении, то основными источниками его финансирования служат бюджетные дотации, а также средства потребителей этих услуг: предприятий и населения. Любые меры, которые помогли бы водоканалам и ЖКХ достичь финансовой жизнеспособности, сэкономили бы бюджетные средства, а также оздоровили бы государственное финансирование. Таковыми на данный момент и в перспективе являются меры по увеличению финансирования данного сектора ЖКХ в основном со стороны пользователей. Поэтому, согласно "Концепции реформы ЖКХ в РФ" (одобренной Указом Президента РФ "О реформе ЖКХ в РФ" от 28.04.1997 г) население России должно перейти на стопроцентную оплату жилищно-коммунальных услуг, что неизбежно повлечет за собой в том числе и повышение тарифов на воду. Учитывая низкий уровень доходов граждан, перспектива - не обнадеживает. Необходимость увеличения финансирования сектора водоснабжения и канализации ЖКХ очевидна, чему можно дать обоснование как с экономической так и с социальной точек зрения. Основные фонды водоснабжения и водоотведения требуют обновления и капитального ремонта. Экономическим же обоснованием увеличения финансирования служит несоответствие экономически обоснованных тарифов и стоимости услуги для населения, что влечет за собой рост дефицита финансирования данного сектора ЖКХ. Существует два основных пути уменьшения дефицита, и первым является резкое увеличение финансирования за счет повышения тарифов для потребителей услуг, а также за счет привлечения дополнительных денежных средств из других источников. Главная проблема состоит в том, что без существенного роста доходов населения никакие программы достижения самоокупаемости и финансовой устойчивости ЖКХ не будут осуществимыми, и уровень коммунальных услуг будет продолжать снижаться. Поэтому альтернативным решением проблемы дефицита финансирования сектора водоснабжения и канализации является уменьшение спроса на воду через установку счетчиков. Данный путь менее затратен, т.к основан на совместной экономии потребителей услуг и ЖКХ. Следующим шагом здесь является убеждение населения в выгодности установления приборов учета воды, а также совершенствование их устройства во избежание различных махинаций в этой области 17, с.56.

3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОЦЕССА СОДЕРЖАНИЯ И РЕМОНТА ЖИЛИЩНОГО ФОНДА

3.1 Перспективные направления организации процесса по содержанию и ремонту жилищного фонда

На основе проведенного анализа специфики управленческих и экономических отношений в жилищно-коммунальном комплексе России можно попытаться сформулировать основные проблемы, сдерживающие развитие отрасли:

- сохранение нерыночных принципов функционирования;

- административно-командное управление;

- затратность в ведении хозяйства, высокий процент потерь энергии и ресурсов в процессе производства и оказания услуг;

- непрозрачность формирования тарифов;

- отсутствие информированности населения по процедурам затрат;

- низкая инвестиционная привлекательность;

- нарастание объемов задолженности населения за услуги ЖКХ;

- необязательность (в том числе бюджета) всех участников процесса по отношению друг к другу в оплате услуг;

- высокий и постоянно растущий процент изношенности коммунальной инфраструктуры и в целом основных фондов;

- неразвитое самоуправление собственников жилья;

- инертность всех участников процесса. Отсутствие инициативы как со стороны собственников, так и со стороны местных властей;

- иждивенческая позиция большинства населения;

- высокие риски для инвесторов;

- порядок взыскания долгов крайне усложнен;

- наличие перекрестного субсидирования;

- тарифное регулирование с ограничителем и не носит долговременного характера;

- финансовые потоки на оплату субсидий и льгот осуществляются в натуральной форме;

- сложные климатические условия и географическое расположение страны.

Все эти проблемы требуют комплексных подходов к их решению и постоянных совместных усилий государства, органов местного самоуправления, бизнеса и населения.

Действующее законодательство РФ в области жилищно-коммунального хозяйства не в полной мере обеспечивает системное решение проблем управления отраслью и не всегда соответствует рыночным правилам поведения хозяйствующих субъектов, населения и работников ЖКХ. В этих условиях задача региональных органов власти заключается в разработке комплекса мер, способствующих повышению инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального комплекса региона, в том числе:

- создание правовой среды по инвестиционному проектированию в сфере ЖКХ, учитывающей территориальные особенности;

- организация конкурсов инвестиционных проектов и отбор наиболее эффективных вариантов;

- контроль за процессом реализации инвестиционных проектов;

- содействие практической реализации эффективных инвестиционных проектов (налоговые льготы, поручительства, гарантии, финансовая помощь в виде дотаций, субсидий, бюджетных ссуд и др.);

- создание информационной базы об экономическом потенциале субъекта РФ, состоянии ЖКХ и его предприятий.

Кроме того, проводя реформу ЖКХ, государство должно играть активную роль в социальной защите населения, модернизации коммунальной инфраструктуры, капитальном ремонте и строительстве жилищного фонда, улучшении качества коммунальных услуг, снижении их себестоимости.

В виду серьезности проблемы реформирования комплекса ЖКХ возможны следующие варианты и пути решения перечисленных задач:

- облегчить реформирование ЖКХ путем принятия поддерживающих программ, носящих поэтапное и адаптационное прохождение реформы на государственном и муниципальном уровне в пользу гражданского общества;

- создать условия для вхождения частного бизнеса в сферу ЖКХ;

- создать на федеральном уровне условия для инвестиционной привлекательности сферы ЖКХ;

- вести разъяснительно-консультационную работу с собственниками многоквартирных домов;