Исследование роли федеральных целевых программ в решении социально-экономических задач

В 2007 году кассовое исполнение расходов на ФЦП составило с учетом программы «Жилище» на 2002 - 2010 годы (второй этап) 495 104,7 млн. рублей, или 84,5 % законодательно утвержденных годовых бюджетных назначений (2006 год - 95,6 %) и 84,4 % уточненной бюджетной росписи.

В годовые бюджетные ассигнования, предусмотренные в 2007 году на федеральные целевые программы Федеральным законом от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ, было внесено 863 изменения (в 2006 году - 419 изменений) на общую сумму 77 503,0 млн. рублей, или на 13,9 % объема ассигнований, предусмотренных сводной бюджетной росписью.

В результате внесения изменений в сводную бюджетную роспись ассигнования, предусмотренные на 2007 год на государственные капитальные вложения, увеличились по ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)» на 23,7 %, в том числе по подпрограмме «Автомобильные дороги» - на 28,6 %, по ФЦП «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)» -на 101,2 %, по ФЦП «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)» - на 26,4 %.

Структура кассовых расходов на реализацию федеральных целевых программ в 2002 - 2007 годах представлена в следующей диаграмме.

Рисунок 2 - Структура кассовых расходов на реализацию федеральных целевых программ в 2002 - 2007 годах

Доля государственных капитальных вложений в общих расходах на ФЦП увеличилась с 58,8 % в 2006 году до 59,5 % в 2007 году, а уменьшилась на НИОКР - с 9,4 % до 9,3 % и на прочие нужды с 31,8 % до 31,2 %.

Расходы на капитальные вложения предусматривались в 2007 году по 45 федеральным целевым программам (91,8 % общего количества). Использование средств федерального бюджета на государственные капитальные вложения менее чем на 100 % годовых бюджетных назначений отмечено по 24 программам (53,3 %). Использование государственных капитальных вложений по ФЦП «Жилище на 2002 - 2010 годы» (второй этап) в целом составило 65,5 % (в 2006 году - 72,2 %) годовых бюджетных назначений. При этом по подпрограмме «Обеспечение жильем молодых семей» и на реализацию Мероприятий по обеспечению жильем федеральных государственных гражданских служащих оно составило 70,5 % и 28,8 % соответственно.

Межбюджетные трансферты по обеспечению земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства исполнены на 2,1 % к уточненной бюджетной росписи,

В 2007 году наблюдались некоторые структурные изменения расходов на ФЦП по направлениям использования. По сравнению с 2006 годом доля расходов на развитие инфраструктуры в общих расходах на ФЦП сократилась с 58,8 % до 54,2 %, на региональный паритет - с 9,2 % до 6,2 % при увеличении доли расходов на обеспечение жизнедеятельности и сохранение окружающей среды - с 11,6 % до 18,1 %, на новое поколение - с 3,4 % до 3,8 %, на науку, инновации и передовые технологии - с 17 % до 17,7 %.

Из 49 ФЦП (включая ФЦП «Жилище» на 2002 - 2010 годы (второй этап) кассовое исполнение расходов по 21 ФЦП (42,9 %) составило 100 %, по 28 ФЦП (57,1 %) - менее 100 %.

Счетная палата отмечает, что не всеми заказчиками программ освоены в полном объеме средства федерального бюджета, предусмотренные уточненной бюджетной росписью.

Исполнение утвержденных федеральным законом годовых бюджетных назначений по ФЦП «Жилище» в целом составило 65,5 %. Средства федерального бюджета, предусмотренные на реализацию подпрограммы «Мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан» программы «Жилище» на 2002 - 2010 годы (второй этап) на обеспечение жильем федеральных государственных гражданских служащих по разделу «Социальная политика», не исполнены в полном объеме в связи с отсутствием утвержденного Порядка предоставления субсидий на приобретение жилья федеральным государственным гражданским служащим.

Исполнение годовых бюджетных назначений в целом по ФЦП «Развитие города Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)», «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)» и «Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)» составило 13,9 %, 49,7 % и 82,6 % соответственно.

По подпрограмме «Автомобильные дороги» ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)» исполнение годовых бюджетных назначений в целом составило в 2007 году 80,3 %, при этом на строительстве автомобильной дороги «Амур» Чита - Хабаровск из 6 участков не введено в эксплуатацию 5 участков общей протяженностью 101,3 км.

Существенным недостатком, влияющим на реализацию ФЦП, является неравномерность использования в течение года выделенных средств, связанная с поздним доведением лимитов, заключением договоров и предъявлением к оплате актов выполненных работ.

Использование предусмотренных средств по значительному количеству программ начинается во втором полугодии, при этом в IV квартале используется до 80 % и более годовых бюджетных назначений.

За 9 месяцев 2007 года кассовое исполнение расходов, предусмотренных на реализацию ФЦП «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)», «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями на 2007 - 2011 годы» и «Социальная поддержка инвалидов на 2006-2010 годы», составило 13 %, 16,4 % и 17,3 % годовых бюджетных ассигнований соответственно.

Кассовое исполнение расходов, предусмотренных на реализацию подпрограммы «Обеспечение земельных участков инфраструктурой в целях жилищного строительства» ФЦП «Жилище» на 2002 - 2010 годы (второй этап) в полном объеме осуществлено в IV квартале 2007 года.

Из 49 ФЦП, включенных в Перечень федеральных целевых программ, финансирование которых предусмотрено осуществлять за счет средств федерального бюджета на 2007 год, 3 программы завершились в связи с окончанием срока их реализации.

Кроме того, завершилась реализация ФЦП «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)» - в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 991 и ФЦП «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)» - в связи с разработкой новой программы.

Отдельные мероприятия указанных программ не выполнены, запланированные цели, задачи и результаты не достигнуты.

В 2007 году закончился срок реализации ФЦП «Переход к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, ряда соединений и воинских частей» на 2004 - 2007 годы. Объем финансирования затрат за счет средств федерального бюджета постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2003 г. № 523 (с изменениями) утвержден в сумме 98 913,3 млн. рублей (в ценах 2003 года), федеральными законами о федеральном бюджете соответствующих лет -85 442,4 млн. рублей.

Фактическое исполнение составило 84 353,6 млн. рублей, или 85,3 % объема по паспорту программы и 98,7 % объема, утвержденного федеральными законами.

В период реализации ФЦП не все показатели эффективности выполнения программных мероприятий выполнены. Так, показатель «Количество военнослужащих, проходящих военную службу по контракту», выполнен на 80 %, показатель «Количество мест для размещения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в солдатских общежитиях» - на 95,6%, показатель «Количество подготовленных в учебных корпусах мест для обучения» - на 51,3%.

За 2004 - 2007 годы по ФЦП «Переход к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, ряда военных соединений и воинских частей» из 9 целевых индикаторов и показателей эффективности реализации указанной ФЦП достигнуто только 4 (44,4 %).

В 2007 году закончился срок реализации ФЦП «Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2007 года». Объем финансирования затрат за счет средств федерального бюджета постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2002 г. № 625 (с изменениями) утвержден в сумме 34 139,2 млн. рублей, федеральными законами о федеральном бюджете соответствующих лет - в сумме 34 139,2 млн. рублей. Фактическое исполнение составило 34 134,3 млн. рублей, или 100 % объема по паспорту программы и 100 % объема, утвержденного федеральными законами.

По состоянию на 1 января 2008 года из 97 программных мероприятий, включающих 191 объект, завершено строительство всех объектов, предусмотренных ФЦП, из которых 137 объектов (71,7 %) введено в эксплуатацию. При этом производство мяса и субпродуктов 1 категории составило 35,0 тыс. тонн при запланированных 44,7 тыс. тонн (78 %). Выпущено 56 троллейбусов при запланированных 180 (31 %).

Из 40 целевых индикаторов и показателей эффективности программы достигнуто 28 (70 %). При запланированном показателе «Ввод в эксплуатацию водопроводных сетей» 104,6 км, фактический показатель составил 22,9 км (21,9 %), «Ввод сетей теплоснабжения» 10,8 км и 8,2 км (75,9 %) соответственно.

Как показал анализ реализации федеральных целевых программ, срок действия которых заканчивается после 2007 года, по большинству ФЦП не были достигнуты цели, задачи, результаты и не выполнены в полном объеме мероприятия, предусмотренные паспортами программ.

По ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)» показатели по вводу в эксплуатацию автомобильных дорог общего пользования федерального и регионального назначения выполнены на 16,7 % и 74,5 % соответственно. Не организована эксплуатация на платной основе участков автомобильных дорог общего пользования федерального значения М-4 «Дон» на участках с 21 км по 117 км и с 414,7 км по 444,5 км, на западном скоростном диаметре в г. Санкт-Петербурге.

Росавиацией средства федерального бюджета, выделенные на реконструкцию и развитие аэропорта Храброво, освоены только на 15 %, на замену светосигнального оборудования в аэропорту г. Томска - на 32,7 %, на реконструкцию аэропорта в г Минеральные воды - на 67,1 %, на реконструкцию аэропорта «Большое Савино» - на 57,8 % в связи с невыполнением условий контракта генеральными подрядчиками.

По ФЦП «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006-2015 годы» в 2007 году финансировалось 79 объектов. Введено в эксплуатацию 48 объектов, или 60,8 % предусмотренных к вводу. По причине недофинансирования строящихся объектов за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетов не введено 6 объектов (20 %), по причине срыва графиков поставки оборудования поставщиками - 5 объектов (16 %).

По ФЦП «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007 - 2016 годы)» в 2007 году было заключено 333 государственных контракта на строительство и реконструкцию 104 объектов, из которых введено 42. При этом строительство 6 объектов ведется свыше 15 лет, а 11 объектов - свыше 10 лет.

Роскультурой по Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2010 года не освоены средства федерального бюджета, выделенные на строительство, реконструкцию и восстановительные работы по 3 из 7 объектов (43 %).

В 2007 году в ходе реализации ФЦП «Социальная поддержка инвалидов на 2006 -2010 годы» трудоустроено 87,8 тыс. инвалидов, или 36 % обратившихся инвалидов. На профессиональное обучение направлено 9,4 тыс. безработных инвалидов, или 3,7 % обратившихся за содействием в трудоустройстве.

В 2007 году целевые индикаторы и показатели эффективности с разбивкой по кварталам были согласованы по всем 49 ФЦП. Анализ показывает, что из предусмотренных к выполнению 625 целевых индикаторов в полном объеме достигнуты 493 показателя (78,9 %), не в полном объеме - 104 показателя (16,6 %), полностью не исполнены 28 показателей эффективности (4,5 %).

Так, по ФЦП «Юг России» из 9 запланированных целевых индикаторов и показателей эффективности выполнен только 1 (11,1 %). При запланированном показателе «Обеспечение населенных пунктов водоснабжением» 238,5 км, фактический показатель составил 128,1 км (53,7 %), «Обеспечение населенных пунктов канализацией» - 65,3 км и 36,2 км (55,4 %) соответственно. Показатели «Строительство и реконструкция образовательных учреждений» и «Строительство и реконструкция учреждений здравоохранения» выполнены на 67,8 % и 3,1 % соответственно.

По Федеральной космической программе России на 2006 - 2015 годы из 9 показателей выполнено 6 (66,7 %), по ФЦП «Промышленная утилизация вооружения и военной техники (2005 - 2010 годы)» из 6 запланированных показателей эффективности выполнено 4 (66,7 %).

По ФЦП «Развитие судебной системы России» на 2007 - 2011 годы целевые показатели «Обеспечение жильем судей и работников аппаратов судов общей юрисдикции» при плановом значении 160 квартир площадью 8 386,0 кв. метра составили 154 квартиры площадью 7 383,7 кв. метра, или 96,3 % и 88 % соответственно.

В ходе комплекса проверок исполнения федерального бюджета за 2007 год Счетной палатой установлено нецелевое использование бюджетных средств в сумме 19,6 млн. рублей, выделенных Минпромэнерго России на выполнение НИОКР по ФЦП «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года», которые в нарушение статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации израсходованы исполнителем ОАО «Объединенная авиастротиельная корпорация» на разработку всей внутрикорпоративной документации.

В ходе комплекса проверок исполнения федерального бюджета за 2007 год установлены факты неэффективного использования бюджетных средств, выделенных на реализацию ФЦП.

В 2007 году не предпринято действенных мер со стороны федеральных органов исполнительной власти и главных распорядителей - заказчиков программ по сокращению дебиторской задолженности по ФЦП. По состоянию на 1 января 2008 года по причине несвоевременного предоставления актов выполненных работ, превышения размеров авансирования договоров по многим федеральным целевым программам сложилась дебиторская задолженность в общей сумме 7,7 млрд. рублей и увеличилась за 2007 год на 48 % (на 1 января 2007 года - 5,2 млрд. рублей).

Так, дебиторская задолженность Роскосмосу по трем ФЦП составила 3 245,1 млн. рублей, в том числе по Федеральной космической программе России на 2006 - 2015 годы -2 293,9 млн. рублей (2006 год - 3 208,7 млн. рублей), что на 13 % превышает среднемесячный кассовый расход на ФЦП, по ФЦП «Глобальная навигационная система» -925,1 млн. рублей (2006 год - 888,5 млн. рублей), что в 2,8 раза превышает среднемесячный кассовый расход на ФЦП.

Дебиторская задолженность Роскультуре по ФЦП «Культура России (2006 - 2010 годы)» на 1 января 2008 года составила 3 376,6 млн. рублей, что в 3,6 раза превышает среднемесячные кассовые расходы на ФЦП в 2007 году.

Дебиторская задолженность Роспрому по Президентской программе «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации» на 1 января 2008 года составила 876,8 млн. рублей, из которых 121,6 млн. рублей (14 %) - просроченная дебиторская задолженность.

Дебиторская задолженность Роскартографии по подпрограмме «Создание высокоэффективной системы геодезического обеспечения Российской Федерации» ФЦП «Глобальная навигационная система» составила 60,4 млн. рублей, или 20 % годового финансирования указанной ФЦП.

Дебиторская задолженность Минюсту России на 1 января 2008 года по ФЦП «Жилище» на 2002-2010 годы (второй этап) составила 81,7 млн. рублей и увеличилась за 2007 год в 5 раз.

В связи с некачественным исполнением обязательств по ФЦП «Развитие образования на 2006 - 2010 годы» Рособразованием расторгнуты 2 государственных контракта, однако перечисленные авансы в сумме 5,2 млн. рублей исполнителями не возвращены и находятся в распоряжении коммерческих организаций.

В 2007 году объем неиспользованных лимитов бюджетных обязательств составил более 29,1 млрд. рублей, или 5,5 % кассовых расходов на ФЦП с учетом ФЦП «Жилище» 2002 - 2010 годы (второй этап) (в 2006 году - 17,4 млрд. рублей, или 4,6 %). Как и в 2006 году, по отдельным программам имели место значительные объемы неиспользованных лимитов бюджетных обязательств.

Рисунок 3 - Анализ структуры финансирования ФЦП по источникам

На реализацию ФЦП в соответствии с их паспортами в 2007 году предусматривалось направить средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников в сумме 838,7 млрд. рублей, фактическое финансирование составило 664,4 млрд. рублей (224,6 млрд. рублей - средства бюджетов субъектов Российской Федерации и 439,8 млрд. рублей - средства внебюджетных источников), или 79,2 %. Недофинансирование программных мероприятий за счет указанных источников по сравнению с параметрами, принятыми при утверждении ФЦП, в 2007 году составило 174,3 млрд. рублей (20,8 %). Так, недофинансирование допущено по ФЦП «Жилище» на 2002 -2010 годы (второй этап) и Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2010 года (государственный заказчик-координатор Минрегион России), по ФЦП «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями на 2007 - 2011 годы» и «Дети России» на 2007- 2010 годы (государственный заказчик-координатор Минздравсоцразвития России), по ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)» (государственный заказчик-координатор Минтранс России), по ФЦП «Мировой океан» (государственный заказчик-координатор Минэкономразвития России), по Федеральной космической программе России на 2006 -2015 годы (заказчик Роскосмос) и ряду других ФЦП.

По ФЦП «Создание системы базирования Черноморского флота на территории Российской Федерации в 2005 - 2020 годах» и «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2008 годы)» предусмотренные паспортами программ средства внебюджетных источников в 2007 году вообще не привлекались.

Мероприятия ФЦП «Жилище» на 2002 - 2010 годы (второй этап) в 2007 году профинансированы на 38,2 %, при этом было привлечено лишь 10 % объема софинансирования, предусмотренного на год ее паспортом.

По Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2010 года - 65 % и 22 %; по Федеральной космической программе России на 2006 - 2015 годы - 65 % и 31,6 % соответственно.

При значительном увеличении в 2007 году объемов использования средств федерального бюджета на реализацию ФЦП (на 37 % больше по сравнению с 2006 годом) заказчиками не было обеспечено софинансирование в объемах, предусмотренных их паспортами.

Таким образом, в реализации ФАИП и ФЦП сохраняются серьезные недостатки, среди которых затягивание сроков разработки и утверждения ФЦП, подготовки проектно-сметной документации и оформления регистрационных документов, несвоевременное внесение изменений в действующие ФЦП, систематические нарушения в проведении конкурсных процедур. Государственными заказчиками программ слабо обеспечивается привлечение средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

Не налажен действенный мониторинг ФЦП и ФАИП, обеспечивающий, в том числе, ежемесячный контроль за ходом их реализации и выполнением согласованных индикаторов и показателей эффективности, не осуществляется анализ увязки расходов федерального бюджета на реализацию программных мероприятий с реально выполненными работами.

2.3 Основные проблемы в области разработки и реализации федеральных целевых программ

В настоящее время одной из целей является повышение результативности и эффективности федеральных целевых программ как инструмента решения крупных социально-экономических проблем. Главные проблемы в этой области следующие.

Расходы федерального бюджета на реализацию ряда федеральных целевых программ не увязаны с возможностями бюджета в течение всего срока реализации программ. Некоторым государственным заказчикам федеральных целевых программ при утверждении программ удалось установить показатели их финансирования из федерального бюджета особенно с 2005-2006 годов, более чем в 2 раза превышающие его возможности. Принятые при утверждении программ объемы их финансирования из федерального бюджета оказались за пределами бюджетных возможностей. В процессе подготовки программ государственные заказчики необоснованно завышали потребность в средствах федерального бюджета, при этом значительные средства предлагалось использовать на текущую деятельность. Как показало время, на стадии формирования программ были недостаточно проработаны вопросы финансирования мероприятий программ из всех возможных источников и степень обязательности и гарантированности осуществления расходов, помимо федерального бюджета, со стороны участников программы.

Государственные заказчики при подготовке программ закладывают в показатели финансирования программных мероприятий значительные объемы средств из внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов Российской Федерации, используя это как важный аргумент в пользу принятия программы.

Нормативное регулирование финансирования расходов на реализацию федеральных целевых программ в настоящее время не устанавливает прямые и жесткие обязательства государственного заказчика по их финансированию за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

Обязательства федерального бюджета формируются в рамках процедур учета затрат на программу при формировании бюджетных проектировок на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу (статья 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 7). В статье 179 Бюджетного кодекса предусмотрена необходимость включения в федеральные целевые программы сведений о распределении объемов и источников финансирования по годам за счет всех источников. При этом, в ходе подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год необходимо увязывать расходы па реализацию федеральных целевых программ с объемами и параметрами финансирования, заложенными в перспективном финансовом плане.

Это обстоятельство допускает возможность фактического пересмотра финансовых показателей, заложенных в программах при их утверждении, что позволяет государственным заказчикам федеральных целевых программ обоснованно (или необоснованно) вносить предложения о корректировке программ и их ресурсной части. Часто это происходит уже на второй год реализации программ. Изменение параметров финансирования приводит к необходимости корректировки целей и задач, смещения сроков реализации программных мероприятий в сторону их увеличения.

Часть федеральных целевых программ не содержит конкретных программных мероприятий, сроков и оценки возможных результатов их реализации. В ряде вновь утвержденных федеральных целевых программ отсутствуют перечни конкретных инвестиционных проектов с указанием источников, объемов финансирования по годам (программы “Социальная поддержка инвалидов”, “Экология и природные ресурсы России”, Федеральная программа развития образования и ряд других).

В ряде программ отсутствуют важнейшие показатели эффективности, определенные в количественном выражении, и необходимые программные показатели по годам реализации. Государственные заказчики достаточно охотно приводят общие показатели, отражающие в целом ход финансирования и ожидаемые результаты за весь период реализации программ в ущерб конкретным показателям, отражающим ход и результаты реализации программных мероприятий и этапы реализации федеральных целевых программах. Отсутствие этих показателей обесценивает федеральную программу как целостный системный документ, направленный на достижение конкретных результатов, делает невозможным предметный и всесторонний анализ предлагаемых к реализации федеральных целевых программ, а также оценку результативности, эффективности и последующий контроль за их реализацией.

Несмотря на позитивные изменения в порядке формирования Федеральной адресной инвестиционной программы, не устранен такой недостаток как "распыление" капитальных вложений.

Не всегда выделяемые бюджетные ассигнования соответствуют объему средств, необходимому для завершения строительства в нормативные сроки объектов, финансируемых по программе внешних заимствований (в том числе для приобретения дорогостоящего импортного оборудования для федеральных нужд). Это связано в том числе и с тем, что отсутствует синхронизация по срокам финансирования строительства объектов, включенных в программы внешних заимствований, и Федеральной адресной инвестиционной программы.

Сохраняет свою остроту и проблема перераспределения государственных капитальных вложений.

В соответствии с существующими нормативными актами стройки и объекты, включенные в Перечень, должны быть обеспечены утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документацией.

В то же время, ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительству Российской Федерации предоставляется право перераспределять выделенные на финансирование включенных в Перечень строек и объектов объемы ассигнований, предусмотренных Федеральной адресной инвестиционной программой, в случаях отсутствия проектно-сметной документации и незаключенных с акционерными обществами договоров о передаче в федеральную собственность акций по стройкам и объектам, находящимся в их собственности.

Представляется явно недостаточным надведомственный экспертный контроль за работой государственных заказчиков по формированию предпроектных материалов и непосредственной разработкой проектной документации, что в ряде случаев приводит к удорожанию строительства за счет включения в проекты решений, создающих на бюджетных объектах разного рода излишества.

Необходимость принятия мер по ограничению количества включаемых в инвестиционную программу вновь начинаемых строек, концентрации средств, в первую очередь на пусковых и переходящих стройках, а также по достижению максимальной прозрачности в вопросах формирования перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и проведения конкурсов в настоящее время принимает безотлагательный характер.

целевой ассигнование федеральный бюджет

3. Рекомендации по совершенствованию реализации федеральных целевых программ

3.1 Повышение эффективности реализации федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы

В свое время изучение рекомендаций Группы Всемирного банка (2000 The World Bank Group) в части повышения эффективности и целевой направленности государственных расходов и в том числе капитальных расходов в России показало, что предложения этой организации, основанные на опыте экономически развитых стран, являются актуальными для России.

Рекомендации Группы Всемирного банка по определению приоритетности и лучшему структурированию государственных капитальных расходов, повышению адресности, прозрачности и подотчетности реализации Федеральной адресной инвестиционной программы, улучшению отбора и реализации инвестиционных проектов, контроля за ходом их осуществления, внесения соответствующих изменений в бюджетную классификацию капитальных расходов федерального бюджета, исключению финансирования одних и тех же объектов в разных разделах федерального бюджета, в основном реализуются (Таблица 1).

Таблица 1 Рекомендации Группы Всемирного банка части повышения эффективности и целевой направленности государственных расходов

Рекомендации	Реализация рекомендаций Группы Всемирного банка
Структурировать приоритеты государственных капитальных расходов	Приоритетные направления государственного инвестирования в 2004 году и на период до 2006 года одобрены Правительством РФ
Повысить адресность, прозрачность и подотчетность государственных инвестиционных программ	Подготовлены положения, определяющие функции, полномочия и ответственность государственного заказчика и заказчика -застройщика по стройкам и объектам, финансируемым в пределах ФАИП
Улучшить отбор и реализацию инвестиционных проектов, а также надзор за их реализацией	Внедрен порядок, при котором решение о включении строек в Перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд, ежегодно принимается для каждого государственного заказчика раздельно. Объемы средств для финансирования строек и объектов ФАИП отражены в распределении ассигнований но разделам и подразделам, целевым статьям и видам расходов ведомственной и функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, а также по федеральным целевым программам.
Усилить внутреннюю координацию финансирования инвестиционных проектов на федеральном уровне	Начиная с 2004 предусматривается, что финансирование стройки или объекта за счет нескольких разделов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации не допускается.
Совершенствовать процедуру конкурсных закупок для государственных нужд	Утвержден федеральный закон “О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд”, который позволил установить единую систему закупок для государственных нужд.
Сделать более прозрачными процедуры оценки достижения поставленных целей	Утверждено Положение о порядке проведения ежегодных экспертных проверок хода реализации федеральных целевых программ, а также инвестиционных проектов, которое утверждено приказом Министерства.

Одним из основных направлений связанных с повышением эффективности федеральных целевых программ является поиск путей, обеспечивающих оптимальное решение проблем их формирования и реализации, включая финансирование.

Успешная реализация федеральных целевых программ определяется полнотой и своевременностью финансирования и прежде всего инвестиционных проектов. От этого зависит результативность федеральных целевых программ.

В то же время, выделяемые государственные капитальные вложения позволяют финансировать лишь часть предусмотренных в программах инвестиционных проектов, что обеспечивает возможность реализации только отдельных фрагментов федеральных целевых программ, перенося на долгосрочную перспективу их полную реализацию.

С целью безусловного достижения в установленные сроки целей федеральных целевых программ, утвержденных Правительством Российской Федерации, необходимо подготовить предложения по упорядочению и систематизации государственных капитальных вложений в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы, обеспечению финансирования федеральных целевых программ в установленные сроки и в полном объеме и первую очередь их инвестиционных проектов.

Для этого необходимо проанализировать проблемы в этой сфере и сформулировать основные предложения, направленные на обеспечение решения задач в области повышения эффективности реализации федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы и закрепление позитивных результатов, наметившихся в этом направлении.

3.2 Направления финансирования ФЦП и ФАИП в 2008-2011 годах

Федеральные целевые программы и Федеральная адресная инвестиционная программа являются одним из важнейших инструментов реализации целей и приоритетных направлений социально-экономического развития страны, проведения активной государственной структурной политики в рамках среднесрочного бюджетного планирования.

Перечень федеральных целевых программ, финансирование которых предусмотрено за счет средств федерального бюджета на 2009 - 2011 годы (далее - Перечень), сформирован как из ранее действующих программ, так и из вновь разрабатываемых программ.

Данные о количестве ФЦП и объемах бюджетных ассигнований, предусмотренных на их реализацию в 2008 - 2011 годах, приведены в таблице 2.

Таблица 2 - Количество ФЦП и объемы бюджетных ассигнований

	2008 год - закон	2009 год проект	2010 год проект	2011 год проект
Количество ФЦП	50	59	58	43
Объем ассигнований, млрд. рублей	789,6	1 185,4	1 360,7	1 417,2
Темп прироста объемов ассигнований к предыдущему году, %	-	50,1	14,8	4,2
Доля расходов на ФЦП в общем объеме расходов, %	11,2	13,1	13,2	12,5

В среднем на одну программу предусматривается в 2009 году 20,1 млрд. рублей, в 2010 году - 23,5 млрд. рублей, в 2011 году - 33,0 млрд. рублей (в 2008 году - 15,8 млрд. рублей).

В соответствии имеющимися в Счетной палате по состоянию на 26 августа 2008 года нормативным документам, в законопроект включены ФЦП, не утвержденные в установленном порядке, в том числе в 2009 году - 6 ФЦП на общую сумму 53,1 млрд. рублей, или 4,5 % расходов федерального бюджета, предусмотренных на финансирование ФЦП, в 2010 году - 6 ФЦП на сумму 54,3 млрд. рублей, или 4 %, в 2011 году - 7 ФЦП на сумму 37,7 млрд. рублей, или 2,7 %. Это свидетельствует, что в законопроекте предусмотрены бюджетные ассигнования по не принятым расходным обязательствам.

Не утверждены в установленном порядке новые ФЦП «Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009 - 2013 годы», «Модернизация единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009 - 2015 годы)», «Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации (2009 - 2013 годы)».

Кроме того, по Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2010 года, без внесения изменений в паспорт ФЦП, законопроектом предусматриваются бюджетные ассигнования на 2011 год в объеме 11 997,7 млн. рублей.

Правительство Российской Федерации распоряжением от 9 сентября 2004 г. № 1174-р поручило ряду заинтересованных федеральных органов исполнительной власти разработку проекта ФЦП «Промышленная утилизация вооружения и военной техники (2005 - 2010 годы)» и передачу ее на утверждение в Правительство Российской Федерации до 15 октября 2004 года, однако до настоящего времени указанная ФЦП в установленном порядке не утверждена.

По Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, срок реализации которой заканчивается в 2014 году, паспортом программы ресурсное обеспечение распределено только по 2008 год включительно, однако законопроектом предусматривается ежегодный объем бюджетных ассигнований по 20,0 млн. рублей с 2009 по 2011 годы без внесения изменений в указанную ФЦП.

В соответствии с пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 991 «О программе строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта» ФЦП «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)» завершается 1 января 2008 года, однако законопроектом предусматриваются бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств на ее реализацию в 2009 и 2010 годах в объеме 27,3 млрд. рублей и 22,2 млрд. рублей соответственно.

В нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. № 809 «О федеральной целевой программе «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники» на 2008 - 2015 годы, предусматривающего завершение в 2007 году реализации подпрограммы «Развитие электронной компонентной базы» на 2007 - 2011 годы ФЦП «Национальная технологическая база» на 2007 - 2011 годы» и утверждение новой ФЦП «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники» на 2008 - 2015 годы, законопроектом на 2009 - 2010 годы предусмотрены бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств завершенной подпрограммы в объеме 6 530,0 млн. рублей.

В Перечне на 2009 год из 59 ФЦП по 21 ФЦП (35,6 %) объемы предлагаемых ассигнований не соответствуют объемам финансирования, предусмотренным в паспортах ФЦП, в том числе по 18 ФЦП (30,5 %) объемы бюджетных ассигнований в законопроекте превышают объемы финансирования, предусмотренные в паспортах ФЦП, а по 3 ФЦП (5,1 %) - ниже объемов паспортов ФЦП.

Так, наибольшее превышение бюджетных ассигнований, предусмотренных законопроектом на 2009 год без внесения соответствующих изменений в паспорта ФЦП, допущено по ФЦП «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006 - 2015 годы» - в 3,2 раза, по Федеральной целевой программе развития Калининградской области до 2010 года - в 2,8 раза, по ФЦП «Культура России (2006 - 2010 годы)» - в 2,2 раза, по ФЦП «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2008 годы)» - в 2 раза. При этом объем ассигнований на 2009 год по ФЦП «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники» на 2008 - 2015 годы законопроектом предусмотрен на 46,3 % ниже утвержденного паспортом ФЦП.

Наиболее значительные объемы бюджетных ассигнований ФЦП в 2009 году (в сумме 1 012,1 млрд. рублей, или 85,4 % общей суммы расходов на ФЦП) предусмотрены по направлениям: «Развитие инфраструктуры» (46,4 %), «Развитие науки и технологий» (22,3 %) и «Безопасность и экология» (16,7 %).

В связи с окончанием сроков реализации ФЦП «Дети России» на 2007 - 2010 годы, Федеральной целевой программы развития образования на 2006 - 2010 годы, ФЦП «Русский язык» (2006 - 2010 годы) и ФЦП «Реформирование системы военного образования в Российской Федерации на период до 2010 года» расходы по направлению «Новое поколение» в 2011 году не предусматриваются.

В 2011 году из общей суммы расходов на ФЦП расходы по направлению «Развитие инфраструктуры» предусматриваются в объеме 739,7 млрд. рублей, что на 322,4 млрд. рублей, или на 77,3 %, больше, чем в 2008 году, расходы по направлению «Развитие регионов» и «Развитие науки и технологий» за тот же период увеличатся в 2,2 раза и в 2 раза соответственно. Удельный вес расходов по направлению «Безопасность и экология» сократится с 13,4 % в 2008 году до 12,2 % в 2011 году.

Из общей суммы расходов, предусмотренных по направлению «Развитие науки и технологий» на ФЦП «Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007 - 2010 годы и на перспективу до 2015 года» и Федеральную космическую программу России на 2006 - 2015 годы предусмотрено в 2009 году 33,1 % и 22 %, в 2010 году - 34,9 % и 12,8 %, в 2011 году - 35,9 % и 13,8 % (в 2008 году - 33,3 % и 19,9 % соответственно).

Из общей суммы расходов, предусмотренных по направлению «Развитие регионов», на реализацию ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» и «Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008 - 2011 годы» направляется в 2009 году соответственно 66,3 % и 20,4 %, в 2010 году - 69,3 % и 17,1 %, в 2011 году - 71 % и 14,5 % (в 2008 году - 51,8 % и 26,1 % соответственно).

Объем расходов на государственные капитальные вложения в общей сумме расходов на федеральные целевые программы в 2011 году составит 1 116,5 млрд. рублей, или 82,4 %, что выше уровня 2008 года на 11,9 процентного пункта. Объем расходов на НИОКР составит 135,1 млрд. рублей, или 10 %, что выше уровня 2008 года на 1 процентный пункт. Объем расходов на прочие нужды составит 102,6 млрд. рублей, их доля в общих расходах на ФЦП уменьшится с 20,5 % в 2008 году до 7,6 % в 2011 году.

Структура бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию федеральных целевых программ по видам бюджетных ассигнований в федеральном законе на 2008 год и в законопроекте на период 2009 - 2011 годы, отражена на следующей диаграмме.

Рисунок 4 - Структура расходов федерального бюджета на ФЦП по видам бюджетных ассигнований в 2008-2011 годах

Анализ ассигнований из федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации показал, что доля программной части в общих расходах федерального бюджета в 2009 и 2010 годах составит 13,1 % и 13,2 % соответственно против 11,2 % в 2008 году, а в 2011 году она снижается до 12,5 % в связи с окончанием реализации ФЦП «Жилище».

Сокращение доли программной части расходов (ФЦП), предусматривается также по разделу «Национальная оборона» с 12,6 % в 2009 году до 9,9 % в 2010 году и 8,1 % в 2011 году, по разделу «Культура, кинематография и средства массовой информации» - с 24,3 % в 2009 году до 13,7 % в 2010 году и 11,6 % в 2011 году, по разделу «Межбюджетные трансферты» - с 7,1 % в 2009 году до 6,4 % в 2010 году и до 5,5 % в 2011 году.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2009 - 2011 годах» отмечено, что за прошедшие годы упорядочены механизмы планирования и осуществления бюджетных инвестиций. Однако практическое внедрение инструментов и механизмов неоправданно затянулось. В нарушение распоряжения от 2 августа 2007 г. № 1025-р Правительство Российской Федерации утвердило Правила формирования и реализации Федеральной адресной инвестиционной программы с опозданием на 8 месяцев.

Из 2 708 строек и объектов, предусмотренных к вводу в 2007 году (в 2006 году - 1 234 стройки и объекта), введены в эксплуатацию 1 865 строек и объектов, или 68,9 % (в 2006 году - 37,4 %), в том числе 1 406 объектов, финансируемых в рамках программной части (69,4 % объектов, предусмотренных к вводу) и 459 объектов - в рамках непрограммной части (67,3 %).

По состоянию на 1 января 2008 года техническую готовность менее 50 % имели 4 587 строек и объектов, или 75,3 % (на 1 января 2007 года - 36,2 %).

Не введены в эксплуатацию в 2007 году федеральные центры высоких медицинских технологий в городах Пенза, Астрахань, Чебоксары и Краснодар. С 1983 года начато и до настоящего времени не окончено строительство аэропорта «Омск - Федоровка», с 1989 года - аэровокзального комплекса в городе Сочи.

Поскольку в законопроекте количество предполагаемых строек, а также их перечень и предусмотренные объемы бюджетных ассигнований по годам не представлены, оценить степень выполнения задачи финансирования в первоочередном порядке переходящих объектов с высокой степенью готовности, а также пусковых объектов не представляется возможным.

В целях повышения эффективности использования средств федерального бюджета, выделенных на реализацию федеральных целевых программ, необходимо активизировать работу по увязке бюджетных ассигнований на ФЦП с конкретными целями и количественно измеримыми показателями оценки их достижения. Если программа не позволяет достичь предусмотренных целей - следует отказаться от ее дальнейшей реализации со своевременным внесением соответствующих изменений в нормативные правовые акты. Прекратить реализацию неэффективных или должным образом не проработанных программ, разработать и утвердить во всех программах показатели оценки деятельности государственных заказчиков с целью повышения их ответственности за конечный результат.

Заключение

В настоящее время преимущества программно-целевого подхода для решения стоящих перед министерствами и ведомствами задач используются недостаточно.

Разработанные предложения в сфере совершенствования процедуры формирования и реализации федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы являются начальным этапом работы, в ходе которой необходимо реализовать ряд мер перечисленных ниже.

Определить функции, которые целесообразно реализовывать посредством федеральных целевых программ, на этапе оптимизации и разграничения функций органов государственного управления.

Принимать решение о выборе программного или сметного финансирования той или иной функции в каждом отдельном случае на основе обоснованного анализа сравнительной эффективности достижения целей, стоящих перед ведомством.

Предусматривать при формировании концепций новых федеральных целевых программ и корректировки действующих различные варианты их реализации.

Оценивать при отборе разрабатываемых федеральных целевых программ и уточнении действующих программ в первую очередь возможности реализации в заданном интервале времени задач, которые ставятся перед программой Правительством Российской Федерации:

- достижения целей программ в установленные сроки, в том числе по этапам реализации программ;

- обеспечения установленных Правительством Российской Федерации показателей результативности и эффективности программ по этапам их реализации;

- обеспечения возможности финансирования программ по установленным этапам из всех источников, в том числе из федерального бюджета;

- соответствия задач решаемых федеральными целевыми программами, в конкретные временные интервалы задачам программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу;

- соблюдения плана реализации программных мероприятий по установленным в программе временным этапам;

- проведения мониторинга хода выполнения программных мероприятий по этапам реализации программ;

- возможности государственных заказчиков по реализации промежуточных целей программ, сформированных для отдельных этапов, а не только конечных целей программ.

Расширить типологию целевых программ в части управления федеральными целевыми программами. В частности, целесообразно разделить программы, реализующие цели федеральной политики и финансирующиеся исключительно за счет средств федерального бюджета, программы, ориентированные на решение социальных проблем, финансирующиеся из региональных бюджетов и за счет других источников помимо федерального бюджета и программы, имеющие коммерческий результат, финансирующиеся в основном из внебюджетных источников. Такое деление предопределяется различными схемами управления и реализации программ, сложностью их администрирования, различными критериями бюджетной и экономической эффективности.

Повысить требования к государственным заказчикам по безусловному финансированию федеральных целевых программ за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

Осуществлять ежегодный анализ деятельности дирекций федеральных целевых программ.

Ужесточить требования к ежегодным отчетам о ходе реализации федеральных целевых программ.

Кроме того, в целях усиления контроля за эффективностью расходования средств федерального бюджета, достижения максимальной прозрачности в процессе формирования стоимости строек и объектов при проведении конкурсов, а также внедрения принципов стабильности и предсказуемости финансирования строек и объектов на весь период их сооружения необходимо:

- разработать и внедрить для обязательного применения типовой подрядный договор (контракт) для применения по стройкам, реализуемым за счет средств федерального бюджета и действующий на весь период проведения работ;

- производить утверждение государственными заказчиками заданий на проектирование строек и объектов для федеральных государственных нужд после согласования заданий с Минэкономразвития России.

- осуществлять контроль за проведением подрядных торгов (конкурсов) по всем вновь начинаемым стройкам, включенным в перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд, возложив эти функции на контрольный орган в этой сфере в соответствии с проектом федерального закона “О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд”;

- финансировать вновь начинаемые стройки только после подтверждения контрольным органом правомерности проведения подрядных торгов (конкурсов) и представления титульных списков строек на весь период строительства;

- уточнить методику проведения подрядных торгов (конкурсов) и открытия финансирования вновь начинаемых строек за счет средств федерального бюджета и бюджетов других уровней (смешанное финансирование).

Принятие указанных мер позволит внести определенную стабильность в процесс формирования и реализации перечня строек и объектов и минимизирует необходимость перераспределения средств в течение года.

В части разработки конкретных мер, направленных на сокращение количества одновременно сооружаемых строек и объектов, усиление концентрации средств на пусковых стройках и объектах, обеспечение их своевременного ввода в действие, а также порядка перераспределения объемов ассигнований, предусмотренных Федеральной адресной инвестиционной программой на финансирование строек и объектов, в случаях отсутствия проектно-сметной документации или не заключения с акционерными обществами договоров о передаче в федеральную собственность акций по стройкам и объектам, находящимся в их собственности необходимо осуществить следующие меры.

Не допускать включение в перечень строек и объектов, не обеспеченных градостроительной, предпроектной и проектной документацией, сосредоточив ресурсы на первоочередных пусковых стройках и объектах.

Минимизировать непрограммную часть Федеральной адресной инвестиционной программы, которая должна включать в себя только средства на выполнение указов Президента Российской Федерации и отдельных решений Правительства Российской Федерации по строительству особо важных объектов.

Выделять средства направляемые на финансирование перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы с учетом обеспечения нормативных сроков строительства указанных объектов.

Направлять высвобождающиеся средства федерального бюджета при перераспределении объемов ассигнований по стройкам и объектам только как дополнительное финансирование включенных в Федеральную адресную инвестиционную программу строек и объектов.

В целях повышения эффективности использования государственных капитальных вложений в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы и повышения ответственности участников договоров (акционерных обществ и федеральных органов исполнительной власти) целесообразно поручить Минимуществу России и Минфину России проработать вопрос о включении в соответствующие договоры пункта об ответственности сторон, условий применения штрафных санкций за невыполнение акционерными обществами взятых по договору обязательств по передаче акций в федеральную собственность на сумму выделяемых из федерального бюджета средств.

Указанные предложения позволят обеспечить повышение эффективности реализации федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы и решить наиболее важные социально-экономические задачи развития Российской Федерации.

Список использованных источников

1. Бюджетный кодекс РФ

2. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый пеиод 2009 и 2010 годов».

3. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый пеиод 2010 и 2011 годов».

4. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2004 г. № 842 «О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация»;

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 марта 2005 г. № 100 «О правительственной комиссии по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу»;

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. № 93 «О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация».

7. Бухвальд .М., Павлов И.Т. Инвестиционная политика. М.: Наука, 2005. - 141 с.