По мнению авторов "Основных положений", механизм "конкуренция газовиков - низкие тарифы - снижение издержек предприятий - подъем экономики" обеспечит подъем промышленности. Подобная схема заложена также в реформирование РАО "ЕЭС России" и МПС. Однако у нее есть уязвимые стороны.

Поскольку в "Газпроме" не разделены монопольные и потенциально конкурентные виды деятельности, нет ясности в формировании затрат концерна по ним, невозможно должным образом их контролировать.

С 1 июля 1967 г. оптовые цены промышленности на газ стали устанавливать на уровне замыкающих затрат на единицу условного топлива в районе потребления. Вместе с тем они были дифференцированы внутри каждого топливопотребляющего района для перепродавцов (горгазов) и двух групп потребителей: первая - коммунально-бытовые, общественного питания и сельскохозяйственные предприятия, вторая - промышленные предприятия.

В газовой промышленности СССР оптовые цены ориентировались на худшие условия производства, т.е. на условия производства в угольной промышленности, где сохраняются наиболее высокие затраты на добычу и транспортировку угля по сравнению с затратами на добычу и транспортировку газа, мазута и нефти. Эти особенности позволяли изымать "газовую" ренту в госбюджет через включение рентных платежей в оптовые цены газодобывающих предприятий и налога с оборота, входившего в оптовые цены промышленности на газ.

Сегодня внутренние расчеты на базе единых отпускных цен в "Газпроме" построены во многом на тех же принципах. Концерн просто заменил собой органы государственного директивного планирования и управления. Единая отпускная цена газа устанавливается всем категориям потребителей по-прежнему на основе принципа рентабельного функционирования худшего производителя (в системе "Газпрома") и компенсации издержек транспортной системы. Изъятие и перераспределение "газовой" ренты происходит через транспортные тарифы, а не рентные платежи. Сверхприбыль поступает на счета концерна, минуя госбюджет.

При определении себестоимости добычи природного газа дочерние предприятия "Газпрома" учитывают только собственные затраты, без дотаций, полученных из стабилизационного фонда концерна. Это позволяет концерну удерживать оптовые (расчетные) цены газодобывающих предприятий на необоснованно низком уровне, что еще больше искажает финансовые показатели концерна.

Программа реформирования "Газпрома" предусматривает новый механизм ценообразования, согласованный с начислением и взиманием налогов, инвестиционной политикой концерна и величиной дивидендов. Цены добычи газа будут контролироваться в соответствии с антимонопольным законодательством, а отпускные формироваться так, чтобы:

"Газпром" мог покрывать текущие издержки и получать прибыль;

гибкие цены и обеспечение потребителям возможности выбора условий их газоснабжения повысили его надежность;

цены соответствовали равновесию спроса и предложения - не возникал дефицит или избыток газа на рынке.

Условия, приводящие к "естественному" монополизму, должны регулироваться государством, а прочие - рынком. Развитие конкурентной среды в добыче газа возможно лишь при условии, что есть месторождения, перспективные для освоения. Государство как собственник природных ресурсов могло бы целенаправленно формировать эту среду на основе фонда нераспределенных участков недр. Однако в России эти возможности во многом утрачены.

Указом Президента РФ "О неотложных мерах по освоению новых крупных газовых месторождений на полуострове Ямал, в Баренцевом море и на шельфе острова Сахалин" от 1 июня 1992 г. № 539 "Газпрому" были предоставлены права на разработку всех основных месторождений Надымского, Пуровского и Тазовского районов. Чем бы ни руководствовалось тогда правительство, подобное решение даже в перспективе не содействует развитию конкуренции в газовой отрасли. Сегодня "Газпром" имеет лицензии на разработку 92 газовых и газоконденсатных месторождений с промышленными запасами газа более 32 трлн куб. м, что равно около 66% всех запасов России и 23% мировых.

Некоторые специалисты считают, что для повышения эффективности необходимо:

добиться от "Газпрома" финансовой прозрачности и обоснованности ценовой и тарифной политики;

перейти на зональные цены по регионам и группам потребителей, а в конечном итоге - на контрактные цены;

отойти от принципа формирования цен на основе издержек худшего (замыкающего) производителя в рамках "Газпрома" в целом;

укрепить ядро концерна, состоящее из газодобывающих предприятий и магистральных газопроводов.

Реальные подвижки в реформировании "Газпрома" уже есть. Он сам ввел международную бухгалтерскую систему, так как старая советская система бухучета не позволяла отслеживать экономические показатели деятельности входящих в него организаций, к 2001 г. намерен перейти на современную автоматизированную систему управления корпоративными финансами. Концерн дает свободу своим непрофильным предприятиям - сельскохозяйственным и строительным, а газодобывающие и газотранспортные преобразует в дочерние акционерные общества.

Реформирование российских естественных монополий - одно из условий предоставления кредитов МВФ. Эксперты МВФ утверждают, что рекомендации этой организации не преследуют цель расчленить "Газпром" (отделение добычи газа от транспортировки входит в планы самого концерна), и указывают на настоятельную необходимость обеспечить прозрачность доходов концерна и его дочерних компаний и добиться уплаты всех положенных по закону налогов и рентных платежей.

Однако требование МВФ о допуске к российским газопроводам "третьих лиц" спорно. Нефтяники, добывающие газ, традиционно продают его "Газпрому". При незначительных объемах производства им не имеет смысла самостоятельно выходить на европейский рынок, а мелкие поставки там никого не интересуют. Нет и крупных независимых российских производителей, поскольку лицензии на освоение газоносных районов, как отмечалось, получил "Газпром".

Следовательно, свободный доступ к трубе нужен иностранным производителям. Самый крупный из них - Туркмения. Транзит туркменского газа через российскую территорию сейчас прекращен потому, что эту страну не устраивают выдвинутые "Газпромом" условия - продавать ему газ на границе с Россией по фиксированной цене 32 доллара за 1 тыс. куб. м или предоставлять банковские гарантии оплаты за транзит.

Но и "Газпром" не может мириться с тем, что Туркмения будет продавать с его помощью свой газ в Европе по демпинговым ценам и тем самым захватит "газпромовский" европейский рынок, завоеванный им с таким трудом. Допуск "третьих лиц" к российским газопроводам приведет к уменьшению доли российского газа на европейском (и, возможно, на внутреннем) рынке, падению мировых цен на газ, что больно ударит по российскому бюджету.

МВФ требует, чтобы "Газпрома" не поставлял газ неплательщикам и вносил налоги деньгами. Требование, казалось бы, справедливое. Но сегодня лишь 16% внутрироссийских поставок газа оплачиваются "живыми" деньгами. Отключить всех должников - значит оставить без тепла большинство предприятий и учреждений России, причем значительная часть неплательщиков - бюджетные организации, не получившие запланированного финансирования.

"Газпром" предлагает разрешить проблему, проводя государственные закупки через него. Есть правительственные программы обеспечения военных и шахтеров жильем, под которые делаются госзаказы на строительство. Самому "Газпрому" во многих регионах (даже в Москве) за газ вместо денег предлагают квартиры. Если государство не в состоянии собрать налоги деньгами, то почему бы не разрешить "Газпрому" принимать квартиры для зачета своих налогов? Поскольку тарифы на продукцию естественной монополии и цену исполнения госзаказа определяет государство, лазеек для воровства не будет. Концерн предлагает сам выстроить цепочку исполнения госзаказа и прокредитовать газом всех ее участников.

Более того, чтобы разорвать порочный круг неплатежей, "Газпром" готов предоставить государству связанный кредит на закупку энергоносителей. Это позволит замкнуть платежи между концерном, бюджетом и бюджетополучателями в один контур. Схема кредитования выглядит так: "Газпром" кредитует Министерство финансов и эмитирует товарные газовые облигации (ТГО); Минфин на сумму кредита выкупает облигации у концерна и финансирует ими, а не деньгами, бюджетополучателей; затем "Газпром" поставляет за облигации газ, сам платит налоги деньгами и предъявляет ТГО Минфину для погашения займа.

Критики подобного рода "газовых взаимозачетов" указывают на то, что ТГО имеют черты валюты, которая будет обращаться параллельно рублю. Вместо укрепления рубля мы получим его ослабление. Кроме того, все возможные зачетные схемы исключают конкурсы (например, на квартиры для военных). Следовательно, цены госзаказов будут завышены, что еще больше увеличит дефицит бюджета.

3.3 Концепции реформирования железнодорожного транспорта

Чем больше монопольный сектор на железных дорогах, тем труднее контролировать его затраты и исчислять обоснованные тарифы. Поскольку вряд ли кто-нибудь может оценить реальность издержек всех железных дорог, установление обоснованных тарифов - проблема трудноразрешимая. А без этого невозможны экономически стимулы к сокращению затрат. Поэтому в центре споров относительно путей реформирования МПС стоит вопрос - чем занят субъект монополии? От ответа на него зависит, что оставлять в ведении монополиста и регулировать решениями антимонопольного ведомства, а что отпустить в рынок.

Руководители Министерства путей сообщения считают, что субъект естественной монополии везет единицу груза - контейнер, тонну, мешок. Следовательно, к монопольному сектору следует отнести практически всю инфраструктуру - путь и путевое хозяйство, системы и устройства электроснабжения, сигнализации и связи, станции, пункты технического обслуживания подвижного состава, локомотивное хозяйство, информационные и диспетчерские системы, но главное - основной парк железнодорожных вагонов.

Их оппоненты из правительственной Комиссии по реформированию естественных монополий полагают, что железная дорога как субъект естественной монополии должна предоставлять услугу по перемещению подвижного состава (транспортировке), а на рынке должны конкурировать перевозчики, владеющие вагонным парком. Их дело - работать с грузовладельцами, предоставлять им вагоны, платформы, контейнеры, доставлять груз "от двери к двери" и при этом нести ответственность за свою работу по гражданскому праву. Эти эксперты считают целесообразным вывести из МПС предприятия, не относящиеся непосредственно к транспортировке (вагоностроительные, вагоноремонтные и др.), поставить их в условия конкуренции.

Интересно, что те и другие не спорят по поводу специализированных вагонов и цистерн - ими уже владеют нефтяные компании, угольные разрезы или специализированные перевозчики. Нет споров и по поводу пассажирских перевозок - все признают, что могут существовать независимые пассажирские компании, владеющие своими фирменными поездами и конкурирующие за пассажиров. Подняв тарифы на первый класс и люкс можно решить проблему убыточности пассажирских перевозок. Есть согласие и по поводу пригородных поездов - ими должны заниматься отдельные региональные компании со своим подвижным составом, дотируемые из региональных бюджетов.

В январе 1998 г. правительство одобрило "Концепцию структурной реформы федерального железнодорожного транспорта", которая определила неспешные преобразования, страхующие от возможных негативных последствий реформы. Железные дороги остаются государственными, их объединяет МПС, за которым сохраняются функции государственного управления и хозяйствования.

Предполагается, что реформа будет проходить в три этапа. При этом на каждом из них должны сохраняться неизменными элементы системы, не затрагиваемые "этапными" преобразованиями, чтобы в ходе реформы можно было обеспечить управляемость отрасли, безопасность и бесперебойность перевозок.

Первый этап (два-три года) - создание грузовых и пассажирских компаний. Реально это означает, что в системе МПС будут заложены основы внутренней конкуренции на локальных участках, где есть два или более равнозначных хода, например "Стрела" и ЭР-200 на линии Москва - Санкт-Петербург.

Второй этап (четыре-пять лет) - отработка взаимоотношений между созданными компаниями, МПС и пользователями услуг.

Третий этап (временные рамки не определены) - разделение инфраструктуры на ремонтный и эксплуатационный сегменты, рассмотрение возможности акционирования и приватизации грузовых и пассажирских компаний.

Концепция не отвечает на вопрос, как собираются реформировать МПС, а лишь информирует о том, какие решения нужно принять на каждом этапе. В ней предполагается еще только оценить целесообразность создания Центральной железнодорожной компании по организации хозяйственной деятельности железных дорог, затем - целесообразность создания компаний, имеющих свой парк вагонов, в дальнейшем - целесообразность приватизации отдельных предприятий и т.д. Получается - от того, кто конкретно возглавит реформу, зависит, какой она будет на деле.

Тем не менее, из высказываний руководителей МПС видно, что по крайней мере в ближайшие годы за ним намерены сохранить функции как органа государственного управления, так и хозяйствующего субъекта. В МПС остаются 27 заводов, которые имеют общеотраслевое значение и являются монополистами в сфере своей деятельности, а также строительные организации, специализирующиеся на развитии, реконструкции и капитальном ремонте железнодорожного полотна, мостов, тоннелей, контактной сети, тяговых подстанций, систем связи, зданий и сооружений локомотивного, вагонного, грузового хозяйства.

Из системы МПС выводятся лишь непрофильные и вспомогательные производства, которые затем будут акционироваться. Признана необходимость создать условия для демонополизации отдельных сфер деятельности железнодорожного транспорта и развития конкуренции, доступности инфраструктуры железных дорог для пользователей различных форм собственности. Руководители МПС полагают, что приватизировать можно только малодеятельные участки, непрофильные предприятия, однако министерство должно сохранить рычаги воздействия на них, чтобы не подорвать его основное производство.

Малодеятельные и неперспективные линии решено передавать в пользование или продавать заинтересованным административным образованиям (предприятиям) либо закрывать по согласованию с региональными властями. Будут стимулироваться создание независимых операторов, имеющих собственный подвижной состав и доступ к инфраструктуре, а также переход на самостоятельный баланс подразделений, выполняющих пассажирские и пригородные перевозки.

Что касается социальной сферы, то предлагается отпустить "на волю" предприятия и подразделения сельского хозяйства, торговли и общественного питания (кроме закрытой сети с базовыми предприятиями). Большая часть жилья (на обжитых территориях) будет передана в муниципальную собственность.

МПС обещает обеспечить прозрачность финансовых потоков, для чего все компании в министерстве переведут на собственный баланс и отчетность с разделением по видам деятельности. В монопольном секторе останется государственное регулирование тарифов (без учета затрат на содержание вагонного парка), в конкурентном намечается их поэтапная либерализация по мере развития рынка транспортных услуг. Сохранится перекрестное субсидирование пассажирских перевозок за счет грузовых - к грузовому тарифу будет введена специальная надбавка, так называемый пассажирский сбор. Убытки от перевозок пассажиров в пригородном сообщении предполагается компенсировать за счет местных бюджетов.

Заключение

монополия естественный реформирование

Государство, сохранив в своих руках контрольные пакеты акций акционерных обществ, созданных в отраслях - естественных монополиях, не смогло обеспечить эффективного корпоративно-акционерного контроля их деятельности. Одним из согласованных с российским правительством условий предоставления расширенного кредита МВФ является усиление такого контроля. Однако, вероятно, в качестве компенсации финансовых потерь, о которых речь шла выше, РАО «Газпром» на основе специального Указа Президента РФ от 22апреля 1996г. получил 35% акций из 40-процентного государственного пакета в трастовое управление. Президент компании получил право голосовать практически всем государственным пакетом, исключая лишь 5% акций, оставленных для представителей министерств. Аналогичное положение сложилось в РАО «ЕЭС России», где президент компании также голосует государственным пакетом акций, и представители министерств в совете директоров не обязаны вырабатывать единой позиции, не зависимой от позиции управляющих компании.

Уже в 1994г. встал вопрос о создании независимых органов регулирования отраслей - естественных монополий. Однако в то время существовала только одна система органов регулирования, которая действовала вне рамок какого-либо министерства. Это - Федеральная (ФЭК) и региональные (РЭК) энергетические комиссии, созданные в марте 1992г. для регулирования тарифов на электроэнергию. ФЭК была образована как межведомственная комиссия и регулировала оптовые тарифы для РАО «ЕЭС России» и атомных электростанций, плату РАО «ЕЭС России» за доступ к электросетям и диспетчерское обслуживание, а также оптовые тарифы для региональных энергокомпаний. В состав комиссии входили представители Министерства экономики, энергопроизводящих (Минтопэнерго, Минатом) и энергопотребляющих министерств (МПС, Минсвязи и др.). РЭК регулировали местные тарифы на электрическую и тепловую энергию и тарифы для населения. РЭК могли разрешать свои споры в ФЭК, как в своего рода арбитражном органе. До последнего времени энергетические комиссии не имели профессионального аппарата, и работа членов комиссий не оплачивалась. Регулирование других естественных монополий осуществлялось министерствами (Минтопэнерго, Министерство путей сообщения, Минсвязи, Минэкономики, Минфин).

В августе 1995г. после продолжительного обсуждения в Государственной Думе и Президентском аппарате был окончательно принят Закон О естественных монополиях, предполагающий создание постоянных органов регулирования, каждый из членов коллегиального руководства которых назначается Правительством на четырехлетний срок. Это должно обеспечить некоторую независимость органов регулирования от влияния политической конъюнктуры при выработке решений по регулированию, затрагивающих интересы влиятельных производителей и потребителей.

В начале 1996г. были приняты три указа Президента о создании Государственных служб по регулированию естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, в связи и на транспорте. Позднее были опубликованы постановления Правительства о создании регулирующих органов, в частности была определена численность их персонала. Однако процесс формирования органов регулирования неоправданно затягивается, хотя необходимость в эффективном регулировании вновь станет чрезвычайно актуальной при отказе от предвыборного сдерживания цен и необходимости доказывать обоснованность и оправданность каждого повышения цен и тарифов в отраслях естественных монополий.

На основе проведенного анализа развития процессов демонополизации и регулирования монополий можно сделать ряд выводов:

1) На начальном этапе реформы мероприятия, способствовавшие развитию конкуренции, осуществлялись в русле общеэкономической политики (освобождение цен, открытие экономики для импорта товаров, ужесточение бюджетного ограничения для предприятий и т.п.). Напротив, мероприятия, проводившиеся в рамках антимонопольной политики, порой оказывали негативное влияние на конкуренцию (регулирование цен предприятий-монополистов).

2) В ходе процесса приватизации не всегда удавалось раздробить крупные объединения. Активность ГКАП в ходе приватизационной демонополизации была меньше, чем у Госкомимущества. Вместе с тем и в этом направлении были достигнуты некоторые успехи (нефтяные компании).

3) Реальные сдвиги в состоянии конкуренции и процессы демонополизации определялись макроэкономическими условиями реформы. Предприятия-монополисты не могли в полной мере злоупотреблять своим положением из-за спросовых ограничений. Но в перспективе с достижением финансовой стабилизации монопольные проявления станут более многочисленными и, безусловно, проявятся тенденции к образованию новых монополий уже на рыночной основе. Этому может способствовать развитие процесса формирования ФПГ. Возрастает опасность проведения экономической политики, в которой делается упор на поддержку ФПГ и, соответственно, на закрытие внутреннего рынка для конкурирующих импортных товаров.

4) В области регулирования естественных монополий был достигнут некоторый прогресс: принятие Закона РФ О естественных монополиях, подготовка нормативной базы для создания независимых органов регулирования. Однако подготовка к выборам в Государственную Думу и Президента РФ надолго задержали развитие системы регулирования, и методы регулирования подверглись дальнейшему упрощению.

Библиографический список