Социальная политика государства

С учетом того, что социальные цели государства, как и любые обобщенные цели, представлены иерархизованной системой, деревом целей, их реализация так же осуществляется через сложные функциональные системы, обеспеченные, в свою очередь, системой механизмов.

Механизмы социальных функций представляют собой системы конкретных действий, направленных на реализацию определенных функций, обеспечивающих и облегчающих этот процесс, формирующих условия функционирования.

Если системообразующие цели и функции могут существовать в качестве идей, правовых норм, этических принципов, политических деклараций и абстракций «общественного договора», то механизмы реализации функций имеют материальную вещественную форму, воплощенную в специализированных институтах, которые осуществляют объективирование механизмов реализации функций, их регулирование и развитие. Социальные государственные институты - это организационные формы, обеспечивающие работу социальных механизмов, в качестве которых могут выступать специализированные организации - органы социальной защиты, страховые фонды, социальные службы, социальные фонды, негосударственные пенсионные фонды, страховые компании, государственный пенсионный фонд и т. п. Необходимо отметить, что реализация социальных функций государства обеспечивается механизмами и социальными институтами, часть которых может и не быть государственными, но деятельность которых способствует достижению государственных целей.

Социальные механизмы и институты, обеспечивающие реализацию социальных функций и являющиеся элементами социального государства, задаются, активируются и регулируются государством. Обеспечение работы социальных институтов, соответствующих им социальных механизмов и реализации социальных функций, осуществляется государством через социальную политику, в основе которой - системообразующие свойства социального государства.

Формальная схема элементов системы социального государства в виде замкнутой цепи представлена на рис. 2.1.

Рис. 2.1. Схема элементов системы социального государства

Возникновение социальных функций государства - это не одномоментный процесс, а долгий эволюционный путь, состоящий из нескольких этапов.

На первом этапе социальные цели, изначально присущие государству, достигаются через правовые, административные, политические и в первую очередь экономические функции. Можно говорить о том, что на этом этапе в качестве социальных целей выступают цели экономического выживания и безопасности, а чисто социальных целей нет.

Позже появляются собственно социальные цели, которые носят достаточно обобщенный характер и адресованы большим социальным группам и целым сословиям. Данные цели достигаются через стимулирование социальной активности общественных институтов и в форме единичных государственных актов.

И только с середины XIX в. в развитых странах социальная активность государства приобретает устойчивый целенаправленный характер и оформляется в систему государственных функций.

Возникновение и развитие социальных функций является двойственным процессом. С одной стороны, возрастает количество социальных функций, а с другой - происходит включение социальных функций в сложные функциональные системы и в результате - «социализация» иных функций.

Функции социального государства - это главные направления его деятельности, выражающие его сущность. В отличие от социальных функций, присущих любому государству, выступающих на ранних стадиях развития государственных форм в виде общих принципов деятельности государства, например, перераспределения богатства, регулирования трудовой деятельности, или в виде экономических функций, функции социального государства появляются только на определенных стадиях развития производственных отношений, с изменением места человека в структуре производительных сил, с возникновением нового эволюционного типа индустриального государства.

Особенностью социальных функций социального государства является их направленность на достижение специфических целей, в других формах государственности не существующих. Общественные гарантии выживания, поддержка малоимущих и бедствующих существовали всегда, но только для социального государства удовлетворение социальных потребностей - цель.

Появление у государства новых социальных задач, с одной стороны, порождает новые, специфические для государства функции, а с другой - трансформирует многие традиционные его функции, придавая им социальное значение.

Назовем этапы развития социальных функций государства:

1. Первичные социальные функции - регулирование трудовой деятельности, регулирование отношений среди членов общества, обеспечение общедоступности естественных благ и т. п.

2. Экономические функции, направленные на достижение социальных целей, - создание благоприятных экономических условий, регулирование природопользования, повышение уровня личного потребления и др.

3. Общие социальные функции - обеспечение доступного здравоохранения и образования, удовлетворение культурных запросов и т. п.

4. Социальные функции социального государства - обеспечение занятости, социальное обеспечение и пр.

Пройдя через эти четыре этапа, социальные функции стали ведущими по отношению к другим государственным функциям, трансформируя их под социальные цели. Самый яркий пример дает трансформация экономики под социальные задачи в форме социально ориентированного рыночного хозяйства.

Социальная ориентированность многих функций социального государства порождает объективные трудности в их систематизации и определении механизмов реализации. К собственным функциям социального государства относятся только те, через которые реализуются его основные характеристики, проявляющиеся в виде атрибутов или константных свойств.

Другими словами, под функциональной системой социального государства понимается совокупность функций и связей между ними, через которые реализуются его специфические цели, выступающие в виде системообразующих устойчивых свойств (атрибутов).

Нужно оговориться, что речь идет только о специфических функциях социального государства, непосредственно вытекающих из его задач. Эта оговорка важна для понимания того, что каждая из этих функций при реализации многократно дробится, образуя функциональное дерево, каждая веточка которого может быть инкорпорирована в функциональную систему, содержащую экономические, политические и другие функции и направленную на достижение иных, не только социальных, целей.

Таким образом, атрибутами социального государства являются:

* доступность социальной поддержки для всех;

* правовая природа социальной политики;

* наличие системы социальных бюджетных выплат;

* наличие государственных структур социальной защиты, социального обеспечения и занятости;

* принятие государством ответственности за достойный уровень благосостояния граждан;

* наличие гражданского общества.

Они служат основанием выделения собственно социальных функций государства. Способы реализации данных специфических качеств и являются свойственными социальному государству функциями.

Новые цели, появляющиеся у государства в новых культурно-исторических условиях, обусловливают формирование ранее отсутствующих функций, обеспечивающих достижение данных целей, которые, в свою очередь, придают государству новые качественные характеристики, закрепляемые в виде его свойств или атрибутов. В то же время устойчивые свойства государства, становясь принципами, исходными условиями и целями его деятельности, существенным образом модифицируют и влияют на дальнейшее развитие функций, через которые они реализуются.

Иерархия становления функций социального государства представлена следующим образом:

1. Социальное обеспечение;

2. Обеспечение доступного здравоохранения и образования;

3. Социальная защита;

4. Сглаживание социального неравенства;

5. Обеспечение занятости;

6. Предоставление социальных услуг;

7. Проведение государственной социальной политики.

Рассмотрим более подробно каждую из этих функций.

Функция социального обеспечения является самой ранней функцией социального государства. С нее началось изменение отношений общества и личности, приобретение государством социальных качеств, именно она стала первой изначальной социальной обязанностью государства.

Сопоставление данной функции с атрибутами социального государства показывает, что с ее развитием расширяется и перечень константных признаков, которыми она обусловлена. В период становления социальное обеспечение напрямую связано с реализацией принципа всеобщей доступности социальной поддержки. Затем социальное обеспечение получает закрепление в правовых актах и становится неотъемлемым правом человека. В дальнейшем данная функция начинает реализовываться через бюджетное финансирование и создание государственных структур социального обеспечения. На более поздних этапах развития социального государства через нее реализуется принцип ответственности государства за достойный уровень благосостояния граждан.

Функции обеспечения доступного здравоохранения и образования не являются присущими только социальному государству. Будучи условиями физической и экономической жизни людей, они в той или иной форме реализуются и в других исторических формах государства. Особенность их реализации в социальном государстве связана с тем, что они становятся неотъемлемыми правами людей, а их обеспечение - обязанностью государства. Механизмом их реализации становятся государственные ассигнования, а для здравоохранения - система социального страхования.

Таким образом, через функцию обеспечения доступного здравоохранения и образования реализуются такие свойства социального государства, как правовая природа социальной политики и наличие социального бюджета.

Всеобщая доступность социальной поддержки, правовая природа социально-политического регулирования социальных процессов, социальное бюджетное финансирование и наличие специализированных государственных структур лежат и в основе функции социальной защиты.

Функция социальной защиты не может быть реализована без существования в государстве принципов всеобщности, правовой основы, бюджетного финансирования, но только создание государством специализированных государственных структур делает эту функцию реальной. Дальнейшее развитие этой функции связано с реализацией принципов ответственности за уровень жизни граждан.

Отсюда мы видим, что связь между константными признаками и функциями, через которые они выражаются, возникает не одномоментно, а является эволюционным процессом.

Государственная ответственность за уровень благосостояния появляется у социального государства наряду с созданием условий для развития гражданского общества. Реализация государством этих двух целей ведет к появлению двух новых функций - обеспечение занятости и предоставление социальных услуг.

Принятие государством на себя этих функций также знаменует собой переход к активной государственной социальной политике.

Обеспечение занятости, возникнув как государственная функция в период Веймарской республики и получив яркое выражение в политике Нового курса Ф. Рузвельта в период преодоления Великой депрессии в США в начале 30-х гг. ХХ в., собственно постоянной государственной функцией, включенной в систему основных функций государства, становится только после Второй мировой войны.

Обеспечение занятости и предоставление социальных услуг опираются на все сложившиеся до этого инвариантные свойства социального государства, включая создание специализированных государственных структур.

Новые атрибуты социального государства становятся важнейшими условиями реализации более ранних функций, например социального обеспечения, общедоступного здравоохранения и образования, социальной защиты и сглаживания социального неравенства.

Предоставление социальных услуг, появившихся как функция социального государства во второй половине ХХ в., фиксирует новое качество социального государства и определяет уровень его развития. С реализацией данной функции социальное государство не только берет на себя ответственность за уровень благосостояния населения и ответственность за социальную политику, но и начинает выступать как прямой субъект удовлетворения социальных потребностей человека, непосредственно обеспечивая ему реализацию расширяющегося перечня социальных услуг. По сути, появление у государства данной функции можно рассматривать как переход государства из состояния тотального подавления индивида, насилия над ним в состояние, когда государство подчинено интересам каждого человека, служит обществу и отдельному человеку.

Данная функция, опираясь на всю систему атрибутов социального государства, напрямую реализуется через механизмы гражданского общества.

Проведение государственной социальной политики (последняя, седьмая функция), включенной в структуру общеполитических функций государства, - принципиально новое явление в развитии социального государства. Социальная политика уже не связана с формированием нового, не существовавшего на предыдущих этапах атрибута социального государства. Эта функция реализуется через все ранее возникшие свойства на основе их интеграции в единую систему.

Исходя из этого можно сделать вывод, что дальнейшее развитие функциональной системы социального государства обеспечивается разным уровнем развития, активности отдельных его атрибутов в рамках одной системы (табл. 2.1).

Таблица 2.1

Последовательность формирования специфических функций социального государства

х - атрибут социального государства, обусловливающий появление конкретной функции.

+ - атрибут социального государства, реализующийся через конкретную функцию.

Сама история становления социальных функций государства свидетельствует о том, что с приобретением государством новой социальной сущности перечень его функций постоянно расширяется. Можно только констатировать, что данные семь функций являются базовыми, отражающими родовую природу социального государства на современном этапе его развития. Можно также сделать вывод, что данный перечень - необходимый и достаточный для отнесения конкретного государства к категории социального в его развитом виде. Дифференциация же социальных государств идет по степени выраженности данных семи функций и за счет их конкретных проявлений.

Выраженность данных функций в различных странах различается как по уровню активности их реализации, так и по формам их проявления. Каждая из обозначенных нами функций при реализации дробится на ряд более конкретных, что создает трудности в их классификации. Например, некоторые авторы в качестве самостоятельной функции в социальном обеспечении выделяют установление государственных пенсий; обеспечение доступного здравоохранения трактуется как охрана труда и здоровья; социальная защита описывается как государственная поддержка семьи, материнства и детства, инвалидов и пожилых граждан или - в иной терминологии - как социальная защита внеэкономических субъектов общества: детей-сирот, инвалидов и других категорий населения, не способных к самообеспечению, а также через функции установления минимального размера оплаты труда и гарантированного прожиточного минимума и иных гарантий; сглаживание социального неравенства часто определяется как функция перераспределения в обществе; предоставление социальных услуг конкретизируется через функции социального патронажа, программ реабилитации отдельных социальных групп, создание необходимых жизненных условий для отдельных категорий людей и регионов, в том числе формирование жизненной среды для инвалидов.

Естественно, в конкретных социокультурных условиях различных стран этот раскрывающий содержательную сторону набор частных функций будет различен, как различна и интенсивность их проявления.

Контрольные вопросы

1. В какой форме проявляются социальные функции государства?

2. Каковы механизмы реализации социальных функций?

3. Какие организационные формы обеспечивают реализацию социальных функций?

4. Опишите соотношение социальной политики и структурных элементов социального государства.

5. Каковы этапы развития социальных функций государства?

6. Назовите собственно социальные функции социального государства.

7. Охарактеризуйте динамику всей функциональной системы государства в условиях развития социальных функций.

8. Каковы особенности государственной социальной политики как функции социального государства?

9. Что интегрирует социальная политика государства?

10. Опишите современные тенденции социальной политики.

Глава 3. СТАНОВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ

3.1 ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И СОЦИАЛЬНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ФОРМИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

Социально-экономическое развитие России в XIX в. и первом десятилетии ХХ в. по основным параметрам совпадало с тенденциями и уровнем научно-технического и экономического прогресса развитых мировых держав. Общие для развитых стран изменения в социальной политике, связанные с изменением роли человека на производстве и соответствующим принятием государством на себя новых социальных функций, происходили в России одновременно с другими государствами.

К концу XIX в. государственная финансовая поддержка впервые начинает приобретать систематический регулярный характер и на место приказов общественного призрения приходят земские и городские учреждения, наблюдение за которыми переходит от Министерства внутренних дел к Министерству государственного призрения. В это время принимаются законы, регулирующие условия труда малолетних (1882 г.), женщин (1885 г.), фабричных рабочих (1886 г.), об охране труда (1893 г.); вводится институт фабричных инспекций, разрешавших трудовые споры и контролирующих условия и оплату труда. В 1886 г. принимается закон о медицинском страховании промышленных рабочих, в 1903 г. - закон о компенсации ущерба от несчастных случаев на фабричном производстве и рудниках, в 1912 г. - закон о компенсации общей нетрудоспособности, производственной инвалидности и материнства.

К 1913 г. Россия по общему объему производства занимает 5-6-е место в мире, почти сравнявшись с Францией и превзойдя ее по ряду важнейших показателей тяжелой промышленности. Показательно, что за первое десятилетие ХХ в. ассигнования по Министерству народного просвещения выросли в 5 раз и составили в 1913 г. 14,6 % бюджетных расходов.

Будучи на одном уровне цивилизационного развития с другими странами того времени, Россия тем не менее обладала рядом существенных специфических особенностей. Можно выделить три основных блока национальных особенностей социальной сферы этого периода.

Во-первых, это высокие показатели обнищания населения и отставание в цивилизационном развитии.

Находясь в начале ХХ в. в состоянии глубокого экономического кризиса, являющегося следствием модернизации 60-70-х гг. и контрреформ 80-90-х гг. XIX в., Россия значительно отставала от показателей западных стран и США: в урбанизации - на 1 января 1905 г. из 146,8 млн человек только 16,5 млн жили в городах, при этом из 865 существовавших городов в 697 городах численность населения составляла от 300 до 20 тыс. человек, лишь 19 городов имели население 100 тыс. человек, только в 17 городах была канализация и в 35 - трамвай; в общественном разделении труда и как следствие низкой социальной дифференциации - 75 % населения составляли крестьяне, 10 % - занятые ремеслами, промыслами и в промышленности, 3,8 % - занимались торговлей, 4,6 % - находились на государственной и частной службе; не был завершен переход производства от инструментального к индустриальному уровню, в России начала ХХ в. практически не существовали монополистические и государственно-монополистические объединения, не была оформлена система защиты гражданских прав. На рубеже XIX и ХХ вв. Россия оставалась во многом традиционным обществом с соответствующими ему социальными институтами. Правовое обеспечение российского предпринимательства носило строго разрешительный, а не регистрационный характер. Существовал целый ряд национальных, религиозных и сословных ограничений на занятия и собственность. Развитие товарно-денежных отношений сдерживалось непропорциональным развитием тех секторов экономики, которые обеспечивались государственными заказами.

К 1914 г. Россия не прошла последовательно, в отличие от ведущих европейских стран, все фазы эволюционного развития и не сформировала весь необходимый набор социальных, управленческих и политических структур капитализма. Показательно, что преобразования, предшествующие на Западе промышленной модернизации, в России так и не получили завершения. Занимая в первом десятилетии ХХ в. 5-е место в мире по объему промышленного производства, Россия не имела сложившейся системы классического капитализма.

Неблагоприятными были социальные характеристики России. Ежегодная смертность составляла 35 человек на 1 тыс. жителей (для сравнения: в Англии - 19 человек, во Франции - 22, в Германии - 24). Детская смертность составляла 57,4 %, что было вдвое выше, чем, например во Франции (28,3 %). Средняя продолжительность жизни была 27 лет для мужчин и 29 лет для женщин. В 1900 г. годовой среднедушевой доход составлял 63 руб. (для сравнения: в Германии - 184 руб., в Англии - 273, в США - 350 руб.).

Крестьяне, составляющие 71,1 % населения, жили в условиях патриархального уклада с примитивной агротехникой; рыночные отношения практически отсутствовали. Бедняцкая часть деревни составляла около 50 %. В 1907 г. среднедушевое потребление хлеба в центральных и восточных губерниях России составляло 13 пудов в год (в Англии - 18,4; Германии - 19,45; Франции - 22,3). В полной мере вывод К. Маркса о том, что «капитал беспощаден по отношению к здоровью и сокращает жизнь рабочему всюду, где общество не понуждает его к другому отношению», подтверждается условиями жизни фабрично-заводских рабочих в России. Заработная плата наемных работников в эпоху становления капитализма не покрывала их минимальных потребностей. Фактическая продолжительность рабочего дня в начале ХХ в. составляла 13-15 ч, несмотря на закон 1897 г., установивший 11,5-часовой рабочий день. Бедность (пауперизм) в России имела самые уродливые формы.

Вторая особенность социальной ситуации в России - отличная от практики западных стран система социальных институтов, заключающаяся в преобладающей роли местных структур.

После реформы 1861 г. наряду с приказами общественного призрения появились земские и городские учреждения социальной защиты, которые уже в 90-х гг. в 1,5 раза превосходили по количеству всю приказную дореформенную систему общественного призрения во всех 55 губерниях. Наряду с земскими учреждениями на местах происходит дальнейшее развитие исторически сложившейся системы приходского попечительства с собственными учреждениями: к 1861 г. их было около 8000, в 1894 г. - 14 747, в 1899 г. - 18 233, в 1901 г. - 19 100. В этот же период на основе гуманизации общества и развития социалистических идей создаются различного рода общественные благотворительные организации, часть которых становится первыми профессиональными учреждениями в области общественного призрения.

Особенностью благотворительных структур данного периода является, с одной стороны, специализация, а с другой - приобретение местного, регионального характера. Наряду с развитием таких всероссийских учреждений, как «Императорское Человеколюбивое общество», «Попечительство о трудовой помощи», «Ведомство учреждений Императрицы Марии», «Российское общество Красного Креста», «Александровский Комитет о раненых», возникло множество различных благотворительных организаций на местах, например, городские попечительства о бедных, общественные фонды помощи, бесплатные столовые, ясли-приюты, дома трудолюбия, что привело к созданию в 1909 г. Всероссийского союза учреждений, обществ и деятелей по общественному и частному призрению, задачами которого стали упорядочение и координация деятельности субъектов благотворительности.

Приказы общественного призрения, земские учреждения, церковно-приходские попечительские структуры и общественные благотворительные организации наряду с общей целью имели свою специализацию.

Приказы общественного призрения осуществляли частичное финансирование территорий в целях социальной помощи и призрения и содержали специализированные социальные учреждения. Приходская благотворительность реализовывалась через материальную помощь, включая помощь натурой, оплату обучения и содержание в богадельнях, а также содержании церковно-приходских школ.

Земство, для которого согласно разъяснению Правительствующего Сената «призрение бедных должно считаться не обязанностью, а правом земских и городских учреждений», стало главным социальным институтом, обеспечивающим земское здравоохранение (земские больницы, земские врачи, народные аптеки); социальный патронат (вскармливание, обучение материнству, содержание в семье детей и т. п.); призрение и воспитание детей (семейное призрение, ясли, «бесплатные колыбельки», ремесленные классы и др.); богадельни; организацию ссудных касс, фондов поддержки переселенцев, недоимщиков, касс взаимопомощи; организацию общественных работ, трудовой помощи, потребительских кооперативов; устройство читален и библиотек и многое другое, удовлетворяющее реальные социальные потребности жителей.

Благотворительные общественные организации содержали стационарные учреждения социальной защиты; учебно-воспитательные заведения предоставляли социальное жилье и открывали бесплатные столовые и ночлежки, осуществляли реабилитацию инвалидов (училища, общежития, дома трудолюбия, мастерские для слепых и глухих) и поддержку детей погибших на войне. С началом Первой мировой войны одним из главных направлений их деятельности стала организация лазаретов и помощи инвалидам.

Конфессиональное попечительство, основываясь на догматах милосердия, благотворительности и нищелюбия, через деятельность приходов, на основе благотворительности прихожан осуществляло раздачу милостыни, оказывало материальную и медицинскую помощь, организовывало бесплатные обеды и занималось просвещением (церковно-приходские школы).

Из приведенного перечня направлений деятельности различных российских социальных институтов видно, что в России начала ХХ в. фактически отсутствовала вертикальная система социальной защиты. Интеграция различных форм социальной поддержки осуществлялась по горизонтали на местном уровне. Такое положение вещей, с одной стороны, повышало эффективность социальной защиты на местах, а с другой, не способствовало формированию активной социальной политики государства.

К третьему блоку национальных особенностей социальной сферы досоветского периода следует отнести теоретические, идеологические и политические основания постановки и реализации социальных целей. Важной особенностью представлений о социальной деятельности государства в России в этот период было широкое распространение общественного мнения, защищающего социальные права личности и моральный долг общества.

В отличие от идеи справедливости, вытекающей в западной философии из идей равенства и свободы, гегелевской трактовки государства как субъекта перераспределения общественных благ, самоограничения либеральных принципов, социальной целесообразности и принципа социальной солидарности, в России понятие справедливости культурно-исторически основывается на моральном долге, альтруизме, эсхатических мотивах, признании социальных прав естественными правами человека. Теоретические работы Б. Чичерина, Б. Кистяковского, С. Котляревского, В. Гессена, Л. Петражицкого и П. Новгородцева, выдвинувшего политико-правовую теорию защиты обездоленных, опирались, как и общественное мнение, на гуманистические идеи Ф. Достоевского, Л. Толстого, Н. Некрасова, Н. Чернышевского и др. К этому нужно добавить психологические факторы патернализма, глубоко укоренившиеся в сознании россиян.

Для дореволюционного тридцатилетия было характерно обостренное восприятие российским обществом социальных проблем, была сформирована активная позиция государства, церкви и общественного мнения по их разрешению.

В то же время единодушие в понимании значимости социальных условий жизнедеятельности общества и особое по сравнению с другими странами эмоциональное к ним отношение, безусловно, не означало единства представлений о природе, целях, механизмах и структурах социальной политики, что относится к осмыслению социальной деятельности различными общественными институтами, научными направлениями и политическими партиями.

Особенностью теоретических представлений о социальной роли государства в России в данный период стало формирование общих положений, объединивших церковный и гражданский подходы и выдвинувших в качестве исходных положений отношение личности и общества, ответственности общества и государства перед индивидом. Не идеи солидарности, равенства и справедливости гражданского общества, а идеи человеколюбия и божественной, евангельской справедливости, идеи спасения души, где нищий и убогий является заступником перед Богом, равенства перед Богом стали фундаментом большинства социальных теорий.

Догматы благотворительности, милосердия, христианского служения трансформируются в идеи социальной справедливости и государственного призрения. В конце XIX в. идеи христианского нищелюбия и милостыни подвергаются серьезной критике. Христианская благотворительность рассматривается уже не только как положительное, но и как негативное явление, не способствующее стимулированию ответственности человека за свою судьбу, активизации творческой активности и развитию производительных сил, несущее угрозу обществу. С другой стороны, государственную благотворительность церковь начинает считать продолжением христианской практики благотворительности. Социальная работа в светских учреждениях рассматривается «как своего рода обращение к христианским традициям, благотворительному прозелитизму» (Н. Вознесенский). Происходит осознание, что общественная самодеятельность, даже таких мощных структур, как церковь, не может обеспечить массовую социальную защиту, компенсацию социальных рисков и устранение причин, порождающих нищету. Понимание того, что «в основе социальных бедствий лежат ограничения свободы труда; законы, способствующие концентрации капиталов в "немногих руках"; "дурное" администрирование и судебное устройство; "дурное" финансирование и общественное хозяйство» (Н. Бунге), приводит к выводу, что только государство способно разрешить социальные проблемы общества.

На осознание роли государственной социальной политики повлияло и сформировавшееся в это время понимание благотворительности как оперативной меры, связанной с уже случившейся, реальной ситуацией. Таким образом, превентивные меры - организация страхования, пенсионная система, кассы взаимопомощи, развитие производства и ремесел, улучшение образования и т. п. - к благотворительной деятельности не относятся. Подобное разделение помощи на меры оперативного и превентивного характера связано с деятельностью государства.

Особую роль в переходе социальных функций к государству и теоретическому осмыслению этого сыграло социальное страхование. Идея социального страхования, понимаемого как система мер правительства, направленных на страхование индивида от различных социальных рисков, заменяет представления об общественном призрении. Важным является представление о том, что страхование как вид государственного обеспечения - не «подачка», а право гражданина. Человек имеет право на помощь уже в силу того, что он член общества и имеет право на поддержку в случае нужды. Государство в этом случае осуществляет функцию перераспределения богатства, которую никто, кроме него, реализовать не может. Б. Кистяковский отмечает, что социальное развитие общества должно базироваться не на принципах презрения, а на том, чтобы никому не приходилось рассчитывать на благодеяние, ибо цель нормального социального общества - гарантированное право каждому на достойное существование. Рассуждая о правовом государстве, он приходит к выводу о необходимости социального страхования как одной из главнейших социально-правовых задач общества.

Родоначальник отечественной теории общественного призрения как специфической области познания, В.И. Герье считал, что обязательная государственная помощь является культурным предназначением государства, благом современной жизни. Ему принадлежит первое определение понятия государственного призрения, которое производится на средства государственного казначейства и посредством органов, назначаемых администрацией и независимых от общин и местного населения.

Таким образом, теоретическое осмысление социальной работы в России в отличие от западных стран, совпадая в основных выводах о роли государства, базировалось не только на рациональных доводах, но в значительной степени - на идеях естественного права, ответственности общества и милосердия.

С момента созыва в 1906 г. Государственной Думы начинается оформление политических требований различных партий в виде законотворчества, происходит правовое закрепление социальных функций государства в виде целенаправленной социальной политики. В 1905 г. начинает работать комиссия В.Н. Коковцева. Ее законотворческая программа включала обязательную организацию больничных касс на базе совместных взносов предпринимателей и рабочих; создание на предприятиях смешанных органов из представителей администрации и рабочих для урегулирования вопросов найма и улучшения быта рабочих; сокращение рабочего дня с 11,5 до 10 ч; ограничение количества сверхурочных работ; разрешение забастовок. В 1906 г. было созвано особое совещание под руководством министра торговли и промышленности Д.А. Философова, которое предложило 10 основных законопроектов: страхование болезней; страхование несчастных случаев; страхование инвалидности; сберегательные кассы обеспечения; правила о найме рабочих; рабочее время; врачебная помощь; меры поощрения строительства здоровых и дешевых жилищ; промысловые ссуды; фабричная инспекция и фабричные присутствия.

В 1908 г. эти законопроекты были внесены в Думу третьего созыва. Вокруг этих законов развернулась острая борьба. Против выступили как предприниматели, так и социал-демократы. Российские либералы считали неприемлемым сам факт государственного вмешательства в определение нормы рабочего времени и полагали, что социальные уступки рабочим неблагоприятно скажутся на конкурентных возможностях российской промышленности. С.Ю. Витте по этому поводу писал, что при проведении всех законов, касающихся рабочих, он всегда встречал грамотную критику от тех членов Государственного совета, которые представляли интересы крупных промышленников.

Левые доказывали, что страхование рабочих должно быть государственным и основываться на следующих принципах:

* охватывать всю совокупность социальных рисков (увечья, инвалидность, болезнь, старость, беременность и роды, безработицу, потерю кормильца для вдов и сирот);

* охватывать всех лиц наемного труда и их семейств;

* компенсация застрахованных должна составлять полное возмещение заработка;

* все расходы по страхованию должны нести предприниматели и государство;

* всеми видами страхования должны ведать страховые организации, построенные по территориальному принципу и на началах полного самоуправления застрахованных.

В результате обсуждений в 1912 г. социальные законы были приняты. Вводилось страхование только от несчастных случаев и болезней; возмещение ущерба составляло две трети заработка при полной потере трудоспособности, врачебная помощь и оплата за увечья производилась за счет предпринимателя, а оплата по болезни - за счет страховых взносов предпринимателей и рабочих, выплата пособий осуществлялась через больничные кассы, объединяющие рабочих только одного предприятия.

Таким образом, царская Россия, являясь одной из ведущих индустриальных стран мира, развиваясь в рамках общецивилизационной парадигмы, накануне политических революций во многом достигала европейских стандартов социальной политики. С другой стороны, целый ряд собственно российских факторов способствовал становлению основ социального государства. К таким факторам следует отнести традиционно высокий уровень огосударствления экономики и общественной жизни; эмоциональную, идейную и политическую направленность российского общества на гуманизацию и активизацию социальной политики; ведущую роль местного самоуправления в организации социальных учреждений и реализации социальных программ.

Соотнося социально-экономические характеристики России с аналогичными показателями других развитых стран мира, мы видим, что накануне Первой мировой войны Россия находилась на одном уровне с ними по индикаторам реализации первого этапа построения социального государства, обозначенного нами как «социалистический» этап, но при этом сохраняла многие архаичные элементы цивилизационного развития.

Контрольные вопросы

1. Отставала ли социальная политика России в XIX в. от других стран?

2. Назовите основные особенности социальной сферы России до 1914 г.

3. Какова роль земства в формировании государственной социальной политики?

4. Опишите особенности конфессионального попечительства в России.

5. Назовите источники формирования социальных целей в дореволюционной России.

6. Каковы культурно-исторические особенности понимания справедливости и естественных социальных прав в России?

7. Охарактеризуйте роль общественного мнения в формировании социальной политики государства.

8. Какова роль эсхатических мотивов в формировании теории социальных реформ в России?

9. Опишите представления о социальной роли государства в начале ХХ в.

10. Назовите основные социальные законы, принятые III Государственной Думой.

Размещено на Allbest.ru