Государственное регулирование экономики

В последнем случае решаются проблемы и реализуются экономические интересы не государства и общества, с одной стороны, и предпринимательства в целом как ведущей движущей силы рыночной экономики - с другой, а конкретных государственных или муниципальных чиновников и предпринимателей, их коррумпированных и, следовательно, преступных по существу группировок. Предпринимательство и в этой ситуации решает свои проблемы, но, как правило, с большими издержками и для себя, и для общества.

Рассмотрим условия, которые сложились к началу трансформации экономической системы. Отраслевая структура экономики России была глубоко деформирована. Диспропорции отраслевой структуры экономики имели «тройственное» происхождение: во-первых, многие факторы были унаследованы от бывшего СССР, как практики функционирования административно-командной системы. Это в первую очередь структурная утяжеленность хозяйства; ускоренное развитие военно-промышленного комплекса (ВПК), топливно-энергетического комплекса (ТЭК) и в целом сектора производства средств производства; отсталость сельского хозяйства, сектора производства предметов потребления, сферы услуг; во-вторых, многие диспропорции явились следствием распада СССР, так как моментально иностранными стали 45% машиностроения, 30% ВПК, 40% нефтепереработки, большая часть морских портов и т.д. Кроме того, Россия потеряла традиционные рынки сбыта своих товаров. Произошел разрыв «технологических цепочек» производства товаров; и наконец, причины, явившиеся следствием распада Совета Экономической Взаимопомощи (СЭВ): ухудшились условия приобретения ресурсов и товаров, Россия потеряла традиционные рынки сбыта своих товаров.

По наследству от СССР передалась России и сильно деформированная региональная структура народного хозяйства.

Неэффективная экономика централизованного планирования накопила огромный инфляционный потенциал, потенциал подавленной инфляции.

Этому способствовала милитаризованность экономики (производство оборонной техники для собственных нужд); засекреченность, однобокость использования «высоких технологий» только на предприятиях ВПК [15.С.38].

Кроме того, низкий уровень ресурсо- и энергосбережения, низкая наукоемкость изделий гражданских отраслей, затратный механизм ценообразования привели к резкому отходу структуры цен российский товаров от структуры мировых цен.

Накоплению инфляционного потенциала способствовали и долгострой и неэффективность затрат в научно-исследовательской и проектной сфере, и другие факторы неэффективного, а подчас и бесполезного труда.

Объем денежной массы (доходов) рос, но страна на создавала адекватной массы товаров. Экономика страны характеризовалась жесткостью кооперационных связей, высокой степенью физической и особенно моральной изношенности основных производственных фондов (производственного аппарата). Политическая нестабильность общества, развитая «теневая экономика», неподготовленность правительства к реформам, отсутствие целостной экономической политики, игнорирование структурного характера экономического кризиса создали самые неблагоприятные условия для начала реформ.

Положение усугублялось незрелостью общества, неспособностью адекватно оценивать быстро изменяющиеся в стране события и ситуации, а также катастрофической нехваткой людей, способных работать в новых условиях.

Меры предпринятые Правительством России

Правительство приняло на вооружение рецепты «фискальных» монетаристов, которые состоят из следующих положений «шоковой терапии».

Задействование рыночных механизмов посредством: либерализации цен; сокращения государственного сектора путем приватизации государственного имущества; либерализации внешнеэкономической политики; проведение политики заниженного курса национальной валюты (рубля) [16.С.26].

Гашение инфляционных процессов посредством проведения рестриктивной политики: политики «дорогих денег»; высоких налогов; сокращение государственных расходов; уменьшение дефицита государственного бюджета.

Переживаемый сейчас Россией момент можно назвать очередной сменой стратегии преобразования тоталитарного общества в демократическое. И эта смена обусловлена не столько экономическими, сколько социально-экономическими причинами.

Однако весьма сложная проблема состоит в том, что переходный период в России в силу целого ряда причин слишком затягивается. Верно, что в стране сложились основы рыночной системы и возврат назад уже, по-видимому, невозможен. Важным положительным моментом является то, что российская экономика в настоящее время включена в глобальные мирохозяйственные процессы, российская финансовая система становится частью мировой. Как справедливо отмечал французский исследователь И. Самсон, «главной заслугой шоковой терапии стало то, что она позволила российской экономике перейти точку невозврата и открыла путь иным способам регулирования макроэкономических процессов, отличным от бюрократической координации. Но вопрос состоит в том, что иные способы координации не обязательно являются рыночными. Рынок не скрыт под иерархическими властными структурами, подобно песку, выступающему из-под морской воды во время отлива. Во всяком случае, это справедливо для России».

С другой стороны, этот рынок еще чрезвычайно несовершенен и примитивен, не создана реально действующая конкурентная среда. Неприятная реальность состоит в том, что реформы продолжаются, но поворота к экономическому росту не видно, более того, после затяжного спада страна очутилась в водовороте жесточайшего экономического кризиса, вновь отодвинувшего подъем на неопределенное время.

Отсутствие институционально-законодательная база, призванная гарантировать соблюдение всеми субъектами общепризнанных норм и правил игры. Нет еще эффективных механизмов взаимодействия и разграничения функций между рынком и государством.

В России в несколько трансформированном виде сохранились целые сектора, которые не способны функционировать без государственного протекционизма и ряда других привилегий и преимуществ. Очевидно, что формирование конкурентной среды, в которой могут на равных действовать и конкурировать все без исключения субъекты хозяйственной деятельности, возможно только при достижении реальной независимости экономики от политической власти, реальном разграничении политической власти и собственности.

В должной мере не реализован основополагающий принцип рыночной экономики, а именно принцип разделения собственности и власти. Более того, близость к властным структурам и вхождение в них стали факторами, в высшей мере благоприятствующими приобретению и использованию собственности. Здесь имеет место своеобразный симбиоз капитала и государственной бюрократии. Власть и экономика либо оказались изначально неразделенными, либо органически слились на новых началах.

Субъекты рынка сталкиваются с незаконченностью процесса формирования институционально-правового фундамента рынка, значительными остаточными элементами традиционных методов управления экономикой, слабостью частного финансового сектора экономики, что выражается в недостаточно высокой капитализации и низких кредитных возможностях частной финансовой системы.

Важным показателем эффективности политических, социальных и экономических институтов является уровень доверия граждан к ним. Согласно данным Мирового банка, по данному показателю страны СНГ, в том числе и Российская Федерация, занимают последнее место после стран Центральной Африки. Поэтому естественно, что одной из важнейших задач, стоящих перед российским государством, является восстановление доверия граждан к институциональной системе. Однако развитие событий, особенно во второй половине 1998 г., показывает, что Российская Федерация не только не близка к реализации этой цели, но как никогда далека от нее. Дело в том, что если, например, фактический грабеж вкладчиков в 1991 г. можно было приписать издержкам перехода от прежней административно-командной системы к рыночной экономике и политической демократии, то создавшееся в 1998 г. положение дел является всецело «заслугой» новой институциональной системы [15.С.37].

Одним из показателей эффективности государства может служить уровень государственных расходов на соответствующие нужды, например, социальные цели. В России, как и в большинстве стран СНГ, произошло резкое и хаотичное сокращение государственных расходов сразу по всем статьям при катастрофическом снижении налоговых сборов. Неизбежными следствиями такого развития событий стали «деградация всей системы государственных услуг - образования, здравоохранения, правопорядка и т.д. и превращение государственных институтов в синоним неэффективности».

В соответствии с традиционным подходом трансформация плановой экономики в рыночную протекает тем успешнее, чем более продвинуты рыночные реформы. Однако этот подход в должной мере не учитывает различия в стартовых условиях, доставшихся в наследство от плановой экономики. Об этом свидетельствует, например, анализ данных по 28 переходным экономикам, противоречащих традиционному подходу, в соответствии с которым процесс либерализации неизбежно приведет к улучшению состояния экономики. Оказалось, что для этого необходим еще целы комплекс других факторов.

К одному из важнейших из этих факторов относится наличие сильных и эффективно действующих государственно-политических институтов.

Очевидно, что либерализация экономики при слабости или деградации государственных институтов не способна привести к ожидаемым результатам. Здесь определяющее значение имеют не просто радикализм или степень либерализации, постепенность или быстрота темпов реформирования, а сила или слабость государственных институтов.

Слабая властная система создает благоприятную почву для произвола со стороны государственных органов и чиновников и соответственно для коррупции. Один из представителей концепции социального рыночного хозяйства Ф. Бём не без оснований называл государство, поддающееся давлению отдельных заинтересованных групп в ущерб интересам других групп, «слабым». По его мнению, когда государство стоит над законом, неизбежно наступает «дикая феодализация», в условиях которой «правительству становится практически невозможно править нейтрально». Результатом оказывается «слабое, во все вмешивающееся государство... которое станет игрушкой в руках противоборствующих организованных групп интересов, ручное государство с необычайно хорошими социальными намерениями».

Стабильность и эффективность властной вертикали чрезвычайно важны в любой ситуации, но в периоды глубоких социально-политических и экономических преобразований они приобретают особую значимость. Что касается России, то здесь социально-экономические преобразования происходят в условиях фронтального противостояния различных противоборствующих сил и заинтересованных групп при одновременном резком ослаблении государственной власти. Сама власть и сфера принятия политических решений оказались ареной ожесточенной политической и административной борьбы узкоэгоистических интересов, подрывающей как дееспособность власти, так и ее легитимность в глазах широких слоев населения. К тому же власть часто прибегает к принятию заведомо невыполнимых или быстро забываемых законодательных актов, что является дополнительным свидетельством политической нестабильности.

Права собственности плохо определены и плохо охраняются. Правовая регуляция не выступает частью исторического наследия. Сколько-нибудь четко и ясно не сформулированы нормы и правила конкуренции и тем более нет эффективного механизма их регулирования. Критерий формирования конкурентной среды не стал одним из ведущих при приватизации.

Сильные институты, обеспечивающие нормальную работу рыночных механизмов, намного важнее для успеха трансформации, чем радикальность и темпы либерализации. Именно слабость институтов стала тем фоном, на котором произошли гигантское увеличение масштабов теневой экономики; падение доли государственных доходов в ВВП; невыполнение государством обязательств по перераспределению материальных благ; накопление неплатежей по заработной плате; долларизация; бартеризация; криминализация и т.д.

Естественно, без сильной институциональной инфраструктуры и тем более при ее прогрессирующем ослаблении либерализация экономики не способна обеспечить, во всяком случае в близкой перспективе, ожидаемые результаты. Но применительно к Советскому Союзу и соответственно постсоветским государствам, в том числе России, ни в коем случае нельзя забывать тот факт, что речь шла не о сильных, а о жестких тоталитарных государственных институтах, которые никак не хотели реформироваться и служили главным препятствием на пути перехода на рельсы либерализации экономики и формирования политической демократии. Здесь следует провести четкую линию разграничения между сильной и жесткой властью.

Зачастую чрезмерная жесткость и использование авторитарных или диктаторских методов являются признаками не столько силы, сколько слабости власти. Такие методы, давая краткосрочный положительный эффект, в долгосрочной перспективе обречены на неудачу. Об этом свидетельствует пример целого ряда новых индустриальных стран, которые по мере утверждения институтов и принципов рыночной экономики рано или поздно в буквальном смысле слова вынуждены были встать на путь постепенной либерализации и демократизации политической системы.

Нельзя упускать из виду также следующее весьма важное, но не всегда в должной мере учитываемое обстоятельство. Речь идет о том, что с точки зрения оценки перехода к рыночной экономике и политической демократии необходимо провести более или менее четкую линию разграничения между авторитарными и тоталитарными государствами. Для первой группы часто дело облегчалось тем, что там сохранялись или же постепенно вызревали институты гражданского общества, в том числе и важные институты и отношения рыночной экономики. Поэтому перед авторитарным государством стояла проблема постепенной адаптации политического режима к реалиям формирующейся рыночной экономики. В ряде случаев, как, например, в Чили и Южной Америке, сами авторитарные режимы служили в качестве своего рода локомотивов модернизации и экономической трансформации. Иными словами, авторитарные режимы самой логикой развития социальных и экономических структур приходили к осознанию необходимости политических преобразований. Этим во многом объясняется тот факт, что авторитаризм новых индустриальных стран нередко называют авторитаризмом модернизации, движущимся в направлении либерализации политического режима или политической демократизации.

В процессе перехода к рынку Россия столкнулась не только с общими проблемами перехода, характерными в той или иной степени практически для всех стран, вставших на путь рыночной экономики, но и со специфическими российскими проблемами, связанными, в частности, с размерами страны и масштабами начальных экономических дисбалансов, региональной неравномерностью и т.д. Дополнительным фактором в данном контексте служит усиление региональных властей за счет ослабления центральной, что в свою очередь сужает территориальные масштабы либерализации экономики и политики.

Особо важное значение с данной точки зрения имело то, что перед Россией стоит проблема радикальной трансформации не только экономики, но и всей системы общественных отношений - по сути дела, воссоздать или заново создать институты, ценности, отношения гражданского общества, новую политико-правовую систему, новую государственность, выработать новый образ жизни и даже новый менталитет.

Поэтому представляются ошибочными предлагаемые рядом исследователей модели, в соответствии с которыми предусматривается сначала создать (или еще лучше - сохранить без изменений существующие) «сильные» государственно-политические и правовые институты, и только после этого взяться за либерализацию экономики. На мой взгляд, реформы могут достичь успеха лишь в том случае, если они будут реализоваться комплексно, таким образом, чтобы преобразования в одной сфере, например, экономической, стимулировали преобразования в социальной сфере, а они в свою очередь - в политической сфере и наоборот. Иными словами, создание сильной государственно-правовой структуры должно сопровождаться формированием сильных рыночных институтов и системы социальной помощи, которые будут дополнять и усиливать друг друга.

В условиях реформы усилилось значение государственного бюджета как основного финансового плана государства и текущего регулятора рынка. К нему во многом перешли функции управления, выполняемые ранее годовыми планами. Замысел реформы состоял в том, чтобы, свертывая прямое государственное управление экономикой, одновременно создавать посредством жесткой бюджетной политики макроэкономические условия, обеспечивающие саморегулирование рыночных процессов.

Новые функции государственного бюджета заключались в следующем: регулирование инвестиционных процессов в той мере, в какой их финансирование сохранилось за государством, и поддержка развития отдельных отраслей; государственный бюджет (после ликвидации системы централизованного планирования и снабжения) остался основным рычагом управления предприятиями и организациями бюджетной сферы; реализация социальной политики государства по обеспечению предусмотренного новым законодательством минимума социальных гарантий населению в форме пенсий, пособий, бесплатного образования и медицинской помощи; регулирование исходя из принятых в Конституции принципов бюджетного федерализма социально-экономического развития субъектов федерации, роль которых в руководстве экономикой в условиях реформы существенно возросла.

Выполнение этих функций осложнялось, однако, кризисным состоянием экономики и государственных финансов и в первую очередь сокращением доходной базы госбюджета, необходимостью борьбы с инфляцией и уменьшения размеров бюджетного дефицита.

Об изменении роли государственного бюджета свидетельствуют следующие данные.

Удельный вес расходов на народное хозяйство значительно уменьшился. Сопоставимые данные отсутствуют из-за изменения состава бюджета и классификации статей расходов. В советский период весомая часть расходов на народное хозяйство РСФСР финансировалась за счет средств союзного бюджета, тогда как в настоящее время они целиком оплачиваются из бюджета федерации. В 1994 г. на эти цели было направлено 27% расходов консолидированного бюджета (в 1990 г. на финансирование народного хозяйства использована половина средств республиканского бюджета). В 1995 г. доля бюджетных средств в финансировании капиталовложений составила 21,8% против 34,3% в 1993 г. По новой бюджетной классификации финансирование промышленности, энергетики и строительства составляло в 1995 г. 7,4% расходов консолидированного бюджета, сельского хозяйства и рыболовства - 4,1% [19.С.32].

На социально-культурные мероприятия в 1995 г. направлено 23,5% расходов консолидированного бюджета (в 1990 г. - 43,2%). Здесь нужно иметь в виду, что в ходе реформ финансирование большой их части передано из госбюджета в специально созданные внебюджетные фонды. Средства этих фондов (пенсионного, социального страхования, занятости, обязательного медицинского страхования) составляли в 1995 г. 57,3% финансирования таких мероприятий из средств консолидированного бюджета.

Усилилась роль бюджетов территорий в государственном регулировании экономики - на них приходится теперь половина средств консолидированного бюджета. При этом в 1995 г. из бюджетов территорий финансировалось 45% расходов государства на поддержку отраслей народного хозяйства (промышленности, строительства и сельского хозяйства) и 85% расходов консолидированного бюджета на социально-культурные мероприятия [19.С.33].

Однако доходная база бюджетов территорий остается недостаточной, бюджеты субъектов федерации также в целом дефицитны и по большой части регионов сводятся благодаря крупным субвенциям из федерального бюджета. Ситуация осложняется тем, что средства федерального бюджета формируются за счет поступлений от ограниченного перечня регионов, экономика которых лучше приспособилась к условиям рынка. Количество таких территорий-доноров в 1997 г. сократилось до 8 (в 1995 г. Их было 12).

Основные трудности функционирования системы государственных финансов вызваны не столько общей ее конструкцией, сколько кризисным состоянием экономики в целом. Вместе с тем многие элементы этой системы все еще остаются недоработанными. Первоочередной задачей улучшения практики составления и исполнения государственного бюджета является укрепление его доходной базы, повышение уровня сбора налогов и совершенствование механизма налогообложения.

При проведении антиинфляционной политики основное внимание до последнего времени уделялось сокращению расходов государства не только по сравнению с их уровнем в прошлые годы, но и по отношению к показателям, утвержденным в законах о госбюджете на соответствующие годы. Секвестирование бюджетных расходов является одной из главных причин ухудшения положения предприятий, выполняющих госзаказ, организаций бюджетной сферы, пенсионеров, а также роста социальной напряженности и конфликтов.

Меньшие усилия предпринимались по обеспечению полноты сбора налогов и совершенствованию налогового законодательства. Это направление работы является более трудным, так как его результаты не могут быть получены быстро. Проблемы вызваны не только высоким уровнем налогообложения предприятий, но и предоставлением многим из них в прошлые годы больших льгот по основным налогам (по оценкам, сумма этих льгот составляет более трети доходов консолидированного бюджета); массовым уходом от налогов; сокрытием доходов и занижением платежей; несвоевременным поступлением средств в бюджет.

В силу этих причин задания государственного бюджета по доходам по-прежнему систематически не выполняются. Так, в I квартале 1997 г. доходная часть федерального бюджета выполнена на 60-65%, что поставило правительство перед необходимостью через несколько месяцев после утверждения закона о федеральном бюджете на этот год Государственной Думой внести предложения о сокращении его расходной части более чем на 100 трлн. руб., или почти на треть [19.С.34].

Секвестирование как средство выхода из бюджетного кризиса является вынужденной и чрезвычайной мерой. Решающим фактором расширения доходной базы государственного бюджета, повышения его эффективности как регулятора рынка и хозяйственной деятельности предприятий должно стать увеличение поступлений доходов от роста производства и внешнеэкономической деятельности.

2.2 Роль государственного регулирования в реформировании и развитии экономики Китая