- при участии Минприроды разрабатывает методические указания по составлению территориальных комплексных схем охраны окружающей среды;

- предусматривает наличие в проектах по строительству и реконструкции предприятий и сооружений широкое применение малоотходной технологии, безводных технологий, оборотного, бессточного водоснабжения, других прогрессивных методов защиты природы;

- обобщает опыт проектирования, строительства и эксплуатации газоочистных, пылеулавливающих установок, очистных сооружений с учетом достижений передовой отечественной, зарубежной техники и технологии;

- осуществляет НИОКР по защите жилых районов от шумов промышленности и транспорта.

Минздрав (совместно с Минприродой):

- осуществляет государственный контроль за проведением мероприятий, направленных на предупреждение и ликвидацию загрязнения природной среды (воздуха, почв, воды, используемой для пищевых, бытовых и рекреационных целей);

- систематически изучает влияние ядохимикатов на водные организмы и почву, человеческий организм, определяет ПДС, ПДВ, ПДК;

- осуществляет государственный контроль за рациональным использованием водных ресурсов, за проведением мероприятий по ох-

ране водоемов от загрязнения, контролирует работу очистных сооружений. Мингеология обеспечивает:

- проведение гидрогеологических исследований, разработку гидродинамических моделей основных регионов страны с целью управления ресурсами подземных вод.

Министерством геологии создан межотраслевой комплекс НТ "Геос" для выявления, изучения и рационального использования месторождений.

Госкомгидромет осуществляет наблюдение за загрязнением природной среды и его последствиями.

Госкомстат:

- утверждает по согласованию с Минприродой формы и инструкции по проведению на предприятиях, организациях инвентаризации источников выбросов вредных веществ и отходов;

- обеспечивает разработку и представление соответствующим государственным органам статистической отчетности, характеризующей выполнение заданий по рациональному использованию природных ресурсов, предусмотренных планом экономического и социального развития;

- устанавливает порядок организации проведения учета отходов, которые в дальнейшем могут быть использованы в качестве вторичных материальных ресурсов.

Банк информации в настоящее время дополняется данными путем инвентаризации источников образования, путей использования вторичных ресурсов образования, путей использования вторичных ресурсов в народном хозяйстве. В настоящее время статистическая отчетность не охватывает учет всех отходов.

Государственное планирование и управление - одно из центральных звеньев в народнохозяйственной системе по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов. Руководство и координацию деятельности этой подсистемы осуществляет Совет Министров по следующим направлениям:

- разработка и утверждение показателей и формы планирования;

- рассмотрение предложений местных органов управления;

- утверждение схем комплексного использования и охраны природных ресурсов;

- обеспечение разработки схемы развития и размещения производительных сил (РПС), мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов;

- осуществление единой научно-технической политики в области рационального использования природных ресурсов;

- увеличение производства природоохранного оборудования, аппаратуры;

- рассмотрение крупных проблем преобразования природной среды;

- соблюдение экологических требований при РПС, строительстве и реконструкции предприятий.

В законодательном порядке Комитет Верховного Совета осуществляет общее руководство всей системой органов планового управления по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, а в хозяйственном строительстве - Минприрода совместно с экологическим блоком Совета Министров.

Для определения комплексных мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов, предупреждения негативных последствий деградации природной среды, эффективного использования природных ресурсов в народном хозяйстве разрабатываются территориальные схемы охраны природы:

- министерства и ведомства - по городам, крупным промцентрам, природная среда в которых загрязняется преимущественно предприятиями данного министерства или ведомства;

- местные органы управления - по территории краев, областей, по отдельным природным комплексам, крупным городам, промышленным центрам, природная среда в которых загрязняется предприятиями различных министерств;

- Минприродой и Госкомгидрометом - по отдельным регионам, расположенным на территориях нескольких автономных республик. Эти схемы разрабатываются за счет средств госбюджета Советами Министров. Капвложения на строительство объектов, предусмотренных схемами, выделяются в планах отдельной строкой.

Совокупность правовых средств, используемых для достижения указанных целей, составляет правовую основу охраны природных ресурсов. Эти средства включают создание и применение соответствующих законов и других правовых актов, установление запретов и дозволений, всестороннее обеспечение исполнения правовых требований охраны и рационального использования природных ресурсов, контроль за их соблюдением и осуществление юридических санкций в случае их нарушения,

Так как охрана природных ресурсов обусловлена взаимосвязью природных ресурсов (вспомним определение объекта природопользования), так и обеспечение правовой охраны их обусловлено взаимодействием, взаимообусловленностью законов и правил о рациональном использовании отдельных природных ресурсов (примеры: лес, почва, вода, воздух...).

Правовые основы рационального природопользования обусловлены нормами и положениями советских специальных законов об охране и рациональном использовании природных ресурсов. Они подразумевают не только охрану естественных богатств (земли, недр, вод, лесов) от бесхозяйственного отношения к ним и расточительства, но также такое их использование, которое предотвращает их количественное и качественное истощение, обеспечивает их воспроизводство (при необходимости восстановления) для перспективного использования. На основе законодательных документов правительство осуществляет свои контрольные регулирующие функции во взаимодействии системы "общественное производство - природная среда".

Кроме названных законодательных актов, издаваемых Верховным Советом, в автономных республиках имеются специальные законы об охране природы, постановления, положения, инструкции, регламентирующие рациональное природопользование в целом и по отдельным ресурсам, объектам природопользования. Они издаются Советами Министров автономных республик, отдельными министерствами. Существенна роль в рациональном природопользовании местных Советов. Законами, Постановлениями, распоряжениями, инструкциями определяются:

- объекты природопользования, объекты охраны;

- требования и нормативы рационального природопользования;

- способы, действия по их эксплуатации;

- запрещающие условия, действия, способные причинить ущерб природным ресурсам и объектам;

- уголовная, административная ответственность за нарушение законов и норм рационального природопользования.

Названные правовые, государственные документы определяют порядок и условия предоставления природных ресурсов и объектов для эксплуатации предприятиям, организациям, в том числе колхозам, финансирование природоохранных мероприятий осуществляется в основном за счет средств природопользователей.

Управление природопользованием

красный книга биологический природопользование

В широком смысле управление природопользованием можно рассматривать как деятельность общества (коллективного субъекта управления) по регулированию отношений в системе "общество - производство - природная среда". Данная деятельность обеспечивается реализацией:

- Методологии (теоретической концепции) - основной деятельности в сфере природопользования: объект управления, принципы, цель, задачи, методы достижения цели.

- Структурно-функциональной организацией управления природопользованием. - Информационным и методическим обеспечением.

Управление природопользованием представляет собой воздействие на сплошную систему взаимосвязей между обществом и природной средой с целью упорядочения, организации удовлетворения потребностей в природных ресурсах, свойствах, качествах объектов природы при одновременном сохранении и возможном приумножении ПРП. Исходя из объекта воздействия, сложностей названных взаимосвязей в объекте воздействия, процесс управления может быть действенным, наиболее соответствующим поставленным целям при условии, что он будет иметь научный характер, т.е. основываться на познании и использовании объективных закономерностей.

В силу того, что процесс управления природопользованием непосредственно объединяет особенности развития двух разнокачественных по характеру процессов (развитие природы как объективной реальности и развитие общества), то и достижение цели предполагает учет этих особенностей, учет разнообразных факторов, оказывающих влияние на процесс взаимосвязи в сложной системе " общество - природная среда". Поэтому процесс управления природопользованием (научно объективного) предполагает объективную необходимость прогноза возможных последствий воздействия в этой системе взаимодействия: общества на природную среду и природной среды на общество. Это особенно важно в условиях НТР, в условиях которой масштабы воздействия общества на природную среду соизмеримы с масштабами явлений, происходящих в самой природной среде. Имеется в виду способность воздействия общества вызвать глобальные изменения в качественных и количественных характеристиках баланса веществ, энергия в природе как в планетарном аспекте, так и локально (парниковый эффект, "озонные дыры", исчезновение или возникновение огромных участков песо- и травостоя, пустынь, степей, перемещение огромных масс воды и их локализация во времени и в пространстве в виде хранилищ и водных поверхностей...

Научно обоснованное управление процессами воздействия на природную среду должно учитывать еще одно обстоятельство - природная среда имеет определенный запас, предел, порог, способность самовосстанавливаться. самоочищаться, саморегулироваться при "возмущающих воздействиях", не превышающих этот предел. Но так как в условиях нарушения темпов и пропорций в этом масштабе "возмещения" и возможностями саморегулирования природной среды уже наметились тенденции в деградации природной среды, то очевидно, что управление воздействием на природную среду должно переходить на следующую ступень от ограничения воздействия к рациональному преобразованию, рациональному приспособлению человеческой деятельности к особенностям природной среды. Т.е. становится объективной необходимостью в этих условиях организация целенаправленной, сознательно организованной деятельности (вместо стихийных мер и попыток) по воздействию на природную среду на основе научного предвидения возможных изменений и последствий (планирования действий и прогнозирования последствий). О степени объективности, оптимальности принимаемых управленческих решений можно судить исходя из степени познания свойств природы, степени развития средств учета и контроля ресурсов и свойств, качеств природной среды и соответствия в темпах, пропорциях использования природных ресурсов, свойств и качеств природной среды и темпах их восстановления, воспроизводства.

Исходя из объективных принципов диалектики достигнуть, восстановить абсолютные (первозданные, созданные природой) качественные состояния природной среды невозможно, а можно только приблизиться к ним, также нельзя абсолютно познать свойства и качества природной среды раз и навсегда, ибо этот процесс бесконечный, то должны быть определены и основные принципы (выработанные обществом руководящие положения) оптимального управления процессом природопользования, т.е. максимально соответствующие достигнутому уровню знаний о природе и возможностям человека, удовлетворяющие определенным ограничениям, критериям. Среди возможных принципов необходимо назвать следующие:

1. Управление природопользованием - неотъемлемый, необходимый, обязательный элемент в общественном развитии.

2. Управление природопользованием должно осуществляться теми же темпами и средствами, что и так называемое "основное производство", с помощью достижений НТП.

3. Управление природопользованием основывается на понимании непрерывности этого процесса во времени и пространстве, с учетом взаимосвязи, взаимообусловленности отдельных компонентов, элементов природного комплекса, отдельных природных ресурсов, отдельных свойств и качеств.

4. Природные ресурсы и объекты не совпадают с исторически сложившимися административно - хозяйственно обособленными территориями и не совпадают с их границами (например, на территории крупного хозяйственного регионального комплекса могут функционировать несколько целостных объектов природы: отдельны водные объекты, отдельные лесные массивы или же они распространяются по территориям нескольких хозяйственных региональных комплексов).

5. Природные ресурсы и объекты в отличие от продуктов труда, не созданы человеческим трудом, они не могут быть полностью присвоены отдельной личностью, группой лиц, коллективом, это достояние, благо, богатство всего человечества. Степень распространения собственности на них - условное понятие, явление.

6. Оптимизация управления природопользованием предполагает учет разделения труда (территориальное, общественное, международное, объединение усилий, согласованность, сотрудничество)".

7. Системность во времени и пространстве учета, контроля, наблюдения за динамикой количественных и качественных характеристик, показателей балансов ресурсов.

8. Заинтересованность и обязательную ответственность (материальную, моральную, административную, уголовную) за выполнение законодательной основы природопользования на всех уровнях управления (регион, республика, государство, международные соглашения). Отсутствие или недостаточное воздействие мер ответственности во многом определяют сегодня большое количество аварий, технологических катастроф с последствиями, разрушениями, сопоставимыми с ведением военных действий. Применительно к процессу развития форм, методов, принципов управления природопользованием в нашей стране следует говорить о формирующейся системе.

Даже в этом случае нельзя окончательно утверждать об абсолютном праве отдельных людей распоряжаться этой продукцией, так как продукция природопользования стала "продукцией", товаром в меру приложения труда к естественному телу, силе, веществу, энергии природы или в меру затраченного труда; объекты природы оказывают услуги в процессе воспроизводства главной производительной силы, в развитии, формировании личности, и эти услуги невозможно присвоить кем-либо.

В этом смысле нельзя назвать сколько-нибудь приближенными к принципам оптимальности тенденции использования природных ресурсов и объектов, сложившиеся между отдельными группами стран и в нашей стране, в том числе имеется в виду тот факт, что так называемые развитые страны навязывают остальным развитие и размещение на их территории преимущественно добывающих отраслей, производств по первичной обработке сырья, т.е. "грязные циклы", приводящие к возникновению экологически опасных ситуаций с последствиями.

Министерство природопользования и охраны окружающей среды пока не имеет утвержденного статуса, не определены функции, положение и самое главное - не определено место в имеющейся действительности организации природопользования. Объективно то, что необходимо выполнение самостоятельных хозяйственных функций по рациональному использованию природных ресурсов и воздействие на отрасли и их предприятия в этом аспекте, нужны организации, наделенные полномочиями распоряжаться природными ресурсами от имени общества и на экономической основе строить отношения по поводу природопользования со всеми участниками. Управление природопользованием призвано упорядочить взаимоотношения между владельцем природных ресурсов и объектов (государство и наделенные этими полномочиями распорядиться местные органы хозяйственного управления), мятными органами системы Минприроды, потребителями и пользователями природных ресурсов и объектов в регионе, таким образом предполагается развитие системы управления со следующим примерным содержанием формами и методами.

Критериями оптимальности системы управления природопользованием являются:

- социально-экономические: удовлетворение потребностей в природных ресурсах, свойствах и качествах объектов природы, в том числе лучших условиях труда и проживания людей;

- экологические: сохранение и приумножение природно-ресурсного потенциала в регионах, в стране в целом.

Управление природопользованием как целенаправленное воздействие на систему "общество - природная среда" с целью оптимизации их взаимосвязей предполагает оценку ПРП, планирование (понимая под этим установление необходимых темпов и пропорций между составляющими процесса рационального природопользования) и научного прогнозирования в названной системе взаимосвязи.

Основными способами, средствами достижения поставленной цели являются: технический (технологический), экономико-правовой, организационный.

Содержание технического (технологического) способа: совершенствование технологии производства на основе внедрения малоотходных технологий с последовательно-повторным использованием природных ресурсов, свойств и качеств объектов природы; совершенствование средств и предметов труда путем внедрения достижений НТП.

Экономические принципы управления природопользованием в регионе

Основу экономических принципов управления природопользованием в регионе составляет возмездность природопользования путем создания целевых экологических фондов, внедрения системы платежей за природопользование, выбросы и сбросы загрязняющих веществ, неиспользуемые отходы, внедрения системы санкций за нарушение природоохранных норм, правил и решений местных Советов.

Платежи за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ

Нормативы платы устанавливаются за:

- выброс в атмосферу загрязняющих веществ;

сброс в водные объекты загрязняющих веществ. Устанавливаются два вида нормативов платы за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в природную среду;

и другие нормативы.

В становящихся новых условиях социально-экономического развития страны, республик, отдельных регионов пересматриваются, переосмысливаются и концепции природопользования. Взамен жестко регламентированной чрезмерно централизованной административно-командной политики в области природопользования намечаются тенденции приоритета экономических подходов. Развитие принципов хозяйственного самоуправления, относительной экономической самостоятельности обусловливают концепцию возмездности природопользования, экономическую направленность природопользования. Сущность последнего в основном сводится к двум основным моментам: платежи (налоги) за загрязнение окружающей среды (получившие в настоящее время наибольшее распространение в западноевропейских странах) и экономическое регулирование (вплоть до торговли) разрешением на выброс загрязнений.

Система налогов, имеющая целью борьбу с загрязнением окружающей среды, действует в настоящее время во Франции, Италии, Германии, Нидерландах (налоги на сброс недостаточно-очищенных сточных вод). За счет этих поступлений во Франции и Нидерландах финансируются программы улучшения качества воды. Менее распространена система налогов на выброс загрязняющих веществ в атмосферу. Здесь можно предположить одно только обстоятельство - более глобальный характер взаимодействия, распространения воздушных масс и связанный с этим процесс более интенсивного разбавления выбросов по сравнению с водными ресурсами. Это создает видимость меньшего воздействия выбросов на воздушный океан. Интересен в этом отношении опыт Швеции, демонстрирующий возможность стимулирования покупки в этой стране автомашин с нейтрализационными установками по очистке выхлопов, выбросов.

Государственный контроль за охраной природы и природопользованием

Государственный контроль за охраной природы и использованием природных ресурсов в целом осуществляется местными органами управления и специально созданными с этой целью государственными органами, основной задачей которых является обеспечение соблюдения всеми субъектами хозяйственной деятельности и отдельными гражданами требований природоохранительного законодательства, экологических регламентаций и ограничений режимов природопользования, норм и правил охраны окружающей среды, регулирования использования природных ресурсов, а также соблюдения гигиенических нормативов.

К важнейшим государственным методам управления относятся государственная экологическая экспертиза и государственный инспекционный контроль. Данные методы контроля играют особенно важную роль на начальной стадии переходного периода к рыночным отношениям. Опыт развитых зарубежных стран показывает, что в дальнейшем эти службы не потеряют свою значимость, поскольку они выполняют важную функцию обратной связи в системе управления природопользованием.

Как отмечалось выше, на государственную экологическую экспертизу возложено осуществление экспертизы концептуальной, программно-целевой, предпроектной, проектной и другой обосновывающей документации для оценки экологической допустимости и экологической безопасности предлагаемых решений на уровне современных знаний экологической ситуации и ее прогноза с целью определения возможности согласования проведения строительных работ.

Государственный инспекционный контроль должен включать, прежде всего, контроль за:

* состоянием воспроизводства и оздоровлением природной среды, охраной и рациональным использованием земель, поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, растительного (в том числе лесов) и животного (в том числе рыбных запасов) мира и других природных ресурсов;

* соблюдением законодательно установленного режима особо охраняемых территорий;

* образованием, использованием, переработкой и захоронением токсичных и радиоактивных отходов;

* выполнением предприятиями экологических программ, природоохранных мероприятий и планов;

* охраной морской среды и природных (в том числе рыбных) ресурсов, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации;

* соблюдением предприятиями, организациями и учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности, должностными лицами и гражданами законодательства Российской Федерации в области охраны природы и решений местных административных и исполнительных органов и др.;

* соблюдением экологических нормативов предельно допустимых и временно согласованных выбросов и сбросов загрязняющих веществ в атмосферу, водные объекты стационарными и передвижными источниками загрязнения;

* выполнением требований по охране окружающей среды и природопользованию при добыче полезных ископаемых, проведении взрывных работ, размещении и эксплуатации терриконов, отвалов и свалок;

* выполнением требований по охране окружающей среды и природопользованию при транспортировке, хранении и применении средств защиты растений, стимуляторов их роста, минеральных удобрений и других препаратов и веществ, использование которых разрешено в народном хозяйстве;

* строительством и вводом в эксплуатацию сооружений, оборудования и аппаратуры для очистки выбросов и сбросов загрязняющих веществ, оснащенностью средствами контроля;

* правильностью ведения первичного учета вредных воздействий на окружающую среду и использования природных ресурсов.

В задачи государственного контроля входят организация метрологического контроля и выдача разрешений на осуществление такого контроля аналитическими лабораториями министерств и ведомств, аттестаций лабораторного оборудования и методик измерений, контроль за выполнением межреспубликанских договоров и соглашений.

Органы государственного экологического контроля должны обеспечивать органы управления на местах и общественные организации оперативной информацией о выполнении мероприятий по охране окружающей среды и регулированию использования природных ресурсов, о случаях аварийных и залповых выбросов загрязняющих веществ, повлекших за собой особо опасные уровни загрязнения окружающей среды, о мерах по ликвидации их последствий.

Информационное обеспечение управления природопользованием

Информационное обеспечение -- ключевой элемент экологических программ, без которых не могут быть сформированы все другие их блоки. Информационное обеспечение должно сразу создаваться в соответствии с требованиями и запросами систем управления природопользованием. Однако эти требования и запросы часто не сформулированы в достаточно явной и четкой форме. Для этого нужна специальная совместная работа “поставщиков” информации (специалистов, владеющих методами изучения территорий и субъектов хозяйственной деятельности) и “потребителей” ее (работников сферы управления и проектирования). Только в результате такого взаимодействия “поставщиков” и “потребителей” могут быть определены требования к представляемой информации. Минимизация затрат, которые могут достигать значительных сумм, обеспечивается, если к изучению территории и субъектов хозяйственной деятельности подходить с системных позиций, несмотря на всю соблазнительность предлагаемых программ исследования отдельно взятых вопросов. Решение о постановке исследований должно приниматься только в контексте общих требований и запросов системы управления природопользованием.

Системное знание территорий и субъектов хозяйственной деятельности

Для организации системного изучения территорий необходимо определить процедуру отбора из множества аспектов только тех, которые необходимы и достаточны для решения задач, связанных с управлением природопользованием.

Выделяют три класса задач. Первый связан с выявлением пропорций в нанесении ущерба отдельным участкам территории источниками загрязнения (предприятие, промышленная зона, город). Второй класс решает задачи слежения за последствиями принимаемых решений, в том числе возможности “проиграть” в диалоговом режиме последствия различных вариантов управленческих решений. Третий класс связан с выявлением особенностей территории, что позволяет осуществлять экологическое зонирование и разработку системы регламентации и ограничений режимов природопользования.

Это важно в первую очередь для определения платы за использование природных ресурсов, в том числе земельных и рекреационных, в различных районах области, края и республики.

Системное знание объектов хозяйственной деятельности также необходимо для управления природопользованием в области, крае, республике. Однако в переходный период существенно изменится подход к получению этой информации. Если сейчас органы государственного контроля и управления природопользованием имеют возможность получать информацию не только о воздействии предприятия на окружающую среду, но и о предполагаемых технических и технологических изменениях производственного процесса, планируемых объемах производства, темпах реконструкции, то в условиях рыночных отношений эти данные могут войти в число относящихся к коммерческой тайне.

Список литературы

Протасов В.Ф., Молчанов А.В. Экология, здравоохранение и природопользование в России - М.: Финансы и статистика, 1995 г.

Нестеров А.П. Экономика природопользования и рынок: Учебник для вузов. - М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1997.

Пыльнева Т.Г. Природопользование: Учебное пособие / ВЗФЭИ - М.: Финстатинформ, 1997.

Бобылев С.Н., Ходжаев А.И. Экономика природопользования, Учебное пособие - М.: ТЕИС, 1997.

Воронцов А.П. Рациональное природопользование: Учебное пособие - М.:ЭКМОС,2000.

Природопользование: Учебник / Под ред. Э.А.Арустамова. - М.: Издательский дом «Дашков и К»,1999.

Размещено на Allbest.ru