Статистика окружающей природной среды: история и современность

Тема охраны природы стала весьма модной. Но это не принесло принципиального улучшения самой природоохранной деятельности. Происходило своеобразное разыгрывание «экологической карты», причем псевдоэкологическая деятельность оказывала все более заметное влияние на дезорганизацию управления экономикой. Ситуация приобрела новое качество в условиях разворачивающихся в начале 90-х гг. экономических реформ, смены социальных парадигм, превращения многих природных ресурсов в узаконенный или полуузаконенный элемент частной собственности и т.п. Отношение к статистике ОПС со стороны государственных структур во многом изменилось, причем не в лучшую сторону.

Статистики окружающей природной среды на современном этапе

Период с 1992 г. по настоящее время характеризуется значительной стагнацией статистики ОПС (т.е. статистического изучения природных ресурсов, природопользования, состояния, загрязнения (деградации) и охраны окружающей природной среды) по сравнению с предшествующими периодами, отсутствием крупных новаций, а также нарастанием системных проблем. Используется в основном опыт, накопленный ранее, и то не в полной мере. Статистика в 90-х гг. XX в. и в начале XXI в. все более теряла централизованный характер, в широких масштабах распылялась по различным министерствам и ведомствам. При этом существенно сузилась информационная база.

Охват соответствующих объектов статистическими наблюдениями и получение минимума отчетной информации в 90-х гг. XX в. и начале XXI в. были весьма затруднены, поскольку предприятия и организации зачастую отказывались отчитываться. В целях восстановления информационных потоков пришлось принимать специальные правительственные постановления. Примером может служить принятое в феврале 1996 г. постановление, обязывающее недропользователей представлять отчетность о запасах и использовании полезных ископаемых (которая до этого долгое время собиралась практически безболезненно). Однако, судя по имеющимся сведениям, указанного правительственного документа оказалось явно недостаточно.

Появился целый ряд других факторов, ухудшивших организационные возможности статистики ОПС и повлиявших на снижение надежности собираемой информации.

К концу 2007 г. общее количество форм федерального государственного статистического наблюдения с преимущественной природно-ресурсной и природоохранной направленностью показателей составило примерно 50 единиц. Из их числа в системе Росстата разрабатывается около 30 форм статистического наблюдения.

В составе указанных выше 50 форм порядка 30 форм можно отнести собственно к природоохранной тематике или близким к ней вопросам. Почти 20 форм по состоянию, загрязнению (деградации) и охране ОПС разрабатывается органами Росстата. Остальная природоохранная отчетность собирается от природопользователей и обобщается в системе Росводресурсов, Ростехнадзора, Роснедвижимости, Роспотребнадзора и других организаций.

Таким образом, произошло сокращение числа форм государственной статистической отчетности (форм федерального государственного статистического наблюдения) и уменьшение количества показателей в рассматриваемой сфере по сравнению с концом 80-х гг. Однако, общая отчетная нагрузка на хозяйственные объекты не уменьшилась; более того, во многих случаях она возросла. Появилось множество властных структур, как на федеральном, так и территориальном уровнях, а также корпоративных, коммерческих и общественных организаций систематически и в массовом порядке запрашивающих ту или иную информацию от природопользователей. Большинство из этих организаций имеет необходимые полномочия по запросу сведений или эти полномочия до конца не определены. Последнее, однако, не мешает регулярно запрашивать самую разнообразную информацию.

Значительное увеличение учетно-отчетной нагрузки на природопользователей произошло также в результате роста документооборота по налогообложению, лицензированию, нормированию и т.д. Очень часто информационные запросы стали осуществляться по дублирующим или непродуманным схемам с малопонятными, методологически неопределенными показателями. Систематизация, проверка, обобщение получаемых данных проводятся далеко не всегда. Однако, даже когда они присутствуют, возможности продуктивного анализа по указанным причинам ограничены. Неопределенность методологии и содержания показателей приводит к неопределенности итоговых результатов.

За последние шестнадцать лет на официальном государственном уровне не было проведено ни одного единовременного (сплошного или выборочного) статистического наблюдения, которое бы дополняло текущую природно-ресурсную и природоохранную отчетность и отвечало хотя бы на часть перманентно возникавших проблем.

Основной заслугой 90-х гг. ХХ в. и начала XXI в. можно считать то, что удалось до некоторой степени сохранить от полной ликвидации основные организационные элементы статистики ОПС, обеспечить элементарную сопоставимость ранее накопленной информации с вновь поступающими данными. К позитивным моментам следует отнести также содействие природоохранным, гидрометеорологичесим и другим заинтересованным органам в формировании базы для расчетов выбросов в атмосферу «парниковых» газов в рамках обязательств по Киотскому протоколу. В начале XXI в. получили некоторое развитие исследования, позволяющие оценить природопользование и охрану окружающей природной среды с позиций макроэкономических показателей в рамках системы национальных счетов и сателлитной Системы природно-ресурсного и экономического учета. Этот важнейший сегмент развития статистики ОПС, необходимость которого не вызывала сомнения и предварительные наработки по которому имелись уже в конце 80-х гг., был инспирирован в России во многом в результате международных исследований.

За последние пятнадцать лет статистика ОПС часто не получала актуализации, адекватной требованиям текущего момента. За пределами рассмотрения остались, например, такие стержневые вопросы как методология и организация расчета индексов-дефляторов в геологической деятельности, при выполнении лесохозяйственных, водохозяйственных, природоохранных и других работ. Собираемые стоимостные данные в текущих ценах малоинформативны.

Более чем на пятнадцать лет растянулись попытки организовать приемлемый учет и статистическое наблюдение за обращением отходов производства и потребления. Данная работа, к сожалению, не была завершена к началу 90-х гг. В 1992-2007 гг. усилия в этом направлении были разрознены и непоследовательны по форме, методологически и организационно не обеспечены по существу. О фактической ситуации и о статистических тенденциях ныне имеется смутное представление. В выступлении Президента Российской Федерации В.В.Путина на заседании Совета Безопасности Российской Федерации 30 января 2008 г. отмечалось, что темпы роста образования токсичных отходов достигают 15-16 % в год [13]. Одновременно, по данным Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации в 2006 году», утвержденного Правительством страны в июле 2007 г., количество образовавшихся в России отходов I - IV классов опасности (токсичных отходов) в 2006 г. уменьшилось по сравнению с 2002 г. на треть [14, с.224].

Как известно, в начале 90-х гг. система централизованного планирования была отменена. Основным рычагом регулирования природопользования предполагалось сделать его платность, лицензирование и другие, близкие по смыслу методы. Однако до сих пор нет квалифицированных сравнений эффективности ранее существовавших и ныне действующих методов управления по отношению к конечным результатам природоохранной деятельности. Изучение влияния приватизации 90-х гг. на рационализацию природопользования и охрану ОПС также осталось практически вне поля объективного статистического анализа.

В 90-х гг. статистические органы фактически прекратили проверки достоверности отчетных данных с выходом на предприятия. Это явилось следствием появления ограничений в виде коммерческих тайн и других причин. В свое время предполагалось, что прямые статистические проверки соответствующих сведений, в частности, по вопросам добычи полезных ископаемых, вырубки древесины, забора воды, потерь указанных природных ресурсов, а также поступления вредных веществ в окружающую природную среду, могут быть заменены деятельностью налогово-финансовых органов. Однако, как показала практика в нынешних условиях финансовый и налоговый контроль не способен сам по себе обеспечить достоверность статистики ОПС.

Ощутимо обострилась ситуация с достоверностью статистики в традиционно сложных для учета сферах - лесопользовании и рыболовстве, а также в экспорте соответствующей продукции.

Имеющиеся официальные данные о вырубке и заготовке (вывозке) древесины, также как об объеме улова рыбы в целом по стране оспариваются на самом высоком уровне. Расхождения приводимых официальных цифр составляют 20-30 % и более (ситуация, немыслимая в 70-80 гг. ХХ в. или в более ранние периоды).

Одна из главных проблем в настоящее время - это снижение востребованности объективных статистических данных со стороны руководящих и общеэкономических органов Российской Федерации. В состав последних входит не только Минэкономразвития России и Минфин России. На низком уровне используется соответствующая информация в МПР России, Ростехнадзоре и в других министерствах и ведомствах. Налицо слабая заинтересованность в анализе многих тенденций, вскрываемых статистикой ОПС.

К сожалению, продолжается вольное обращение со статистическими данными на весьма высоком уровне. Причем это происходит зачастую не по принципиальным причинам (например, из-за разных подходов к организации и методологии учета), а в результате неадекватного отношения к излагаемым материалам. В частности, в конце 2007 г. на заседании Правительства страны был заслушан доклад о результатах работы системы Министерства природных ресурсов Российской Федерации в 2006 г. и основных направлениях деятельности на 2008 - 2010 гг. В докладе утверждалось, что «на долю нашей страны приходится пятая часть воды планеты Земля». Этого не может быть, поскольку вода Мирового океана пока не поделена между отдельными странами. Также было отмечено, что «природно-ресурсный комплекс России обеспечивает 1,5 миллиона рабочих мест». Однако, по официальным данным в стране в 2006 г. среднегодовая численность занятых на объектах, относимых к виду деятельности «Добыча полезных ископаемых», составила 1,0 млн. человек, «Сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство» - 7,1 млн. человек, «Рыболовство и рыбоводство» - 0,15 млн. человек. Кроме того, в водном и водопроводно-канализационном хозяйстве, геологоразведке, природоохранной деятельности, гидрометеорологии и т.д. занято еще около 1 млн. работников. Ошибочным являлось утверждение, что «впервые за 15 лет в России созданы 1 заповедник и 4 национальных парка». По официальным данным с 1992 г. по 2000 г. в Российской Федерации созданы более тридцати государственных заповедников и национальных парков; их общая площадь значительно превышает 10 млн. га (территория средней европейской страны). Имеются и другие неточности.

Приведенный доклад помещен на сайте Министерства в разделе «Новости». Может последовать возражение, что отмеченные факты незначительны на фоне громадных масштабов и разнообразия проводимой работы. Однако, эта «мелочь» характеризует общее отношение в системе управления к статистической информации.

Парадокс ситуации состоит в том, что плановая экономика, экономические, природно-ресурсные и природоохранные органы СССР в целом были гораздо больше заинтересованы в точной природно-ресурсной и природоохранной статистики, нежели рыночная российская экономика и сформированные органы «эффективного менеджмента».

Иногда складывается вообще малопонятная ситуация. В частности, по результатам пленарного заседания Общественной палаты Российской Федерации по вопросу «Об экологически устойчивом развитии» (февраль 2007 г.) был принят итоговый документ. Уже в первом его пункте говориться, что «традиционные показатели экономического роста должны быть дополнены так называемыми индикаторами устойчивого развития, т. е. показателями состояния природных ресурсов, эффективности их использования, загрязнения среды и ее влияния на здоровье человека. Показатели, отражающие экологический фактор, должны быть введены в обязательную статотчетность» [15].

Как следует из всего изложенного, различные формы государственной статистической отчетности, содержащей показатели природных ресурсов, природопользования, состояния, загрязнения (деградации) и охраны ОПС, введены и действуют в стране уже десятки лет. Поэтому непонятно, о каких показателях, «отражающих экологический фактор» и о какой «обязательной статотчетности» идет речь в процитированных рекомендациях. Можно также напомнить, что в российской государственной статистике понятие «отчетность» не используется с 90-х гг. Оно заменено, исходя из постулатов внедряемых рыночных отношений, на понятие «государственное статистическое наблюдение».

Что касается статистического отражения «устойчивого развития», то, насколько известно автору статьи, вопрос находится на стадии общих рассуждений полтора десятка лет. Какие-либо внятные, квалифицированные и согласованные предложения, которые можно было бы внедрить на практике, пока отсутствуют.

Участились случаи озвучивания непроверенной информации в весьма авторитетных изданиях. Например, фактические ошибки и искажения содержаться в подразделе «Экология» в Большой Российской энциклопедии (том «Россия», 2004 г.). Непонятны источники приводимых данных и слабо апробирована система оценок в издании, сущность которого заключается в точности и объективности, пользоваться которым будут многие и многие годы [16, с.141-149].

Ранее в статье было отмечено, что на протяжении всей истории статистики ОПС были различные этапы ее востребованности при принятии основополагающих решений. Последние пятнадцать-шестнадцать лет являются периодом очевидного спада в этом процессе. Тем не менее, даже этот период подтвердил объективную важность полноценного информационного обеспечения в сфере природных ресурсов, их потребления, загрязнения и охраны, непрерывного статистического анализа результатов осуществляемых реформ. Уровень аналитического контроля должен соответствовать специфике и сложности возникающих проблем в природопользовании, охране ОПС и во всем хозяйстве страны.

Укрепление общегосударственного регулирования природно-ресурсной и природоохранной сферы будет во многом зависеть от восстановления роли статистики ОПС, правильности ее организации, адекватности стоящим проблемам и способности оперативно содействовать их решению в меру своих возможностей и других факторов. В этой связи требуется оценить практические возможности, открывшиеся после принятия в ноябре 2007 г. Федерального закона «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации».

В ходе формирования оптимальной по затратам и результатам природно-ресурсной и природоохранной политики невозможно не учитывать мировой опыт. Однако использование его должно иметь творческую основу. В прикладном плане сравнительному анализу подлежат как позитивные итоги зарубежных наработок, так и отрицательные результаты. Ссылки на международные рекомендации, как на абсолютный критерий, далеко не всегда продуктивны. В качестве примера можно привести подготовленный в системе ОЭСР и опубликованный в марте 2007 г. доклад «Тенденции в области природоохранного финансирования в странах ВЕКЦА» [17]. (ВЕКЦА - Используемая за рубежом аббревиатура стран Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии). В нем были представлены результаты исследования различных видов и категорий затрат на охрану окружающей природной среды в отдельных странах СНГ, включая Россию, в сравнении с другими государствами. В этом документе имеют случаи некорректных подходов к расчету расходов в долларовом эквиваленте, соотнесению природоохранных затрат и объемов валового внутреннего продукта и т.д. Кроме того, без достаточных оснований занижена достоверность сведений российской статистики и завышена объективность статистики ряда стран. Иначе говоря, подобные документы практически не могут быть использованы при совершенствовании отечественной статистики.

Внедрение в 2004-2007 гг. классификации видов экономической деятельности на основе подходов международных организаций (в версии Общероссийскоко классификатора видов экономической деятельности, ОКВЭД) создало крупные проблемы. Оказалось, например, что по новой классификации деятельность водопроводов приводит к сбросу загрязненных сточных вод в объеме, в несколько раз большем, нежели деятельность канализаций(!) [18]. Также получилось, что использование воды по виду экономической деятельности «Финансовая деятельность» (работа банков, кредитных и страховых организаций и т.п.) составило в 2006 г. свыше 11 млн. куб. м., из которых 10,5 млн. куб. м израсходовано на хозяйственно-питьевые нужды, 0,5 - на производственные нужды, а 0,2 млн. куб. м - на орошение. Напомним, что 11 млн. куб. м - это свыше 200 тыс. железнодорожных цистерн. Непонятно, на какие конкретные цели могли быть израсходованы такие огромные объемы воды в финансово-посреднической работе, которая имеет слабое отношение к водопользованию. Все это подчеркивает необходимость осторожного, вдумчивого и творческого подхода при попытках реформирования отечественных учета и статистики на базе зарубежных рекомендаций.

Необходимо отметить также, что меры, принимаемые по усилению правового подхода в управлении экономикой и охраной ОПС, при отсутствии надежной статистической базы, лежащей в основе принимаемых решений, и при отсутствии статистической проверки их выполнения превращаются в риторику. Постоянно звучащие высказывания о несовершенстве законодательства как первопричины всех недостатков иногда напоминают звучавшие 20-30 лет назад сетования на недостатки государственного планирования и призывы к его совершенствованию. Действия по перманентному уточнению законодательства в настоящее время зачастую вырождаются в бесконечные дебаты по специфическим юридическим вопросам и безудержное наращивание правовых актов. Участие статистика в этом случае сводится к подсчету количества принятых законов, постановлений, распоряжений, деклараций, меморандумов, приказов, решений и т.п. Вместе с тем продолжающаяся запутанность законодательства зачастую не позволяет решать элементарную задачу практической статистики, т. е. однозначно определять, кто является объектом статнаблюдения по тому или иному показателю, какие объекты должны представлять отчетную документацию по конкретным вопросам ОПС?

Ясно одно - восстановление и укрепление роли статистики ОПС не может ограничиться только законотворческими мерами. Проблемы могут получить решение при наличии минимума реальных организационных и технических действий. Во главе угла должна стоять качественная постановка первичного учета на предприятиях - природопользователях. Кроме того, необходима продуманная и упорядоченная организация сбора статистических данных, в том числе на основе выборки; достаточно жесткая учетно-отчетная дисциплина; применение определенных юридических санкций к нарушителям указанной дисциплины; налаживание перекрестного контроля и проверки поступающей информации; внедрение обоснованных расчетов и оценок, дополняющих при необходимости отчетные сведения и т.п. На повестке дня принципиальная реорганизация подготовки и переподготовки квалифицированных специалистов, меры по закреплению их на всех уровнях государственного управления. Следует добиться адекватного восприятия различными органами квалифицированной критики, а также полной открытости статистической методологии. Можно также выразить осторожный оптимизм по внедрению инновационных способов получения данных, например, с помощью ГИС-технологий, применения аэрофотосъемки и космического зондирования, других современных информационных технологий. (Осторожность оценок в данном случае вызвана слабой предсказуемостью всех последствий внедряемых новаций. Можно привести следующее замечание Руководителя Ростехнадзора К.Б. Пуликовского в интервью правительственной «Российской газете» от 17 апреля 2007 г.: «Будучи представителем Президента на Дальнем Востоке, для обнаружения браконьерства мы вместе с пограничниками организовали мониторинг наших рыболовецких судов, которые уходили в Японию. Запустили специальный космический спутник слежения за каждым кораблем. На палубах установили датчики. Но потом члены команды накрывали эти датчики металлическим мусорным ведром. И сигнал не проходил. Когда мы устанавливали эту дорогостоящую систему, никто даже не предполагал, что из строя ее выведет мусорное ведро»).

Статистика окружающей природной среды должна занять в общем информационном обеспечении управления экономикой и социальной сферой подобающее место.

Литература

1. Журналъ Министерства Внутреннихъ Делъ. 1859/Часть тридцать шестая. - С.-П.-Б., в типографии Министерства Внутреннихъ Делъ, 1859. - 140 с. (с прил.).

2. Статистический словарь/Гл. ред. А.И. Ежов. - М.: Статистика, 1965 г. - 708 с.

3. Обозренiе экономической статистики Россiи / Составлено И. Горловымъ. - СПб, в типографии Императорской Академiи Наукъ, 1849 г. - 337 с. (с табл.)

4. Основные методические положения к составлению Государственного плана развития народного хозяйства / Ред. Н.И. Бузляков, В.А. Калмык, Т.М. Каневская и др. - М.: Госпланиздат, 1960 г. - 480 с.

5. История советской государственной статистики/изд. 2-е, перераб. и доп. Ред. комис. в составе А.И.Ежова, С.М.Гуревича и др. - М.: Статистика, 1969 г. - 528 с.

6. Социалистическое строительство Союза ССР (1933-1938 гг.) / Стат. сборник. - М.-Л., Госпланиздат, 1939. - 207 с.

7. Народное хозяйство СССР в Великой Отечественной войне 1941-1945 гг.: Стат. сборник/Госкомстат СССР. - М., ИИЦ, 1990 г. - 236 с.

8. Фреймундт Е.Н. Очерки по статистике национального богатства СССР. - М.: Госстатиздат, 1955 г. - 247 с.

9. От редакции // Вестник статистики, 1949 г., № 1, с. 3-6

10. Штильмарк Ф.Р. Заповедники в годы войны // Охрана дикой природы, 2005 г., № 2, с. 22-24

11. ХIХ Всесоюзная конференция КПСС, 28.06.-1.07.1988 г.: Стенографический отчет. В 2 т. Т. 2. - М.: Политиздат, 1988 г. - 399 с.

12. Иного не дано/под общ. ред. Ю.Н. Афанасьева. - М.:Прогресс,1988 г. - 680 с.

13. «Российская газета» от 31.01.2008 г.

14. Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2006 году». - М.: АНО «Центр международных проектов», 2007. - 500 с.

15. Экология. Экономика. Энергетика // Природно-ресурсные ведомости, 2007 г., № 3-4

16. Большая Российская энциклопедия: В 30 т. / Пред. Науч.-ред. Совета Ю.С.Осипов. Отв. ред. С.Л.Кравец. Т. «Россия». - М.: Большая Российская энциклопедия, 2004. - 1007 с. (с илл., карт.)

17. Тенденции в области природоохранного финансирования в странах ВЕКЦА / Пятое совместное совещание СРГ по реализации ПДООС и Комитета по подготовке проектов (КПП) 15-16 марта 2007 г. (Брюссель). - ОЭСР, Директорат по окружающей среде и др., 20 февраля 2007 г., ENV/EPOC/EAP (2007)3

18. Думнов А.Д., Борискин Д.А. О некоторых результатах внедрения ОКВЭД/Вопросы статистики, 2007, № 9. С. 36-39.