Таможенное администрирование в России: какими должны быть современные процедуры

В качестве одного из вариантов решения накопленных проблем в регулировании электронной торговли могло бы стать внедрение модели, которая, с одной стороны, позволила бы облагать покупки в интернет-магазинах таможенными платежами, а с другой - стимулировать перемещение бондовых (накопительных, консигнационных) складов на территорию России. Идея заключается в том, чтобы позволить беспошлинно хранить наиболее востребованные для реализации через каналы интернет-торговли товары на территории России. При покупке товара в интернет-магазине срок его доставки существенно сокращается за счет территориальной близости, но при этом предлагается облагать товары таможенными платежами без какой-либо беспошлинной квоты после их приобретения физическими лицами в интернет-магазинах. Правовые предпосылки для внедрения предлагаемой модели в таможенном законодательстве заложены. Бондовые склады могут функционировать в рамках таможенных процедур таможенного склада, свободного склада или свободной таможенной зоны. Содержание этих процедур позволяет ввозить и хранить товары на таможенной территории без уплаты таможенных платежей в период их хранения. Однако для того, чтобы модель могла быть применена на практике, необходимы правовые решения об условиях и требованиях выпуска товаров с территории бондовых складов в адрес физических лиц, что действующее таможенное законодательство не предусматривает. Опыт по использованию подобных моделей имеется в КитаеРуководство по таможенному оформлению в порту Шэньчжэнь. http://www.szceb.cn/jsp/web/ jsp/guide08.jsp#guideTab..

Рынок околотаможенных услуг

Склады временного хранения. Помимо административных барьеров дополнительные издержки для компаний создает институт складов временного хранения. Непрозрачные процедуры наделения владельцев складских комплексов привилегиями хранить импортные товары до их выпуска и получать монопольные доходы от предоставления услуг, навязанных перевозчикам и владельцам товаров, в ряде случаев приводят к искусственному удлинению сроков совершения таможенных формальностей. От решения таможенного органа провести проверку товара, продлить сроки его выпуска зависят доходы владельца СВХ, что само по себе потенциально содержит риск коррупционных связей. Сохраняющиеся при этом требования бесплатно размещать таможенные органы на площадях СВХ и создавать условия для их работы только усиливают эти риски.

Внедрение механизмов таможенного администрирования с предварительным (до ввоза) анализом информации и осуществлением фискального контроля после выпуска товаров позволит отказаться от СВХ как места хранения товаров под таможенным контролем вне пределов пунктов пропуска.

Поручительство при транзите. Условием помещения товаров под таможенную процедуру транзита является представление финансовых гарантий уплаты таможенных платежей, в случае если товар не будет доставлен в установленные сроки в место его доставки (место вывоза за пределы таможенной территории).

ФТС России выбрала семь компаний, которые наделены монопольным правом выступать в качестве поручителей (то есть за определенную плату выдавать финансовые гарантии) перед таможенными органами при транзите иностранных товаровhttp://old.ved.customs.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=1722:2013-12-04- 06-58-04&catid=32:2011-05-04-09-26-34&Itemid=1839.. Критерии, по которым указанные компании отобраны, не являются публичными.

По опыту ЕС, где к деятельности по финансовому гарантированию транзита допускается неограниченное количество компаний, отвечающих требованиям платежеспособности и компетентности, допуск к приносящей прибыль деятельности должен быть основан на прозрачных критериях и правилах.

Планы по аутсорсингу таможенного аудита. В течение последних двух лет идет эксперимент, суть которого состоит в передаче таможенного аудита на аутсорсинг ("становление и развитие независимого профессионального таможенного аудита как инструмента таможенно-налогового администрирования"). Создана Ассоциация таможенных аудиторов и консультантов - "Таможенный аудит". В открытом доступе нормативных или иных правовых актов, связанных с созданием подобного института, нет. Но, как сообщается на сайте ФТС РоссииИтоги эксперимента по установлению возможности использования таможенными органами Российской Федерации аудиторских заключений для целей таможенного контроля. http://old.customs.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=24604:2017-01-11-06-29- 38&catid=40:2011-01-24-15-02-45&Itemid=2055., есть планы по использованию заключений так называемых таможенных аудиторов при категорировании участников ВЭД.

Представляется, что подобные псевдоинструменты таможенно-налогового администрирования могут иметь своим последствием навязывание бизнесу очередной платной услуги. Это, по сути, блокирует развитие института организации контроля после выпуска товаров, создает предпосылки для коррупции.

Полезность внешнего аудита со стороны частных организаций должна оценивать сама компания в рамках внутренних программ риск-менеджмента [Widdowson, 2005]. Таможенной службе необходимо создать собственную государственную службу профессионального аудита с компетентными кадрами для повышения надежности таможенного контроля и переноса фискального контроля на этап после выпуска товаров.

Инфраструктура пунктов пропуска на государственной границе

Анализ товаропотоков через пункты пропуска на государственной границе России показывает, что, несмотря на негативные внутренние и внешние тенденции во внешнеторговой сфере, в последние годы рост объемов внешней торговли сохраняется, а товарная структура и география внешнеторговых товарных потоков в целом за исключением отдельных направлений (например, российско-украинской границы) изменяется незначительноТак, по данным таможенной статистики (доклад "Таможенная служба Российской Федерации в 2018 году"), внешнеторговый оборот Российской Федерации в 2018 году составил 688 млрд долл. и по сравнению с 2017 годом увеличился на 18%, в том числе экспорт - на 450 млрд долл. (рост на 26%), импорт - на 238 млрд долл. (рост на 5%). Наряду с ростом объемов внешней торговли в стоимостном выражении имел место и рост поставок товаров в физическом выражении. http://customs.ru/activity/results/ezhegodnyj-sbornik-tamozhennaya-sluzhba-rossijskoj-federaczii/ document/176084..

Обустройство и развитие пунктов пропуска характеризуются достаточно низкой эффективностью. Ситуация на традиционно перегруженных пунктах пропуска не улучшается, но при этом каждый год в программных и стратегических документах добавляется развитие новых пунктов пропуска, на подходах к которым начинают формироваться протяженные очереди транспортных средств.

В настоящее время задача по снятию логистических ограничений для осуществления внешней торговли приобретает дополнительную актуальность и включена в перечень национальных целей и задач, обозначенных в Указе Президента РФ № 204.

Органами государственной власти проводится работа по выявлению наиболее загруженных пунктов пропуска и проведению их модернизацииhttps://www.mintrans.ru/press-center/news/8826., но она осложняется тем, что отсутствует актуальная (а в большинстве случаев вообще какая-либо) информация об их проектной пропускной способности. Паспорта пунктов пропуска, которые в конце 2017 - начале 2018 годов были актуализированы Минтрансом, в существенной части (около 70%) не содержат сведений о проектной пропускной способности, что не позволяет достоверно оценить степень загрузки пункта пропуска и спрогнозировать, когда наступит критическая точка, при которой работа пункта пропуска будет парализована из-за роста гру- зо- и пассажиропотоков.

Для проведения корректного отбора и ранжирования приоритетных для модернизации пунктов пропуска необходима разработка методологии оценки текущей и перспективной пропускной способности [Каукин, Идрисов, 2013a; 2013b] и, соответственно, их перспективной инфраструктурной оснащенности. Проводимая Минтрансом работаhttp://zakupki.gov.ru/epz/order/notice/ok44/view/common-info.html?regNumber=037310009671 7000038. предполагает для решения этой задачи использовать критерий выбора такого уровня инфраструктурной оснащенности пункта пропуска, который обеспечивал бы максимальное соответствие нормативным требованиям, что не позволяет в полной мере решить проблему перегруженности при существенном росте грузо- и пассажиропотоков.

Лучшие мировые практики показывают, что методология оценки текущей и предполагаемой пропускной способности пунктов пропуска, их перспективной оснащенности должна базироваться на минимизации времени прохождения пункта пропуска (с учетом финансовых и нормативных ограничений). Без этого выполнение целей и задач по снижению внешнеторговых барьеров, сформулированных в Указе № 204, будет дополнительно затруднено.

Показатели эффективности деятельности таможенных органов

На практике оценка эффективности деятельности таможенных органов осуществляется по сумме собранных таможенных платежей. Для того чтобы убедиться в этом, достаточно взглянуть на любые ведомственные программы и отчетыСм., например, доклад "Таможенная служба Российской Федерации в 2018 году"., публичные выступления руководителей службыСм., например: Интервью руководителя ФТС России Владимира Булавина программе "Поздняков" // Телеканал НТВ. 2018. 25 декабря. http://customs.ru/press/aktual-no/document/167560..

В Перечне показателей оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (до 2018 года), утвержденном Распоряжением Правительства Российской Федерации от 10.04.2014 № 570-р, формально содержатся и другие показатели: количество документов для таможенного оформления, время прохождения таможенных операций и т. д. Однако их выполнение не отражает реальной ситуации. Например, предельное время совершения таможенных операций установлено только для компаний, включенных в "зеленый сектор" (товары которых не идентифицированы как рисковые поставки, требующие дополнительной проверки документов и (или) досмотра). Показатель, учитывающий долю деклараций, оформленных в электронном виде без представления документов на бумажном носителе, оторван от реальности. Для того чтобы подать декларацию в электронном виде, импортер предварительно обязан загрузить все документы в свой электронный архив в форматах, утвержденных ФТС РоссииПорядок использования Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов при таможенном декларировании и выпуске (отказе в выпуске) товаров в электронной форме после выпуска таких товаров, а также при осуществлении в отношении них таможенного контроля, утвержденный Приказом ФТС России от 17.09.2013 № 1761.. То есть декларант обязан не только иметь в наличии документы, но также преобразовать их в тот электронный формат, который приемлем для таможенных органов.

Полноценное изменение системы мотивации таможенных органов и ее переориентация на показатели затратности (для бизнеса и государства) и эффективности (уровень достоверности декларирования или собираемости таможенных платежей исходя из фактического или прогнозируемого объема товарооборота) невозможны без изменения подходов к бюджетному планированию, включения в него механизмов формирования резервов федерального бюджета на случай недосбора таможенных и налоговых платежей в связи с изменением внешнеэкономической и внутренней конъюнктуры, создания автоматических бюджетных стабилизаторов и разработки других механизмов.

Вместе с тем с учетом всех сложностей формирования согласованной по стимулам системы целеполагания таможенных органов (проблема "принципал - агент") в условиях слабой наблюдаемости их "усилий" для построения системы мотивации и оценки эффективности проводимых изменений необходимы разработка и внедрение новых методик, анализирующих эффективность и результативность контроля и уровень соответствующих затрат государства и бизнеса. В основу этих методик должны быть положены оценки налоговых разрывов и соотношения оборота легально и нелегально (с нарушением установленных правил) ввезенных товаров на внутреннем рынке, а также скорости совершения контрольных мероприятий при перемещении товаров через таможенную границу и их стоимость для участников ВЭД и государства.

Однако, несмотря на то, что в основу таможенного контроля положен анализ рисков, оценка эффективности управления рисками фактически не осуществляется. Отчеты о суммах собранных таможенных платежей, количестве административных или уголовных дел не дают реального представления о нарушениях внешнеторговых правил, которые не были пресечены, и их последствиях. Единственным известным нам документом, определяющим методику оценки незаконного ввоза товаров, является Приказ Росстата от 21.12.2017 № 854"Об утверждении методики расчета показателя "Доля незаконно произведенных на территории Российской Федерации и незаконно ввезенных на территорию Российской Федерации товаров легкой промышленности в розничном товарообороте""., касающийся товаров легкой промышленности. Методика основана на балансовом методе, предполагающем сопоставление "законных" товарных ресурсов, учитываемых в статистике, с объемами их реализации в стоимостном выражении. Приветствуя начало работы в этом направлении хотя бы на одном рынке, следует отметить, что при столь значительной по масштабам незаконной деятельности в указанной сфереПо оценкам Минпромторга, "в России "оседает" неучтенной продукции легпрома более чем на шесть миллиардов долларов ежегодно". Игнатова О. Необъяснимо, но контрафакт // Российская газета. 2018. 22 апреля. https://rg.ru/2018/04/22/minpromtorg-v-rossii-kontrafakt-realizuetsia- cherez-legalnye-magaziny.html. данные статистики могут быть сильно искажены. Кроме того, методика определяет расчет суммарной доли в розничном товарообороте как незаконно ввезенных на территорию Российской Федерации, так и незаконно произведенных на территории Российской Федерации товаров легкой промышленности, что не позволит выявить, какая часть нарушений приходится на импорт.

Отсутствие оценки ситуации, уровня нарушений как в целом при импорте, так и на отдельных рынках не обеспечивает должным образом определения показателей эффективности работы таможенной службы. Такая оценка должна быть ядром для управления рисками, чтобы служба могла адекватно реагировать на угрозы, сосредотачивать свои ограниченные ресурсы на проверках только тех товарных партий, незаконный ввоз которых имеет серьезные последствия.

Литература

1. Баландина Г.В., Пономарев Ю.Ю., Синельников-Мурылев С. Г Таможенное администрирование в России: какими должны быть современные процедуры. М.: Дело, 2019.

2. Баландина Г В., Пономарев Ю.Ю., Синельников-Мурылев С. Г Таможенное администрирование в России: направления совершенствования // Экономическая политика. 2018. Т 13. № 3. С. 106-131.

3. Каукин А.С., Идрисов Г И. Анализ издержек перемещения товаров при моделировании внешнеторговых потоков // Российское предпринимательство. 2013а. № 13 (235). С. 119-125.

4. Каукин А.С., Идрисов Г И. Гравитационная модель внешней торговли России: случай большой по площади страны с протяженной границей // Экономическая политика. 2013b. Т 8. № 4. С. 133-154.

5. Arvis J. F., Saslavsky D., Ojala L., Shepherd B., Busch C., Raj A., Naula T Connecting to Compete 2016: Trade Logistics in the Global Economy. Washington, DC: World Bank, 2016.

6. Han C. R., McGauran R. Tracing Trails: Implications of Tax Information Exchange Programs for Customs Administrations // World Customs Journal. 2014. Vol. 8. No 2. Р. 3-13.

7. Hu R. R., Tan Y. H., Heijmann F. F. A New Approach to E-Commerce Customs Control in China: Integrated Supply Chain - A Practical Application Towards Large-Scale Data Pipeline Implementation // World Customs Journal. 2016. Vol. 10. No 2. P. 65-82.

8. Widdowson D. Managing Risk in the Customs Context. Washington, DC: Customs Modernization Handbook, 2005. P. 91-99.

References

1. Balandina G. V, Ponomarev Yu. Yu., Sinelnikov-Murylev S. G. Tamozhennoe administriro- vanie v Rossii: kakimi dolzhny byt' sovremennye procedury [Customs Administration Improvement in Russia: What Should Modern Procedures Be?]. Moscow, Delo, 2019.

2. Balandina G. V., Ponomarev Yu. Yu., Sinelnikov-Murylev S. G. Tamozhennoe administri- rovanie v Rossii: napravleniya sovershenstvovaniya [Customs Administration in Russia: Directions of Improvement]. Ekonomicheskaya Politika [Economic Policy], 2018, vol. 13, no. 3, pp. 106-131.

3. Kaukin A. S., Idrisov G. I. Analiz izderzhek peremeshcheniya tovarov pri modelirova- nii vneshnetorgovykh potokov [Analysis of Expenses of Goods Transfer in Modeling of Trade Flows]. Rossiyskoe predprinimatel'stvo [Russian Journal of Entrepreneurship], 2013а, no. 13(235), pp. 119-125.

4. Kaukin A. S., Idrisov G. I. Gravitatsionnaya model' vneshney torgovli Rossii: sluchay bol'shoy po ploshchadi strany s protyazhennoy granitsey [The Gravity Model of Russian Foreign Trade: Case of a Country with Large Area and Long Border]. Ekonomicheskaya Politika [Economic Policy], 2013b, vol. 8, no. 4, pp. 133-154.

5. Arvis J. F., Saslavsky D., Ojala L., Shepherd B., Busch C., Raj A., Naula T. Connecting to Compete 2016: Trade Logistics in the Global Economy. Washington, DC, World Bank, 2016.

6. Han C. R., McGauran R. Tracing Trails: Implications of Tax Information Exchange Programs for Customs Administrations. World Customs Journal, 2014, vol. 8, no. 2, pр. 3-13.

7. Hu R. R., Tan Y. H., Heijmann F. F. A New Approach to E-Commerce Customs Control in China: Integrated Supply Chain - A Practical Application Towards Large-Scale Data Pipeline Implementation. World Customs Journal, 2016, vol. 10, no. 2, pp. 65-82.

8. Widdowson D. Managing Risk in the Customs Context. Washington, DC, Customs Modernization Handbook, 2005, pp. 91-99.

Размещено на Allbest.ru