Таможенные органы Российской Федерации

Здесь уместно процитировать Преамбулу Таможенного кодекса РФ: "Кодекс направлен на защиту экономического суверенитета и экономической безопасности Российской Федерации, ...обеспечение защиты прав граждан, хозяйствующих субъектов и государственных органов и соблюдение ими обязанностей в области таможенного дела".

2. Правоохранительный характер деятельности таможенных органов имеет и более конкретные проявления, которые отчетливо видны из анализа структуры таможенного дела, а также ряда их конкретных полномочий. Об этом, в частности, свидетельствуют предусмотренные ст. 222-226 ТК нормы. Речь в них идет о том, что таможенные органы являются органами дознания по делам о контрабанде и по ряду других преступлений в сфере таможенного дела; в случаях, определенных ТК РФ, они осуществляют оперативно-розыскную деятельность. В соответствии с Разделом Х ТК. основной объем работы по делам о нарушении таможенных правил и их рассмотрению возложен на таможенные органы и их должностных лиц.

О правоохранительном характере функций таможенных органов свидетельствует также институт обжалования решений, действий или бездействии таможенных органов и их должностных лиц, предусмотренный Разделом XIII ТК РФ. В частности, назовем предусмотренную ст. 407 ТК подачу первоначальной жалобы на решения, действия или бездействие таможенных органов, а также их должностных лиц: такая жалоба подается соответственно с вышестоящий таможенный орган РФ либо вышестоящему должностному лицу.

Новые грани, присущие характеру таможенных органов, действующих и основном как правоохранительные органы, раскрываются в следующих положениях:

1. Таможенные органы обеспечивают соблюдение разрешительного порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу.

2. Ведут борьбу с контрабандой. нарушениями таможенных правил и налогового законодательства.

3. Таможенные органы участвуют в международно-нравовом сотрудничестве по вопросам таможенного дела.

4. В функции этих органов входят также организация научно-исследовательских работ, консультирование в области таможенного дела, подготовка и переподготовка специалистов в этой области, обеспечение государственных органов, граждан, предприятий, учреждений и организаций информацией по таможенным вопросам. Последнее направление деятельности таможенных органов носит организационно-исполнительный характер. Все вышесказанное о функциях и конкретных направлениях содержания деятельности таможенных органов позволяет составить целостное представление об этих органах. Это органы исполнительной власти, являющиеся по своему характеру правоохранительными, действующими от имени государства и наделенными правом применять государственное принуждение. Они выполняют свои задачи и функции в сфере таможенного дела и в других связанных с ним областях управления с помощью присущих им форм и методов этой деятельности. Эта характеристика не является исчерпывающей и тем более не претендует на универсальность и бесспорность. Она рассматривается нами как вариант представления наиболее существенных черт, свойственных природе таможенных органов. Высказан и иной взгляд на понимание характера и особенностей таможенного органа. Так, К.К. Сандровский полагает, что "таможенные органы можно определить как государственные органы, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в специальной сфере государственного управления, связанной с пропуском через государственную границу различного ряда грузов, в том числе багажа и валютных ценностей, а также транспортных средств, служащих для перевозки пассажиров и грузов". Не вдаваясь в детальный разбор такого подхода, отметим, что в нем не обозначена с достаточной степенью четкости специфика природы рассматриваемых органов. Неясно, какое содержание вкладывается в термин "специальная сфера государственного управления", а перечисление некоторых из функций этих органов, и частности - пропуск грузов, багажа и т.д., явно недостаточно для характеристики комплексной по своему содержанию деятельности таможенных органов. То обстоятельство, что они выполняют также функции уголовно-процессуального характера (дознание) и административно-процессуального характера (производство и рассмотрение дел о нарушениях таможенных правил), не изменяет их природы и характера как исполнительно-распорядительных, административных органов, но одновременно сближает их с другими правоохранительными органами, в частности с органами внутренних дел. налоговой полицией.

Несколько слов о Таможенном совете, статус которого регламентируется Положением, утвержденным государствами--участниками Соглашения от 13 марта 1992 г. В Положении определяются цели Совета, его функции, правовая база, права, состав, исполнительные органы, рабочий аппарат, бюджет, порядок принятия решений.

Цели Совета таковы: обеспечить функционирование Таможенного союза; вырабатывать и проводить единую таможенную политику; противодействовать монополизму, а также дискриминационным акциям иностранных государств и их союзов; пресекать недобросовестную конкуренцию при проведении экспортно-импортных операций; унифицировать таможенное законодательство и таможенные процедуры в интересах интеграции экономики государств--участников Таможенного союза и мировое хозяйство; координировать взаимодействие таможенных служб государств--участников Союза; разрабатывать и реализовывать конкретные программы развития таможенного дела; собирать и анализировать таможенную статистику Союза.

В ст. 2 Положения о Таможенном совете определены функции Совета. К ним, в частности, отнесены: разработка, рассмотрение и утверждение предложений по основным направлениям таможенной политики государств--участников Таможенного союза, включая общий таможенный тариф, формируемый на основе Гармонизированной системы описания и кодирования товаров; разработка порядка установления, отмены или изменения ставок таможенных пошлин, предоставления тарифных льгот и преференций; разработка и рассмотрение проектов актов законодательства Таможенного союза и его международных договоров в части, касающейся таможенно-тарифного регулирования; разработка и принятие решений, обеспечивающих единообразное толкование и применение соглашений по таможенному делу, а также действующего законодательства стран Таможенного союза; обеспечение и распространение информации, касающейся таможенно-тарифного регулирования и таможенных процедур; представление правительствам государств--участников Таможенного союза предложений по таможенному делу; сотрудничество с международными организациями по вопросам, входящим в компетенцию Совета.

Правовую базу работы Совета составляют: Соглашение о принципах таможенной политики; Положение о Таможенном совете; Регламент работы Совета; Положение об установлении, отмене и изменении ставок таможенных пошлин; Правила оценки в таможенных целях; Правила определения страны происхождения и другие акты, которые разрабатывает и принимает Совет.

Положение также определяет права Совета. Он может устанавливать размеры ввозных и вывозных пошлин, вносить в них изменения; вводить сезонные таможенные пошлины; устанавливать, изменять и отменять ставки пошлин на предметы личного пользования; освобождать от оплаты пошлинами товары и иные предметы, воплощающие в себе новейшие достижения научно-технического прогресса, не производимые или производимые в недостаточных количествах в государствах--участниках Таможенного союза; вносить изменения в номенклатуру Общего таможенного тарифа в целях регулирования и защиты объединенного рынка государств Таможенного союза с учетом международных норм и практики.

Структура, состав и исполнительные органы. Членами Таможенного совета являются члены правительств государств--участников Таможенного союза. Каждый член Совета вправе иметь своего заместителя и не более трех советников (экспертов).

Члены Совета, их заместители, советники (эксперты) назначаются правительствами государств--участников Таможенного союза. Совет избирает своего Председателя и определяет его полномочия. Совет назначает своего Секретаря, который руководит деятельностью рабочего аппарата и специализированными техническими комитетами.

Для координации действий национальных таможенных служб и для выполнения функций, определяемых Договаривающимися Сторонами, Таможенный совет создает свои исполнительные органы, а при необходимости организует специализированные технические комитеты.

Бюджет Таможенного совета, включая и его инвалютную часть, формируется за счет взносов, вносимых правительствами государств--участников Союза по согласованным между ними квотам.

Заседания Совета проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в два месяца поочередно и столицах государств--участников Таможенного совета.

Решения Совета принимаются с общего согласия его членов либо их заместителей, присутствующих на заседании Совета, т. е. применяется принцип консенсуса. Каждое государство--участник Таможенного союза обладает в Совете одним голосом. С общего согласия Совет вправе устанавливать иной порядок голосования, а также приглашать на свои заседания с правом совещательного голоса представителей органов государственного управления, субъектов хозяйственной деятельности, банковских учреждений, а также международных организаций.

Совет принимает решения в форме постановлений, которые подписываются Председателем Совета и подлежат публикации в официальном порядке. Эти постановления являются окончательными и должны применяться во всех государствах--участниках Таможенного союза без каких-либо дополнительных процедур.

Постановления Совета, имеющие общее значение, если они не устанавливают льготные нормы по сравнению с ранее действующими, вступают в силу по истечении одного месяца с даты их опубликования.

Председатель Совета может издавать распоряжения ненормативного характера по вопросам текущей деятельности Совета.

Существенное значение для уяснения характера таможенного сотрудничества Российской Федерации и других стран СНГ имеет Соглашение о порядке транзита, подписанное 8 февраля 1992 г. в Москве. Рассмотрим наиболее важные положения этого акта. Соглашение о порядке транзита, развивая принципы, закрепленные в Соглашении о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г. и в алма-атинской декларации от 21 декабря 1991 г., установило, что государства-участники договариваются о применении принципа свободы транзита, главные моменты которого, по Соглашению, заключаются в следующем.

Статья 4 предусматривает: «Грузы, перевозимые между таможнями государств Содружества, освобождаются от обложения таможенными пошлинами, налогами и сборами за таможенное оформление в государстве транзита и от необходимости получения разрешений на транзит.

Такие грузы освобождаются от таможенного досмотра. Прохождение грузов по территории государств регулируется в соответствии с международными правилами перевозок».

Соглашение устанавливает порядок транзита грузов третьих государств. Грузы, ввозимые из третьих государств в государство--участник Содружества транзитом через территорию других государств Содружества, а также вывозимые в третьи государства с территории одного из государств Содружества транзитом через территорию другого государства Содружества, подлежат таможенному оформлению соответственно в государстве назначения или отправления этих грузов (ст. 2).

Грузы, вывозимые в третьи государства и не оформленные таможней государства отправления, не допускаются к транзиту через территорию государств--участников Содружества и пропуску в третьи государства. Такие грузы задерживаются для таможенного оформления силами и средствами таможни государства отправления. Все расходы, связанные с задержкой транспорта, относятся на счет отправителей.

Договаривающиеся Стороны представляют друг другу перечни товаров, запрещенных к ввозу, вывозу и транзиту через их территории (ст. 5 Соглашения).

Примечательна также следующая правовая норма (ст. 9): «Все спорные вопросы, связанные с выполнением и толкованием статей настоящего Соглашения, решаются путем консультаций между таможенными службами Договаривающихся Сторон», которые поручают национальным таможенным службам заключить Соглашение о порядке таможенного оформления транзитных грузов. В ст. 8 предусмотрено: «Нарушение положений настоящего Соглашения хозяйствующими субъектами и гражданами повлечет применение к виновному в государстве, на территории которого нарушение было совершено, санкций, предусмотренных законодательством этого государства»,

В развитие ст. 9 Соглашения о порядке транзита страны СНГ заключили 2 апреля 1992 г. Соглашение о порядке таможенного оформления транзитных грузов. Рассмотрим его наиболее существенные положения. Соглашение состоит из шести укрупненных статей и ряда приложений. В ст. 1 «Общие положения» разъясняются ключевые для таможенного законодательства термины: государство отправления, государство назначения, государство транзита, процедура таможенного транзита, промежуточная таможня, а также юридические формулировки о перевозках таможенных грузов по процедуре таможенного транзита, о реквизитах таможенного и транспортного обеспечения, о сроках перевозки и доставки грузов до таможни места назначения, ряд других правил и норм. Статья 2 устанавливает порядок оформления грузов, ввозимых в государства-участники из третьих стран. Выделим основные моменты. Согласно п. 1 ст. 2 грузы, ввозимые в государства--участники настоящего Соглашения из третьих государств, перевозятся по процедуре таможенного транзита от пограничной таможни первого государства транзита до таможни места назначения. В таком случае составляется транзитный документ на бланке грузовой таможенной декларации и в случае необходимости--на добавочных листах. Документ оформляется в двух экземплярах в соответствии с правилами заполнения транзитного документа .

При перевозке грузов по процедуре таможенного транзита пограничная таможня первого государства транзита на всех экземплярах транзитного документа и товаросопроводительных документах проставляет штамп, содержащий сведения о количестве мест груза, номере пломбы, таможне места назначения, цели отправления (для таможенного оформления). В ст. 3 устанавливается порядок оформления таможенных грузов, вывозимых из государств-- участников Соглашения и «третьи страны. Такие грузы направляются по процедуре таможенного транзита для пропуска в третьи государства после их таможенного оформления в таможне места отправления в соответствии с национальным законодательством государства отправления (п. 1). При направлении груза таможня места отправления в товаросопроводительных документах проставляет штамп, содержащий сведения о таможне места отправления, номере грузовой таможенной декларации, возможности выпуска в третьи государства («выпуск разрешен»), и делает отметку о наложенном обеспечении. В этом случае транзитный документ не составляется (II. 2).

Товаросопроводительные документы со штампом таможни места отправления являются основанием для пропуска груза в третьи государства в пограничной таможне последнего государства транзита при условии сохранности таможенных и иных обеспечений, транспортных средств, контейнеров или упаковки отдельных мест.

Статья 4 регламентирует таможенное оформление грузов, перемещаемых транзитом через территорию государств -- участников Соглашения.

В ней выделяются следующие нормы: «...льготы, установленные ст. 5 Соглашения от 8 февраля 1992 г., не применяются к товарам, ввозимым из третьих государств для транзита через территорию государств--участников настоящего Соглашения и вывоза в третьи государства» (п. 1). Далее устанавливаются в этой же статье детальные процедуры, касающиеся этих аспектов таможенного оформления грузов.

Статья 5 определяет особенности оформления некоторых грузов. В частности, при перевозке тяжеловесных и громоздких грузов, а также грузов, перевозимых навалом на открытых транспортных средствах (песок, щебень и т. п.), необходимо принимать меры, не позволяющие осуществить подмену таких грузов (подробное описание грузов в товаросопроводительных и транзитных документах, нанесение на грузы опознавательных знаков и т. п.).

И, наконец, ст. 6 устанавливает порядок таможенного оформления реэкспортируемых грузов. Товары, ввезенные для внутреннего потребления на территорию одного из государств--участников Соглашения с территории другого государства-участника и реэкспортируемые в третьи государства, пропускаются таможнями государства вывоза в соответствии с его национальным законодательством, если есть разрешение уполномоченного органа государства--участника Соглашения, являющегося государством происхождения этого товара. Порядок выдачи разрешений на реэкспорт определяется национальным законодательством Договаривающихся Сторон.

Порядок определения государства происхождения товара, требования к сертификату, подтверждающему происхождение товара, и форме этого сертификата установлены в Приложениях 3 и 4 к настоящему Соглашению (п. 1).

Развитие правового статуса таможенных органов РФ имеет определенные этапы. Первоначально, когда только создавалась и формировалась новая система таможенных органов России, многие предшествующие правовые установления и "наработки", касающиеся статуса такого рода органов, достаточно широко н активно использовались. Частично этому способствовало отсутствие вплоть до середины 1993 г. Таможенного кодекса России и других ее таможенных законов. Издававшиеся Президентом и Правительством, а также ГТК РФ в период 1990-1993 гг. правовые акты - указы, постановления, приказы, инструкции, положения, правила и другие - по таможенным вопросам так или иначе затрагивали правовое положение упомянутых органов. Более того. в некоторых из них содержались прямые ссылки на нормы и положения ТК Союза ССР, хотя к тому времени СССР уже распался. Такая двойственность-- наличие новых предписании, обусловленных повысит подходами ко всей внешнеэкономической деятельности и таможенному делу, в том числе к статусу таможенных органов, н одновременно сохранение и использование старого союзного таможенного законодательства, в том числе и в части статуса таможенных органов, создавала определенную неустойчивость, противоречивость и непоследовательность при определении их задач н (функций, а в какой-то мере и организационной структуры, а также сформирования системы указанных органов.

Ситуация несколько прояснилась с утверждением Положения о ГТК. России (постановление Правительства РСФСР от 26 декабря 1991 г.). Однако многие вопросы оставались неясными, в частности о звенности системы таможенных органов, о функциях. полномочиях и структуре региональных таможенных управлении, которые стали к тому времени активно создаваться, а также о таможенных постах. В связи е возникновением сети "внутренних" таможен встал вопрос об их дифференциации и выявлении характерных особенностей, отличающих названные таможни от пограничных таможен. Вообще установление правового статуса таможен - основной организациоино-управленческой единицы таможенной системы - задача сложная, учитывая дислокацию таможен, их географическое положение, размеры, объем функций, численность сотрудников, наличие инфраструктуры и другие существенные моменты. Все эти проблемы, связанные с деятельностью таможенных органов, надо было постепенно и последовательно решать, принимая новые нормативные акты. отбрасывая все косное и устаревшее, мешавшее продвижению вперед в сформировании новой российской таможенной системы.

Новым этапом в развитии таможенных органов и определении их статуса явились принятие в 1993 г. и последующая реализация Таможенного кодекса и Закона о таможенном тарифе РФ. Эти законы вместе с принятыми в их развитие, дополнение и в целях конкретизации другими актами по таможенному делу заимствовали качественно новый подход к правовому регулированию всей таможенной системы, в том числе такой важнейшей ее части, как таможенные органы. Данные законы опираются на опыт как предшествующего, частично дореволюционного российского ааконодательства, так и в определенной мере союзного таможенного законодательства и правового регулирования таможенного дела и статуса таможенных органов в условиях глубоких политических и социально-экономических преобразований в России. Названные законы отразили концептуально новое видение не только таможенного дела в целом, но и роли таможенных органов в его непосредственном осуществлении.

В сущности, можно говорить о принципиально новой правовой характеристике таможенных органов, в особенности как она дана к ТК. РФ. Этим вопросам посвящена не только одна (вторая) глава ТК (Организация таможенного дела), состоящая из двух статей (седьмой и восьмой) - руководство таможенным делом и таможенные органы Российской Федерации, но в какой-то мере и другие разделы, главы статьи Таможенного кодекса, что свидетельствует о многогранном характере самих таможенных органов н комплексном подходе к установлению их статуса. К сказанному можно добавить, что многие положения, характеризующие данные органы, встречаются не только в ТК и других законах, но и в актах Президента, Правительства, а в ряде случаев - ГТК России.

В настоящее время продолжает сохранять свою актуальность проблема совершенствования функций, и в особенности организационной структуры ГТК. Принятое в 1991 г. Положение об этом органе было только первым, хотя и весьма важным шагом на пути правового очерчивания его статуса. Но только на тот период, когда замышлялись крупнейшие реформы экономики и социальной сферы.!' Нынешний же этап политического и социально-экономического развития России, дальнейшее расширение и либерализация внешнеэкономической деятельности и таможенного дела требуют серьезного видоизменения и совершенствования конкретных задач и полномочий ГТК и его внутриструктурной организации. К тому же названное выше Положение о ГТК изначально страдало некоторым схематизмом, чрезмерной лаконичностью и некоторой декларативностью формулировок, что в итоге не позволяло достаточно полно и четко определить статус центрального таможенного органа. Некоторое продвижение в этом вопросе обозначилось с принятием ТК РФ, в котором более развернуто, чем раньше, формулировались цели и задачи таможенной политики, основные функции таможенных органов, что, конечно, должно быть отражено в новом Положении об этом органе, которое утверждается Президентом РФ либо по его поручению Правительством РФ.

Составляя проект нового положения, нужно прежде всего исходить из духа и содержания основополагающих статей Конституции РФ, имеющих прямое отношение к характеристике таможенного дела. Это в первую очередь ч. 1 ст. К, ч. 1 ст. 34 и в особенности ст. 74 Конституции РФ. По нашему мнению, если касаться вопроса о целях, задачах и фунциях ГТК, к новом Положении целесообразно, руководствуясь названными нормами Конституции РФ, а также ТК РФ (который в концептуально-основополагающей части сам требует приведения в соответствие с Конституцией), ' развернуто определить их с учетом новых условий формирующейся рыночной экономики, приобщения России к активному участию в международном сотрудничестве в области таможенного дела. А это сотрудничество предполагает гармонизацию и унификацию наших законов с общепринятыми международными нормами и практикой.

В соответствии с вышесказанным, а также некоторыми новыми, объективно необходимыми функциями, обусловленными рыночными отношениями и приватизационными процессами в сфере экономики и социальной инфраструктуры, необходимо выделить в Положении такие задачи таможенных органов: обеспечение валютного контроля; координационную и организационно-управленческую деятельность в области таможенного сотрудничества с аналогичными службами стран ближнего и дальнего зарубежья; обеспечение Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности; организационно-методическое руководство делом таможенной статистики и пределах территории РФ; нормотворческую деятельность; содействие развитию внешнеэкономических связей субъектов РФ. Мы перечислили только некоторые функции и конкретные полномочия, которые призваны найти юридическое отражение в Положении о ГТК России. Как отмечалось, расширение диапазона деятельности и появление новых функций обусловливают постоянное видоизменение организационной структуры ГТК. Сравнительно недавно возникла служба охраны таможенных органов.

Служба таможенной охраны - специализированная служба. Б се задачи входят: выявление, предупреждение и пресечение таможенных правонарушений; обеспечение режима зоны таможенного контроля, безопасности работы таможенных органов, защиты должностных лиц таможенных органов и членов их семей, охрана объектов ГТК и материальных ценностей, таможенный надзор и др. Структура службы таможенной охраны такова: Управление таможенной охраны ГТК России; в региональных таможенных управлениях -- отделы таможенной охраны; отряды быстрого реагирования, группы оперативно-дежурной службы; в таможнях - отделы таможенной. охраны; с таможенных постах - группы таможенной охраны. Служба таможенной охраны решает поставленные задачи во взаимодействии с другими государственными органами; она вооружается огнестрельным оружием и специальными средствами в случаях и порядке, предусмотренных ТК РФ/иными нормативными актами ГТК России. Создание и функционирование такого рода правоохранительной службы внутри таможенной системы -- закономерный процесс.

Значительную роль в эффективном функционировании системы таможенных органов призвана играть ее юридическая служба. ГТК России приказом от 22 ноября 1993 г. утвердил Методические рекомендации о структуре, штатной численности и характере работы юридических служб таможенных органов Российской Федерации. Этим документом предусмотрена довольно разветвленная сеть юридических служб системы таможенных органов. В таможенных постах, не являющихся юридическими лицами, специализированное юридическое структурное подразделение не предусмотрено, а учреждена должность ведущего юрисконсульта; в таможенных постах, являющихся юридическими лицами, есть должность ведущего юрисконсульта и должность инспектора, а в тех из них, где численность работников превышает 50 чел..- юридическая группа. В таможнях (численностью до 50 чел.) - юридическая группа; свыше данной численности работников - юридический отдел. В региональных таможенных управлениях создашь юридические отделы.

К числу основных функций юридических служб относится: ведение учета нормативных актов, в том числе актов субъектов РФ; обобщение практики применения таможенного законодательства, разъяснение нормативных актов, информирование и консультирование граждан и организаций, разработка проектов нормативных актов, а юридические отделы региональных таможенных управлений осуществляют также контроль за состоянием правовой работы в таможнях и оказываю']' помощь юридическим службам нижестоящих таможенных органов. Создание и совершенствование юридической службы во всех звеньях системы таможенных органов не только будут способствовать выполнению сложных задач и функций указанных органов, но явятся существенным фактором и определенным гарантом укрепления законности в их практической деятельности.

Совершенствование правового статуса необходимо и для других, уже, можно сказать, сложившихся, традиционных структурных подразделений ГТК - управлений: организации таможенного контроля; по борьбе с контрабандой; таможенно-тарифного управления и управления федеральных таможенных доходов. Целесообразно заново принять положения или иные акты об этих подразделениях, которые бы достаточно полно и четко формулировали фактически выполняемые ими функции и полномочия. В частности, с учетом разграничения, в первую очередь. функций с тем, чтобы но возможности максимально избежать параллелизм и дублирование в работе. А такие явления встречаются.

Несколько слов о таможнях и таможенных постах. Необходимо принять о них примерные (типовые') положения, которые станут шагом вперед в развитии их правового статуса. Но проблема на этом не закрывается, некоторые вопросы: о численности сотрудников, дислокации, компетенции и многие другие, -- сохраняются, причем их практическая актуальность подчас даже возрастает ввиду непрерывного увеличения объема таможенной деятельности непосредственно в таможнях и таможенных постах. Необходимо всемерно использовать сохраняющиеся резервы для дальнейшего укрепления правового статуса указанных двух звеньев. Но это тема отдельной статьи.

Важное значение имеют приведение в соответствие с Конституцией РФ и дальнейшее развитие в этом направлении (на базе положений и норм Конституции, а также ТК РФ, хотя сам этот комплексный закон требует существенных уточнений и обновления, других законодательных актов, относящихся к таможенному делу) правового статуса всех звеньев системы таможенных органов. Чтобы этот статус отражал современный этап развития таможенной системы в условиях углубления процесса коренной перестройки российской экономики и социальной сферы применительно к рыночным отношениям, а также интегрирования нашей экономики с мировым хозяйством, активизации участия таможенных органов и международном сотрудничестве России в области таможенного дела, необходимо, по нашему мнению, в новых правовых актах (примерных положениях о таможенных органах) провести взаимоувязку статуса всех основных подсистем таможенных органов, начиная от ГТК. РФ и заканчивая таможенными постами. Не только ясно сформулировать линию на развитие и укрепление вертикальной иерархической соподчиненности всех звеньев системы таможенных органов, но и достичь достаточно определенного очерченного разграничения компетенции, чтобы избежать параллелизма и дублирования функций при формулировании общих задач и направлений деятельности данных органов. В то же время с учетом реальных социально-экономических процессов, происходящих на территориях субъектов РФ, и особенно на уровне местного самоуправления, целесообразно отметить тенденцию совершенствования горизонтальных связей таможенных органов с администрацией краев и областей, а также с органами местного самоуправления, особенно в части таможенной инфраструктуры. Возможно, стоит подчеркнуть повышение роли и расширение диапазона практических действий таможенных органов (региональных таможенных управлений, таможен) в сфере сотрудничества с зарубежными таможенными службами (как в рамках СНГ, так и со странами дальнего зарубежья) но таким актуальным и ключевым вопросам таможенного дела, как процедуры перемещения товаров и транспортных средств, таможенное оформление и контроль, проведение совместных операций по борьбе с контрабандой (оружием и наркотиками, незаконными валютными операциями и др.).

Развитие таможенного дела вплоть до принятия в 1991 г. нового Таможенного кодекса и Закона СССР о таможенном тарифе определялось подзаконным нормотворчеством--постановлениями Совета Министров СССР и ведомственными актами. Общее руководство таможенными вопросами осуществлял высший исполнительно-распорядительный орган -- Совет Министров, который определял также основные направления дальнейшего развития таможенной системы.

Координацией деятельности таможенного ведомства с другими управленческими структурами, а также непосредственным оперативным руководством таможенным делом занималась Государственная внешнеэкономическая комиссия Совета Министров СССР.

Во главе таможенной системы стояло Главное управление государственного таможенного контроля при Совете Министров -- центральный таможенный орган. Положение о ГУГТК, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 13 июля 1987 г. № 775, определяло функции и порядок деятельности этого органа. Главное управление государственного таможенного контроля отвечало за таможенный контроль, борьбу с контрабандой и нарушениями таможенных правил, за эффективное применение таможенного тарифа. ГУГТК был обязан: разрабатывать предложения и принимать меры по совершенствованию государственного таможенного контроля; устанавливать в соответствии с Таможенным кодексом и иными актами законодательства порядок пропуска через государственную границу предметов, их декларирования и досмотра, личного досмотра лиц, следующих через государственную границу, порядок совершения иных таможенных операций; разрабатывать и проводить мероприятия по борьбе с контрабандой и нарушениями таможенных правил; участвовать в разработке таможенного тарифа на товары; утверждать ставки таможенных пошлин на предметы личного потребления. ГУГТК имело право: участвовать в разработке предложений о создании на государственной границ; пунктов пропуска, через которые осуществляется автомобильное, морское, речное, воздушное и иное сообщение; разрешать ввоз и вывоз имущества, не являющегося предметом операций по внешней торговле; создавать, реорганизовывать и ликвидировать таможенные учреждения в установленном порядке и др.

Основными структурными единицами ГУГТК при Совете Министров СССР были управления и отделы. В составе центрального аппарата действовали: Управление организации таможенного контроля, Управление по борьбе с контрабандой и нарушениями таможенных правил, Техническое управление, Управление кадров и учебных заведений, Управление таможенного права, Управление таможенной политики и внешних связей, Экономическое управление, Отдел контроля за печатными и аудиовизуальными материалами. ГУГТК имел и множество административно-хозяйственных подразделений (Управление делами, Управление материально-технического снабжения и социального развития. Управление эксплуатации контрольно-пропускных пунктов). Такая сложная организация центрального аппарата явилась результатом определенного структурного развития. Например, отдел таможенного права и международных связей был преобразован в Управление таможенного права и международного сотрудничества, из которого затем выделились два самостоятельных управления--Управление таможенного права и Управление таможенной политики и внешних связей. Введение в практику таможенного контроля новых современных технических средств обусловило появление Технического управления. В связи с созданием в системе ГУГТК собственной учебной базы вместо отдела кадров ГТУ МВТ в его структуре стало действовать Управление кадров и учебных заведений.

В целом .компетенция каждого из управлений носила комплексный характер. Полномочия одного управления тесно переплетались с правомочиями других. Так, Управление таможенного права в большей степени, чем другие управления, несло ответственность за подготовку проектов международных соглашений по таможенному делу. Управление по борьбе с контрабандой и нарушениями таможенных правил занималось разработкой и осуществлением мероприятий по борьбе с нарушениями таможенных правил и контрабандой. В то же время при разработке международных соглашений по борьбе с контрабандой это управление в силу своей компетентности в указанных вопросах во многом могло влиять на определение конкретных направлений международного сотрудничества в этой сфере.

Наряду с функциональным определенное значение в деятельности структурных подразделений ГУГТК имел и территориальный принцип. На его основе происходило, например, распределение обязанностей в организационно-инспекторском секторе Управления организации таможенного контроля, каждый сотрудник которого отвечал за положение дел в таможенных учреждениях, расположенных на определенном участке территории.

Статус таможен определялся рядом актов. В структуру местных таможенных учреждений могли входить отделы; оперативный, пассажирский, почтово-грузовой, дипломатических грузов, контроля за грузами иновыставок, контроля за грузами советских выставок, контроля за грузами инофирм, технических средств контроля, по борьбе с контрабандой, оперативно-технического обеспечения и др.

Таможни и таможенные посты по их дислокации делились на пограничные и внутренние. По специфике деятельности местные таможенные учреждения можно было подразделить на сухопутные, воздушные, морские (речные). Зоны деятельности таможен были неодинаковы по размерам, поэтому и число таможенных постов, входивших в ту или иную таможню, было различным. Например, Иркутская и Керченская таможни вообше не имели таможенных постов. В составе Чопской таможни, в зону деятельности которой входили три пограничных района Закарпатской области, действовало пять таможенных постов (Батеево, Звонковский, Лужайка, Тисса, Косинский).

Увеличение числа международных перевозок и рост объема международного пассажирского сообщения обусловили в 1987--1990 годах значительный рост числа.

Основным нормативным актом, регулирующим деятельность местных таможенных учреждений, являлось Положение о таможнях и таможенных постах, утвержденное приказом ГТУ МВТ 10 сентября 1982 г. местных таможенных учреждений. Только с марта по август 1989 г. число таможен увеличилось с 87 до 95.

В это время ясно наметился переход от чисто территориального принципа построения местных таможенных учреждений к созданию сети таможен по федеративному принципу. Ряд крупных таможен, зоны деятельности Которых почти полностью совпадали с территориями союзных республик, были переименованы в республиканские. Так, Тбилисская таможня была преобразована в Грузинскую республиканскую. В Таджикистане. Узбекистане, Казахстане, Азербайджане, Армении, Латвии, Литве, Эстонии также учреждались республиканские таможни. Интересно, что в республиканскую была преобразована Дальневосточная таможня, зона деятельности которой ограничивалась Приморским краем.

В ходе реформы внешнеэкономической деятельности многим предприятиям и организациям было предоставлено право самостоятельно проводить экспортно-импортные операции. Чтобы увеличить пропускную способность таможен и таможенных постов, а также освободить местные таможенные учреждения от существенного объема работ по оформлению грузов, предусматривалась возможность проведения досмотра и таможенного оформления грузов непосредственно в месте расположения участника внешнеэкономических связей. Для этого заинтересованное предприятие (организация) могли вызвать за свой счет сотрудника таможни, обратиться в таможенное управление

Порядок создания досмотровых комиссий и назначения таможенных уполномоченных был утвержден приказом ГУГТК от 29 января 1988 г. Досмотровые комиссии создавались на смешанной основе из представителей таможенных учреждений и администрации предприятий. Таможенные уполномоченные были постоянными представителями таможенных органов на тех предприятиях, которые осуществляли экспортно-импортные операции регулярно. В отличие от досмотровых комиссий таможенные уполномоченные были официальными представителями органов таможенного контроля на местах и вместе с таможнями и таможенными постами входили в единую систему ГУГТК. В целом, однако, практика организации досмотровых комиссий не получила распространения. Таможенный кодекс 1991 г. уже не предусматривал возможности их создания.

Таможенный кодекс СССР и Закон о таможенном тарифе, принятые в 1991 г., внесли существенные изменения в организацию таможенного управления. Предусматривалось создание двух координационных органов-- Таможенно-тарифного совета и Координационного совета по борьбе с международным незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Новый таможенный кодекс легализовал фактически уже сложившуюся трехзвенную систему таможенных органов: центральный таможенный орган--региональные таможенные управления--таможни. Центральным таможенным органом, который заменил ГУГТК, стал Таможенный комитет. Существенно изменились его функции, ориентированные в значительной мере на экономическую модель регулирования внешнеэкономических связей.

В целом и Таможенный кодекс, и Закон о таможенном тарифе 1991 г., несмотря на определенную прогрессивность, были «пронизаны» духом всесилия административно-командных методов управления экономикой, внешнеэкономической деятельностью и таможенным делом. Крайне ограниченный набор средств таможенного регулирования стал серьезным препятствием при формировании новых внешнеэкономических отношений и связей с зарубежными контрагентами. Реальная жизнь показывала неизбежность перехода к более современным, гибким и динамичным методам внешнеэкономического сотрудничества и таможенного регулирования.

Заканчивая анализ процесса и «перипетий» развития таможенной службы, выделим следующее.

Первое. Несмотря на ограниченность историческими рамками, непоследовательность и противоречивость, предшествующий опыт создания и функционирования таможенной службы представляет значительный теоретико-прикладной интерес для формирования и развития российской таможенной системы, которая пока что находится в эмбриональном состоянии. Она, несомненно, будет развиваться, особенно после принятия Таможенного кодекса Российской Федерации и Закона о таможенном тарифе.

Второе. Следовало бы учесть и по возможности использовать советский опыт при подготовке основополагающих таможенно-правовых актов, прежде всего актов о статусе таможенных органов разных уровней, особенно при определении их структуры и компетенции.

Третье. Представляется целесообразным принять но внимание опыт систематизации и кодификации таможенного законодательства, хотя бы при создании более оптимальной модели таможенной службы и схемы управления таможенным делом. Желательно использовать и правовое регулирование этих вопросов в таможенных кодексах 1964 и 1991 годов. Не стоит отрекаться от этих законодательных актов, видя в них лишь негативный административно-силовой дух и изоляционистскую направленность. Многие правовые категории, нормы и институты кодексов, такие, как понятие и содержание таможенного дела, определение таможенного тарифа, классификация таможенных пошлин, система таможенных органов, специфика таможенного контроля и ряд других, полезно будет проанализировать при подготовке новых правовых актов о задачах, функциях и основных полномочиях Государственного таможенного комитета России, региональных таможенных управлениях и таможнях, а также о таможенных постах, статус которых. как, впрочем, и всей подсистемы местных таможенных органов, требует серьезного совершенствования.

В процессе формирования российской таможенной службы и соответствующего законодательства целесообразно учесть международный аспект организации и ведения таможенного дела. В частности, разумно применить к российским условиям правовой материал, содержащийся в Генеральном соглашении о тарифах и торговле (ГАТТ), в Гармонизированной системе описания и кодирования товаров, почерпнуть все полезное и оригинальное, что содержится в правовом статусе Совета таможенного сотрудничества (СТС).

В связи с образованием СНГ возникли и проблемы таможенного сотрудничества входящих в него государств. Правовые основы этого сотрудничества, и в частности некоторые аспекты собственно таможенной службы, были заложены в минских и алма-атинских соглашениях и развивались в уже упоминавшихся соглашениях между членами СНГ от 13 марта 1992 г. Они, безусловно, являются шагом вперед в укреплении таможенного сотрудничества, провозглашая создание Таможенного союза, принципы свободного движения товаров, унификацию таможенного законодательства, согласование общего таможенного тарифа, образование Таможенного совета (его права, исполнительные органы).

Следовало бы учесть и по возможности использовать советский опыт при подготовке основополагающих таможенно-правовых актов, прежде всего актов о статусе таможенных органов разных уровней, особенно при определении их структуры и компетенции.

Представляется целесообразным принять во внимание опыт систематизации и кодификации таможенного законодательства, хотя бы при создании более оптимальной модели таможенной службы и схемы управления таможенным делом. Желательно использовать и правовое регулирование этих вопросов в таможенных кодексах 1964 и 1991 годов. Не стоит отрекаться от этих законодательных актов, видя в них лишь негативный административно-силовой дух и изоляционистскую направленность. Многие правовые категории, нормы и институты кодексов, такие, как понятие и содержание таможенного дела, определение таможенного тарифа, классификация таможенных пошлин, система таможенных органов, специфика таможенного контроля и ряд других, полезно будет проанализировать при подготовке новых правовых актов о задачах, функциях и основных полномочиях Государственного таможенного комитета России, региональных таможенных управлениях и таможнях, а также о таможенных постах, статус которых. как, впрочем, и всей подсистемы местных таможенных органов, требует серьезного совершенствования.

В процессе формирования российской таможенной службы и соответствующего законодательства целесообразно учесть международный аспект организации и ведения таможенного дела. В частности, разумно применить к российским условиям правовой материал, содержащийся в Генеральном соглашении о тарифах и торговле (ГАТТ), в Гармонизированной системе описания и кодирования товаров, почерпнуть все полезное и оригинальное, что содержится в правовом статусе Совета таможенного сотрудничества (СТС).

В связи с образованием СНГ возникли и проблемы таможенного сотрудничества входящих в него государств. Правовые основы этого сотрудничества, и в частности некоторые аспекты собственно таможенной службы, были заложены в минских и алма-атинских соглашениях и развивались в уже упоминавшихся соглашениях между членами СНГ от 13 марта 1992 г. Они, безусловно, являются шагом вперед в укреплении таможенного сотрудничества, провозглашая создание Таможенного союза, принципы свободного движения товаров, унификацию таможенного законодательства, согласование общего таможенного тарифа, образование Таможенного совета (его права, исполнительные органы).

Заключение

В заключение несколько существенных замечаний. Во-первых, новая таможенная служба создастся на основе и с учетом многовекового опыта России и более чем семидесятилетнего функционирования таможенной службы в Советском государстве. Об этом рассказывалось в предыдущих главах. Опыт СССР, противоречивый и неоднозначный, не может быть отброшен и забыт, поскольку в этот период были заложены правовые основы таможенной службы, заслуживающая внимания и изучения нормативно-правовая база, выработан терминологический аппарат таможенного дела.

Во-вторых, и настоящее время таможенная служба в России находится как бы па перекрестке двух эпох-- старой, советской, некоторые рычаги и элементы которой еще сохраняются, и новой, современной формы организации исполнительной власти.

В-третьих, перестройка таможенной службы еще только начинается. Задачи будущего: создать органы таможенного контроля, способные обеспечить надежную таможенную охрану на российских границах; расширить сеть внутренних таможен и приблизить их к производителям; упорядочить организацию управления таможенным делом. У таможни появилась новая задача---таможенно-тарифное регулирование. В дальнейшем таможне придется выполнять и фискально-налоговую работу.

В-четвертых, это международно-правовой аспект таможенного дела: сотрудничество России со странами СНГ, с другими государствами мира. Начало этому положено в Соглашении о принципах таможенной политики от 13 марта 1992 г. и иных международно-правовых актах. Однако этот процесс, так же как участие России в Генеральном соглашении по тарифам и торговле (ГАТТ), Совете таможенного сотрудничества (СТС), других международных торгово-таможенных организациях, пока не оформлен в организационно-правовом плане.

Интенсивное формирование российской таможенной службы -- сложный и противоречивый процесс. Создание новой таможенной системы опирается на предшествующий опыт, в том числе накопленный в послереволюционный период и в Союзе ССР.

В дипломной работе рассматриваются правовые аспекты организации и деятельности таможенной службы нашего государства в период с октября 1917 г. по 1991 г.

В этот период статус таможенной службы, ее функции, полномочия, организационная структура не оставались неизменными, они приспосабливались, видоизменялись (правда, не всегда достаточно динамично) в соответствии с внутренними и внешними экономическими интересами и потребностями государства. В развитии таможенной системы в этот период можно выделить несколько этапов, правда, весьма условно.

Новая государственная власть, пришедшая к управлению страной в результате Октябрьского переворота в России, скептически отнеслась к дореволюционной системе таможенных органов, так же как и к концепции таможенного дела. Реализация ленинской идеи государственной монополии внешней торговли по существу заблокировала широкое применение таможенно-тарифного регулирования и сделала систему таможенного контроля чисто вспомогательным инструментом регулирования внешней торговли. В период военного коммунизма неоднократно предлагалось закрыть таможенные учреждения. Такие предложения были логическим следствием идеи монополии внешней торговли и обусловили негативное отношение к таможенной службе и таможенному делу в целом.

Переход в начале 20-х годов к НЭПу реанимировал утраченные функции таможенных органов и обусловил интенсивное структурное развитие таможенной системы. Именно с 1922 по 1928 год (особенно в 1924-1925 гг.) формировалась сложная, многоступенчатая система управления таможенным делом, адекватная тем разнообразным задачам и функциям, которые выполняли таможенные учреждения того времени. На рубеже 20--30-х годов в СССР доминирует командно-бюрократический стиль управления. Внешнеторговая политика опять основывается на принципе государственной монополии, а таможенные органы постепенно утрачивают свои наиболее существенные функции и перестают выполнять роль фискальных учреждений. Система управления таможенным делом постепенно упрощается. Однако структура таможенных органов, сложившаяся де-факто во второй половине 30-х годов и получившая юридическое закрепление в Таможенном кодексе 1964 г., с очень незначительными изменениями сохранялась вплоть до середины 80-х годов.

В период внешнеэкономической реформы (1986-- 1991 гг.) начинается новый этап развития таможенной системы, особенности которого связаны с попыткой трансформировать таможенные службы государства-монополиста в новую управленческую структуру, ориентированную на функционирование в условиях свободного рынка и демократического режима. Логическое завершение данного этапа--принятие в 1991 г. нового Таможенного кодекса и Закона СССР о таможенном тарифе. Несмотря на известный радикализм этих законодательных актов, создать принципиально новую таможенную систему на практике так и не удалось. Формирование национальных таможенных служб в России и других государствах--членах СНГ приходится уже на новый этап развития таможенной системы.