- развитие внешнеэкономической деятельности, расширение внешнеторговых связей и интеграция российской экономики в мировую экономику;

- защита рынка, товаропроизводителя и стимулирование развития экономики;

- поддержание благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата и «здоровой» конкурентоспособной среды;

- проведение структурной перестройки в экономике;

- обеспечение экономической, социальной, экологической, технологической безопасности.

Программа является средством построения новой таможенной системы России, соответствующей требованиям XXI века. Она имеет долгосрочный потенциал динамичного роста, что позволит существенно модернизировать таможенные информационные системы, добиться эффективности и рациональности таможенных процедур, значительно повысить качество таможенного администрирования, осуществлять деятельность таможенных органов Российской Федерации в соответствии с мировыми стандартами.

Отказ от избыточного таможенного администрирования является важнейшим фактором формирования нормального делового климата в России для создания благоприятных условий в области внешнеэкономической деятельности. Достижение положительных результатов в этом направлении невозможно без системного анализа эффективности применяемых таможенных процедур, использования современных автоматизированных систем и новейших информационных таможенных технологий, без владения механизмами управления рисками, использования электронных средств передачи информации, координации работы с другими ведомствами и организациями.

Осуществляя задачи, определенные Программой, таможенные органы России добившись определенных результатов, создали организационные, правовые, кадровые и технические условия для начала коренных преобразований, затрагивающих практически все сферы деятельности таможенной службы.

Принципы и задачи, заложенные в Концепции, станут основой работы таможенных органов России на период до 2010 года.

Цель Концепции - создание в России конкурентоспособной таможенной службы, эффективной для государства и прозрачной для участников внешнеэкономической деятельности.

Одним из основных положений является создание эффективных систем подбора и мотивации персонала таможенных органов.

Итогом внедрения данной Концепции явится таможенное администрирование, предполагающее его высокую эффективность при внешней простоте и быстроте оформления пассажиров, товаров, транспорта.

В основу Концепции включены следующие приоритетные направления развития таможенного администрирования:

предварительное информирование;

электронное декларирование;

система управления рисками;

упрощение таможенной процедуры;

выборочность таможенного контроля

методы таможенного пост - аудита;

единая автоматизированная система сбора, хранения и обработки информации при осуществлении всех видов контроля.

Важнейшими задачами принятой Программы являются дополнительные меры по повышению уровня защиты конституционных прав граждан, усилению контроля соблюдения законности в таможенном деле, предполагающие повышение ответственности руководителей таможенных органов РФ за принимаемые решения, действия (бездействие) должностных лиц, проведение анализа причин и условий допускаемых нарушений и выработку эффективных мер по их предотвращению, что в итоге должно привести к максимальному снижению конфликтных ситуаций в деятельности таможенных органов.

При этом особо следует подчеркнуть законодательное закрепление расширении прав обжалования действий должностных лиц таможенных органов и, в первую очередь, упрощение существовавшего порядка.

Так, новый порядок обжалования заключается в обращении лис с устной жалобой к вышестоящему должностному лицу. Рассмотрение жалобы в упрощенном порядке осуществляется безотлагательно, и решение по ней принимается незамедлительно.

Таким образом, в связи с концепцией, заложенной в Программе, развитие отношений между таможенными органами и участниками внешнеэкономической деятельности, как представляется, переместилось в плоскость цивилизованного сотрудничества и должно отвечать требованиям правового государства, причем должны учитываться интересы как государства, так и иных субъектов данных правоотношений

Необходимость совершенствования системы управления в таможенных органах неоднократно отражалась в решениях коллегии Федеральной таможенной службы РФ и программах кадрового обеспечения таможенной системы.

В рамках выполнения Программы в системе управления таможенными органами России в 2005 г. была внедрена система анализа эффективности деятельности таможенных органов по контрольным показателям.

Установление контрольных показателей способствовало повышению уровня служебной дисциплины в таможенных органах, совершенствованию контрольной и аналитической работы, мобилизации усилий, направленных на выявление и пресечение случаев недостоверного декларирования товаров, увеличению суммы взимаемых таможенных платежей по ряду групп товаров.

Претерпела усовершенствования система подбора и назначения руководящих кадров. В настоящее время используются передовые и формационные технологии при тестировании кандидатов на руководящие должности.

При разработке Концепции ФТС России использовали международный опыт. Принятая Концепция в полной мере соответствует всем международным стандартам и нормам и, опираясь на нее, к 2010 г. таможенная служба РФ должна встать вровень с лучшими таможенными администрациями мира.

Особое внимание в Концепции отводится созданию эффективных систем подбора и мотивации персонала таможенных органов. В связи с этим при разработке Концепции и всех ее дальнейших предполагаемых преобразований главной фигурой поставлен таможенный инспектор, человек, который является основным исполнителем в цепи всей процедуры таможенного контроля и таможенного оформления. Концепция направлена на то, чтобы создать инспектору все условия для прозрачной работы по упрощенным процедурам и с высоким качеством контроля.

2 МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ В ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНАХ

2.1 Общая формальная постановка задачи формирования решений при управлении в таможенных органах

Принятие решений является важной частью любой управленческой деятельности.

Управленческое решение - это творческий акт, направленный на устранение проблем, которые возникли на субъекте управления (организация, фирма, и т.д.).

В литературе классификации управленческих решений строятся по самым разным основаниям. Одной из оправданных с социологической точки зрения представляется классификация А. И. Пригожина: она учитывает меру вклада субъекта решения в организационные преобразования. Согласно автору, все управленческие решения в организации могут быть разделены на:

- жёстко обусловленные (детерминированные);

- слабо зависящие от субъекта решения.

К первым обычно относят либо так называемые стандартизированные решения (обусловленные принятыми выше предписаниями и распоряжениями), либо вторично обусловленные распоряжением вышестоящей организации. Этот тип решений практически не зависит от качеств и ориентации руководителя.

Другой тип решений - так называемые инициативные решения, где качества руководителя накладывают серьёзный отпечаток на характер принимаемых решений. К ним относятся решения, связанные как с локальными изменениями в организации (поощрение, наказание), так и с изменением механизмов, структуры, целей организации. Инициативное решение обычно рассматривают как выбор альтернативы поведения из нескольких возможных, каждая из которых влечёт ряд позитивных и негативных последствий. В числе факторов, влияющих на качество решений, отмечают: компетентность персонала, деловые и личные качества руководителя, его ролевые (должностную, функциональную, групповую, гражданскую, семейную) позиции.

Необходимо отметить, что в практике управления знания типологии процессов помогают сделать обоснованный и эффективный выбор технологической схемы разработки и принятия управленческого решения.

Главные отличия управленческих решений:

Цели. Субъект управления (будь то индивид или группа) принимает решение исходя не из своих собственных потребностей, а в целях решения проблем конкретной организации.

Последствия. Частный выбор индивида сказывается на его собственной жизни и может повлиять на немногих близких ему людей. Менеджер, особенно высокого ранга, выбирает направление действий не только для себя, но и для организации в целом и её работников, и его решения могут существенно повлиять на жизнь многих людей. Если организация велика и влиятельна, решения её руководителей могут серьёзно отразиться на социально - экономической ситуации целых регионов.

Разделение труда. Если в частной жизни человек, принимая решение, как правило, сам его и выполняет, то в организации существует определённое разделение труда: одни работники (менеджеры) заняты решением возникающих проблем и принятием решений, а другие (исполнители) - реализацией уже принятых решений.

Профессионализм. В частной жизни каждый человек самостоятельно принимает решения в силу своего интеллекта и опыта. В управлении организацией принятие решений - гораздо более сложный, ответственный и формализованный процесс, требующий профессиональной подготовки.

Рассмотрев эти отличительные особенности принятия решений в организациях, можно дать следующее определение управленческого решения.

Управленческое решение - это выбор альтернативы, осуществлённый руководителем в рамках его должностных полномочий и компетенции и направленный на достижение целей организации.

В процессе управления организациями принимается огромное количество самых разнообразных решений, обладающих различными характеристиками. Тем не менее, существуют некоторые общие признаки, позволяющие это множество определённым образом классифицировать (рис. 4).

Рис. 4. Классификация управленческих решений

Существует много подходов к выделению различных этапов и стадий процессов принятия решения.

Процесс - это динамическая сторона управления, которая характеризуется изменениями, происходящими под воздействием внутренней и внешней среды в различные отрезки времени. Процесс управления происходит поэтапно: целеполагание, оценка ситуации, определение проблемы и принятие решения по ее разрешению. Цель - идеальный образ желаемого, возможного и необходимого состояния социально-экономическая система (СЭС), это представление о том, чего мы хотим достичь. Ситуация - это состояние управляемой системы, оцениваемое относительно цели, т.е. реальное положение дел. Проблема в процессе управления - это главное противоречие в ситуации, разрешение которого изменит ситуацию в направлении поставленной цели. Решение - это выбор альтернативы из множества вариантов действий для достижения поставленной цели как завершающий этап процесса управления.

По характеру взаимодействия названных этапов процессы управления подразделяют на несколько типов:

1. Если осуществление этапов происходит в строгой последовательности и есть достаточная определенность по всем этапам процесса управления и уверенность в их осуществлении, то такой процесс управления относится к линейному типу (рис. 5).

Цели  Ситуация  Проблема  Решение

Рис. 5. Линейный тип процесса управления

2. Если при выполнении какого-либо этапа предыдущий нуждается в корректировке и она вносится, то процесс управления называется корректирующим (рис. 6).

Рис. 6. Корректирующий тип процесса управления

3. Когда нет возможности выделить главную проблему и принять единственное решение, тип процесса управления характеризуется как разветвленный (рис. 7).

Рис. 7. Разветвленный тип процесса управления

4. Если цель формируется в условиях неопределенности как предварительная, на первое место выходит задача анализа ситуации, процесс в этом случае носит название ситуационного (рис. 8).

Рис. 8. Ситуационный тип процесса управления

5. Если приходится непрерывно уточнять ситуацию и корректировать проблему, процесс может быть назван поисковым (рис. 9).

Рис. 9. Поисковый тип процесса управления

Все отмеченные типы процессов управления используются в определенных условиях, названные этапы взаимосвязаны и предопределяют механизм разработки управленческого решения. Главное условие - это время как ресурс управления.

Любое управленческое решение проходит через три стадии:

1. Уяснение проблемы

- сбор информации,

- выяснение актуальности,

- определение условий при которых эта проблема будет решена

2. Составление плана решения

- разработка альтернативных вариантов решения,

- сопоставление вариантов решения с имеющимися ресурсами,

- оценка альтернативных вариантов по социальным последствиям,

- оценка альтернативных вариантов по экономической эффективности,

- составление программ решения,

- разработка и составление детального плана решения

3. Выполнение решения

- доведение решений до конкретных исполнителей,

- разработка мер поощрений и наказаний,

- контроль за выполнением решений.

Как известно, процесс принятия управленческих решений состоит из нескольких этапов, а именно:

- сбор информации и анализ сложившейся ситуации;

- выработка ряда альтернативных вариантов управленческих решений;

- оценка выбранных вариантов в соответствии с принятой системой критериев и выбор оптимального варианта.

Очевидно, что от достоверности и актуальности исходной информации о состоянии объекта управления во многом зависит и качество принимаемых управленческих решений. Особо важная роль в принятии управленческих решений в государственном и муниципальном управлении принадлежит правовой информации.

В органах государственного и муниципального управления на сегодня широко используются правовые базы данных «Гарант», «Консультант - плюс», «Кодекс», НЦПИ при Минюсте РФ.

Результативность работы таможенных органов во многом зависит от качества решений, которые принимаются на всех уровнях управления.

Управленческое решение - это, прежде всего мыслительно-волевой акт выбора субъектом управления того или иного варианта поведения системы управления.

В решении формулируются цели и задачи, стоящие перед объектами управления, предусматривается мера их дозволенного поведения, определяется, какие ресурсы необходимы для реализации целей и задач. Вот почему именно от качества и своевременности принятия управленческих решений в таможенных органах зависит, прежде всего, успех и неуспех управления ими.

Решение - это директивный акт, организующий, направляющий и стимулирующий совместные действия сотрудников для достижения поставленных целей. Отсюда - постоянно растущие требования к их обоснованности, сбалансированности и действенности. Такими требованиями являются:

1. Соответствие решения политическим и социально-экономическим установкам государства. Данное требование обусловлено тем, что стратегические и тактические задачи таможенной службы вытекают из целей и задач, определяемых законодателем и правительством. Поэтому любые действия таможенных органов имеют всегда политический и социально-экономический характер, и принимать решения об их осуществлении можно только с учетом политической и социально-экономической обстановки и их последствий. На политический и социально-экономический подход к выработке будущих действий и их политический анализ не должны влиять никакие причины и мотивы. Непременное условие соблюдения данного требования - глубокое понимание сотрудниками проблем таможенной политики.

2. Объективность решения означает учет в нем существующих в данный момент всех связей и отношений в борьбе с противоправными действиями противника, а также закономерностей этой борьбы.

3. Оптимальность решения означает, что оно в целом должно соответствовать данной конкретной ситуации.

4. Любое решение ценно в том случае, если оно принято своевременно. Данное требование означает оперативность в принятии решения и диктуется необходимостью быстрого обслуживания подконтрольных лиц, вскрытия нарушения таможенных правил или их упреждения.

5. Быстрота принимаемых решений зависит от своевременности поступления информации.

Своевременность решений в таможенной деятельности зависит от устойчивых положительных морально-психологических качеств ее сотрудников. Растерянность в условиях дефицита времени, нерешительность в оценках ситуации приводят к медлительности, к откладыванию решения вопроса. Вместе с тем, не нужна и торопливость в принятии решений. Это может привести к нарушению законности, другим негативным последствиям.

6. Решения должны быть конкретными и гибкими. Конкретность - это четкая определенность содержания решения. Особенно важна четкость в определении задач, которые ставятся перед исполнителями. Конкретность решения не исключает, а предполагает его гибкость, которая обеспечивается путем выработки принимаемой линии поведения должностных лиц с представлением определенного простора для самостоятельного реагирования на непредвиденные обстоятельства, на любые неожиданности.

7. Подготовка, принятие и реализация решений. Какого бы вида ни требовалось решение, желательно всю работу по его подготовке, принятию и реализации вести в определенной последовательности, принципиальная целесообразность которой выработана теорией и практикой управления.

При подготовке решения, прежде всего, необходимо выявить и проанализировать проблемную ситуацию. Вовремя выявить проблему - это значит на ранней стадии понять основное противоречие между конкретной целью деятельности таможенного органа и сложившимися условиями для ее реализации. Материалы анализа позволяют объективно взвесить значимость возникшего противоречия, выявить его причины и, главное, определить его вероятные конечные результаты. Таким образом, устанавливаются базовые проблемы, за решение которых надо браться в первую очередь: производится их ранжирование и выбор стратегического направления их решения, после чего формулируются цели.

Базовые проблемы могут выявляться самостоятельно руководителем таможенного органа на основе анализа разнообразной информации, с которой ему приходится иметь дело, или задаваться извне в результате:

- получения решения вышестоящего уровня (приказ, указание, распоряжение, план работы и т.д.), для исполнения которого требуется применить частное, более конкретное решение на своем уровне;

- поступления от сотрудников (подразделений), а также из различных ведомств, учреждений и организаций, участников ВЭД и других частных лиц разнообразных вопросов (запросов), касающихся таможенного дела;

- постановки нижестоящим уровням конкретных практических вопросов и проблем.

Вслед за этим разрабатываются варианты решения, удовлетворяющие заданным ограничениям - по срокам разрешения проблемной ситуации, по формам таможенного обслуживания, по материальным ресурсам, кадрам и др. Необходимость в разработке одновременно нескольких взаимозаменяемых вариантов (альтернатив) при разрешении проблемных ситуаций позволяет найти наиболее оптимальные пути в деятельности таможенных органов.

Наибольшее применение в таможенной практике находят эвристические приемы определения предпочтительных действий: декомпозиция проблемы, выдвижение параллельных задач, определение ключевых подзадач, соотнесение выдвинутых задач (подзадач) с силами и средствами, аналогия, использование прогноза развития ситуации, определение и учет гипотез о возможных последствиях предполагаемых действий.

Выбор наилучшего варианта и принятие решения проводится на основе оценки по группе взаимосвязанных критериев, число и содержание которых всякий раз задается конкретной проблемной ситуацией.

К числу наиболее очевидных критериев относятся: количество необходимых сил и средств, уровень их подготовленности для данных действий, степень материальных затрат, лимитированный срок решения проблемы.

Управленческие решения выражаются в письменной или устной форме. Письменная форма обеспечивает лучшую преемственность решений, облегчает контроль за исполнителями, последующий анализ дел.

Рис. 10. Виды документов

Таким образом, процесс принятия управленческих решений - это деятельность всех уровней управления по достижению целей управления. Будучи важнейшим компонентом системы управления, процесс принятия управленческих решений является циклическим и повторяющимся.

Критерием оценки управленческой деятельности является эффективность. Если два образа действий принесут одинаковые результаты применительно к цели организации, предпочесть следует тот, который предполагает наименьшие издержки. Если два образа действий предполагают одинаковые издержки, предпочесть следует тот, который дает наивысшие результаты.

Существуют следующие наборы характеристик качественных показателей эффективности разработки и реализации управленческих решений:

- своевременность представления проекта решения;

- степень научной обоснованности решения;

- многовариантность расчетов,

- ориентация на передовой опыт,

- численность занятых в разработке решения,

- стоимость и сроки реализации проекта,

- количество соисполнителей и другие.

Для формулировки методологических подходов при выработке управленческих решений учитывается следующая специфика управленческого труда:

- управленческий труд по выработке управленческих решений - это труд творческий;

- фактические результаты чаще учесть невозможно из-за отсутствия системы протоколирования;

- социально-психологическая результативность решений количественно не определяется;

- реализация решений не выделяет обособленно долю управленческого труда;

- текущий контроль за реализацией решений отсутствует, ожидаемая эффективность чаще опирается на факты прошлого периода;

- при длительном сроке реализации вновь появляющиеся обстоятельства искажают предполагаемую эффективность;

- качество принятого решения не оценивается и не фиксируется, хотя это и есть предпосылка его эффективности.

Методологические подходы к оценке эффективности управленческих решений следующие:

- экономическая эффективность управления в широком смысле характеризуется как ресурсная по соотношению доходов и как затратная по соотношению доходов и затрат;

- экономическая эффективность управления в узком смысле характеризуется как соотношение доходов и затрат на содержание аппарата управления;

- социальная эффективность управления определяется в широком и узком смысле по системе специальных показателей;

- возможна оценка эффективности выполнения отдельных управленческих функций по комплексу показателей, специально для этого разработанных и учитывающих специфику принимаемых решений по каждой из функций управления

Управленческое решение может быть качественным, эффективным, оптимальным. Качество управленческого решения - это степень соответствия его внутренним требованиям организации или стандартам. Эффективность управленческого решения можно определить как отношение положительных результатов и допустимых затрат. Оптимальными решениями будут те из набора альтернатив, которые наилучшим образом удовлетворяют заданным критериям для достижения поставленных целей.

Управленческое решение - основной инструмент воздействия работников государственной и муниципальной службы на управляемый объект. Первая особенность принимаемых здесь решений - это преобладание стратегических решений социальной направленности как директивных актов, направляющих, организующих и мотивирующих коллективные действия людей для достижения стратегических целей.

Стратегические решения должны быть обоснованными, своевременными, экономичными и приниматься по следующей технологии: выявление проблемы, обоснование общей концепции, выработка нескольких альтернатив и выбор наилучшего решения.

Вторая особенность связана с наличием у управленцев умения выявить зарождение стратегических противоречий отдела, поста. Здесь важно уметь разглядеть в гуще будничных дел ростки нового и поддержать их, взять на себя ответственность и риск, когда еще нет полной определенности и уверенности в успешном исходе.

Третья особенность заключается в том, что надо уметь выделить из огромного числа вопросов узловые. Для специалистов государственного управления складывается, как правило, две ситуации. Первая связана с возможностью постоянно и внимательно следить за показателями контрольных индикаторов, сигнализирующих об экстремальных ситуациях: замечена опасная тенденция - начинается подготовка стратегического решения. Вторая ситуация возникает неожиданно под воздействием изменений внешней среды, и решение в таком случае делится на принятие неотложных мер и действий стратегического характера.

Четвертая особенность - низкая мотивация исполнителей управленческого решения. Для решения этого вопроса в настоящее время рекомендуется следующее:

- своевременное доведение решений до исполнителей для предупреждения потери принятым управленческим решением своей актуальности;

- повышение мотивации через расширение привлечения сотрудников к разработке концепций, парадигм, ключевых положений, стратегий, а не только путем согласования с ним сформированных решений;

- формирование общественного мнения по проблемам через средства массовой информации, проведение конференций, семинаров, симпозиумов;

- создание системы кадрового обеспечения реализации решений;

- организация контроля за траекторией движения решения, что позволит руководству вносить своевременно коррективы в принятые решения.

Процесс подготовки решений представительного органа предусматривает следующие процедуры:

- каждый предлагаемый проект решения выносится на рассмотрение в письменном виде в соответствии с утвержденной формой;

- решение не должно содержать более одного вопроса, смысл которого должен быть отражен в заголовке решения;

- любое решение, которое вносит поправки или отменяет ранее принятые решения, должно предусматривать дословное изложение вопросов для изъятия и включения в новое решение.

При решении особо важных вопросов жизни всей таможенной системы принятию решения должно предшествовать его широкое обсуждение в СМИ и на публичных слушаньях. Подлежат обязательной публикации решения по вопросам бюджета муниципального образования, налогов, сборов и пошлин, норм, порядков и правил. Каждое решение (за исключением специально оговоренных) вступает в силу в течение 30 дней после принятия или с момента его опубликования в СМИ.

Для индивидуального лица, принимающего решения, формальная постановка соответствующей задачи состоит в следующем. Рассматривается множество символов вида:

<S₀, T, Q | S, A, B, Y, f, K, Y*>,

где слева от вертикальной черты расположены символы, соответствующие известным, а справа - неизвестным элементам задачи.

S₀ - проблемная ситуация; Т - время для принятия решения; Q - потребные для принятия решения ресурсы; S = (S₁, ..., S_n) множество альтернативных ситуаций, доопределяющих проблемную ситуацию S₀; А = (A₁, ... А_k) - множество целей, преследуемых при принятии решения; В = (B1, ..., B_k) - множество ограничений; Y = (Y₁, ..., Y_m) - множество альтернативных вариантов решения; f - функция предпочтения, используемая данным лицом, принимающим решения; К - критерий выбора наилучшего решения; Y* - оптимальное решение.

В ряде случаев время и ресурсы, отводимые на принятие решения, могут быть неизвестны и подлежат определению самим лицом, принимающим решения. Тогда символы Т и Q в приведенной формальной записи следует располагать справа от вертикальной черты.

Для группового решения та же задача записывается в следующей форме:

< S₀, T, Q | S, А, В, Y, F(f), L, К, Y*>,

где So, T, Q, S, А, В, Y, К - те же самые символы, что и в задаче для индивидуального решения; F(f) - функция группового предпочтения, зависящая от вектора индивидуальных предпочтений членов группы (d - число членов в группе); L - символ принципа согласования индивидуальных предпочтений для формирования группового предпочтения.

В рамках формализованной таким образом задачи принимается соответствующее решение на основе определенной стратегии.

Стратегии или системы правил, которыми руководствуются в процессе выбора решений, можно разделить на две группы: алгоритмические и эвристические. Первые - это системы алгоритмических правил, четко определенных и позволяющих произвести выбор альтернативы за конечное число шагов. Эвристические стратегии - это набор правил, принципов и приемов интуитивного характера, которые гораздо менее четко определены и не всегда позволяют получить оптимальное решение. Однако они имеют то достоинство, что способны радикально уменьшить сложность и трудность задачи и в значительной мере снижают напряженность интеллектуальных усилий, требующихся для подготовки и принятия решения.

К классу алгоритмических стратегий относится стратегия максимизации субъективно ожидаемой полезности (SEU).

Согласно этой стратегии А_r альтернатива оптимальна, если:

_{m n}

SEU (A_r) = УpS_rj * U_rj > SEU (A_i) = УpS_ij * U_ij

^{j=1 i=1}

для i = 1, 2, ..., n, где (pS_rj) -- субъективная вероятность того, что истинной окажется гипотеза h_j при выборе альтернативы A_r; (U_rj) - величина выигрыша в случае, если произойдет событие h_j после выбора альтернативы А_r.

Действуя в рамках эвристической стратегии, человек, принимающий решение, воспринимает ситуацию как набор таких характеристик, как: вероятность выигрыша (ВВ), размер выигрыша (РВ), вероятность проигрыша (ВП), размер проигрыша (РП), риск (R) и другие. Тем самым он создает факторное представление ситуации.

В зависимости от правил оперирования этими факторами в процессе выбора различают два вида эвристических стратегий.

1. Внутренняя стратегия. Применяя такую стратегию, лицо, принимающее решение, рассматривает каждую ситуацию как единое целое и сравнивает интенсивность ее свойств.

Можно различать два вида внутреннего анализа. Первый основан на непосредственном сравнении факторов - между выигрышем и проигрышем, риском и размером выигрыша и т. п.

Человек, принимающий решение, определяет эти соотношения в последовательности 1, 2, 3, 4, 5, указанной выше, и на этой основе оценивает глобальную привлекательность выбора g.

Другой вид внутреннего анализа состоит в сравнении факторов с определенными внешними критериями и проверке того, соответствуют ли они этому критерию. Глобальная оценка привлекательности выбора зависит от соотношений, имеющихся между свойствами и их критериями.

В ходе анализа принимающий решение сравнивает в произвольном порядке каждое свойство с его критерием (k₁, k₂, k₃, k₄).

2. Внешняя стратегия. Она состоит в том, что лицо, принимающее решение, сравнивает аналогичные свойства двух или более ситуаций. Иногда говорят, что сравниваются аспекты действий. Такое сравнение имеет внешний характер.

g₁= (BB_1, РВ₁, ВП₁, РП₁)

g₂ = (BB₂, РВ₂, ВП₂, РП₂).

Эта стратегия имеет несколько характерных черт. Во-первых, она позволяет устранить из дальнейшего анализа те характеристики, которые одинаковы для g₁ и g₂, что уменьшает число сравнений и трудность ситуации выбора. Во-вторых, принимающий решение сравнивает однородные характеристики, например платежи с платежами, вероятности с вероятностями, что вполне естественно и не вызывает особых затруднений.

2.2 Система показателей оценивания эффективности управления в таможенных органах

При оценке эффективности управленческих структур используются следующие подходы:

1. Эффективность как степень достижения поставленных целей (иногда используется термин «результативность»).

Этот метод можно применять лишь в том случае, если цели управленческой структуры сформулированы ясно и однозначно. Если для управленческой структуры задано несколько целей, то «свертывание» оценок степени достижения каждой из них в единую интегральную оценку в большинстве случаев оказывается невозможным. Поэтому управленческую структуру приходится оценивать набором показателей, каждый из которых отражает эффективность исполнения лишь одного направления (функции), вмененного данной управленческой структуре.

2. Эффективность как степень соответствия эталону.

При использовании этого подхода мы сравниваем и количественно оцениваем осуществление какой-либо процедуры или операции в нашей управленческой структуре с некоторым образцом. На практике этот подход сводится к сравнению «как у нас» и «как у них».

Существует еще один срез проблемы эффективности управления.

В англоязычной литературе понятие эффективность управления (менеджмента) выражается двумя ключевыми терминами:

– managerial effectiveness - т.н. «системная эффективность»;

– management efficiency - т.н. «операционная эффективность».

По мнению авторов этого разграничения, системная эффективность зависит от того, насколько рационально организовано управление, т.е. от состава и количества звеньев, их подчиненности, распределения функций и др.

Иными словами, эффективность системы управления определяется качеством организационной структуры, процессов управления, а от качеств конкретных управленцев не зависит.

Операционная эффективность, т.е. соотношение между результатами управленческой деятельности и затрачиваемыми усилиями, напротив, в первую очередь определяется деловыми качествами управленцев, а также тем, насколько рационально используется их потенциал.

Плодотворная в целом идея разграничения эффективности управления на системную и операционную нуждается в определенном уточнении и развитии содержания этих видов эффективности, поскольку речь идет о сложной иерархической структуре управления, присущей таможенным органам.

В содержание таможенного дела входят три составных части: а) таможенная политика, в качестве составных элементов которой являются: таможенно-тарифное регулирование, специфика используемых таможенных режимов и административные методы регулирования; б) таможенная служба, представленная организационно-штатной структурой и оснащенная необходимой материально-технической базой, и в) непосредственно деятельность таможенных органов по выполнению закрепленных за ними функций.

Кроме того, таможенная служба представлена в настоящее время центральным аппаратом Федеральной таможенной службы, Региональными таможенными управлениями (числом 7 единиц), таможнями и таможенными постами.

Каким образом разграничение эффективности управления на системную и операционную мы можем применить к таможенному делу и таможенной структуре?

Операционная эффективность - это эффективность непосредственной деятельности по таможенному оформлению и контролю - иными словами это эффективность таможен и таможенных постов. Если говорить о сути вещей, то можно сказать, что операционная эффективность определяется качеством «человеческого материала», непосредственно занятого исполнением функций, составляющих содержание таможенной деятельности.

Помимо организационно-штатной структуры, определяющим фактором системной эффективности является уровень материально-технической оснащенности этой структуры. Можно даже сказать, что сама организационно-штатная структура является функцией существующего уровня технической оснащенности управленческой деятельности.

Для работников таможен и таможенных постов организационно-штатная структура и уровень оснащенности их труда есть вещи заданные, от их деятельности не зависящие. Их формируют и определяют работники вышестоящих уровней иерархии - РТУ и Федеральной таможенной службы (ФТС). Поэтому с полным основанием можно утверждать, что системная эффективность есть эффективность управленческого труда на уровне РТУ и ФТС, поскольку именно качеством "человеческого материала" этих уровней иерархической структуры определяется организационно-штатная структура и материально-техническая оснащенность таможенной службы.

Таким образом, получается, что операционная эффективность (эффективность таможен и таможенных постов) и системная эффективность (эффективность РТУ и ФТС) в совокупности определяют эффективность функционирования таможенных органов.

Третья составная часть таможенного дела представлена, как было сказано выше, таможенной политикой, включающей таможенно-тарифное регулирование, таможенные режимы и административные методы регулирования.

Для таможенных органов это внешняя среда, задающая им систему нормативно-правовых положений, в рамках которых протекает их деятельность.

Разработка и формулирование нормативно-правовых положений ? это тоже вид управленческой деятельности, протекающей за рамками (вне пределов) таможенных органов. При оценке эффективности этого рода деятельности также возможен двойственный подход, поскольку эффективность действующей нормативно-правовой базы по регулированию внешнеэкономической деятельности также можно рассматривать и как системную (для нижестоящих уровней) и как операционную (для работников, исполняющих данный вид деятельности).

Можно сказать, что эффективность государственного управления как в совокупности, так и по ее составным элементам определяется только субъективным фактором - всецело и исключительно качеством персонала управленческих (в широком смысле этого слова) структур, включая Президента, членов правительства, руководителей ведомств, служб, агентств, персональным составом Думы, Совета Федерации и т.д. и т.п.

Однако, если при оценке эффективности таможенных органов т.н. системную эффективность можно отождествить с эффективностью функционирования аппаратов управления на уровне ФТС и РТУ, то при оценке эффективности таможенной политики дело обстоит значительно сложнее.

К формированию таможенной политики «прикладывают руку» и Государственная дума, и правительство, и администрация Президента. При этом неясно, кто и в какой степени является инициатором и автором того или иного положения, например, введения повышенных таможенных пошлин на ввоз подержанных автомобилей иностранного производства.

Поэтому целесообразно не отождествлять эффективность таможенной политики с тем или иным государственным органом, а определять ее по составляющим элементам: эффективность таможенно-тарифного регулирования, эффективность использования различных таможенных режимов и эффективность административных методов регулирования.

Подводя итог, можно заключить, что смысл разделения эффективности управления на системную и операционную - не что иное, как необходимость проведения расчетов эффективности раздельно для каждого уровня иерархической управленческой структуры, и каждая из них определяется исключительно субъективным фактором - качеством «человеческого материала», задействованного на каждом уровне. Это правило действует в равной мере как для исполнительной, так и для законодательной, а также и судебной власти.

Так, качество законов, положений и иных нормативных актов не зависит от того, написаны ли они гусиным пером, отпечатаны ли на пишущей машинке или набраны на компьютере. Их эффективность и действенность зависит исключительно от «качества» их творцов. Иными словами - техническая оснащенность законодателей не сказывается на качестве принимаемых ими законов.

Выше было сказано, что применительно к таможенной политике весьма проблематично (из-за отсутствии необходимой информации) соотнести то или иное принятие решения с деятельностью определенного государственного органа, тем более - с деятельностью конкретного должностного лица.

Вместе с тем, мы не должны забывать, что, оценивая эффективность таможенной политики, мы оцениваем не абстрактное понятие, а деятельность людей, формирующих эту политику. Вспомним классическое выражение советских времен: «кадры решают все». Применительно к управленческой деятельности, в том числи и в таможенных органах, это формулировка исчерпывающа.

Утверждение, что эффективность управленческой деятельности всецело определяется качеством персонала управленческих структур, отнюдь не означает, что эта эффективность может быть измерена (оценена) личностными характеристиками отдельных управленцев и руководителей - их добросовестностью, порядочностью, компетентностью и т.п. Это был бы самый ошибочный и ложный вывод, который можно сделать из заявленного положения. Прекрасный человек и высококлассный специалист может оказаться никчемным руководителем.

С другой стороны, известна масса исторических примеров противоположного свойства.

Да, эффективность управленческой деятельности определяется личностными характеристиками управленцев, но измеряться эта эффективность должна исключительно конкретными результатами деятельности управляемых ими структур.

На каждом иерархическом уровне таможенной структуры имеется свой круг вопросов, решение которых является исключительно прерогативой того или иного должностного лица. Чем выше статус должностного лица, тем шире круг вопросов, от решения которых зависит эффективность функционирования таможенных органов.

Для каждого иерархического уровня можно привести примеры вопросов, решаемых по-разному в зависимости от того, кто занимает тот или иной пост.

2.3 Принципы организации управления в таможенных органах

Организация процесса управления - это всестороннее его упорядочение, определяющее четкость, последовательность и допустимые границы его осуществления; целесообразное построение во времени и пространстве в соответствии с потребностями согласования совместного труда в социальной системе и задачами неуклонного повышения эффективности управления. Организация процесса управления, как и любая другая организация, предполагает распределение работ в пространстве и во времени.

Организация процесса управления включает: установление необходимой последовательности выполнения различных его циклов, этапов, стадий и фаз; определение временных границ выполнения операций определенного вида и их группировку; четкое поступление достаточной и необходимой информации для нормального и своевременного осуществления каждого этапа процесса управления и всех его операций; установление порядка участия различных звеньев системы управления по этапам процесса управления; определение процедур процесса управления обязательных операций для определенного вида работ (операций согласования, обсуждения, визирования, утверждения, информирования и др.)

Любой процесс управления по своему содержанию состоит из циклов, этапов, стадий и фаз.

Под циклом управления понимается отрезок времени, необходимый для полной реализации всех общих функций управления (анализ и прогнозирование,

планирование, организация, регулирование, учет и контроль).

Для реализации циклов управления необходимо иметь нормативную базу, системы планирования, учетов, системы оценки и стимулирования деятельности должностных лиц, информационное, кадровое обеспечение и др.

Цикл включает этапы, под которыми понимаются промежутки времени, в течение которых в одном случае создается система предстоящей деятельности, а в другом - осуществляется управление ходом ее функционирования.

Каждый этап состоит из стадий - времени, необходимого для полной реализации какой-либо одной общей функции управления. В соответствии с этим, различают следующие стадии процесса управления: анализа и прогнозирования, планирования, организации, регулирования, учета и контроля.

Каждая стадия состоит из различного количества фаз управления, под которыми необходимо понимать время, требуемое для выполнения одной операции (управленческой работы).

Таким образом, по своему содержанию процесс управления является достаточно сложным. Он идентичен для управления любыми социальными системами. Кроме того, он остается неизменным к любым условиям.

Применительно к управлению оперативно-служебной деятельностью в таможенных органах общие функции управления реализуются через: анализ и оценку таможенной оперативно-служебной обстановки и прогнозирование; принятие управленческих решений по проблеме и планирование, организацию исполнения решений и планов; регулирование; учет, контроль и оценку результатов работ) и образует цикл управления оперативно-служебной деятельностью.

Анализ и оценка таможенной оперативно-служебной обстановки и прогнозирование неразрывно связаны с изучением, познанием и предвидением развития совокупности условий на том или ином участке таможенной деятельности и определением их влияния на результаты таможенного дела, а также в целях принятия обоснованных решений и составления планов.

Под таможенной оперативно-служебной обстановкой понимается совокупность взаимосвязанных элементов, с находящимися в диалектическом развитии экономическими, политическими, социальными, правовыми, региональными и другими условиями (факторами), существенно влияющими на таможенную деятельность.

Оценка таможенной оперативно-служебной обстановки (далее ТОСО) является ядром, стержнем информационного обеспечения управления таможенной деятельностью и в этом качестве логически входит в систему функций управления.

В процессе оценки ТОСО субъект управления решает следующие задачи обеспечение постоянного информационного слежения и контроля за состоянием и развитием ТОСО; выявление и осознание характера возникающих проблем в процессе развития ТОСО; определение степени реальной или потенциальной угрозы со стороны противника, а также возможностей, путей и средств ее устранения.

Как процесс, оценка ТОСО включает в себя следующие этапы: определение цели и задачи оценки ТОСО; изучение банка данных, содержащих сведения об ТОСО (элементы, факторы, условия, конкретные события); анализ элементов ТОСО и синтез аналитических данных; формирование на основе критериев и их показателей оценочных суждений и прогностических выводов о состоянии и тенденциях развития ТОСО, ее динамике.

Основными элементами таможенной оперативно-служебной обстановки являются: обслуживаемые участники ВЭД; тактика и устремления некоторых участников ВЭД, постоянно, злостно и умышленно нарушающих таможенное законодательство и их пособников; контрабандистов и их пособников; околотаможенных криминальных структур и их пособников, пытающихся осуществить отрицательное воздействие на таможенные органы; сведения об их устремлениях, замыслах, планах, времени, месте и тактике осуществления преступлений и правонарушений в сфере таможенного дела; силы и средства таможенных органов и их возможности по выполнению возложенных задач и функций; возможности использования других правоохранительных и контролирующих органов, ведомств и организаций по борьбе с преступлениями и правонарушениями в сфере таможенного дела; общегосударственные меры обеспечения экономической безопасности и защиты экономических интересов, а также по борьбе с международным терроризмом; среда, в которой осуществляется функционирование таможенного органа.

Поскольку сама ТОСО представляет собой систему взаимосвязанных элементов, то и вырабатываемые оценки также должны быть взаимосвязаны и взаимообусловлены. Любая оценка одного из элементов ТОСО должна быть согласована и взаимосвязана с оценками других элементов.

Формирование оценочных выводов должно проводиться в соответствии с содержанием тех критериев, которые были приняты за основу их получения. В оценках необходимо отражать те признаки и факты, которые имеют существенное значение для решения тех задач, ради которых они проводились.

По форме изложения результат оценки ТОСО излагается устно или письменно.

В устной форме оценка излагается в виде суждений, выводов, мнений, утверждений, гипотез и др.

В письменной форме оценка излагается в справках, докладах и проведенных аналитических исследованиях ТОСО, в отчетах, решениях коллегии ФТС России и РТУ, приказах, распоряжениях и указаниях, прогнозах развития ТОСО и др. документах.

С точки зрения периодичности оценка ТОСО может быть ретроспективной, текущей, итоговой и прогностической.

3 РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ УПРАВЛЕНИЯ В ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНАХ

3.1 Пути совершенствования управления в таможенных органах

В настоящее время все больше внимания уделяется вопросам таможенной политики. От грамотного и принципиального ведения дел в этой сфере напрямую зависит как национальная безопасность, так и пополняемость федерального бюджета.

Среди нерешенных проблем таможенной системы можно назвать следующие:

- занижение таможенной стоимости товаров и их недостоверное декларирование;

- неразвитость системы информирования о ценообразовании;

- низкая эффективность контроля на основе методов аудита;

- низкий уровень взаимодействия оперативных подразделений таможенных органов с другими правоохранительными и контролирующими органами;

- недостаточная подготовленность кадров, особенно специалистов в области управления, контроля и анализа информации;

- низкий уровень социальной защищенности должностных лиц таможенных органов;

- высокий уровень коррупции.

Принятием Целевой программы развития таможенной службы Российской Федерации до 2010 года, были созданы необходимые предпосылки для последующих системных изменений в организации таможенного дела России.

Развивались такие направления деятельности, как электронное и предварительное декларирование, система управления рисками, таможенный контроль после выпуска товаров в свободное обращение.

Введена в эксплуатацию и продолжает совершенствоваться система управления рисками. Человеческий фактор в ряде случаев остается определяющим, но с помощью системы управления рисками можно свести к минимуму возможные риски, возникающие при таможенном оформлении.

Эта технология отрабатывается пока в экспериментальном режиме, однако в дальнейшем планируется создать гибкую, но жестко централизованную систему контроля и управления, основу которой будет представлять Операционный центр по обработке информации и принятию решений. Главной задачей Центра будет непрерывный мониторинг всей поступающей информации, ее анализ с применением системы управления рисками, выдача оперативных ориентировок таможенным органам, а также информационный обмен с другими контролирующими органами. В Центр будет поступать информация от зарубежных таможенных органов, участников внешнеэкономической деятельности в рамках предварительного информирования о поставках товаров на территорию России, от других контролирующих органов. Сложность этой проблемы заключается в объективности и достоверности информации, поступающей в базу данных, которая должна быть единой для всех контролирующих органов. Достоверные данные в одинаковой степени необходимы как таможенникам, так и налоговикам и другим ведомствам, заинтересованным в получении необходимой информации в автоматическом режиме реального времени. В связи с вышеизложенным, важно принципиально решить вопрос о создании Единой базы контролирующих органов.