Формирование государственной политики в сфере культуры и ее государственно-правовое регулирование

Престиж сферы культуры по-прежнему остается низким, заработная плата - небольшой. И это, несмотря на то, что в начале 90-х гг. на законодательном уровне были приняты решения о повышении заработной платы работников культуры. Согласно «Основам законодательства о культуре» (ст.54) «размер средней ставки и оклада творческим работникам и специалистам государственных организаций культуры устанавливается не ниже ставок и окладов работников образования РФ, а творческим работникам и специалистам организаций культуры, отнесенных к особо ценным объектам, - профессорско-преподавательского состава высших учебных заведений». Однако в связи с отсутствием финансирования, действие этой части статьи было приостановлено в 2001-2003 гг.. Средняя заработная плата работников культуры оставалась самой низкой среди бюджетных сфер. Не продуманным остается ряд аспектов, связанных с привлечением в сферу культуры специалистов экономического профиля. Государством основной акцент делается на поддержание материально-технической базы в рабочем состоянии, а не на ее развитие. Определенная инертность, сохранившиеся в сфере культуры, приводит к тому, что наиболее предприимчивые и активные специалисты предпочитают работать в негосударственных учреждениях культуры или уезжать из регионов в центр.

В настоящее время действует Федеральная целевая программа «Культура России (2006-2010 годы)» В целях ее реализации возобновлена работа Координационного Совета по культуре, на заседаниях которого обсуждаются важнейшие вопросы отраслевого развития, региональные проблемы^[50]. В ноябре 2005 г. принято постановление о создании Совета по взаимодействию с организациями творческих работников при Министерстве культуры и массовых коммуникаций РФ, которое давало возможность ведущим представителям художественной интеллигенции принимать участие в разработке государственной политики в сфере культуры.

Кроме федеральных разрабатывались и региональные программы развития культуры. Несомненным их плюсом является то, что они имеют возможность учитывать местную специфику, особенности национально-этнического и религиозного характера. Наиболее важные и значимые мероприятия региональных программ финансируются федеральным бюджетом. Следует отметить, что система целевого программного финансирования имеет и свои недостатки. Регионы, как правило, составляют свои программы «по образу и подобию» федеральной, с ориентацией на проекты, которые можно включить в список финансируемых центром. В федеральных программах, по сути, не учитывается уровень развития регионов, в результате «слабые» в сфере культуры регионы остаются таковыми. Так, в 2000 г. поставка оборудования в рамках программы информатизации сферы культуры в Республику Карелию профинансирована на 100%, в то время как в Ульяновскую область - на 0%. В результате в развитии культуры увеличиваются диспропорцию между регионами.

Вышесказанное не умаляет достоинств целевого программирования и лишь свидетельствуют о необходимости болеетщательного изучения и анализа для дальнейшего совершенствования этой системы.

В развитие положений Федеральной программы сохранения и развития культуры в регионах принято значительное количество территориальных программ развития различных сфер культурной деятельности, а также концепций развития той или иной области культуры. В их числе программы сохранения и развития культуры и искусства; укрепления материально-технической базы учреждений культуры; развития информационной сети образовательно-культурной сферы и информационного обеспечения; развития кинематографии. Такие программные документы были приняты в 21 республике, крае и области.

Так, Правительством Москвы были приняты постановления от 22.01.2002 № 70-ПП «О первоочередных мерах по воссозданию Московской кинематографии как отрасли городского хозяйства», от 27.08.2002 №691-ПП «О ходе выполнения постановления Правительства Москвы от 22.01.2002 г. № 70-ПП «О первоочередных мерах по воссозданию Московской кинематографии как отрасли городского хозяйства», распоряжение от 13.06.2002 г. № 835-РП «О преобразовании государственных унитарных предприятий города Москвы - детских кинотеатров в государственные учреждения культуры города Москвы». Утверждена «Концепция развития городской отрасли кинематографии на период 2002-2005 гг.»; произведено структурное реформирование городской киносети, в результате чего наряду с функционирующими киносетями, осуществляющими коммерческий кинопоказ, созданы, отраслевые государственные унитарные предприятия - «Московское кино», ориентированное на поддержку отечественного некоммерческого кинематографа и «Объединенная дирекция по управлению имущественным комплексом киносетей», ориентированное на эффективное использование городского имущества; созданы государственные учреждения культуры «Специализированные детские кинотеатры»; проведен анализ состояния рынка кинопоказа в городе.

В своих постановлениях Правительство Москвы определяло основными приоритетами в работе по совершенствованию системы управления кинотеатрами, создание условий для развития отечественного кино; создание цивилизованного рынка кинопоказа, путем развития конкуренции между кинопрокатными организациями; обеспечение сохранности и эффективного использования зданий и имущества городских кинотеатров; создание современных кинозалов на базе действующих путем их реконструкции; развитие сети объектов кинопоказа и увеличение ее емкости за счет нового строительства. При этом «Московское кино» обязывалось осуществить функции проката преимущественно российских фильмов, в том числе некоммерческих, имеющих высокое художественное значение, научно-популярных, детских, лучших образцов зарубежного кино и фильмов прошлых лет.

Исследование позволило сформулировать вывод о том, что, несмотря на значительное количество законов и иных актов государства по вопросам культуры, многие сферы культуры нуждаются в современном законодательстве. Особенно это касается сохранения культурно-исторических памятников как объекта правоотношений собственности, механизма привлечения к административной ответственности лиц, не выполняющих правила охраны памятников, уточнение обязанностей их владельцев и пользователей. Необходимость принятия таких законов определяется незаинтересованностью многих держателей памятников в организации доступа к используемой ими собственности. Назрела острая необходимость создания плановой системы охраны памятников, механизма консервации и контроля над местными, частными и смешанного типа владениями. Кроме этого необходимо законодательство по использованию культурного наследства, опирающееся на соответствующие международные конвенции и национальное законодательство, основанное на социальной, научной, исторической, эстетической, символической ценности культурного объекта.

В ноябре 1999 г. депутатами Государственной Думы ФС РФ С.С. Говорухиным, Н.Н. Губенко, Т.М. Гудимой, М.А. Менем и В.М. Тарасовым был внесен Проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации о культуре"». Основанием послужило то обстоятельство, что со вступлением в действие Конституции РФ, Гражданского, Налогового, Бюджетного кодексов, законов, связанных с основными сферами культурной деятельности, законов в сфере образования, приватизации государственного имущества, иных законов, затрагивающих деятельность некоммерческих и благотворительных организаций, общественных объединений, средств массовой информации и рекламную деятельность, многие положения Закона РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» перестали соответствовать действующему законодательству и ратифицированным международным конвенциям в сфере культуры^[55]. Только через год, 11 октября 2001 г. проект закона был принят Государственной Думой в первом чтении, второе - было принято в феврале 2003 г.. В целом можно отметить, что концепция законопроекта базируется на основных положениях, которые закрепляют государственную ответственность за сохранение культурного наследия, государственную поддержку культуры и творческих деятелей. Основными задачами нового законопроекта являются: обеспечение и защита права граждан на культурную деятельность и участие в культурной жизни; создание правовых условий для сохранения исторического и культурного наследия народов РФ, развития и воспроизводства творческого потенциала общества; определение принципов отношений субъектов культурной деятельности; определение принципов государственной поддержки культуры и обеспечение гарантий невмешательства в творческие процессы.

Законопроект исходит из принципа федерализма при определении прав и ответственности каждого уровня власти, отсюда вытекает разграничение предметов ведения в области культуры на предметы ведения Федерации, предметы ведения субъектов РФ, совместного ведения Федерации и субъектов и предмета ведения органов местного самоуправления и т.д. Законопроект предусматривал также нормативное финансирование бюджета в сфере культуры. В результате были сохранены действующие нормы бюджетного финансирования культуры в размере 2% расходной части федерального бюджета и 6% расходной части бюджетов субъектов Федерации. В законопроекте были определены финансовые ресурсы учреждений культуры, обеспечивающие их многоканальное финансирование.

В конце 90-х - начале 2000-х гг. активизировалась нормотворческая деятельность органы власти субъектов РФ. Как правило, региональные органы власти в развитие принятых на федеральном уровне законов принимают законы и иные нормативные правовые акты, конкретизирующие документы, принятые на федеральном уровне и учитывающие местные условия. Субъекты РФ принимали законы, конкретизирующие положения «Основ законодательства Российской Федерации о культуре». Указа Президента РФ «О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации» от 1 июля 1996 г. В 1996 г. такие законодательные акты приняли 8 субъектов Федерации, 1997 г. - 7, 1998 г. - 9, 2000 г. - 14. За 3 года после принятия федеральных законов «О библиотечном деле» и «Об обязательном экземпляре документов» 54 субъекта РФ приняли законы, регулирующие правоотношения в библиотечном деле. В развитие Федерального закона «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» соответствующие законодательные акты приняли 6 субъектов Федерации. После принятия Федерального закона РФ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации» и «Положения о лицензировании деятельности, связанной с публичным показом кино- и видеофильмов», 10 субъектов РФ приняли законы, регулирующие правоотношения в области кинематографии.

Нормотворческая деятельность на местах не ограничивалась правовыми актами, принимаемыми во исполнение федеральных законов. Проявляя инициативу, региональные органы власти нередко опережали федеральные органы. Так, в связи с задержкой принятия Федерального закона «О народных художественных промыслах» такие законы были приняты рядом субъектов Федерации самостоятельно. Среди них закон «О народных художественных промыслах Московской области» 1996 г., закон «О народных художественных промыслах и ремеслах на территории Тульской области» 1998 г. и др.

Результаты культурной политики весьма значительны. Законодательно определено, что культурная деятельность является неотъемлемым правом каждого гражданина независимо от национального и социального происхождения, языка, пола, политических, религиозных и иных убеждений, места жительства, имущественного положения, образования, профессии или других обстоятельств. Конституцией РФ и российском законодательством предусматриваются широкие права и свободы человека и гражданина в области культуры, гарантируют каждому человеку право на все виды творческой деятельности в соответствии со своими интересами и способностями.

Гражданин имеет право на культурную самобытность - на свободный выбор нравственных, эстетических и других ценностей, на защиту своей культурной самобытности. Законодательство предоставляет гражданам право на приобщение к культурным ценностям, пользование государственными библиотечным, музейным, архивным фондами, иными государственными собраниями во всех областях культурной деятельности. Предусмотрено, что основания для ограничения доступа к культурным ценностям устанавливаются федеральными законами.

В соответствии с Конституцией РФ каждый гражданин без ограничения возраста имеет право на образование в области культуры --художественное и иное специальное образование, на выбор его форм и способов в соответствии с законодательством Российской Федерации об образовании.

Российское законодательство предусматривает право собственности на культурные ценности. Они могут находиться либо в государственной, муниципальной собственности, либо в собственности юридических и физических лиц. Виды культурных ценностей, которые могут находиться исключительно в государственной собственности, устанавливаются федеральными законами. Особенности приобретения и прекращения права собственности на культурные ценности, а также владения, пользования и распоряжения ими в зависимости от их принадлежности к собственности РФ, субъекта Федерации, физического или юридического лица устанавливаются федеральными законами. Законодательство предусматривает право граждан создавать организации в области культуры. Каждый имеет право создавать организации по производству, тиражированию, сохранению, распространению культурных ценностей и благ, посредничеству в области культурной деятельности, а также совместно с другими лицами объединяться в творческие союзы, иные общественные объединения в области культуры в порядке, устанавливаемом федеральными законами.

Народы и этнические общности РФ имеют право на сохранение и развитие своей национально-культурной самобытности, защиту, восстановление и сохранение культурно-исторической среды обитания. При этом предусматривается, что политика в области сохранения, создания и распространения культурных ценностей народов РФ, давших наименования национально-государственным образованиям, не должна наносить ущерб культурам других народов и этнических общностей, проживающих на данных территориях. Все этнические общности, компактно проживающие вне своих национально-государственных образований или не имеющие своей государственности, имеют право на образование национально-культурной автономии. Реализация этнической общностью права на национально-культурную автономию не должна наносить ущерб интересам других этнических общностей.

Реальная практика осуществления культурной политики в постсоветский период отечественной истории показала, что федеральные органы, отдавая вопросы развития культуры в ведение регионов, дистанцировались от решения проблем. Это не могло не привести к кризисной ситуации в культурном пространстве, ибо в государственной и муниципальной собственности находится большая часть учреждений культуры. Региональный бюджет оказался не способным взять на себя обеспечение нормальной деятельности всех учреждений культуры.

Децентрализация управления выявила и другие негативные последствия такой политики. К ним относятся, во-первых, формирование в регионах различных стандартов в сфере культуры, что создает сложности в развитии межрегионального культурного сотрудничества. Во-вторых, суверенитет регионов способствует разгораживанию пространства России искусственными преградами, тем более что «география культуры» не всегда совпадает с границами административных единиц. В-третьих, те проблемы, которые раньше решал Центр, не всегда возможно решить на уровне региона, а это способствует усилению уже существующей диспропорции в развитии культуры регионов страны.

В качестве возможного выхода в такой ситуации можно рассматривать создание межрегиональных организаций в сфере культурного взаимодействия. Примером может служить Сибирское Соглашение по вопросам культуры. Другой путь - дифференцированное отношение центра к регионам, которое подразумевает помощь наиболее нуждающимся территориям, но не за счет отказа от государственного участия в культурной жизни относительно благополучных регионов.

Несмотря на децентрализацию, следует признать, что вертикаль власти по-прежнему сохранилась с той лишь разницей, что инициатива сейчас идет не только «сверху», но и «снизу». Кроме того, субъекты Федерации, получив широкие полномочия, продолжили передачу части функций органам местного самоуправления. Тенденция к усилению роли центральных органов власти видна на примере целевых программ по культуре, когда регионы составляют свои программы по образцу федеральных.

По мере предоставления субъектам Федерации все больших полномочий, вплоть до формирования собственной культурной политики, доля федерального бюджета постепенно сокращалась. Российское правительство не отказалось от существовавших в Советском Союзе социальных гарантий, однако не могло обеспечивать их финансирование в рыночных условиях на прежнем уровне.

Сегодня очевидно, что политическая и идеологическая цензура, характерная для советского государства, заменяется цензурой коммерческой. Авторское произведение оценивается как товар с точки зрения его ликвидности (как быстро его можно будет реализовать, какую прибыль можно получить). При этом художественная ценность произведения отодвигается на второй план. Поэтому художник часто оказывается перед выбором -- работать быстро и профессионально на массовый спрос (а это значит деньги, признание в обществе и т.п.) или заниматься творчеством, требующим огромных интеллектуальных и духовных затрат, что, как правило, обозначает отказ от материального благополучия).

В целом, рассматривая развитие системы управления в сфере культуры в исследуемый период, следует признать, что учреждения культуры получили в 90-е гг. - в начале XXI столетия большую самостоятельность. Осуществлена децентрализация управления, значительная часть функций передана в ведение региональных органов власти. Управленческие решения принимаются, как правило, с учетом специфики и потребностей региона. Более активное использование рыночных механизмов в сочетании с государственной поддержкой, способствует региональному развитию, позволяет в большей степени учитывать интересы населения в реализации их культурных потребностей.

Это обеспечивалось юридическим и правовым статусом учреждений культуры, активной законотворческой деятельностью государства. Одновременно, проведенное исследование позволило сформулировать вывод о том, что кризис в духовной культуре можно преодолеть лишь при условии комплексного, основанного на научном прогнозировании и планировании государственного подхода к разработке социально ориентированного законодательства, при соответствующем организационном и экономическом обеспечении. Система государственного управления, организации, финансирования и контроля в сфере культуры требует модернизации в соответствии с изменившимися условиями, обеспечения доступности культурных благ для всех слоев населения, повышения уровня культурной и информационной безопасности, участия граждан в культурном творчестве.

Сноски

^[1] http://www.google.com/search?ie=UTF-8&oe=UTF-

^[2] Культурная политика в Европе: выбор стратегии и ориентиры: Сб. материалов. М.: Либерия, 2002, С. 9-11, 149.

^[3] Горлова И. Культурная политика в современной России: региональный аспект Краснодар, 1998. С.71-72

^[4] Белановский В.Е. Государственная культурная политика в условиях модернизации российского общества (1991-2000 гг.). Дис. …канд. ист. наук, М., 2005, С.29.

^[5] Флиер А.Я. Культура как фактор национальной безопасности. М., 1995. С.15-16.

^[6] Карпухин О.И. Культурная политика. М., 1996, С.31.

^[7] Быховская И.М., Александрова Е.А. Апология культурологи: опыт рефлексии становления новой дисциплины. М., 1997, С.133

^[8] Богачева О. Государственное финансирование сферы культуры и искусства (опыт индустриально развитых стран) // Вопросы экономики. 1996. № 10. С.76.

^[9] Каменец А.В. Культурная политика и современная социокультурная ситуация. Методологические основы системы управления на федеральном и региональном уровнях в сфере культуры//Ориентиры культурной политики. Вып. 5. М. 1994. С. 10.

^[10] Драгичевич-Шешич, М., Стойкович, Б. Культура: менеджмент, анимация, маркетинг. Новосибирск, 2000. С.27-29.

^[11] Драгичевич-Шешич, М., Стойкович, Б. Культура: менеджмент, анимация, маркетинг. Новосибирск, 2000. С. 29-30

^[12] Конституция Российской Федерации. Ст. 44.

^[13] Основы законодательства о культуре // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 46.

^[14] Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 46. Ст.2615.

^[15] http://ru.wikisource.org/wiki/

^[16] Постановление Президиума ВС РСФСР от 19.04.1991 № 1045-1 «О мерах по социально-экономической защите культуры и искусства в условиях перехода к рыночным отношениям» http://www.google.com/search?ie=UTF-8&oe=UTF-8& +13.04.1991

^[17] Мельник Т.В. Интеллигенция Северного Кавказа в культурной и общественно-политической жизни общества (1960-1990 гг. ХХ в.). М., 2004. С.118.

^[18] Основы законодательства о культуре // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №46. Ст.2615

^[19] Ведомости СНД и ВС РФ. М., 1993. №33. Ст.1311

^[20] Собрание законодательств РФ. М., 1996. №22. Ст.2591

^[21] Собрание законодательств РФ. М., 1996. №1. Ст.2

^[22] http://www.fips.ru/avp/law18.htm

^[23] Ведомости СНД и ВС РФ. М., 1993. №20. Ст.718

^[24] Собрание законодательств РФ. М., 1998.№16. Ст.1799

^[25] Собрание законодательств РФ. М., 1996. №35. Ст.4136

^[26] Собрание законодательства РФ. М., 1994. № 24. Ст. 2602.

^[27] Собрание законодательства РФ. М., 1999. № 2. Ст. 234.

^[28] Указ Президента РФ «О дополнительных мерах государственной поддержки культуры и искусства РФ» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. М., 1993. № 46. Ст. 4449; Указ Президента РФ «О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства РФ» // Собрание законодательства РФ. М., 1996. № 28. Ст. 3358.

^[29] Указ Президента РФ «О дополнительных мерах государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации» от 12.11.1993 №1904 (в ред. указов Президента РФ от 06.03.95 №244, 01.07.96 №1010, 02.04.97 №277, 06.01.99, 08.02.2001). http://www.stroi.ru/nrmdocs/d3125dr27426m429.html

^[30] Собрание законодательства РФ. 995. № 28. Ст. 2670.

^[31] Собрание законодательства РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.

^[32] Ведомости СНД и ВС РФ. М., 1999. - № 11. Ст. 525.

^[33] Ведомости СНД и ВС РФ. М., 1992. № 32. Ст. 1877.

^[34] Собрание законодательства РФ. 1998. № 19. Ст. 2069.

^[35] Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3330

^[36] Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 145.

^[37] Закон РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» от 09.10.1992. № 3612-Ihttp://www.gsntinorms.ru/norms/common/doc.asp?0&/norms/akts/zak61292.htm

^[38] Письмо Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации «Об Основах законодательства Российской Федерации о культуре» от 22.02. 1993 № НС -8/ОСЗ-67.

^[39] Закон РФ «Об авторском праве и смежных правах» от 09.07. 1993 № 5351-I (с изменениями от 19.07.1995, 20.07.2004) http://www.fips.ru/avp/law/5351-1SN.HTM.

^[40] Бутенко И.А. Государственная политика в области охраны авторских прав // Ориентиры культурной политики. Вып. 5. М.,1995. С. 79-84.

^[41] См: Ориентиры культурной политики. Вып. 2. М., 1993. С. 78-81; Вып. 10. М., 1993. С.53-60.

^[42] Федеральная целевая программа «Культура России (2001-2005 годы)». М., 2000.

^[43] Там же. С.9.

^[44] Там же. С.26-27, 49-51.

^[45] Текущий архив Министерства культуры РФ. Д. 546, 29892, 30640..

^[46] Российская газета. 1999. 19 февраля.

^[47] Жидков В.С. Культурная политика и театр. М., 1995, С.56.

^[48] Кинопроцесс. 2006. №3. С.55.

^[49] Постановление Правительства РФ «О федеральной целевой программе «Культура России (2006 - 2010 годы)» от 08.12.2005 № 740 http://pravo.roskultura.ru/law/resolution/08/12/2005/1/text/2857.html

^[50] Кинопроцесс. 2006. №3 С.55.

^[51] Кинопроцесс. 2005. №1. С.65.

^[52] Ориентиры культурной политики. Вып.12. М. 2000. С.74.

^[53] Фельдман А.З. Правовое регулирование культуры. СПб, 2001, С.92.

^[54] Кинопроцесс. 2006. №3. С.65.

^[55] Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №26. Ст.3172.

^[56] Фельдман А.З. Правовое регулирование культуры. СПб, 2001, С. 86-87, 101

^[57] Подробнее об этом: Белановский. Указ. соч. С.89-106

Размещено на Allbest.ru