О завершении эпохи классического лесного хозяйства

Государственному лесному контролю и надзору посвящена глава 12 Лесного кодекса 2006 года. Согласно статье 96 (Государственный лесной контроль и надзор) целью государственного лесного контроля и надзора является обеспечение соблюдения лесного законодательства, и он осуществляются органами государственной власти в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81-83 Лесного кодекса. В соответствии со статьей 96 Лесного кодекса РФ Правительство приняло Постановление от 22 июня 2007 г. №394 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора». Оно устанавливает в соответствии порядок осуществления контроля и надзора за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов. Для краткости всё это будет подразумеваться при употреблении термина: «государственный лесной контроль и надзор».

Постановлением от 22 июня 2007 г. №394 определено, что государственный лесной контроль и надзор осуществляют Федеральная служба по надзору в сфере природопользования Министерства природных ресурсов Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Осталось не разъяснённым, какими средствами осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации государственный лесной контроль и надзор в отношении лесничеств и лесопарков, находящихся на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Аналогичный вопрос по поводу сил и средств, которыми Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы государственный лесной контроль и надзор в отношении лесничеств и лесопарков, полномочия управления которыми не переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации), а также в отношении особо охраняемых природных территорий федерального значения.

В конце XX столетия многим специалистам казалось, что принятие нового Лесного кодекса (1997) и соответствующего природоохранного законодательства будет вполне достаточно для решения большинства проблем сохранения лесов страны и развития лесного хозяйства. Дискуссия того времени показала, что простое включение в лесное законодательство терминологии классического лесного хозяйства не означает адекватного решения новых проблем [6,10,11, 12,16,17, 23,24]. Создатели Лесного кодекса 2006 года, судя по его тексту, к сожалению, не смогли учесть, что лесное хозяйство - это не только лесные отношения, но ещё и непрерывный процесс взаимоотношений человека с лесными экосистемами. Процесс почти столь же древний, как сельское хозяйство, в частности, растениеводство. И в этих взаимоотношениях ответственность человека заключается, прежде всего, в сохранении возможности получать лесной доход регулярно (в отношении древесной лесной продукции, пусть даже и с интервалом в 80-100 лет), и постоянно (в отношении биосферной продукции лесов (нерыночные (невесомые) свойства лесов: поглощение парниковых газов, фильтрация поверхностного стока вод, фильтрация атмосферного воздуха, воспитательное, духовное и культурное обогащение человека, и т.д.). Судя по многочисленным публикациям, которые далеко не исчерпываются приведёнными ссылками, никому в голову не приходило поставить вопрос для дискуссии, способно ли классическое лесное хозяйство решить новые проблемы, если избавиться от инерции плановой экономики и создать новую нормативно-справочную базу лесного хозяйства, начав с инструкции по лесоустройству, инструкции по расчёту пользования лесом, правил рубок леса и т.д. Обольщение масштабами лесных богатств России, во многом уже давно не соответствующих реальному их состоянию, и инерция применения не эффективных технологий пользования лесами, способствовали тому, что советская версия русского классического лесного хозяйства не только осталась стержневой, но и получила в новом Лесном кодексе 2006 года вторую жизнь и соответствующее толкование: использование лесов. Вторая глава Лесного кодекса так и называется - использование лесов. И в этой главе содержится очень важная для понимания причин ликвидации классического лесного хозяйства трактовка леса с его двойственной природой по отношению к человеку (лес - экосистема с её биосферными свойствами и функциями, и лес - источник товаров и услуг), позволяющая применять удобные системы законодательства, в зависимости от запросов бизнеса. В результате была создана иллюзия, что бизнесу облегчают и упрощают допуск к лесным ресурсам. Но это не так. Предписанное Лесным кодексом 2006 года расширение перечня видов использования лесов, именно использо (с 7 до 15), включая возможность использования лесных земель для развития инфраструктуры территорий, причём, не только для целей лесного хозяйства и лесной промышленности, привели к переходу количественных изменений в лесном законодательстве, к качественным изменениям отношения общества к лесам, выраженное в новом Лесном кодексе. Дело в том, что использование лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых, для строительства и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов, а также для строительства, реконструкции, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов (статья 25 второй главы Лесного кодекса), не имеет отношения к лесному хозяйству. Ни к классическому русскому, ни к какому другому. Это не более, чем замаскированная под использование лесов процедура перевода земель из одной категории в другую, без оплаты потерь лесного хозяйства. Но человечество в своём развитии подошло к порогу, за которым польза и выгода от лесов (совершенно рыночные и, по сути своей, безнравственные категории), должны уступить место другим, нравственным категориям, о которых говорили основоположники лесной науки. В первую очередь, к ним относится общегосударственная значимость лесов.

Заключение

Подведём итоги нашего анализа, неполнота которого из-за недостатка места, не должна помешать нам сформулировать главные выводы. Любая реорганизация управления оправдана лишь тогда, когда она приводит к улучшению эффективности реорганизуемой системы. Прежде всего, очевидна непродуманность замены системы управления лесами через ведение лесного хозяйства, системой контроля и надзора, при том, что ведение лесного хозяйство будут вести арендаторы. Следует признать, что существует проблема недоопределённости объекта управления государственной собственностью с целью получения лесного дохода или надо отказываться от постулатов капитализма. В честности, что собственность должна приносить доход.

Предписанное Лесным кодексом 2006 года облегчение и упрощение допуска бизнеса к лесным ресурсам путём расширения перечня видов лесопользования (с 7 до 15), включая возможность использования лесных земель для развития инфраструктуры территорий, причём, не только для целей лесного хозяйства и лесной промышленности, привели к переходу количественных изменений в лесном законодательстве, к качественным изменениям отношения общества к лесам, выраженное в новом Лесном кодексе. Дело в том, что использование лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых, для строительства и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, и, тем более, - для строительства гидротехнических сооружений и специализированных портов, а также для строительства, реконструкции, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов (статья 25 Лесного кодекса), не имеет отношения к лесному хозяйству. Более того, не соответствует определению леса (статья 5 Лесного кодекса), ни как экологической системы, ни как природного ресурса. Это не более чем замаскированная под использование лесов в соответствии с лесным законодательством, процедура перевода земель из одной категории в другую, без оплаты потерь лесного хозяйства, т.е. упущенной выгоды собственника - государства.

Созданная на уровне законодательных правовых документов нормативная база государственного лесного контроля и надзора не имеет никакого отношения к управлению лесами, потому что она ориентирована только на последствия охраны, защиты, воспроизводства и использования лесов. Она никак не соединена с прогнозированием, планированием и принятием решений по управлению лесами. Ситуация напоминает казус со старым Лесным кодексом 1997 года, который создал механизм лесного дохода, но его никто не мог получить при мизерной попённой плате за лесопользование, и поэтому изыскивали с помощью бензопил собственные средства для покрытия расходов на ведение лесного хозяйства и выживание.

Созданная многоуровневая система планирования и отчётности для обеспечения государственного лесного контроля и надзора (лесной план, лесохозяйственный регламент, проект освоения лесов, государственный лесной реестр, государственная и муниципальная экспертиза проектов освоения лесов, лесные декларации и пр.) только увеличили бумагооборот, и фактически заменили ответственность - отчётностью органов государственной власти субъектов РФ. В итоге лесничество/лесопарк, от эффективности и качества работы которых по организации ведения лесного хозяйства, зависит будущее русского леса, попали под многоярусную бюрократическую надстройку. Лесничий и лесные инспектора ежедневно должны быть в лесу и контролировать соблюдение лесоводственных правил рабочими, нанятых арендаторами для выполнения лесохозяйственных, лесовосстановительных, противопожарных работ, рубки леса, с тем, чтобы не допускать отклонений от нормативов ведения лесного хозяйства и нарушений лесного законодательства. А если все же они будут допущены, то зафиксировать и ликвидировать их в самой начальной стадии. Но для этого в штате лесничества должна быть профессиональная команда специалистов лесной охраны (лесоводы, лесокультурники, лесопатологи, лесопожарники и т.д.), включая вспомогательный персонал. В противном случае арендатору надо оплачивать подготовку или наём таких специалистов. Для успешной работы лесничеств должна быть разработана система стандартов ведения лесного хозяйства и использования лесов, без которой арендаторам не по силам будет реализовать не только положения лесохозяйственного регламента, но и собственного плана освоения лесов.

Следует признать, что реализация подзаконных правовых актов Лесного кодекса привела к тотальной смене парадигмы государственного лесного хозяйства и управления лесами в целом. Классическое лесное хозяйство, основанное на совмещении ведения лесного хозяйств и организации лесопользования, ликвидировано. Ему на смену предложена децентрализованная система управления, в которой руководящие функции центра заменены многоуровневой системой контроля и надзора над лесами, как федеральной собственностью, а леса, будучи объектом государственной собственности, фактически остались без присмотра.

Список использованных источников

1. Анучин Н.П. Лесоустройство // М.: Экология, 1991, 400 с.;

2. Добровлянский В.Я. Методы лесоустройства. - Энциклопедия Брокгауза и Ефрона;

3. Ерусалимский В.И., В.В.Страхов, Ф.А. Дякун. Динамика лесного фонда Северо-Западного экономического района // ВНИИЦлесресурс, Лесохозяйственная Информация, 2001, №1, с.1-5;

4. Ерусалимский В.И., Дякун В.А., Страхов В.В. Динамика лесного фонда России // М., Ж. Лесное хозяйство, 1997, №6, с.34-37;

5. Ерусалимский В.И., Страхов В.В., Дякун Ф.А. О динамике лесовосстановления в России //М., Ж. Лесное хозяйство, 1998, N 5, с. 37-38;

6. Обливин А.Н. О национальной лесной политике России. - Бюллетень «Использование и охрана природных ресурсов»,2001, №10, с.53-59;

7. Орлов А.И.Учебник по менеджменту. М.: Знание, 1999. - 64 с.;

8. Орлов М.М. Лесоустройство. Том 1. Элементы лесного хозяйства //Ленинград, издание журнала «Лесное хозяйство, Лесопромышленность и топливо», 1927, 428 с.;

9. Орлов М.М. Учение о лесном хозяйстве, его развитие, методы и задачи.- СПб., Лесной журнал, 1895 год, вып. 3;

10. Петров В.Н. О лесной политике // Лесное хозяйство, 1995, № 4, с.16;

11. Писаренко А.И., Страхов В.В. Лесное хозяйство России: от пользования - к управлению //М., Издательский Дом «Юриспруденция», 2004, 551 с.;

12. Писаренко А.И., Страхов В.В. О лесной политике России //М., Изд-во Юриспруденция, 2001, 160 с.;

13. Писаренко А.И., Страхов В.В., Зеленина Т.К. Динамика продуктивности лесов Европейско-Уральской части России (на рус. и англ. яз.) //IBFRA, Duluth, Minnesota, USA, 1997, p.76-77.;

14. Рудзкий А.Ф. Руководство к устройству русских лесов (2-е изд.) //С.-Пб., Издание А.Ф. Девриена, 1893, 464 с.;

15. Синицин С.Г. Рациональное лесопользование // М., Агропромиздат, 1987, 334 с.;

16. Страхов В.В. Кризис лесного сектора России (Колонка главного редактора) // М.: ВНИИЦлесресурс, Лесохозяйственная информация. Вып. 5. 1997. С. 1…12;

17. Страхов В.В. Лесоустройство и государственные интересы (Колонка главного редактора) // М.: ВНИИЦлесресурс, 2000, Лесохозяйственная информация №1-2, с.1-6;

18. Страхов В.В. Состояние лесных ресурсов Европейско-Уральской части России // В сб.: Леса русской равнины, М., ИНИОН РАН, 1993, с.201-208;

19. Страхов В.В. Структура лесного фонда юга Европейской России: экологический резерв лесовосстановления // М., Ж. Лесное хозяйство, 1997, №1, с. 9-11;

20. Страхов В.В., Дякун Ф.А., Ерусалимский В.И. Динамика лесного фонда Республики Карелия // М., ВНИИЦлесресурс, 2000, Лесохозяйственная информация №5-8, с.1-4;

21. Страхов В.В., Дякун Ф.А., Ерусалимский В.И. Динамика лесного фонда Северного экономического района // ВНИИЦлесресурс, Лесохозяйственная Информация, 2001, №2, с.7-11;

22. Страхов В.В., Писаренко А.И., Борисов В.А. Леса мира и России // М., В сб.: Бюллетень Министерства природных ресурсов РФ «Использование и охрана природных ресурсов России», М., 2001, №9, с.49-63;

23. Шутов И. В., Книзе А. А. Мифы и реальность лесного фонда России //ЛесПромИнновации, 2005, 3(5)

24. Шутов И.В. Лесное имущество: собственность, владение, аренда //Лесная газета, 2005, №13.

25. Экологические и экономические воздействия лесопользования и экспорта деловой древесины на Северо-Западе России (Страхов В.В., Тепляков В.К., Борисов В.А., Гольцова Н.И., Сарамяки Ю., Нимеляа П., Мюллинен А-Л.) //OY FEG, Joensuu, Finland 1996, 162 p.(русск. и англ.)

26. Энциклопедия "Железнодорожный Транспорт". - Научное издательство "Большая Российская энциклопедия", 1995;

27. Development of Forest Resources in the European Part of the Russian Federation (A.I. Pisarenko, V.V. Strakhov, R. Paivinen, R. Kuusela, F.A. Dyakun and V.V. Sdobnova). European Forest Institute Research Report 11.- Brill: Leiden, 2001, 102p.