Демократия в России
Феноменология посттоталитарной власти. Неофициальные связи в учреждениях. Лидерство в демократическом движении. Реформа государственной службы и органов государственной безопасности. Власть в российских регионах. Анализ электорального поведения.
| Рубрика | Политология |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 04.09.2010 |
| Размер файла | 175,7 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Изучение обстоятельств и итогов выборов, прошедших в России на федеральном и региональном уровнях, позволяет зафиксировать, наряду с неразвитостью партийно-политической мотивации, не менее важную характерную особенность массового электорального поведения - широко распространенное отношение к выборам, как к торгу с начальством.
Еще советские выборы без выбора, утеряв для рядовых избирателей идеологическую значимость, в послесталинский период стали приобретать утилитарный характер. Этому, при переориентации административно-командной системы на бюрократический торг, способствовала институционализация наказов избирателей и депутатского запроса. Утилитаризм усилился в условиях системного кризиса, когда номенклатурные начальники, видя, что их могут прокатить на выборах, стали активнее "прикармливать" своих избирателей. Нынешняя нестабильность, негарантированность общественных условий индивидуального существования заставляют рядовых граждан искать защиты у обладающих ресурсами власти и влияния "больших людей". Острая нужда в патронаже, который могут предоставить конкретные местные начальники, вернула им голоса избирателей, при этом голосование из идеологизированного и "почтительного" стало "заинтересованным", более прагматичным. Этим, очевидно, объясняется уверенный успех региональных руководителей на выборах 1993 г. в Совет ФедерацииВысокопоставленные чиновники региональных и центральных органов государственной власти занимали в верхней палате первого созыва 128 (74%) мест, директора - 23 места. и почти повсеместная победа "партий власти" на выборах в региональные законодательные собрания. На выборах глав исполнительной власти, прошедших осенью 1996 и в январе 1997 гг. в 50 субъектах Федерации, в 25 регионах были переизбраны действующие главы администраций, в 5 - новыми губернаторами стали председатели представительных собраний, в 7 - депутаты Государственной Думы. Причем среди последних: двое - бывшие руководители регионов, и только двое - А. Руцкой в Курской области и Е. Михайлов в Псковской области - не входили ранее в номенклатуру соответствующего обкома или крайкома КПСС. Большинство остальных победителей - директора крупных предприятий.
Тезис о том, что местное начальство "освоило выборы" и обеспечивает себе поддержку избирателей, конечно, носит чересчур общий характер и нуждается в конкретизации. Ниже представлена авторская версия типологии поведения российских избирателей на выборах.
В "национальных" республиках с относительно невысокой урбанизацией и лучше сохранившимся традиционным укладом можно наблюдать "патриархальный" тип электорального поведения. Наиболее четко выражен он, пожалуй, на Северном Кавказе и в Сибири. Сохранившееся уважение к руководителям, традиционная система связей и соподчинения обеспечивают весьма высокий мобилизационный потенциал правящей элиты. "Патриархальный" тип отличают высокая явка на выборы и невычлененность собственно политических ориентаций электората: избиратели выбирают своих патронов, а по политическим вопросам голосуют так, как советуют руководители. В результате становятся возможными такие казусы, когда вдруг в Ингушетии в 1993 г.71% голосов были отданы за список ДПР, а в Туве 48% - за список ПРЕС; в 1995 г. Тува стала единственным регионом в России, где был осуществлен задуманный и уже забытый в Кремле замысел: первое место - НДР (28%), второе место - блок И. Рыбкина (13%). При "патриархальном" типе электорального поведения партийный список может выступать эмблемой, опосредованной формой персоналистского выбора избирателей. Такое явление широко распространено в политической жизни Востока. См. об этом: Зубов А.Б. Парламентская демократия и политическая традиция Востока. М., 1990. Например, в 1993 г. в Ненецком АО, от которого в Думу был избран президент Ассоциации полярников и член "Гражданского союза" А.Н. Чилингаров, ГС собрал аж 8% голосов (в среднем по России - 1,9%); в 1995 г. Чилингаров баллотировался и был переизбран, будучи членом "Блока Ивана Рыбкина", - при этом БИР получил в округе 10,5% (в среднем по России - 1,1%).
Однако, собственно традиционные институты, на которых основывается описанное "патриархальное" поведение, в сегодняшней России - скорее экзотика: в советский период они были основательно разрушены. Новая историческая общность - советский народ сверху представлял собой преимущественно номенклатуру, а снизу - преимущественно массовую госклиентелу. Прямым продолжением социальной практики, основанной на своеобразном "социальном контракте" между номенклатурой и госклиентелой, выступает широко представленный "советский" тип электорального поведения. О его некогда латентном, а ныне открытом утилитаризме уже сказано. Вполне естественно, что указанный тип доминирует сегодня на селе: дело не просто в консерватизме сельских жителей, но в том, что здесь отношения между управляющими и управляемыми, как правило, тесны и непосредственны, "очеловечены" связями личной зависимости и покровительства, а обмен, лежащий в основе выборов, носит более конкретный характер. Именно село обеспечило правящим номенклатурным группам победу на региональных выборах. В то время как в городах выборы зачастую срывались из-за низкой явки избирателей, голосование в сельских районах определяло состав и социальное лицо региональных законодательных собраний. Во многих регионах представительные органы превратились в форму агрократии. Это нередко провоцирует их острые конфликты с региональной администрацией, промышленниками, городскими руководителями. Но независимо от соотношения сил и интересов внутри региональных правящих групп, любое республиканское, краевое, областное руководство в целях успешного проведения выборов вынуждено делать ставку на сельские районы. Широкое распространение в связи с этим получила практика нарезки избирательных округов, закрепляющая преимущество сельских районов и недопредставленность городского населения. Например, выборы в Тульскую областную Думу проходили по 29 одномандатным округам, совпадающим с административными районами: 5 в г. Туле и 24 в области; при этом списки избирателей, скажем, в Арсеньевском, Дубенском, Одоевском районах насчитывали примерно по 12 тыс. человек, в районах же Тулы - от 72 до 135 тыс. В республиках подобная нарезка округов имеет особый смысл - таким образом закрепляется привилегированное положение правящей группы "титульной" национальности. Так, в Республике Марий Эл в девяти одномандатных округах с преобладанием русского населения оказалось сосредоточено 51,8% всех избирателей, а в 13 одномандатных округах с преобладанием марийцев - 48,2% избирателей.
Определить электоральное поведение большинства городского населения (а горожане в России составляют 74% населения, причем 46% приходится на города с населением свыше 100 тыс. жителей) трудно из-за его аморфности и неустойчивости. Пытаясь это поведение охарактеризовать, приходится использовать преимущественно негативные определения: несоветское и негражданское, непатриархальное и непартийное. Действительным содержанием "послесоветского" - назовем его так - типа электорального поведения и является негативизм, в т. ч. негативная мобилизация внимания и мнения, которую отмечает Ю.А. Левада ?????? ?.?. ??????? ? ??????? ????????????? ?????? ? ???????? «???????????????????? ????????» // ??????????. 1994. ?5. ?.16.. Очевидно, например, что массовая поддержка партии Жириновского в декабре 1993 г. была голосованием не "за", а "против". В 1995 г. голосование протеста стало более "красным". Голосование "нет" и неголосование - это взаимосвязанные и взаимозаменяемые формы электорального негативизма, в котором проявляется охватившее общество отчуждение. Разрыв социальных связей и смыслов (в городах он очевиднее и острее переживается) обусловливает резко негативную реакцию при обсуждении общеполитических проблем, а ответ на вопрос - "кого вы поддерживаете?" - зависит от игры случайных, нередко просто эмоциональных, персоналистских предпочтений. Отсюда - значимость демонстративного поведения, политики жестаВ политической истории подобные ситуации не редкость: в условиях кризиса традиционных политических институтов демонстративное поведение лидеров замещает привычные формы социальной консолидации. См., напр.: Панченко Д.В. Римские моралисты и имморалисты на исходе республики // Человек и культура: индивидуальность в истории культуры. М., 1990., не столько даже имиджа, сколько именно видеоряда (фотоплакат, рекламный клип) и, соответственно, средств, такой видеоряд обеспечивающих. Персоналистские предпочтения - порою их даже нельзя назвать симпатиями - нередко отдаются наиболее радикальным и эффектным "контргероям", разного калибра "харизматикам".
Появление на избирательной сцене больших денег и людей, делающих деньги, придало электоральному поведению "послесоветского" типа новую, рыночную оснастку: финансирование кандидатов бизнес-структурами в обмен на будущие услуги; покупка (и даже перепродажа) подписей избирателей, необходимых для официальной регистрации кандидата; дорогая рекламная кампания, навязывающая политический "товар"; различного рода подарки и лотереи, организация развлечений для избирателей. Классический (чтобы не сказать: клинический) пример - шумная и зрелищная избирательная кампания С.П. Мавроди, прошедшая под лозунгом возобновления азартной игры "МММ". Похоже, часть избирателей относится к своему избирательному праву примерно так же, как к ваучеру: не видя лучшего ему применения, они могут предпочесть "водку Жириновского".
Осталось сказать о партийном типе электорального поведения. Таковой тип в собственном смысле слова - как наличие устойчивых идейно-политических ориентаций, мотивирующих электоральное самоопределение и участие, - распространен еще менее, чем можно судить, скажем, по результатам голосования на первых и вторых выборах в Государственную Думу. Пропорциональная система, примененная для замещения половины мест в Думе, искусственно представила сторонниками конкретных партий многих избирателей, у которых политические представления весьма смутны, а то и просто отсутствуют. Тем не менее, партийное поведение на выборах в России, безусловно, существует. Учитывая неустойчивость большинства наличных партий, целесообразнее рассматривать не столько структуру политического предложения, сколько структуру политического спроса, т.е. размежевание среди политически определившихся избирателей. Тогда можно выделить три "партии электората", которые обычно обозначаются как "коммунисты", "патриоты", "демократы". Эти "партии" избирателей наличествуют почти во всех регионах, а в некоторых из них партийный тип голосования выражен вполне отчетливо. Скажем, в Ростове-на-Дону равно присутствуют "демократическая" и "коммунистическая" электоральные ориентации, а в Ярославской области - "демократическая" и "патриотическая". В приграничных регионах, регионах с осложненными проблемами межнационального общения (Псковская область, Приморский, Ставропольский, Краснодарский края) устойчивый партийный оттенок приобрело голосование за ЛДПР. В 1995 г. значительная часть «патриотического» электората в Краснодарском, Ставропольском краях, Ярославской области отдала голоса за КРО. В отношении Москвы и Петербурга можно с уверенностью говорить уже не только о "демократической" ориентации избирателей, но собственно о партийном электоральном поведении. У значительной части избирателей существует устойчивая коммунистическая (именно партийная, а не вообще консервативная) ориентация. Следует отметить, что мы имеем дело не только с остаточными явлениями, но и с реидеологизацией. Парадоксальным образом разрушение социалистической системы отношений, а с нею и условий воспроизводства госклиентелы как таковой побудило носителей этих отношений к осознанию своего именно социального, корпоративного (если угодно - "классового") интереса. Таким образом, выборы, уже (и только) перестав быть псевдовыборами по-советски, приобрели для "человека советского" идеологическую актуальность.
Представленная типология электорального поведения, помимо прочего, помогает понять, почему победа так называемых "партий власти" на местных выборах отнюдь не означает возможности контролировать электорат на выборах Президента РФ или выборах в Государственную Думу по общефедеральным спискам. На местах выбирают "здешних", более или менее знакомых "уважаемых людей", которые обещают "решить вопросы" избирателей. Мы наблюдаем здесь не понурое послушание и голосование по команде, но обмен электоральной поддержки на обязательства кандидата использовать открывающиеся ему властные возможности для удовлетворения потребительских интересов своих избирателей. Иное дело - президентские или "списочные" федеральные выборы: связь кандидатов с избирателями на этом уровне весьма абстрактна, как и разговор об "общественных интересах". Соответственно, и выбор избирателей определяется общими представлениями, предубеждениями и настроениями, причем весьма изменчивыми. Партии в России, в отличие от западных демократий, ни идеологически, ни технологически не играют пока определяющей роли на выборах. В то же время в России в качестве объекта модернизации выступают отнюдь не традиционные структуры, как, скажем, на Востоке, где именно синтез традиционного и современного является актуальной задачей. У нас не действуют в общенациональном масштабе "полутрадиционные" механизмы интеграции, характерные для восточных политий, где "отдельные внутрь себя ориентированные сообщества образуют как бы сходящиеся к центру круги, точки которых сгруппированы в пирамиды иерархических патронатов"Зубов А.Б. Ук. соч., с.349.. Специфика нашей посттоталитарной переходности проявляется, в частности, в социо-логическом разрыве между федеральными и местными выборами.
В этот "разрыв" провалилась в 1995 г. избирательная кампания НДР. Самонадеянность руководителей кампании НДР в центре и на местах основывалась на той ложной предпосылке, что победы региональных "партий власти" на местных выборах свидетельствуют о возможности "управлять электоратом" и на выборах федеральных. Исходя из этого убеждения, региональные руководители выдвигали в кандидаты «своих» людей, ни мало не беспокоясь об общей политической линии и объединении реформаторских сил, - результаты такой «партийной» работы говорят сами за себя. В результате, в одномандатных округах, где, как предполагалось, позиции "партии власти" особенно прочны, НДР провел только 10 депутатов, что нельзя назвать иначе как провалом. Не менее характерно и то обстоятельство, что главы администраций Астраханской, Саратовской, Читинской, Ульяновской областей добились переизбрания на губернаторский пост, но не смогли обеспечить в своих областях победы на президентских выборах Б. Ельцину, хотя прилагали к этому все усилия.
Особо следует подчеркнуть неадекватность описанному выше массовому электоральному поведению пропорциональной избирательной системы, применяемой для замещения половины мест в Государственной Думе. Как известно, цель ее введения заключалась в том, чтобы способствовать становлению политических партий, - идея "ввести" многопартийность через выборы по спискам была давнишней мечтой многих демократов. При подготовке положения о выборах в Государственную Думу в 1993 г. ряд демократических политиков рекомендовал Президенту в качестве "сбалансированного варианта" смешанную мажоритарно-пропорциональную систему.
Доказывая годность и эффективность смешанной избирательной системы, обычно ссылаются на опыт Германии, где такая система способствовала становлению устойчивого демократического режима. Но при этом не следует забывать, что смешанную избирательную систему в послевоенной ФРГ ввели взамен пропорциональной системы, при которой вся страна рассматривалась как один округ. Так что, если немцы уходили от Веймарской политической системы, то мы как раз пошли в противоположном направлении.
В условиях переходного состояния общества и маргинализированного массового сознания, при недоверии большинства населения к любым политическим партиям, голосование по общефедеральным партийным спискам стало голосованием главным образом за более или менее популярных лидеров, наиболее ярко артикулирующих общественное раздражение. Пропорциональная система расширила возможности наиболее агрессивных политиков, сделавших популистскую демагогию своей профессией. Например, поклонники Жириновского превратились в серьезную политическую силу, выражающую и культивирующую фашизоидные тенденции в обществе. Таким образом, если при мажоритарной избирательной системе можно было бы надеяться на формирование умеренно-консервативного и прагматично ориентированного парламентского большинства, то наполовину пропорциональная система сделала его идеологизированно реакционным.
Теперь о многопартийности. Вместо создания крупных, с разветвленной региональной структурой партий (таковой сегодня является лишь КПРФ) пропорциональная система скорее содействовала формированию личных фракций вокруг более или менее популярных политиков. Причем голосование по спискам содействует именно не объединению, а расколам и склокам, выпячиванию идейной особости, - оно делает партии не более стабильными, а более зависимыми от должностей или популярности лидеров. Все это усугубляется и тем вариантом пропорциональной системы, который у нас применен. Как правило, в странах, где действует пропорциональная избирательная система, голосование происходит по региональным многомандатным округам: по землям в ФРГ, по автономным областям в Италии и т.д. Схема "одна страна - один округ" применяется лишь в небольших странах: в Израиле, в Голландии и... в России.
Дестабилизирующий эффект принятой системы выборов стал очевидным уже в 1993 г. Однако солидарными усилиями представленных в Государственной Думе партий смешанная избирательная система была сохранена. Политическая заинтересованность ЛДПР и КПРФ в таком порядке выборов вполне ясна. Но и депутаты, публично заботившиеся о стабильности и даже толковавшие о своей ответственности за демократию, на деле во главу угла поставили персональный комфорт: не баллотироваться в округе, а получить депутатский мандат "по списку". Многопартийные деятели пошли дальше: накануне декабрьских 1995 г. выборов они потребовали отменить предусмотренное законом пороговое условие для прохождения политического объединения в Думу ("пятипроцентный барьер"), так как при данном ограничении большинство голосов избирателей может пропасть зря, не получив парламентского представительства. Почти что так и получилось. Однако виноват в этом не пятипроцентный барьер, необходимо нужный при пропорциональной системе выборов, а искусственность и ненужность в наших обстоятельствах самой пропорциональной системы.
Рассматривая концептуализированные в данной главе электоральные феномены в более общем социокультурном плане, можно прийти к следующим выводам.
Политическая культура (культура общежития) россиян принципиально нецелостна: она не мозаична, а именно расколота. Электоральное поведение как раз и обнаруживает эти разрывы между частями социального пространства. Речь идет не только о степени политической поляризации и разнице политических температур, но о качественно различных культурных типах и обусловленных ими разных социо-логиках политического поведения. Явное преобладание специфически "советского" и "послесоветского" электорального поведения обнаруживает дефицит не только исторически "западных", гражданских форм общественной жизни, но и собственно традиционных структур, образующих социальную целостность - традиционный социум, который при "нормальном" историческом переходе выступает субъектом-объектом модернизации (Запад), участником диалога культур и социального синтеза (Восток). Отсутствие стойкого интереса к политике и гражданского активизма (культуры участия) у нас усугубляется почти полной утратой не то что сакрального авторитета, а хоть какого-то уважения к официальной власти, ее носителям, не говоря уж о тонких традиционных формах взаимной ответственности управляющих и управляемых: апелляции к Абсолюту, стремлении к общественной гармонии, к наилучшему следованию каждого члена сообщества своему социальному предназначению и т.п. Не удивительно, что наши разговоры о «переходном состоянии» и «переходном периоде» не отличаются ясностью в отношении обеих составляющих вопроса: «от чего к чему?». О том, как эта непроясненность отражена в коллективных ментальностях, см.: Клямкин И.М. Советское и западное: возможен ли синтез? - Полис. 1994. №4, 5.
Другими словами, в условиях социальной дезинтеграции и массовой маргинализации мы остро ощущаем недостаток как современных, так и традиционных форм общественности: не выручают пока ни парламентаризм и многопартийность, ни церковь и "любовь к отеческим гробам". В ситуации, когда уходят из-под ног "основы", когда почти не на что опереться, мы должны сами, "из себя", взаимодействуя, создать свои государственные формы общежития. Но уже сказанное об электоральном и шире - о политическом - поведении показывает как раз трудность самого социального взаимодействия - главную трудность, связанную не столько с объективными недостатками структур, сколько с недостаточностью социального субъекта, вернее, субъектов социальности. Поэтому поиск исторической связи, форм социальной интеграции - это прежде всего поиск языка общения, созидание собственной политической культуры.
Глава 4. Российское чиновничество: государев двор или гражданская служба?
Бюрократия выступает необходимой формой управленческой деятельности в любом современном (индустриальном) или модернизирующемся обществе, а также в замещающих их тоталитарных социумах. Даже самые радикальные формы "восстания масс" - коммунизм и национал-социализм - отнюдь не означали отказа от аппаратной техники управления. Отрицавшие государство большевики очень скоро занялись расширенным воспроизводством бюрократии, куда менее культурной, чем дореволюционная (которая тоже, как известно, не была образцом ума и умения). При этом дело не сводилось к "бюрократической диктатуре", о которой многие предупреждали до большевистской революции, и очень многие говорили после нее. Бюрократия стала "современной" Практиковавшийся большевиками комиссарско-бюрократический стиль, может быть, лучше многих идеологем обнаруживает их сугубо провинциальное понимание «современности» - то духовное варварство, о котором убедительно писал Ортега-и-Гассет. организационной формой, которую приняло новое социальное образование - коммунистическая номенклатура. Бюрократизация всех легальных сфер социального управления и самоуправления была важной составляющей тоталитарной контрмодернизации. Именно потому, что бюрократия являлась действительной организационной формой номенклатуры, именование ее в идеологическом социуме "победившего" и "развитого" социализма было табуировано (надлежало говорить только о "проявлениях бюрократизма"). Неудивительно поэтому, что "бюрократия" стала первым словом гласности и первым именем, которым мы пытались выразить характер Системы.
Во всех бюрократически организованных социумах возникает проблема годности управленческого аппарата. Борьба с бюрократизмом (то есть борьба за эффективность бюрократии) - знамение Нового времени. При этом речь может идти и о парламентской библиотеке, и об администрации концлагеря. Анализ функций или дисфункций бюрократии сам по себе не выводит нас к верному пониманию, скажем, "демократии" в Америке, "нового порядка" в нацистской Германии или "реального социализма" в СССР. Наоборот, социология бюрократии должна быть помещена в более широкий социологический и политологический контекст. Социальный порядок, в котором функционирует и который поддерживает бюрократия, обуславливает: характер социальных целей, которые задаются аппарату; формы социального контроля за аппаратом; стиль взаимоотношений аппарата с гражданами и гражданскими объединениями; и во многом - отношения внутри аппарата (административную среду).
Бюрократия как гражданская служба
Если вести речь о современных плюралистических демократиях (полиархиях), то основы государственной службы в таких политических системах отнюдь не сводятся к классическому "веберовскому" набору: подтверждаемая квалификация, служебная специализация, иерархия, твердое жалование, обезличенные рациональные правила служебной деятельности и карьеры. Не меньшее значение для цивилизованной (в контексте евро-атлантической цивилизации конца XX в) работы госаппарата имеют следующие установления: приоритет прав человека и гражданина; разветвленная, "эшелонированная" система публичного контроля - парламентского, финансового, административного, судебного (чаще всего со специализированной административной юстицией), информационного; законодательно закрепленные льготы и ограничения для чиновников; постоянная учеба персонала и целенаправленная подготовка административной элиты; защищенные законом профсоюзные права госслужащих; представительство и участие сотрудников в принятии решений; многообразные процедуры разрешения трудовых споров и конфликтов. Госаппарат не остался в стороне от процессов демократизации общественных структур и отношений, развернувшихся в развитых странах после второй мировой войны. Конвенция Международной организации труда (МОТ) 1958 г. о дискриминации закрепила принцип равных возможностей и подхода в отношении найма и работы. Объединенный комитет МОТ по государственной службе сосредоточил внимание и усилия на применении этого принципа во всех вопросах, касающихся найма, обучения и служебного роста в госучреждениях, подчеркивая в своих рекомендациях, что государство есть крупнейший работодатель почти во всех странах, и государственная служба должна быть образцом правильной работы с персоналом. На госслужащих распространялась и Конвенция 1948 г. о свободе объединений, в которой было определено, что рабочие и служащие без каких-либо различий имеют право учреждать организации по собственному выбору. В 1949 г. был принят еще один учредительный акт в этой области - Конвенция о правах на создание организаций и проведение переговоров профсоюзов с администрацией с целью заключения коллективного договора; однако эта конвенция не затрагивала положение госслужащих, участвующих в управлении государством. Понадобилась специальная конвенция 1978 г. по трудовым отношениям на государственной службе, чтобы распространить на всех государственных служащих меры защиты от антипрофсоюзной дискриминации, предусмотренные конвенцией 1949 г.
Демократизация административной среды (из логики самодвижения бюрократии невыводимая и потому, кстати, непредусмотренная веберовской концепцией), помимо прочего, обусловлена все более широким привлечением в госаппарат высококвалифицированных специалистов. Уже в 50-х, 60-х годах, как отмечает П. Блау, предметом оживленной дискуссии в социологии управления стал вопрос о соотношении профессионализации и бюрократизации: "По Веберу, эти две тенденции сопутствуют друг другу, однако некоторые его критики указывают на фундаментальное различие между этими двумя путями рационализации социального действия"Блау Питер М. Исследования формальных организаций // Американская социология. Перспективы. Проблемы. Методы. М., 1972. С.104-105.. По мере развертывания НТР социологи все чаще ставили под сомнение эффективность административной иерархии и связанной с нею централизации информации и ответственности. Ученые не ограничивались выявлением дисфункций бюрократической организации и критикой классического концепта (идеального типа) бюрократии, но вели поиск нового качества управления. Попытка определить это новое качество предпринята, например, в недавней работе К. и Э. Пинчот, выразительно названной "Конец бюрократии и становление интеллектуальной (Intelligent) организации"Pinchot C., Pinchot E. The End of Bureaucracy and the Rise of the Intelligent Organization. San-Francisco, 1993.. Воздав должное бюрократии, значительно поднявшей уровень "разумности" организации, авторы отмечают, что лежащие в ее основе принципы уже не отвечают и даже противоречат вызовам современности. Адекватная современным требованиям организация должна основываться на переходе: от "конвейерного" труда к наукоемкому; от индивидуального труда к работе в командах; от работы по функциям к работе по проектам; от узкой и жесткой специализации к широкопрофильной подготовке; от подотчетности "боссу" к подотчетности "клиентам" (получателям результата); от иерархии к горизонтальной координации работы внутри команд. Центральное правительство, по мнению ученых, должно создавать общенациональные нормы и правила, а в рамках этих правил могут действовать саморегулирующиеся, не имеющие цели прибыли организации, которые сами определяют себе задачи, организационные формы, партнеров, поставщиков.
Концепция "умной", саморегулирующейся организации К. и Э. Пинчот сформулирована в духе влиятельной в современной социологии теории "государственного менеджмента". Данная теория имеет вполне практическое происхождение, представляя собой идеологию административных реформ, начатых в 80-х гг., когда большинство развитых стран столкнулось с острой проблемой бюджетного дефицита. Недаром инициатором модернизации госаппарата стало финансовое, прежде всего налоговое чиновничество. В большинстве стран, начавших подобную модернизацию, у власти стояли консерваторы. Однако и в тех странах, где правительства были сформированы либо находились под влиянием социал-демократов, модернизация шла в том же направлении и с не меньшим размахомСм. об этом: Schwartz Herman M. Public Choice Theory and Public Choices. Bureaucrats and State. Reorganization in Australia, Denmark, New Zealand and Sweden in the 1980s // Аdministration and Society. No.1, 1994. P.48-77.. Главными лозунгами реформ стали: "отделение политики от обслуживания"; "служба, ориентированная на клиента"; "проверка на рынке"; "приватизация и децентрализация". В основе новых подходов лежит сближение методов государственной администрации и частного менеджмента. Подобная "приватизация" предполагает: разделение функций "заказчика" и "поставщика", когда реализация правительственных программ и оказание услуг населению на конкурсно-договорной основе передаются частным фирмам или специальным не получающим прибыль агентствам; перенесение контроля с исполнения на качество результата; подчеркнутое внимание к бухгалтерии и аудиту; расширение контрактной системы найма и "оплаты по результатам". Эти методы имеют своих адептов и своих критиков. Совершенной концепции по-прежнему нет, зато есть государственная служба, реагирующая на общественный спрос и доказывающая свою годность.
Даже беглый перечень атрибутов современной государственной службы показывает, какую огромную работу нам нужно сделать, чтобы отечественный госаппарат соответствовал цивилизованным нормам и задачам. При этом некоторые иностранные дискуссии, которые для нас выглядят как борьба лучшего с хорошим, могут вызвать даже растерянность. Что же нам выбрать? Что главное? С чего нужно начать, а с чем можно повременить? Тут дело не только в том, что на все сразу у нас не хватит сил, времени и средств. Одни и те же меры в разных социальных условиях не всегда дают тот же результат. Вот, кажется, такая полезная вещь - децентрализация. На Западе создаются специальные "независимые" агентства, подразделениям-исполнителям делегируются полномочия по использованию финансовых средств (при жестком бюджетном контроле), по определению кадровой политики: руководитель получает право вводить гибкие графики работы, определять оплату и карьеру служащего не в соответствии с его рангом и стажем, а "по результатам". Между тем служащие уже жалуются, что степень свобод и полномочий "независимых" руководителей подразделений больше напоминает дальнейшую централизацию управления, лишь с перенесением ответственности с одного лица на другое. Можно представить, чем обернулась бы кампания под лозунгом "позвольте управляющим управлять" в наших условиях: в отсутствие развитой нормативно-правовой базы, государственного контроля и аппеляционно-арбитражной системы. То же можно сказать и о расширении контрактного найма. Для успеха административной реформы мало иметь идеальный проект, нужно хорошо знать "почву" - ту административную среду, которую предстоит окультуривать.
Российская бюрократия: правила или связи?
Что же представляет собой нынешнее российское чиновничество? Начнем с очевидной реальности, данной нам в ощущении до всякого анализа. Ее определяют два обстоятельства. Первое - это, конечно, коррупция. Коррупция аппарата есть частный случай социальной порчи - антропологического кризиса, по определению М.К. Мамардашвили. Обсуждение этой макросоциальной (и опять же антропологической) проблемы выходит далеко за рамки нашей темы. Отмечу здесь только, что вопрос не сводится к коррупции организаций и девиативному поведению индивидов: речь идет о мафизации социума, коренящейся в изоморфности мафистской и "нормальной" социальной ткани в условиях нашей посттоталитарной "переходности". Рассматриваемые далее особенности административного процесса, ментальные и психологические установки его участников, конечно, имеют отношение, хотя не всегда прямое и непосредственное, и к проблеме коррупции. В той мере, в коей задача очищения госаппарата решается в рамках самого аппарата, условия эффективной борьбы с коррупцией определены в содержательной статье Н. и И. КарагодиныхКарагодин Н., Карагодина И. Формирование корпуса государственных служащих: зарубежный опыт для России // МЭиМО. 1993. №2., - с их выводами и предложениями я вполне солидарен.
Еще одна очевидность: отсутствие единого порядка, административное своеволие. Политический раскол чиновничества был преодолен - по крайней мере внешне - после того, как "война ветвей власти" завершилась победой власти исполнительной. Однако восстановление столь любимой в России "властной вертикали" отнюдь не обеспечило целостного правового, в частности административно-правового, пространства. Угроза президентской опалы не может заменить отсутствующей системы государственного контроля. Привычно демонстрируя лояльность "Верховному", ведомственные и региональные начальники имеют широкие возможности для проведения собственной "государственной политики" во вверенных им областях управления, часто и грубо нарушают законодательство, в том числе президентские же указы. В бурных политических переменах постоянно видоизменяется структура органов власти и управления. Чиновники не успевают усвоить одно "Положение о деятельности", как уже нужно брать к исполнению другое. Вычленяющееся из номенклатуры российское чиновничество только летом 1995 г. получило правовую основу для своей служебной деятельности - Закон "Об основах государственной службы Российской Федерации". Этот закон, закладывающий фундамент отечественного административного права, по необходимости носит общий характер и содержит множество отсылок к федеральным законам и правовым актам субъектов РФ, которые еще нужно разработать и принять. При таком положении дел уместно задаться вопросом, а насколько вообще деятельность чиновников в России подчинена рациональным правилам, зафиксированным в законах и инструкциях?
Дальнейшие суждения будут основываться на результатах опроса слушателей Российской академии государственной службы, проведенного мною при содействии Аналитического центра РАГС весной 1995 г. Было опрошено 128 управленцев, работающих на главных, ведущих, старших и младших должностях в органах государственной власти и управления 30 регионов, а также в федеральных государственных органах. Участникам опроса среди прочих были заданы вопросы: а) насколько четко регламентированы ваши функциональные обязанности? б) насколько установленные правила и нормы определяют рассмотрение и решение вопросов в органах управления? Ответы весьма показательны. Только 20% управленцев полагают, что их обязанности регламентированы четко, в то время как 50% считают свои обязанности плохо регламентированными или меняющимися, а еще 30% отмечают, что часто выполняют функции, не свойственные их должности. Рассмотрение и решение вопросов в органах управления далеко не всегда определяются установленными нормами и правилами - так считают 65% опрошенных, еще 25% и вовсе называют влияние правил незначительным, и только 8% уверены, что официальные нормы практически полностью определяют административную деятельность. При этом прослеживается такая зависимость: чем больше стаж службы чиновников, тем чаще они отмечают, что административный процесс идет не по инструкциям.
Таким образом, в нашем госаппарате слабо выражена важнейшая черта бюрократической организации - обезличенная рациональная процедура. Управленцы практически единогласно в качестве главного условия повышения эффективности государственной службы называют развитие законодательной и нормативной базы (см. приложение №1). Однако привычная работа в отсутствие или в обход официальной процедуры формирует и соответствующее "небюрократическое" сознание. Значительное большинство, около 60% опрошенных работников аппарата полагают: соблюдая все правила, работать вообще нельзя, - и только 40% убеждены в обратном. Как видим, отечественные чиновники далеко не "буквоеды". Поэтому, отмечая их стремление к развитию правовой базы, нужно сделать поправку: управленцам, конечно, не нравится неопределенность их служебных обязанностей, а значит и критериев служебного соответствия, но при этом многие из них полагают излишним безусловное следование правилам и делать этого не собираются.
Поверхностность и непоследовательность законничества наших чиновников проявляется в их отношении к такому весьма распространенному утверждению: "больше всех законов и обсуждений нашей стране нужны несколько опытных и сильных руководителей". Хотя больше половины опрошенных работников государственного аппарата не согласились с этой сентенцией, разрыв между "законниками" (55%) и "персоналистами" (45%) оказался небольшим.
Любопытно, что у работающих в аппарате женщин персоналистская ориентация выражена сильнее: соотношение несогласных и согласных с приведенным утверждением у женщин составляет 50 на 50. Доля "законников" выше среди более молодых служащих, - с возрастом эта доля уменьшается, а среди тех, кому за пятьдесят, преобладают уже "персоналисты". Соотнесение ответов со стажем службы несколько усложняет картину. И опытные аппаратчики со стажем более 10 лет, и "новобранцы", пришедшие на госслужбу за последние три года, примерно поровну делятся на "законников" и "персоналистов", - только среди служащих со стажем от 3 до 10 лет заметно преобладание правовой ориентации. Если это не случайный расклад (объем выборки не позволяет быть вполне уверенным), можно предположить, что правовая ориентация более выражена у чиновников "горбачевского призыва", в то время как у "новых" чиновников, равно как и у аппаратчиков с доперестроечным стажем, сильнее выражена ориентация персоналистская.
Если не инструкциями определяется административный процесс, тогда чем? Критики М. Вебера неоднократно отмечали, что в бюрократии, помимо формальной организации, наличествуют неформальные связи и ценности, оказывающие более или менее сильное воздействие на ход дела. Можно предположить, что у нас в госаппарате влияние таких "теневых" факторов куда более значительно. Участникам опроса было предложено оценить, насколько распространены в управленческой среде следующие неформальные отношения: семейно-родственные связи, земляческие связи, связи однокашников (выпускников одного ВУЗа), отношения личной преданности и покровительства.
Рис. 1
Ответы (см. рис.1) показывают, что неформальные связи в аппарате весьма распространены. При этом прослеживается такая особенность: чем больше стаж работы служащих, с тем большей уверенностью и определенностью они говорят о распространенности подобных отношений. Судя по оценкам опрошенных, семейно-родственные связи распространены несколько меньше, чаще встречаются связи земляков и однокашников. Но самыми распространенными и актуальными являются отношения личной преданности и покровительства, которые прямо-таки пронизывают аппарат.
Мало, однако, указать на распространенность тех или иных неформальных отношений - нужно выяснить, каково их влияние на административную среду. Главный результат деятельности всякого чиновника - это его карьера. Участникам опроса было предложено "взвесить" различные факторы, влияющие на продвижение по службе. В числе таких факторов были названы рациональные критерии: исполнительность, интеллектуальная самостоятельность, профессиональная учеба; неофициальные внутриаппаратные отношения: семейно-родственные и земляческие связи, отношения личной преданности и покровительства; неслужебные обстоятельства и влияния: национальность, идеологические убеждения, поддержка тех или иных экономических структур.
Познакомившись с ответами (см. рис.2), можно убедиться в следующем.
Первое. Влияние учебы и повышения квалификации на карьеру управленца совершенно не соответствует современным задачам государственной службы.
Второе. Служебный рост чиновника зачастую зависит от "внешнего" воздействия - поддержки той или иной экономической структуры. Это обстоятельство, зафиксированное опросом (а реальные масштабы явления, конечно, еще более значительны), весьма показательно для нынешнего состояния российского чиновного мира. Речь идет о прогрессирующей капитализации постноменклатурного аппарата, формировании в его недрах бюрократической буржуазии.
Третье. Влияние семейно-родственных и земляческих связей на карьеру не столь уж много уступает основополагающему аппаратному критерию - исполнительности. Эти связи имеют примерно тот же "вес", что интеллектуальная самостоятельность и повышение квалификации сотрудника.
Четвертое. Значительная часть госслужащих усматривает зависимость своего служебного продвижения от национальности и идеологических убеждений. Несмотря на все законодательные установления.
Пятое. Связи личной преданности и покровительства выступают сегодня, безусловно, главным фактором успешной (или неудачной) карьеры отечественного чиновника.
1 - Исполнительность
2 - Интеллектуальная самостоятельность
3 - Учеба, повышение квалификации
4 - Семейно-родственные связи
5 - Земляческие связи
6 - Отношения личной преданности и покровительства
7 - Поддержка экономических структур
8 - Идеологические убеждения
9 - Национальность
Рис.2
В ответах прослеживаются следующие зависимости. Женщины больше разочарованы в том, как оценивается их исполнительность: каждая четвертая сотрудница отмечает, что исполнительность практически не влияет на карьеру. В отличие от мужчин, женщины в аппарате чаще усматривают значительное влияние на служебные продвижения семейно-родственных связей; мужчины же гораздо чаще обращают внимание на зависимость карьеры от идеологических убеждений и национальности. Пожалуй, самая показательная зависимость - от стажа административной работы. Опыт службы в аппарате сказывается на оценках "веса" различных факторов: воздействие исполнительности и повышения квалификации уменьшается, а сила связей родства и личного покровительства растет.
Сила клиентарных связей, неразвитость и невостребованность рациональных процедур особенно ярко проявляются в ситуации конфликта. Сотрудник, права которого ущемлены начальником, имеет очень мало шансов добиться справедливости. Только 20% опрошенных верят в то, что, действуя официальным образом, они смогут защитить свои права, в то время как 50% полагают, что защитить свои права им скорее всего не удастся, а еще 30% - убеждены, что шансов защитить свои права практически нет. И что характерно: чем больше опыт работы в аппарате, тем меньше надежд у служащих официально разрешить конфликт в свою пользу. В случае конфликта, вызванного неправомерными действиями руководителя, обращаться в суд считают целесообразным лишь 20%, а подать жалобу вышестоящему руководству - и того меньше, 15% опрошенных. На этом, собственно, все институционализированные формы защиты прав и интересов служащих у нас исчерпываютсяРеспонденты могли дать, помимо предложенных, и свои варианты ответа; каждый десятый такой возможностью воспользовался. Большинство «других» ответов сводилось к тому, что «все зависит от конкретной ситуации»; несколько респондентов указали, что в случае конфликта нужно «уходить» либо «не возражать». Характерно, что никто не назвал в качестве целесообразного хода обращение в профсоюз. Вообще никаких иных официальных способов правозащиты названо не было.. Зато у наших чиновников, оказывается, довольно высокий потенциал протеста и солидарности. Около 40% опрошенных госслужащих выразили готовность "коллективно отстаивать свои права" (причем у женщин такая готовность в два раза выше, чем у мужчин - коллективный протест является у них самой популярной реакцией на притеснения со стороны руководства). Но все-таки большинство респондентов (45%) полагает наиболее целесообразным в конфликтной ситуации "договариваться с руководителем в индивидуальном порядке". Таким образом, в отсутствие апелляционно-арбитражной системы в госаппарате и при неэффективности судебной защиты прав и интересов, госслужащие в конфликтной ситуации чаще всего действуют все в том же поле клиентарных отношений, индивидуально договариваясь с патроном, - либо переходят к жесткому противостоянию с ним "всем миром".
Главным показателем укорененности в административной среде неофициальных связей мне представляется их укорененность в умах: в сознании и психологии чиновников. Важно выяснить, вредны или полезны такие связи с точки зрения самих служащих. Ведь именно установки участников административного процесса определяют, с чем мы имеем дело: отклоняющимся (возможно, скрываемым) поведением, - случайным, периферийным явлением, - или социально-групповой нормой, обычаем. Посмотрим, как оценивают участники нашего опроса воздействие неофициальных связей на работу аппарата управления. Им предлагалось выбрать одну из трех позиций: а) не влияют на работу; б) мешают нормальной работе; в) без таких связей аппарат не мог бы нормально работать.
Рис.3
Из данных ответов (см. рис.3) можно заключить следующее. Связи однокашников представляются наиболее безобидными (лишь 15% опрошенных усмотрели в них некий вред для работы) и, так сказать, факультативными. Отношение к земляческим связям довольно неопределенное: 20% респондентов затруднились с ответом, 30% - полагают, что к работе земляческие связи отношения не имеют; однако, половина опрошенных усматривает их влияние на функционирование аппарата, при этом одна четверть считает их вредными, а другая четверть, наоборот, вполне функциональными. Более определенное и более негативное отношение к семейно-родственным связям на службе: лишь 16% респондентов полагает, что аппарат без них обойтись не может, и только пятая часть опрошенных заявили, что родственные связи не оказывают влияния на работу аппарата, - половина же служащих считает эти связи вредными.
Вопрос о роли связей личной преданности и покровительства, учитывая их распространенность и важность для карьеры, предполагает большую определенность: необязательно в ответах (хотя ответы, как видим, наиболее определенны), но уж, во всяком случае, в их интерпретации. Тут важно не только то, что 35% опрошенных однозначно указали, что без таких связей аппарат не мог бы нормально работать, но и то, что только 45% считают эти связи вредными. По сути дела, все три варианта ответа, а также отказ от него можно свести к двум позициям: а) связи личной преданности и покровительства есть нарушение нормы, они мешают функционированию аппарата; б) связи личной преданности и покровительства не являются нарушением нормы и не мешают функционированию аппарата. Результат такого "голосования" показывает легитимность клиентарных связей в глазах управленцев: большинство рассматривает их как естественное для административного аппарата явление, - хотя число "голосов против" приближается к половине административного корпуса.
Следует заметить, что оценки функциональности/дисфункциональности неофициальных связей разнятся в зависимости от пола и служебного стажа респондентов. Мужчины терпимее относятся к семейно-родственным и земляческим связям на службе. Женщины же гораздо чаще (до 50%) признают нормой аппаратной жизни связи личной преданности и покровительства. Чем больше стаж работников аппарата, тем меньше среди них считающих неофициальные связи нормальным (функциональным) явлением. В случае со связями личной преданности и покровительства эта зависимость проявляется особенно сильно (см. табл.1).
Таблица 1. Корреляция оценки клиентарных отношений со стажем служащих (в процентах к группе по столбцу)
|
свыше 10 лет |
от 3 до 10 лет |
до 3 лет |
||
|
Без них аппарат не мог бы нормально работать |
Подобные документы
Демократия как одна из основных форм политической самоорганизации общества. Ее основные теории, ключевые характеристики, принципы и установки. Недостатки и достоинства данной формы власти. Анализ достижений и издержек демократического процесса в России.
контрольная работа [30,1 K], добавлен 17.07.2013Политическая демократия как форма правления государства, одна из возможных форм организации и осуществления государственной власти. Принципы назначения, выборности, признания народа первоисточником и первоносителем власти, равенства всех перед законом.
контрольная работа [12,4 K], добавлен 29.09.2009Понятие, главные признаки и общая классификация органов государственной власти. Актуальность формирования имиджа. Органы законодательной, исполнительной, судебной власти РФ. Коммуникативная компетентность госслужащего как фактор его положительного имиджа.
контрольная работа [1,9 M], добавлен 19.03.2014Место Президента РФ в системе органов государственной власти России. Его компетенции и обязанности. Полномочия Президента России в области внешней политики. Оценка основных направлений внешней политики государства и осуществление мер по ее реализации.
реферат [20,2 K], добавлен 10.12.2011Анализ стратегий увеличения электорального потенциала. Формулирование политических программ. Патронажные и клиентелистские партии. Формирование предпочтений в различных социальных группах. Анализ электорального поведения в устоявшихся демократиях.
реферат [140,8 K], добавлен 24.07.20161993 год как переломный в экономике России. Коррупция в демократическом обществе. Криминальный бизнес в России в 90-х годах. Стратегия развала предприятия после его приватизации в 1994 г. Виды власти в РФ. Взаимосвязь идеологии и экономического базиса.
статья [25,0 K], добавлен 02.10.2009Особенности и сущность понятия и факторов клиентелизма электорального поведения. Основные теории электорального поведения и их применения. Характеристика параметров электоральной конкуренции, на примере зарубежного и российского парламентского опыта.
курсовая работа [53,5 K], добавлен 27.12.2008Власть как важное явление в жизни общества. Структура и ресурсы власти. Сущность и органы законодательной власти. Определяя основные и наиболее существенные признаки органа исполнительной власти. Судебная власть как разновидность государственной власти.
реферат [35,4 K], добавлен 20.01.2011Власть как социальное явление, ее определение в современной общественной науке. Анализ характерных признаков власти, ее основания и источники, основные типы. Специфика политической власти, ее сравнение с государственной властью. Власть и личность.
контрольная работа [101,6 K], добавлен 12.12.2010Механизм функционирования всех видов власти. Философско-правовые и исторические основы разделения государственной власти. Становление концепции разделения государственной власти. Принцип правового государства. Разделение власти в Российской Федерации.
дипломная работа [32,8 K], добавлен 18.10.2008
