Политические партии

Однако правовая практика не согласуется с этим вполне очевидным выводом. Например, в настоящее время при исчислении стажа государственной службы, дающего право на доплату к пенсии, учитывается период работы выходящих на пенсию лиц в аппаратах ЦК КПСС, в ЦК КП союзных республик, крайкомов, обкомов, райкомов, горкомов, на освобожденных выборных должностях в парткомах органов государственной власти и управления до 14 марта 1990 года (то есть до введения в действие новой редакции ст.6 Конституции СССР). И делается это на основании разъяснений Министерства труда РФ и Министерства юстиции РФ от 9 апреля 1996 года "О некоторых периодах, учитываемых при исчислении стажа государственной службы федерального государственного служащего, дающего право на ежемесячную доплату к пенсии". Показательно, что норма, искажающая правовой смысл положений Конституции и федеральных законов, вводится на уровне подзаконного нормативного акта. Аналогичное законодательство действует и в субъектах Федерации. Подобные нормы - это весьма выразительный образчик номенклатурного взаимопонимания между новой и старой властными элитами.

Запрет на вмешательство партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц конкретизируется в п.3 ст.10 Закона о партиях, где сказано следующее: "Лица, замещающие государственные или муниципальные должности, и лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами которой они являются, либо в интересах любой иной политической партии". Закон о партиях не раскрывает, в чем именно может заключаться использование указанными лицами преимуществ своего должностного или служебного положения в интересах политических партий. Конечно, в этом вопросе правоприменительная практика может, исходя из аналогии закона, ориентироваться на раскрытие понятия "использование преимуществ должностного или служебного положения" в п.5 ст.28 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и в аналогичных нормах иных федеральных избирательных законов. Однако эти нормы (кстати, нуждающиеся в дополнении См.: Чудина С. Отпуск не панацея // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. N 12. С.35-37.) рассчитаны лишь на ситуации избирательных кампаний. И то обстоятельство, что в Законе о партиях не перечислены основные формы использования должностного или служебного положения в интересах политических партий (которыми, как известно, изобилует наша политическая практика), следует считать пробелом в правовом регулировании.

Рассматриваемая норма Закона о партиях, согласно которой указанная категория лиц не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политических партий, вводит ряд дополнений к действующему в этой области законодательству. До принятия Закона о партиях в этой сфере отношений действовали (и продолжают действовать) соответствующие нормы избирательного законодательства и законодательства о государственной и муниципальной службах. Применительно к зарегистрированным кандидатам, замещающим государственные должности категории "А", здесь закреплен запрет на использование ими преимуществ своего должностного положения в интересах политических партий (см., например, п.1 ст.36 Федерального закона "О гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). Аналогичные нормы содержатся в избирательном законодательстве субъектов Российской Федерации применительно к должностным лицам, замещающим муниципальные должности категории "А". К кандидатам, находящимся на государственной и муниципальной службе, избирательное законодательство предъявляет более жесткие требования: на время их участия в выборах они должны освобождаться от своих служебных обязанностей (см., например, п.2 ст.36 того же закона).

Наряду с этим законодательство о государственной и муниципальной службах закрепляет принцип их внепартийности (п.11 ст.5 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" и п.9 ст.5 ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации") и содержит нормы, согласно которым государственным и муниципальным служащим запрещается использовать свое служебное положение в интересах политических партий для пропаганды отношения к ним.

Таким образом, к новеллам, вводимым Законом о партиях, относятся три обстоятельства. Первое - это распространение комментируемой нормы на ту деятельность лиц, занимающих государственные и муниципальные должности категории "А", которая не связана с их участием в избирательных кампаниях. Второе - распространение данной нормы на всю деятельность государственных служащих, осуществляемую в интересах партий (а не только на деятельность, связанную с пропагандой отношения к партиям). И третье - косвенное допущение возможности членства в политических партиях лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, и лиц, находящихся на государственной или муниципальной службе.

Последний момент требует разъяснения. Допущение возможности членства в партиях для указанной категории лиц вытекает из формулировки Закона, запрещающей использование данными лицами "преимуществ своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами которой они являются" В ФЗ "Об основах государственной службы..." и в ФЗ "Об основах муниципальной службы..." слова "членами, которой они являются" отсутствуют.. Между тем такое допущение является неправомерным. Дело в том, что решение вопроса о возможности членства в политических партиях данной категории лиц не относится к предмету регулирования Федерального закона "О политических партиях". В законодательстве же, регулирующем правовой статус данной категории лиц, этот вопрос не получил четкого правового решения.

В ФЗ "Об основах государственной службы..." отсутствует прямое указание на возможность для лиц, находящихся на государственной службе, быть членами политических партий. Однако то обстоятельство, что в отношении определенных категорий государственных служащих (например, работников правоохранительных органов, военнослужащих и т.д.) законодатель предусмотрел прямой запрет на членство в любой партии, означает, что иные категории государственных служащих могут быть членами партий. Используя аналогию закона, можно сказать, что действующее законодательство разрешает быть членами политических партий также и муниципальным служащим. Применительно же к лицам, занимающим государственные должности категории "А", этот вопрос должен решаться в специальных нормативных актах, закрепляющих их правовой статус. Само по себе отсутствие в федеральном законодательстве запрета на членство в партии должностных лиц (в том числе и Президента страны) не означает, что они имеют право быть членами партий, поскольку в отношении лиц, замещающих государственные должности, действует правовой принцип "запрещено все, что прямо не разрешено законом". Поэтому отсутствие прямого законодательного разрешения или запрета в этих случаях следует считать пробелом в правовой регуляции, который не может быть восполнен Законом о партиях.

Вопрос о членстве в партиях чиновников высшего ранга обсуждался, в частности, на парламентских слушаниях по концепции Закона о партиях, состоявшихся в ноябре 2000 года. Однако эта проблема не была там рассмотрена по существу - от нее отделались ссылками на опыт стран Запада, где высшие должностные лица страны являются выдвиженцами политических партий. И никто не вспомнил о том, что в России, в отличие от западных демократий, партии не выдвигают своих членов в органы исполнительной власти. У нас исполнительная власть, согласно Конституции, формируется не по партийному признаку (и это правильно, потому что нынешним партиям еще нельзя доверить формирование Правительства). Совершенно очевидно, что это два принципиально разных подхода: одно дело, когда чиновники выступают как лица, уполномоченные обществом проводить определенную партийную линию в деятельности структур исполнительной власти, и совсем другое, когда чиновники, пришедшие в исполнительную власть отнюдь не по основаниям своей принадлежности к поддержанной обществом партии, начинают сами создавать партии с целью укрепления и удержания своей власти.

Нынешняя российская бюрократия, создавая так называемые партии власти, активно участвует в формировании (а значит, и в осуществлении) законодательной власти, что противоречит закрепленной в Конституции РФ модели разделения властей. Кроме того, в результате подобного "партстроительства" создаются предпосылки для монополии "партии власти", что входит в противоречие с конституционным принципом многопартийности. Адекватной правовой реакцией на подобную политическую практику было бы, на наш взгляд, законодательное закрепление обязанности лиц, замещающих государственные должности категории "А" в структурах исполнительной власти, приостанавливать свое членство в политических партиях на период выполнения ими своих должностных полномочий.

Данное требование должно распространяться и на Президента РФ. В этом смысле нельзя согласиться с использованием в Законе о партиях весьма сомнительной юридической конструкции, которая допускает (как бы между прочим), что Президент РФ может быть членом политической партии. Так, пункт 4 ст.10 Закона гласит: "Президент Российской Федерации вправе приостанавливать свое членство в политической партии на срок осуществления своих полномочий". Между тем вопрос о возможности членства Президента РФ в политической партии (который, разумеется, выходит далеко за рамки предмета регулирования Закона о партиях) требует специального правового решения.

В ранее действовавшем Законе РСФСР "О Президенте РСФСР" содержалась норма, согласно которой Президент РСФСР обязан был приостановить свое членство в партии на время выполнения своих полномочий. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 года этот закон был признан недействующим См.: САПП РФ. 1993. N 52. Ст.5086.

. Однако то обстоятельство, что в настоящее время данный вопрос не урегулирован законом, не означает, что Президент РФ может быть членом партии, поскольку, как отмечалось, в подобных случаях должен действовать правовой принцип "запрещено все, что прямо не разрешено законом". Решение вопроса о членстве в партии не может быть отдано на усмотрение самого Президента РФ (как это предусматривает Закон о партиях) в силу принципиального характера данного вопроса для системы государственной власти в стране, которая еще не функционировала в ситуации, когда Президент РФ являлся бы членом той или иной партии.

Показательно, что в проекте ФЗ "О политических партиях", внесенном в Государственную Думу самим Президентом, этот вопрос был решен иначе: п.4 ст.10 законопроекта обязывал Президента РФ приостановить членство в партии на срок осуществления им своих полномочий. Кстати, по этому пути пошли некоторые субъекты Российской Федерации (например, в конституциях Республики Адыгея и Республики Бурятия закреплена обязанность президента республики приостановить членство в партии на время выполнения своих полномочий).

Рассматриваемый нами запрет на использование лицами, занимающими государственные и муниципальные должности и находящимися на государственной и муниципальной службе, преимуществ своего положения в интересах политических партий призван не только служить гарантией принципа народовластия, закрепленного в ст.3 Конституции РФ, но и имеет своей целью реализацию закрепленного в ч.4 ст.13 Конституции РФ принципа равенства общественных объединений перед законом. Применительно к политическим партиям реализация данного принципа означает прежде всего необходимость создания равных правовых условий для честной политической конкуренции.

С проблемой реализации конституционного принципа равенства партий непосредственно связан вопрос о возможности совмещения должности руководителя государственного органа исполнительной власти с руководящей должностью в политической партии. Свое законодательное разрешение этот вопрос частично нашел в ч.2 ст.11 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", согласно которой члены Правительства РФ не вправе занимать должности в общественных объединениях (а следовательно, и в политических партиях, которые согласно ч.1 ст.3 Закона являются разновидностью общественного объединения). Но в действующем российском законодательстве есть аналогичный запрет, рассчитанный не только на членов Правительства РФ, но и на более широкий круг должностных лиц. Это запрет на "совмещение должности руководителя государственного органа власти и управления с любой другой должностью, в том числе в политических и общественно-политических организациях", содержащийся в Постановлении Первого Съезда народных депутатов РСФСР.

Тогда, в 1990 году, в результате широкого общественного обсуждения проблемы совмещения постов в партийных и государственных органах удалось найти и реализовать в нормативном акте адекватное правовое решение: на Первом Съезде народных депутатов РСФСР было принято Постановление "О механизме народовластия", вводившее запрет на "совмещение должности руководителя государственного органа власти и управления с любой другой должностью, в том числе в политических и общественно-политических организациях" Ведомости РСФСР. 1990. N 4. Ст.52..

В постсоветское время эта проблема вновь стала актуальной. Правда, если раньше такое совмещение должностей означало подмену государственности тоталитарным господством компартии, использовавшей государственные институты в качестве ширмы для придания своей власти внешней легитимности, то сейчас речь идет о стремлении чиновников упрочить свою власть путем придания ей с помощью "карманных партий" видимости общественной поддержки. Однако при всем различии политической подоплеки данного явления общим здесь является то обстоятельство, что представители реальной власти (в одном случае это партийная верхушка КПСС, в другом - высшие эшелоны нынешнего российского чиновничества) создают некие партийно-государственные структуры для упрочения своей власти. Эта общая антидемократическая направленность подобной политической практики подпадает под общие формулировки запрета, содержащегося в Постановлении Первого Съезда народных депутатов РСФСР.

Правда, в настоящее время политической элите выгодно считать нормы этого постановления недействующими, поскольку подобное совмещение должностей получило широкое распространение в нашей политической жизни. Однако постановление Съезда никто не отменял. Согласно ч.2 Заключительных и переходных положений Конституции РФ "законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации". Очевидно, что рассматриваемая норма, содержащаяся в нормативном акте высшего законодательного органа страны, не только не противоречит Конституции, но полностью соответствует закрепленному в Конституции принципу разделения властей.

В стремлении обойти существующие правовые запреты политическая практика предложила такую трактовку руководящей должности в партии, которая не включает в себя деятельность, осуществляемую так называемым лидером партии. При таком подходе лидерство рассматривается как выполнение функций, не связанных с занятием партийной должности. Данная трактовка соотношения лидерства в партии с руководящей должностью представляется неверной. Во-первых, как показывает практика, объем и фактическое содержание прав и обязанностей лидера партии, как правило, ничем не отличаются от правового статуса лица, занимающего должность руководителя партии (именно лидер партии решает основные организационные, кадровые, финансовые и иные вопросы, которые относятся к компетенции руководителя партии как должностного лица в общественном объединении) См.: Куличева Н. Лидерство в партии и госдолжность: совместимы ли они? // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. N 6. С.24.

. Во-вторых (и это главное), в силу публичного характера политического процесса публичное признание того или иного лица лидером партии равносильно признанию обществом его руководящего статуса. Именно публичное признание руководящего статуса в партии того или иного партийного лидера позволяет ему использовать должностное положение в интересах своей партии.

Как отмечается далее в п.3 ст.10 Закона о партиях, лица, замещающие государственные или муниципальные должности или находящиеся на государственной или муниципальной службе, "за исключением депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов иных законодательных (представительных) органов государственной власти и депутатов представительных органов местного самоуправления, не могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей". В формулировке этой нормы обращает на себя внимание оговорка относительно депутатов, из которой следует, что депутаты (в отличие от других должностных лиц) могут быть связаны решениями партии при исполнении своих депутатских обязанностей.

Здесь законодатель вновь сделал допущение, выходящее по своему правовому смыслу за рамки предметной сферы Закона о партиях, - он допустил, что депутаты могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих обязанностей, хотя действующее законодательство, регламентирующее правовой статус депутата, не дает для этого оснований. В ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" См.: СЗ РФ. 1994. N 2. Ст.74; 1999. N 28. Ст.3466; 2001. N 7. Ст.614.

и соответствующих законодательных актах субъектов Российской Федерации нет норм, из которых следовала бы обязанность депутатов быть связанными решениями политических партий при исполнении ими должностных обязанностей.

Законодательное закрепление обязанности депутатов руководствоваться в своей работе решениями политических партий противоречило бы смыслу ч.2 ст.3 Конституции РФ, согласно которой "народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". Из данного конституционного положения следует, что депутаты как лица, занимающие государственные должности категории "А", являются представителями избравшего их народа и выразителями общей воли, а не представителями политических партий и выразителями групповых интересов тех или иных партий. Аналогичный вывод применительно к депутатам Государственной Думы РФ можно сделать также из ст.94 Конституции РФ, согласно которой "Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации". Депутаты Государственной Думы, будучи представителями народа Российской Федерации, должны выражать интересы всего народа, а не отдельных политических партий.

Конечно, используемая в Законе о партиях формулировка не означает, что депутаты должны быть связаны в своей работе решениями партий, - она лишь допускает такую возможность. По сути дела, этот вопрос отдается в Законе на личное усмотрение самих депутатов. Очевидно, что в данном случае (как и в иных аналогичных ситуациях) депутатам и иным должностным лицам следует руководствоваться не двусмысленными формулировками Закона о партиях, а приведенными выше положениями Конституции РФ и правовым смыслом ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Таким образом, анализ показывает, что позиция законодателя в вопросе о взаимоотношениях государства с политическими партиями имеет двойственный характер. С одной стороны (и это фасадная сторона дела), законодатель декларирует безоговорочное невмешательство государства в деятельность политических партий, пренебрегая при этом даже совершенно необходимыми оговорками относительно права государства регулировать создание и деятельность партий. С другой стороны, Закон о партиях создает предпосылки для расширения сферы фактического влияния чиновников на партийную жизнь. Так, Закон допускает возможность членства в политических партиях лиц, замещающих государственные или муниципальные должности (в том числе и Президента РФ), хотя в законодательстве, регламентирующем правовой статус этой категории лиц, данный вопрос не получил четкого правового решения. Показательно и то, что законодатель не использовал здесь возможность ввести запрет на совмещение должности руководителя органа государственной власти с руководящей должностью в политической партии, хотя в действующем законодательстве (не говоря уж о политической практике) есть основания для такого решения вопроса. Ясно, что таким образом Закон о партиях дает соответствующие ориентиры для законодательства, регламентирующего правовой статус должностных лиц.

Правда, надо признать, что конкретизируя положение о невмешательстве государства в дела политических партий, Закон расширяет сферу действия запрета на использование в интересах партии преимуществ должностного или служебного положения. Ведь Закон о партиях распространяет эту норму также и на ту деятельность лиц, занимающих государственные и муниципальные должности категории "А", которая не связана с их участием в избирательных кампаниях, а также на всю деятельность государственных служащих, осуществляемую в интересах партий (а не только на деятельность, связанную с пропагандой отношения к партиям). Однако практика показывает, что регулятивное значение подобных норм, к сожалению, невелико. Достаточно вспомнить последнюю кампанию по выборам депутатов Государственной Думы. Комментируя предвыборную кампанию, представители Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ отмечают, что оправдавшиеся опасения по поводу того, что "руководители исполнительных органов власти на центральном и местном уровнях будут вмешиваться в избирательный процесс с целью поддержки отдельных кандидатов и партий... свидетельствуют о неполноте и переходности демократических процедур" Выборы в Государственную Думу 19 декабря 1999 года. Итоговый доклад. Варшава, 2000. С.5-6.. Более откровенные в своих оценках представители Московской Хельсинкской группы (работавшие в рамках проекта "Система общественного контроля парламентских выборов 1999 года") говорили о повсеместном вмешательстве исполнительных органов - от сельской администрации до Администрации Президента - в избирательный процесс как о наиболее выразительной черте избирательной кампании 1999 года. По их оценке, все основные политические силы стремились в максимальной степени задействовать тот административный ресурс, который имелся в их распоряжении, при этом "власть предержащие считали, чуть ли не своей обязанностью участие в предвыборной кампании" Доклад Московской группы содействия выполнению Хельсинкских соглашений. М., 2000. С.10.

. И эти выборы, разумеется, не были исключением.

Ясно, что при нынешней включенности исполнительной власти в избирательный и парламентский процессы не могут не нарушаться существующие в законодательстве запреты на использование чиновниками своего положения для усиления позиций тех или иных политических партий. Поэтому нормы, запрещающие использовать преимущества должностного положения, должны быть дополнены обязанностью должностных лиц категории "А" (за исключением депутатов) приостановить членство в партии на период исполнения ими своих должностных полномочий или хотя бы запретом на совмещение руководящей должности в органах исполнительной власти с руководством политической партией. Здесь следует исходить из того, что при тех колоссальных возможностях давления на политический процесс, которыми фактически располагает российская бюрократия, любые законодательные нормы, направленные на правовое ограничение подобного давления, будут работать на развитие правовой демократии.

Весьма показательно и то, что содержащиеся в Законе о партиях формулировки не только расширяют возможности давления чиновников на политический процесс, но, с другой стороны, содержат явные уступки в сторону тех, кто стремится к легализации непосредственного влияния партий на деятельность органов законодательной власти. Именно так следует интерпретировать вытекающее из смысла п.3 ст.10 Закона положение о том, что депутаты (в отличие от других должностных лиц) могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих депутатских обязанностей. Создается впечатление, что в вопросе законодательной регламентации в Законе о партиях взаимоотношений политических партий с государством представители партийной и государственной бюрократии достигли взаимовыгодного компромисса. Но это не тот компромисс, который нужен обществу, заинтересованному в демократическом развитии.

Заключение

В настоящее время в России появилось много различных политических партий. Они постоянно развиваются, ведут между собой политическую борьбу, идет их развитие, объединение и выработка совместных позиций. Для усиления влияния на государственные структуры и для выдвижения своих представителей в структуры властные.

Становление многопартийности в стране идет трудно и противоречиво. Она пока далека еще от тех цивилизованных рамок, о которых мечтают знатоки и ревнители западной демократии. Чаще всего бывает так, что партии возникают, регистрируются, порой даже исчезают, но никто не знает, кто за ними стоит, кто их поддерживает. И в этом - главная беда многих группировок, претендующих на право называться партиями.

Но ясно одно - возрождение России требует не просто взаимодействия партий, но и взаимодействия просто политических сил. Они должны сотрудничать друг с другом на разумных условиях.

Литература

Нормативно-правовые акты

Конституция Российской Федерации, 12 декабря 1993 г.

Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" (с изменениями 26 апреля 2007 г.)

СЗ РФ. 1994. N 2. Ст.74; 1999. N 28. Ст.3466; 2001. N 7. Ст.614.

СЗ РФ. 1995. N 21. Ст.1930.

СЗ РФ. 1996. N 3. Ст.25-26, 145.

САПП РФ. 1993. N 52. Ст.5086.

Учебная и научная литература

Вершинин М.С., Хренов А.Е. Записная книжка политолога: краткий словарь-справочник. СПб., 1992.

Гаджиев К.С. Политическая наука. М., 2001.

Гончаров Д.В., Гоптарева И.Б. "Введение в политическую науку". Финансы и статистика, 2001.

Ведомости РСФСР. 1990. N 4. Ст.52

Выборы в Государственную Думу 19 декабря 1999 года. Итоговый доклад. Варшава, 2000.

Доклад Московской группы содействия выполнению Хельсинкских соглашений. М., 2000.

Куличева Н. Лидерство в партии и госдолжность: совместимы ли они? // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. N 6.

Кутковец Т.И., Клямкин И.М. Русские идеи//Полис. 2003.№2

Лапаева В.В. Политическая партия: понятие и цели. К принятию Закона о партиях// Журнал российского права. 2002. N 1.

Лапаева В.В. У общества пока нет сил защитить свои интересы: новый закон о партиях будет результатом "консенсуса" партийной и государственной бюрократии // Независимая газета. 2000. 28 окт.

Маркович Д.Ж. Общая социология: / Пер. с сербского. М.: Гуманит. изд. центр ВЛАДОС, 1998

Пищулин Н. П., Сокол С. С., Фролов В. А. " Общественное мнение о процессах и институтах ".М., 2004.

Политология /Под ред. М.Н. Марченко. М., 2003.

Политология /Сост. И отв. Ред. А.А. Радугин. М., 2002.

Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. М., 1996.

Чуев А.В. Что такое партия? // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. N 12.

Чудина С. Отпуск не панацея // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. N 12.