Положение ст.8 Конвенции активно применяется судами России. В связи с этим выделяется ряд проблем. Так, по мнению Е.А. Ефименко, у «судов отсутствует единая практика учета в данных делах фактических брачных отношений, так как в силу ч.2 ст.1 и ст.10 Семейного кодекса РФ, на основании которых брак должен быть зарегистрирован. Только при этом у супругов возникают взаимные права и обязанности, а потому суды чаще всего склонны выдворять лиц, состоящих в сожительстве» Ефименко Е.А. Административное выдворение: законодательные нормы и реалии правоприменения (на основе практики Конституционного суда Российской Федерации и судов общей юрисдикции) // Журнал Конституционного правосудия. - 2015. - № 4(46). - С. 14.. Вместе с тем по заявлению Е.А. Ефименко «суд может учитывать результативность действий по вступлению в брак, например, подача заявления о регистрации брака» Там же. С. 15..

В процессе применения административного выдворения лица, подвергнутые данному виду наказания до его фактического исполнения, находятся в специальных учреждениях. На данном этапе правоприменения существуют серьезные недостатки в области порядка содержания данной категории лиц. Так закон не регламентирует сроки данного содержания что создает негативную практику, так по данным А.Б. Ивашина «существовал прецедент, согласно которому при исчислении срока задержания прокуратура ссылалась на сроки административного задержания, который не может превышать 30 суток, что свидетельствует о том, что 30 суток является единственно допустимым максимальным сроком для содержания граждан в спец. Учреждениях» Ивашин А.Б. Направления оптимизации законодательства по исполнению постановления об административном выдворении иностранного гражданина или лица без гражданства // Вестник Тамбовского университета. - 2009. - № 7. - С. 426.. Существуют различия в толковании и применении норм права. По Федеральному закону от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» срок устанавливается до исполнения решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации. Данное положение не позволяет ограничить фактический срок задержания, а, следовательно, не позволяет его оспорить. Для решения данной проблемы предлагается установить законодательно срок такого содержания - не более 1 месяца, с учетом общих законодательных положений о сроках административного и уголовного ареста.

Вопрос содержания иностранных граждан и лиц без гражданства до исполнения решения о выдворении связан с другой проблемой, вытекающей из самой сути административного выдворения как такового, так как помимо фактического выдворения лица за пределы территории России присутствует временное содержание граждан в местах изоляции от общества, реализация имеет очевидные сходства с административным арестом. Граждан зачастую содержат в специальных учреждениях, предназначенных для лиц, подвергнутых административному аресту, а также из самой сути процедуры. Ввиду этого существует мнение что административное выдворение по сути своей совмещает в себе два вида наказания, выдворение непосредственно и административный арест, что является недопустимым.

Помимо этого, наблюдается и всеобщий недостаток в процессуальном законодательстве, регулирующем общественные отношения в сфере миграции и противодействия миграционным правонарушениям, речь идет непосредственно об отсутствии должной систематизации законодательства, что в свою очередь порождает сложности в его практической реализации. Проблема в том, что миграционные правоотношения, составляющие, вне всяких сомнений, базу для административного выдворения, урегулированы федеральными законами, федеральными подзаконными актами. Чтобы решить данную проблему, многие ученые, в частности Н.В. Полякова, указывают на необходимость создания некого «свода миграционных законов» Полякова Н.В. Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации как мера административно - правового принуждения: особенности доктрины и действующего законодательства // Вестник Воронежского государственного университета. - 2018. - № 2. - С. 271.. Вместе с тем, существует и иная позиция, например Е.Г. Зубова указывает на то, что «Конституция РФ не предусматривает такого нормативного правового акта как свод законов, а также принятие данного свода может причинить непосредственный вред структуре административного права как отрасли» Зубова Е.Г. Нормативное основание производства по применению мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства // Ленинградский юридический журнал. - 2015. - С. 186.. Позиция Н.В. Поляковой также представляется и более обоснованной в части совершенствования законодательства в дальнейшем, а именно, предлагается пойти не путем систематизации и объединения правовых актов, а путем внесения изменений в действующее законодательство Полякова Н.В. Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации как мера административно-правового принуждения: особенности доктрины и действующего законодательства // Вестник Воронежского государственного университета. - 2018. - № 2. -С. 271..

Нельзя не обратить внимание и на то, что реализация данного вида административной ответственности расходует значительный объем бюджетных средств. По мнению автора, данную проблему следует решать посредством совершенствования порядка въезда иностранных граждан, а именно путем более тщательной проверки оснований для въезда в Россию со стороны пограничных органов.

Представляется эффективным и обоснованным внесение иностранным гражданином средств, необходимых для покупки обратного билета на депозит МВД при въезде в Российскую Федерацию. Это могло бы решить финансовый вопрос как таковой, однако в дальнейшем потребуются меры, связанные с установлением доплат по билетам, ввиду того что цена билетов не стабильна и подчиняется законам спроса и предложения, а также находится в зависимости от экономической ситуации в стране в целом.

Возложение же расходов на принимающую сторону, либо ужесточение административного выдворения, как вида наказания, предложенное Ю.В. Морозовым, по мнению автора не представляется целесообразным. Ввиду того что, первое требует проведения значительного количества дипломатических переговоров, а также отнюдь не гарантирует успешность данных переговоров. Ужесточение же выдворения лишь спровоцирует желание его избежать незаконными путями, а также причинит вред добропорядочным иностранным гражданам, которые совершили административное правонарушения не из цели умышленного уклонения от исполнения закона, а по недисциплинированности и небрежности.

Предлагаемые изменения будут способствовать достижению баланса частных и публичных интересов при применении административной ответственности.

Таким образом, в процессе анализа меры административной ответственности в виде административного выдворения, стоит охарактеризовать данную меру наказания следующими особенностями:

- анализируемая мера ответственности направлена на ограничение прав и свобод человека и гражданина;

- в качестве субъектов, подвергаемых к административному выдворению могут выступать только иностранные граждане и ЛБГ;

- административное выдворение может применяться к иностранным гражданам и ЛБГ как при наличии правомерных и неправомерных оснований;

- решение об административном выдворении принимается и осуществляется в одностороннем порядке.

3. Правововые проблемы защиты государственной границы российской федерации

Исследователями справедливо подчеркивается, что нелегальная миграция является уже угрозой не только для безопасности отдельных государств, но и для безопасности мирового сообщества в целом Ляхов Е. Г., Ляхов Д. Е., Алимов А. А. Актуализация нормативно-правового определения угроз безопасности государства и мирового сообщества // Публичное и частное право. - 2013. - № 1 (17). - С. 209-229.. Сокольцева О. Е. отмечает многогранность и опасность данного явления: «Очевидно: в условиях глобализации XXI в. незаконная миграция стала одним из главных вызовов в сфере управления. Это вызов для государств, для межгосударственных отношений, это вопрос экономического и социального выживания стран и регионов» Сокольцева О. Е. Миграционная ситуация в свете современных вызовов и угроз // Право. Экономика. Безопасность. - 2017. - № 3 (11). - С. 133-134..

Положение во многом усугубляется масштабами миграционных процессов. По имеющимся данным, мигрантами в последние годы стало около 1 млрд. человек, то есть 1/7 всего народонаселения Земли, что является наибольшим показателем за всю историю человечества Алимов А. А., Магденко А. Д. История и развитие международного гуманитар-ного права : учеб. пособие. Челябинск, 2017. Часть II. С. 105..

Одним из действенных и активно применяемых национально-правовых средств противодействия является институт административного выдворения. Так, в 2016 году общее количество лиц, подлежащих принудительному выдворению из Российской Федерации, составило 40829 человек, из них было объявлено в розыск - 942 человек. Фактически в 2016 г. выдворено 34947 лиц, или 85%, для чего из федерального бюджета на приобретение проездных документов затрачено свыше 336 млн. рублей Морозов Ю. В. Правовой режим въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства: проблемы правоприменения // Академический юридический журнал. - 2017. - № 4 (70). - С. 30-38..

Однако, как справедливо подчеркивает Паршукова А. П.: «В настоящее время процедура выдворения отличается несовершенством при практической реализации. Детальная законодательная регламентация сочетается с отсутствием инструментария для воплощения процедуры» Паршукова А. П. О некоторых проблемах реализации административного вы-дворения иностранных граждан и апатридов // Правопорядок: история, теория, практика. - 2016. - № 2 (9). - С. 4-6.. В результате правоохранительные органы сталкиваются с различными проблемами в ходе правоприменения. Одной из наиболее часто встречающихся проблем является трудность установления анкетных данных иностранного гражданина подлежащего процедуре административного выдворения.

По нашему мнению, решение данной проблемы лежит в плоскости материально-технических и информационных возможностей правоохранительных органов. Необходимо предоставить правоохранительным органам, в первую очередь, возможность по проведению в полной мере профилактических и предупредительных мероприятий. В частности, следует согласиться с авторами, предлагающими наращивание возможностей по реализации процедуры обязательного дактилоскопирования для лиц, впервые посещающих Российскую Федерацию Военкова Е. А. Деятельность управления по вопросам миграции ГУ МВД России по Нижегородской области по контролю миграционной ситуации // Международ-ный научно-исследовательский журнал. Часть 1. 2017. - № 05(59) - С. 53-54; Костюков А. А., Анохина Н. Е. О некоторых проблемах интегрирования ми-грантов в правовое и культурное пространство Западной Сибири // Вестник Сибир-ского государственного индустриального университета. - 2016. - № 4 (18). - С. 58-61..

Следует отметить, что подобного рода мероприятия начали проводиться с 2014 года в отношении иностранцев, въезжающих в Россию из Великобритании, Северной Ирландии, Дании, Республики Союз Мьянма, Намибии. В дипломатических представительствах и консульских учреждениях России в указанных государствах и представительстве МИД России, находящемся в пункте пропуска через государственную границу в международном аэропорту Внуково, осуществляется сбор биометрических персональных данных иностранных граждан, оформляющих визы с целью въезда в Россию либо транзитные визы для проезда через территорию РФ Морозов Ю. В. Правовой режим въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства: проблемы правоприменения // Академический юридический журнал. - 2017. - № 4 (70). - С. 30-38..

В аспекте рассматриваемого вопроса следует отметить, что определенные ограничения в возможностях по установлению личности налагает Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных». В частности, в целях установления личности, статья 11 предусматривает без согласия иностранного гражданина и лица без гражданства обработку лишь его биометрических данных, т. е. «сведений, характеризующих физиологические и биологические особенности человека». При этом в статье 2 Закона отмечается, что персональные данные это «любая информация, относящаяся прямо или косвенно к определенному или определяемому физическому лицу».

На наш взгляд имеет смысл адаптация указанного закона под процедуры, связанные с установлением личности для реализации федерального законодательства в сфере контроля за процессами миграции. В целях безопасности и общественного порядка следует внести изменения позволяющие, осуществлять обработку именно персональных данных без согласия иностранного гражданина или лица без гражданства, желающего посетить РФ. При этом обработку биометрических данных следует выделить в качестве частного случая обработки персональных данных.

Практика показывает, что скрыть свои анкетные данные, либо умышленно предоставить иные, то есть создать проблемную ситуацию с установлением анкетных данных, стремятся лица, имеющие запрет на въезд в Российскую Федерацию в силу соответствующего решения судебного органа. В этой связи видится целесообразным предложение Морозова Ю. В. о создании в каждом органе исполнительной власти, осуществляющим производство по делам об административных правонарушениях, открытой электронной базы данных принятых решений Морозов Ю. В. Правовой режим въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства: проблемы правоприменения // Академический юридический журнал. - 2017. - № 4 (70). - С. 30-38..

Следует отметить, что указанные мероприятия по совершенствованию информационных и материально- технических возможностей будут иметь качественный позитивный эффект лишь в случае создания объединенного федерального банка данных решений и дактилоскопированных лиц. Обязательным условием, в целях оперативного реагирования на противоправные действия, является общедоступность данных сведений не только для органов миграционного контроля, но и для большинства правоохранительных органов.

В аспекте рассматриваемой проблемы представляется обоснованным необходимость увеличения сроков давности привлечения к административной ответственности иностранных граждан. На наш взгляд интересным является предложение Маматова М. В. и Маслова И. А. об установлении годичного срока давности путем закрепления соответствующей нормы в статье 4-5 КоАП РФ Маматов М. В., Маслов И. А. Актуальные вопросы совершенствования законо-дательства и правоприменительной практики в сфере противодействия незаконной миграции средствами административной ответственности // Таврический научный обозреватель. - 2016. - № 11-1 (16). - С. 186-193..

Проблемы правового характера, связанные с установлением анкетных данных личности во время процедуры административного выдворения во многом вытекают из позиции судебных учреждений. В частности, правоохранительные органы обладают полномочиями для получения ряда документов и информации помогающих установить личность лица.

К примеру, личность иностранного гражданина можно подтвердить информационными материалами, содержащимися в СПО «Мигрант-1» и АС ЦБДУИГ, справкой составленной на основании данных миграционного учета подразделений по вопросам миграции о наличии и сроках регистрации по месту временного пребывания иностранного гражданина, копией обращения в дипломатическое представительство или консульское учреждение страны проживания иностранного гражданина об оказании содействия в установлении его личности и документировании, дактилоскопической картой или анкетой опроса иностранного гражданина, утратившего в период пребывания на территории Российской Федерации документы, удостоверяющие личность и другими документами.

Проблема состоит в том, что суды не принимают во внимание такие документы в качестве документов, устанавливающих личность. Определённые пути решения данной проблемы содержатся в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В статье 10.1 Закона закреплена процедура установления личности иностранного гражданина, не имеющего действительного документа, удостоверяющего личность. На наш взгляд следует согласиться с мнением Поляковой В. Н. и распространить эту норму на случаи отсутствия документов для установления личности иностранного гражданина в рамках процедуры административного выдворения. Подобный подход позволит на вполне законной основе судам учитывать документы органов внутренних дел, подтверждающие личность и гражданство при привлечении к административной ответственности.

Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ «...иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ». Однако ряд проблем в сфере правоприменения административного выдворения связаны с нарушением прав мигрантов, что ведет к девальвации прав человека в целом.

Анализ решений Европейского суда по правам человека по делам, связанным с административным выдворением, проведенный Бондарь Е. О., позволяет говорить о существовании ряда следующих трудностей:

- в некоторых случаях выдворение подменяется экстрадицией либо депортацией (Зохидов против России (№ 67286/10, 05/02/), Якубов против России (№ 7265/10, 08/11/12), Каримов против России (№ 62892/12, 28/05/2014), Низамов и другие против России (№ 22636/13, 24034/13, 24334/13, 24528/13 от 07.05.2014));

- нарушение ст. 3: «насильственное возвращение в страну, где заявителю грозит применение пыток и запрещенного обращения и наказания» (также в контексте исполнения вступивших в силу постановлений суда);

- необоснованность ограничения свободы (несоответствие цели, т. к. осуществить высылку невозможно (параграф 1 (f) ст. 5), особенно это касается лиц без гражданства (Ким против России № 44260/13 от 17.07.2014));

Во многом причина кроется в некачественной работе государственных структур. К примеру, исследователями отмечается, что государственные органы не всегда должным образом реализуют свои полномочия по исполнению постановлений судов о выдворении иностранных граждан. Распространенный характер имеют случаи, когда исполнительные производства возбуждаются в нарушение установленного порядка и сроков; не принимаются меры по объявлению в розыск подлежащих выдворению иностранцев, уклоняющихся от выполнения постановлений суда; допускается волокита при исполнении указанных судебных актов; исполнительные производства оканчиваются при отсутствии актов о пересечении выдворяемыми в принудительном порядке лицами границы РФ и др..

В случае нарушений своих прав мигранты предпочитают обращаться за защитой в различные неправительственные организации (региональные отделения Российского Красного Креста, ПСП-фонд). В особенности это касается организаций, обеспечивающих представительство и защиту различных национальностей и меньшинств, как диаспоры.

Разрешение данной ситуации видится в принятии определенных организационно-правовых мер. Очевидно, что требуется усиление элементов государственного механизма защиты прав мигрантов. В частности, на наш взгляд, необходим качественный судебный контроль за осуществлением прав мигрантов в миграционной сфере, особенно в области реализации положений Европейской конвенции по правам человека.

К категории нарушений прав мигрантов относится отдельная проблема длительного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению в центрах временного содержания иностранных граждан. Решение данной проблемы, очевидно, требует соответствующего правового решения. На наш взгляд, трудности в данном вопросе, в первую очередь, вызваны отсутствием для судов ориентира по максимально возможному сроку содержания.

Следует отметить, что помещение иностранных граждан и лиц без граждан в связи с процедурой административного выдворения вполне соответствует международным обязательствам Российской Федерации. В частности, согласно подп. «f» п. 1 ст. 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., допускается лишение свободы в случае законного задержания или заключения под стражу лица с целью предотвращения его незаконного въезда в страну или лица, против которого принимаются меры по его высылке или выдаче. При этом параграфы 1 и 4 ст. 14 Директивы Европейского Союза от 16 декабря 2008 г. № 2008/115/ЕС отмечают что: «Любое задержание должно быть как можно более кратким и продолжаться лишь до тех пор, пока действует механизм выдворения, и должно исполняться со всей требуемой быстротой. Когда становится очевидно, что по юридическим или иным соображениям более не существует разумной перспективы выдворения... задержание перестает быть оправданным, и соответствующее лицо незамедлительно освобождается».

Таким образом, в статье 15 указанной Директивы установлено что, общий срок содержания мигрантов с неурегулированным правовым статусом в специализированных учреждениях до момента возвращения лица в государство его гражданства либо постоянного (преимущественного) проживания не должен превышать 6 месяцев, но, исходя из конкретных обстоятельств, срок может продляться судом еще до 12 месяцев.

На наш взгляд, отечественным судам следует ориентироваться на аналогичные максимальные сроки содержания иностранных лиц и лиц без гражданства. Подобная позиция основывается на двух факторах:

1) указанные сроки зафиксированы не в законе отдельного государства, а в международном соглашении, что значительно повышает их статус в качестве правового ориентира.

2) данные сроки указаны в документе Европейского союза. Соответственно они являются результатом плодотворного сотрудничества западноевропейских правовых систем позиционирующих себя как «локомотив прогресса» в сфере защиты прав человека.

3.2 Пути решения правовых проблем охраны государственной границы Российский Федерации

Особое место в системе законодательства в пограничной сфере занимает Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации», принятый в апреле 1993 г. В Законе РФ «О Государственной границе Российской Федерации» законодательно закрепляются вопросы обеспечения безопасности личности, в частности, ее права и свободы; общества - его материальные и духовные ценности; государства, то есть его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Эти вопросы имеют значение в политической, экологической, информационной, экономической и военных сферах в пограничном пространстве и на государственной границе.

Активная законодательная деятельность в Российской Федерации позволила увеличить и углубить правовое регулирование общественных отношений в пограничной сфере, отразить в законах более новые направления развития страны, устранить основные недочеты в действовавшем ранее законодательстве, устранить его устаревшие нормы и предписания.

Вместе с тем, на фоне достижений правотворческой деятельности проявляются ее недостатки, которые ослабляют эффективное воздействие правового регулирования на обеспечение интересов личности, общества и государства в пограничной сфере.

Основной проблемой является отсутствие системности в законодательстве в пограничной сфере. В действующем Законе РФ «О Государственной границе Российской Федерации» не раскрывается сущность конституционных понятий «статус государственной границы», «режим пограничных зон». Используется такая формулировка, как «охрана государственной границы», невзирая на то, что в Конституции РФ закреплено понятие «защита государственной границы». При этом «охрана государственной границы на практике сводится к осуществлению режимных мероприятий, связанных с обеспечением соблюдения режима государственной границы, режима в пунктах пропуска через государственную границу, режима пограничных зон».

Для развития законодательства в пограничной сфере требуется определить перспективы правового регулирования и раскрыть содержание конституционных понятий, указанных выше. Например, можно сформулировать такое понятие, как «Статус государственной границы» следующим образом, опираясь на «Модельный закон о государственной границе, (принятый в г. Санкт-Петербурге 28.10.2010 г. Постановлением 35-9 на 35-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ). Статус государственной границы РФ - это правовое положение государственной границы, обусловленное пространственным пределом действием государственного суверенитета государства, а также особенностями прав и обязанностей государственных органов по определению правил установления, обозначения, пересечения, охраны и защиты государственной границы, предусмотренными национальным законодательством.

Исходя из этого же модельного закона, можно сформулировать понятие «режим пограничных зон». «Режим пограничных зон - это правила прибытия физических лиц и (или) транспортных средств в пограничную зону, их временного пребывания в ней и передвижения физических лиц и (или) транспортных средств в пограничной зоне».

В Законе используется такое понятие как «пограничный режим» вопреки тому, что в Конституции РФ содержится понятие «режим пограничных зон».

Кроме того, сам Закон «О Государственной границе Российской Федерации» принят в апреле 1993 г., т.е. до принятия Конституции РФ.

Не вызывает сомнений, что для развития законодательства в пограничной сфере требуется определить перспективы правового регулирования, включая, с одной стороны, задачи переходного периода, а с другой - стратегические задачи повышения эффективности правового регулирования.

С учетом необходимости серьезного совершенствования Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации», а также в целях реализации ст. 71 (п. «н») Конституции РФ, признано целесообразным, осуществить подготовку проекта нового федерального закона взамен действующего Закона «О Государственной границе Российской Федерации». Новый закон призван создать единую правовую основу формирования современной системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере, с учетом накопленного опыта правового регулирования. Целями этого закона должны стать «точное определение статуса государственной границы Российской Федерации, формирование адекватной системы ее защиты, совершенствование государственного управления в сфере защиты государственной границы, упрощение порядка ее пересечения лицами, осуществляющими в пограничном пространстве правомерные виды деятельности, базовые и общие вопросы статуса и защиты государственной границы, содержания режима государственной границы, режима пограничных зон, режима в пунктах пропуска через государственную границу. Все другие вопросы, в целях быстроты реагирования на стремительно меняющуюся обстановку на конкретных участках государственной границы целесообразно регулировать нормами подзаконных нормативных правовых актов».

Данная идея была предложена на заседании государственной пограничной комиссии РФ 16 марта 2005 года. На текущий момент, несмотря на целесообразность данной концепции, проект закона так и остался на стадии проекта.

Исполняя государственную функцию по осуществлению пограничного контроля в пунктах пропуска через государственную границу РФ, должностные лица подразделений пограничного контроля пограничных органов наделены, в том числе, как отмечает В.В. Лобода «и правом осуществлять задержание и личный досмотр лиц, в отношении которых имеются основания подозревать их в нарушении режима Государственной границы, режима в пунктах пропуска, доставление таких лиц в расположение подразделений пограничного контроля пограничных органов или иные места для выяснения обстоятельств нарушения, делать в документах на право пересечения Государственной границы соответствующие отметки и при необходимости временно изымать такие документы, а также изымать недействительные документы». Однако при применении рассматриваемых мер на практике возникают некоторые вопросы, требующие разрешения.

А.Ю. Соколов считает, что «одним из проблемных моментов выступает отсутствие в КоАП РФ комплексного правового регулирования порядка применения доставления». Должностные лица, применяющие доставление как меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, должны точно знать ответы на ряд поставленных перед ними вопросов: «обязаны ли они перед осуществлением доставления представиться и предъявить служебное удостоверение? Может ли во время доставления доставляемое лицо использовать мобильный телефон? Что может и должно предпринять уполномоченное должностное лицо в случае, если гражданин откажется добровольно следовать за ним в служебное помещение?».

Наряду с этим значимым является и перечень субъектов, полномочных применять доставление. В силу ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ список лиц, приведенных в Кодексе, является исчерпывающим. В науке не раз отмечалась «необходимость расширения субъектного состава правоприменителей доставления и предоставления соответствующих полномочий негосударственным формированиям (народным дружинникам, общественным инспекторам охраны природы, работникам частных охранных и сыскных структур)». Отмечая рациональное зерно в приведенных рассуждениях, считаем, что существует необходимость предоставления соответствующих полномочий по применению доставления членам добровольных народных дружин (далее - ДНД), добровольных казачьих дружин (далее - ДКД) и внештатными сотрудниками пограничных органов ФСБ России, которые оказывают помощь пограничной службе ФСБ России в охране Государственной границы РФ.

В соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ доставление осуществляется: «должностными лицами пограничных органов, военнослужащими, должностными лицами органов внутренних дел (полиции), а также другими лицами, исполняющими обязанности по охране Государственной границы РФ...», при этом не указывается, кто относится к «лицам, исполняющим обязанности по охране Государственной границы РФ».

Анализ норм Закона РФ от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе РФ», Федерального закона от 05.12.2005 № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества», Постановления Правительства РФ «О Порядке привлечения граждан к защите Государственной границы РФ», Приказа ФСБ России от 17.11.2010 № 566 «Об организации работы пограничных органов с добровольными народными дружинами по защите Государственной границы РФ» позволяет сделать вывод о том, что членам ДНД, ДКД и внештатным сотрудникам пограничных органов ФСБ России не дано право осуществлять доставление самостоятельно. Перечисленные лица могут лишь «оказывать содействие пограничным нарядам в задержании лиц, подозреваемых в нарушении режима Государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через государственную границу РФ, и доставке задержанных в расположение соответствующих подразделений пограничных органов» Об организации работы пограничных органов с добровольными народными дружинами по защите Государственной границы Российской Федерации (вместе с «Инструкцией по организации работы пограничных органов с добровольными народными дружинами по защите Государственной границы Российской Федерации», «Рекомендациями по определению условий приема в члены добровольной народной дружины по защите Государственной границы Российской Федерации, формированию структуры и организации ее работы, порядку реорганизации или упразднения») : приказ ФСБ РФ от 17.11.2010 г. № 566 // Рос. газ. - 2011. - 12 янв.. При этом довольно часто на практике встречаются ситуации, когда административное правонарушение первыми выявляют (обнаруживают) именно члены ДНД, ДКД и внештатные сотрудники пограничных органов ФСБ России Степенко В. Е. Актуальные вопросы применения мер ответственности за правонарушения в области охраны Государственной границы Российской Федерации / В. Е. Степенко, М. Д. Лебедев // Проблемы качества российского законодательства : сб. материалов III Всерс. Науч.-практ. конф. -Чебоксары, 2018. - С. 109-117.. В связи с этим представляется необходимым наделить членов ДНД, ДКД и внештатных сотрудников пограничных органов ФСБ России полномочиями по доставлению лиц, в чьих действиях усматриваются признаки состава административного правонарушения, в служебное помещение пограничного органа, служебное помещение органа внутренних дел (полиции), служебное помещение воинской части или в помещение органа местного самоуправления сельского поселения, а также в штаб ДНД при своевременном извещении об этом должностных лиц пограничных органов. На наш взгляд, это будет способствовать более эффективному привлечению к ответственности нарушителей установленных режимов (государственной границы РФ, пограничного режима и режима в пунктах пропуска), и предупреждению правонарушений в целом.

Исходя из вышеизложенного, считаем необходимым изложить п. 7 ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ в следующей редакции: «7) должностными лицами пограничных органов, военнослужащими, должностными лицами органов внутренних дел (полиции), членами добровольной народной дружины, добровольной казачьей дружины и внештатными сотрудниками пограничных органов ФСБ России, а также другими лицами, исполняющими обязанности по охране Государственной границы РФ, при выявлении административных правонарушений в области защиты и охраны Государственной границы РФ - в служебное помещение пограничного органа, служебное помещение органа внутренних дел (полиции), в штаб добровольной народной дружины, служебное помещение воинской части или в помещение органа местного самоуправления сельского поселения».

Проводимая работа по формированию нового облика государственной границы, повышению эффективности функционирования пунктов пропуска через государственную границу, строительству и развитию современной пограничной службы обусловливает необходимость совершенствования законодательства в пограничной сфере.

Предложенные меры по совершенствованию нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы защиты и охраны государственной границы РФ, призваны привести законодательство в этой области в соответствие с реалиями сегодняшнего дня и в конечном итоге - создать единую систему правового регулирования отношений в пограничной сфере.

Государственное управление в Пограничной сфере далеко от совершенства, что обязывает ответственных должностных лиц систематизировать данные пограничных отделений, региональных управлений и, пользуясь правом законодательной инициативы, выступать с предложениями в нормотворческой сфере.

Заключение