Организационно-правовая защита государственной тайны в СССР в период первых пятилеток и подготовки к войне

Криминологический анализ уголовных дел, предметом преступления в которых являлась государственная тайна, позволил профессионалам говорить о системном кризисе института государственной тайны, а также о недооценке обществом значимости защиты государственной тайны. В упомянутой статье был обозначен ряд концептуальных позиций, а также необходимых мер, нацеленных на совершенствование действующего законодательства о государственной тайне.

Особое внимание было обращено на необходимость усиления системообразующей роли Закона «О государственной тайне» (от 21.07.1993 № 5485-1, в действующей редакции), необходимость комплексного правового регулирования её оборота нормами различных отраслей права, настоятельную необходимость уточнения критериев отнесения к государственной тайне соответствующих сведений и недопустимость расширительного подхода к определению её понятия и круга относимых к ней сведений. Прозвучало предложение об оптимальности деления государственной тайны на два уровня: сведения, являющиеся просто государственной тайной и сведения особой важности как исключительный вид государственной тайны. Спустя десятилетие следует отметить, что, при несомненной актуальности озвученных проблем и подходов к их решению, названная статья оказалась незамеченной законодателями. «Вопросы тайноведения» юридической наукой разработаны сегодня слабо, практика традиционно тяготеет к «административистским» подходам. Многие проблемы правового регулирования государственной тайны, как отмечают исследователи, являются следствием недостаточной разработанности на научном уровне понятийного, методологического и терминологического аппарата государственной тайны как видового по отношению к общеправовому понятию тайны.

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации акцентирует внимание на важности международного сотрудничества в рамках Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ). Государства ? члены ОДКБ, в соответствии с её Уставом, принимают меры по развитию договорно-правовой базы регламентирующей функционирование системы коллективной безопасности, по гармонизации национального законодательства в вопросах обороны, военного строительства и безопасности. Защита государственной тайны является как важной самостоятельной функцией каждого государства, так и совместной задачей, решаемой всеми государствами -- членами ОДКБ.

Одним из первых рекомендательных актов, принятых Парламентской Ассамблеей ОДКБ стали Рекомендации по сближению национального законодательства по вопросам защиты государственной тайны.

Программой деятельности Ассамблеи по сближению и гармонизации национального законодательства государств -- членов ОДКБ на 2016-2020 гг., предусмотрена разработка Модельного закона ОДКБ «О государственной тайне».

Регулирование общественных отношений, связанных с обеспечением защиты государственной тайны, в государствах -- членах ОДКБ имеет свои исторические корни. В теории и практике государственного строительства с советских времён используется обобщающая категория «государственные секреты», объединяющая институты государственной и служебной тайны.

Предметом разрабатываемого для ОДКБ законопроекта является институт государственной тайны. Целями закона о государственной тайне представляются установление критериев отнесения к ней тех или иных сведений, критериев их засекречивания и рассекречивания, а также регулирование обращения таких сведений. Разработчики законопроекта исходили из постулата о том, что общественные отношения по поводу защищаемых сведений, распространение которых может нанести ущерб безопасности государства, являются разновидностью конституционных правоотношений. В силу этого, для усиления системообразующей роли самого закона о государственной тайне и большей системности правового регулирования её оборота, необходимо придание Модельному закону ОДКБ «О государственной тайне» статуса органического (конституционного) закона. В национальных законодательствах государств -- членов ОДКБ используется трехуровневое деление засекречиваемой информации по степеням секретности. При этом для сведений, являющихся государственной тайной, большинство национальных законодательств отводят два ограничительных грифа: «особой важности» и «совершенно секретно». Нижний гриф и реквизит «секретно» используется для обозначения сведений, составляющих служебную тайну. Сроки засекречивания различных категорий сведений различны. В отличие от сказанного, в Российской Федерации для сведений, отнесенных к государственной тайне, применяются все три грифа секретности с одинаковым максимальным сроком засекречивания.

Однако при этом, как неоднократно указывали исследователи, сведения с грифом «секретно» по своему содержанию являются служебной тайной и должны защищаться иными правовыми, нежели институт государственной тайны.

Сближение законодательства о государственной тайне в государствах -- членах ОДКБ должно преследовать своей целью упрочение и обеспечение национальной и коллективной безопасности посредством осуществления согласованной политики и совместных мер по равнопрочной защите засекречиваемой информации. Исходя из этого представилось рациональным заложить в проект Модельного закона ОДКБ «О государственной тайне» юридическую конструкции с двумя степенями секретности для сведений, являющихся государственной тайной: «Совершенно секретно» и «Совершенно секретно Ї особой важности».

В современной России государственная тайна превратилась в самостоятельное явление, слабо соотносящееся с реальной жизнью. Увлекшись регулированием оборота государственной тайны, допусками, составлением перечней и другими технологическими моментами, мы забыли о главном. Государственная тайна есть исключение из свободного обращения информации. Институт государственной тайны и вся технология ее оборота - суть функция государства по отношению к обществу и личности. На языке алгебры именно общество и личность являются аргументами. Защита именно их интересов (обеспечение их безопасности) оправдывает существование самой государственной тайны.

Другими словами, институт государственной тайны по крайней мере не должен мешать нормальному развитию общества и экономики. На сегодняшний момент он, очевидно, мешает.

Прежде всего институт государственной тайны охватил явно излишние сферы общественной жизни. Этому есть вполне объяснимые исторические причины. Во-первых, Россия унаследовала от СССР систему тотальной секретности, которая, вероятно, была эффективна в годы "холодной войны". Во-вторых, в первые годы независимости России в государственную тайну были конвертированы сведения с грифом "секретно", до этого таковой не являвшиеся.

Нынешний институт государственной тайны серьезно препятствует эффективному информационному обмену.

Институт государственной тайны нивелирует общественный контроль за деятельностью государственных органов. Для недобросовестного чиновника проще засекретить информацию о своих ангажированных решениях, нежели предать ее огласке.

Институт государственной тайны - чрезвычайно дорогое удовольствие: "первые" отделы, службы безопасности, делопроизводители, фельдъегерские подразделения, килотонны бумаги, надбавки к заработной плате и т.п. Пытался ли кто-нибудь оценить, рентабелен ли этот институт? Ведь в конечном счете конкретное коммерческое предприятие закладывает эти расходы в стоимость продукции или услуг, т.е. снижает их конкурентоспособность. А государственный орган перекладывает бремя расходов по обслуживанию оборота государственной тайны на налогоплательщиков.

Институт государственной тайны подменяет собой многие другие правовые институты. Например, реализацию права собственности на принадлежащее "режимное" предприятие пытаются ограничить отсутствием у нового хозяина допуска к государственной тайне. Или поднимают вопрос об оформлении допуска к государственной тайне для адвоката по конкретному уголовному делу.

Таким образом, необходимо стремиться к тому, чтобы институт государственной тайны не был бременем для нормального развития общества и экономики, не вредил, а помогал.

Каким образом этого можно добиться?

Прежде всего, на порядки сузить круг сведений, относящихся к государственной тайне. Нынешнее "раздутие" объема сведений, составляющих государственную тайну, кроме экономических затрат, влечет еще ряд существенных негативных последствий.

Слишком большой массив секретных сведений превращает государственную тайну из эксклюзивного в заурядное явление. Утрачивается сущность государственной тайны как особых сведений, имеющих значение для всего государства, для общества, для личности.

Обычному российскому гражданину очень сложно объяснить, какое содержание тех или иных сведений позволяет их засекретить. Речь идет не о подпадании под некий перечень, а о сути сведений. Именно поэтому обычные суды, а уж тем более суды присяжных скверно относятся к ссылкам на перечни, требуя аргументировать потребность в засекречивании содержанием сведений, и в итоге часто признают их необоснованно засекреченными.

"Раздутие" объема сведений, составляющих государственную тайну, порождает небрежное отношение к ней и лица, имеющего допуск. "Секретоноситель" также не может себе объяснить, почему эти сведения секретные. К обеспечению сохранности тайны его мотивирует не личная убежденность в том, что разглашение вредно для всех нас, для его друзей, соседей, для общества в целом. К обеспечению сохранности его подталкивают психологически более слабые факторы: должностные инструкции, законы и прочие государственные регуляторы.

"Раздутие" объема государственной тайны влечет избирательность ответственности за нарушение правил обращения с ней. Нет сил и средств реагировать на каждое нарушение, караются лишь явно попавшие в поле зрения правоохранительных органов.

Колоссальный массив государственной тайны позволяет маскировать под нее тайны "местного" масштаба: региональные тайны, тайны предприятий и т.п. Неубедительна схема, когда тайна предприятия или подразделения министерства носит гриф "секретно", тайна всего министерства - "совершенно секретно", а тайна вышестоящих органов - "особой важности". В этой схеме, по общему правилу, настоящей общегосударственной тайной оказывается лишь та, которая защищена грифом "особой важности".

"Раздутие" объема государственной тайны позволяет бесчисленным государственным органам засекречивать сведения, которые генетически не могут быть секретными. Например, согласно Перечню сведений, отнесенных к государственной тайне, засекречиванию подлежат "сведения, раскрывающие силы, средства и методы ведения следствия по уголовным делам о преступлениях против основ конституционного строя и безопасности государства, мира и безопасности человечества". Какой же такой особый обыск производится при расследовании шпионажа?

Кардинальное сужение круга сведений, составляющих государственную тайну, является насущной потребностью. Критерий очевиден: к разряду государственной тайны могут относиться только такие сведения, разглашение которых чрезвычайно опасно для общества или личности. Они - настоящая государственная тайна, а не просто гриф в правом верхнем углу документа. Другими словами, в защите наиболее важных интересов общества и личности зиждется материальный (качественный) критерий относимости сведений к государственной тайне. Практическая значимость этого критерия состоит в эффективном и адекватном содержанию сведений использовании такого затратного инструмента, как институт государственной тайны.

Если применить данный критерий к нынешнему массиву государственной тайны, то тайной останутся только сведения особой важности, а также некоторые совершенно секретные сведения. Исключение из разряда государственной тайны секретных и некоторых совершенно секретных сведений не означает отказ от их защиты. Такие сведения следует преобразовать в коммерческую/банковскую тайну, конфиденциальную информацию, сведения для служебного пользования или их аналоги.

Сокращение круга сведений, составляющих государственную тайну, т.е. придание такой тайне адекватного названию наполнения, потребует, прежде всего, проведение пропагандистской кампании и параллельное изменение законодательства о государственной тайне. Целью кампании станет представление населению нового качества государственной тайны. Для устранения ассоциаций с существующим положением дел и исключения исторических аналогий, вероятно, придется сменить термин "государственная" на "стратегическая" или "национальная" тайна. Переименование позволить позиционировать новую государственную тайну не как совершенствование старого "продукта", а как "продукт" новый.

Целями законодательства о государственной тайне являются фиксирование критериев отнесения к ней тех или иных сведений, критериев рассекречивания, а также детальное регулирование обращения таких сведений.

В целом, нынешняя конструкция законодательства о государственной тайне не противоречит заявленным целям (упоминание в Конституции РФ, основанный на нем рамочный закон "О государственной тайне" [4], законы и подзаконные акты, конкретизирующие положения первых двух). Вместе с тем при приемлемом каркасе фактическое наполнение не совсем удачно.

Прежде всего, законодательство о государственной тайне все более превращается в вотчину административного права. При этом регуляторы обращения государственной тайны, имеющиеся в других отраслях права, расцениваются как соподчиненные праву административному, как реализаторы его положений. Такой подход в корне неверен, поскольку занижает уровень общественных отношений, связанных с обращением государственной тайны. Например, закон "О государственной тайне" предусматривает ограничения конституционных прав граждан (право на свободу перемещения, право на неприкосновенность личной жизни и др.). В этом законе содержатся нормы трудового права (доплаты лицам, допущенным к государственной тайне, и пр.), очертания норм уголовного права (ответственность за наиболее грубые нарушения правил обращения). Таким образом, законодательство о государственной тайне объективно носит межотраслевой характер и вправе называться государственным (общеправовым), а не административно-правовым. Вместе с тем административное право и соответствующий административно-правовой режим играют наиболее заметную роль в регулировании обращения государственной тайны.

Для достижения позиционирования института государственной тайны как государственного требуется достаточно простое изменение законодательства. В рамочном законе "О государственной тайне" [4] целесообразно прописать лишь понятие государственной тайны, а также критерии засекречивания и рассекречивания сведений. Процедуру обращения тайны (т.е., в основном, административно-правовой режим) надо выделить в отдельный закон. Будущий закон по уровню правового регулирования обращения государственной тайны необходимо ставить на один уровень, например, с УК РФ [2].

Во-вторых, законодательство о государственной тайне превратилось в громоздкую конструкцию: более 120 законов и нормативных актов федерального уровня регламентируют обращение тайны. Огромное число источников исключает приемлемую кодифицированность, неминуемо порождает конкуренцию. Вот почему в судах то и дело поднимается вопрос о расширительном или, наоборот, слишком узком толковании положений закона "О государственной тайне" в той или иной ведомственной инструкции. Вот почему многие нормы остаются "мертвыми" (для них уже прописаны "антинормы" - противоядия), а некоторые искусственно попадают в хит-парады (нет законодательных ограничений для их реализации). Вот почему рядовые исполнители склонны засекречивать любую информацию (подробное изучение перечней и разногласий между ними позволяет наложить гриф почти на любую информацию). Таким образом, законодательство о государственной тайне требует упрощения.

В-третьих, существенные сегменты законодательства о государственной тайне написаны "под ведомство" (об этом подробно упоминалось выше), т.е. не отражают общенациональные интересы.

Кроме рассуждений о конструкции законодательства о государственной тайне внимания заслуживают и два момента технологического уровня. При их кажущейся мелочности и заурядности они превратились в серьезные препятствия на пути эффективного применения действующего законодательства.

Во-первых, налицо подмена термина "доступ к государственной тайне" термином "допуск к государственной тайне". Процедура одержала серьезную победу над содержанием, часто исполнителей карают не за нарушения при обращении с настоящей государственной тайной, а за нарушения при обращении с документами, в верхнем правом углу которых стоит гриф секретности. Несомненно, что установление материального критерия государственной тайны при попытке наложения любого взыскания за нарушения правил обращения с ней не должно быть формальным.

Во-вторых, наблюдается тенденция к унификации процедуры дозволения доступа к государственной тайне путем оформления допуска. В схему оформления допуска явно не укладываются те категории лиц, которым требуется доступ к государственной тайне по факту занятия той или иной должности или занятия той или иной деятельностью. Вероятная попытка отказать им в оформлении допуска - слишком серьезный подрыв конституционных гарантий, политической и экономической стабильности. Речь идет о выборных должностях (Президент РФ, члены ФС РФ, главы администраций субъектов РФ, члены ВС РФ и т.п.), некоторых невыборных высших должностях (министр, заместитель министра). Также нецелесообразно требовать оформления допуска для адвоката, мирового судьи и т.п. Столь же нецелесообразно ограничивать реализацию права собственности отсутствием допуска (например, если гражданин РФ, не имеющий допуска к государственной тайне, приобрел "режимное" предприятие). Для таких категорий лиц должна быть предусмотрена отдельная процедура, сводящаяся к следующему. При назначении (избрании) на такую должность, занятии такой деятельностью лицо автоматически приобретает допуск к государственной тайне, о чем ему заранее известно. В отношении него и его близких не проводится специальная проверка. Вероятно, у некоторых категорий таких лиц, например адвокатов, по факту каждого ознакомления с государственной тайной следует брать еще и расписки о неразглашении. Кроме того в традиционную схему оформления допуска не укладываются лица, волей случая ставшие обладателями государственной тайны. Например, свидетели обыска, в ходе которого были обнаружены сведения, составляющие государственную тайну, пожарные, ликвидирующие пожар на "режимном" предприятии и т.п. Апостериори оформлять на них допуск нецелесообразно. При условии, что они восприняли тайну, с них следует брать подписку о неразглашении и предусмотреть в УК РФ нежесткую ответственность за нарушение обязательства, закрепленного в расписке. Также не следует ограничивать конституционные права этих лиц (право на поездки за границу, право на неприкосновенность частной жизни и пр.) по факту случайного обладания государственной тайной.

Таким образом, изменение законодательства о государственной тайне потребует не только достижения адекватности правового регулирования ключевым интересам общества и личности путем, прежде всего, сужения круга сведений, образующих государственную тайну. Оно также потребует более внимательного отношения к позиционированию вопросов охраны секретов среди различных отраслей российского права и стремления к минимизации технико-юридических ошибок. Законодательство должно стать рафинированным, выверенным, однозначным, несложным.

Заключение

Таким образом, вопросы правового обеспечения защиты государственной тайны составляют одну из наиболее интересных проблем юриспруденции на современном этапе ее развития. Однако историками права практически не рассматривается данный опыт нашего государства в обеспечении защиты специально охраняемых сведений государственной важности. В данной статье была предпринята попытка исследования института государственной тайны в Советской России в 20-х - 30-х годах ХХ века.

Необходимость защиты государственно-значимой информации возникает одновременно с появлением самого государства, меняется лишь объем охраняемой информации и способы обеспечения ее конфиденциальности. Не исключением в этом плане являлось и молодое советское государство. Более того, этот вопрос стоял особенно остро, ввиду того, что Советская Россия изначально позиционировала себя как государство, находящееся во вражеском окружении, что было прямо указано в Конституции РСФСР 1924 года. Укрепление установившегося политического режима, получившего в научной литературе название «диктатура пролетариата», требовало активной борьбы с реальными и мнимыми врагами внутри государства. Кроме того, полное изменение структуры права собственности (фактически полный отказ от таковой) и государственного устройства, привело к тому, что служба в органах обеспечения безопасности стала весьма престижной.

В комплексе это предопределило существенную роль политической полиции, на которую возлагалось и контрразведывательное обеспечение, и решение вопросов защиты государственной тайны.

Система советского законодательства об охране государственных секретов основывается на совокупности административных и уголовных норм, регулирующих правоотношения по поводу определения, использования и защиты информации, относящейся к военной и государственной тайнам. В отличие от современной России единого нормативного документа, подобного закону «О государственной тайне», не существовало, и большая часть указанных отношений регулировалась подзаконными актами. Необходимо отметить, что нормативная база в области защиты государственно-значимой информации после прихода к власти большевиков значительно расширилась. Формировались перечни сведений, составляющих государственную тайну, которые позднее расширялись и уточнялись. Кроме того, советская власть попыталась урегулировать и процессы въезда и выезда из страны, впервые в России было введено понятие закрытой территории или района особого режима.

В настоящее время система защиты государственной тайны в Российской Федерации сформирована, в первую очередь речь идет нормативной ее базе. Приняты законы о государственной тайне, о безопасности, на основе и с соблюдением конституционных норм и норм ратифицированных международных договоров, а также ряд других подзаконных актов. Ряд положений которых уже получили официально оценку Конституционного Суда России, органа конституционного судопроизводства, высших судебных органов общей юрисдикции. Т.е. сформирован и механизм соблюдения, соответствия законодательства о государственной тайне основному закону страны и международным договоренностям.

Список использованных источников

1. Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» («Российская газета». 31.12.2015).

2. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 5 декабря 2016 г. № 646. («Российская газета». 6.12.2016).

3. Конституция Российской Федерации. - М., 1993.

4. Уголовно-процессуальный кодекс РФ. 2001 СЗ РФ №7

Научная литература и учебная литература

5. Мартышин М. Ю. Государственная тайна как объект конституционно-правового регулирования: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.02. -- Москва, 2009.- 191 с.

6. Глоссарий основных понятий в законодательстве о государственной тайне государств -- членов ОДКБ / Сост.: Бачило И. Л., Вус М. А., Гусев В. С., Макаров О. С. -- СПб.: СПИИРАН. 2011. -- 79 с.

7. Вус М. А., Кондратьев В. В. К вопросу разработки модельного закона «О государственной тайне» для государств ОДКБ // Актуальные проблемы права: материалы V Междунар. науч. Конф. (Москва. Декабрь 2016 г.). -- М.: Издательский дом «Буки-Веди». 2016. ? iv, 98 с.

8. Комментарий к Модельному закону МПА СНГ «О государственных секретах» / Вус М. А., Макаров О. С. / Предисловие: чл.-кор. РАН Р. М. Юсупов. -- СПб.: СПИИРАН. 2015-136 с. Власов В. А.

9. Совершенствование правового регулирования сведений, составляющих государственную тайну / В кн. «Организационно-правовые вопросы борьбы с терроризмом» / [Сост. В. П. Шульц]. -- М.: Наука. 2006.- С. 215-237.

10. Ал?шин А. А. Некоторые направления защиты информации в советском государственном аппарате // Научная сессия

МИФИ - 2007: сб. науч. тр.: в 16-ти т. М.: МИФИ, 2007. Т. 14. Международное сотрудничество. Информационное право. 246 с.

11. Гиляров Е. М., Фомин К. Г. Основные тенденции защиты государственной информации в истории России // Научная сессия МИФИ - 2007: сб. науч. тр.: в 16-ти т. М.: МИФИ, 2007. Т. 14. Международное сотрудничество. Информационное право. 246 с.

12. Зданович А. А. Военная контрразведка в Народно-революционной армии Дальневосточной республики. 1920-1922 гг. // Военно-исторический журнал. 2005. № 7. С. 54-58.

13. Ковалев С. Н. Политические и правовые особенности ввода войск СССР в Прибалтику в 1939 году // Военно-исторический журнал. 2004. № 6. С. 35-41.

14. Корсун Р. В. Правовой институт государственной тайны и его отражение в законодательстве государств, входящих в СНГ:

автореф. дисс. … к.ю.н. М., 2007. 220 с. 148 Издательство «Грамота»

15. Македонская В. А., Хохлов А. В. История становления и развития правовых институтов ограничения на доступ к информации в России: монография. М., 2007. 84 с.

16. Сырых В. М. История государства и права России. Советский и современный периоды: учеб. пособие. М.: Юристъ, 1999. 488 с.

17. Фатьянов А. А. Тайна и право (основные системы ограничения на доступ к информации в российском праве): монография. М.: МИФИ, 1999. 150 с.

18. Шпионам и изменникам Родины не будет пощады: сб. ст. М.: Политиздат ЦК ВКП(б), 1937. 68 с.

19. Аксенов Д.С. Проблемы засекречивания и рассекречивания информации, составляющей государственную тайну, в современный экономический период. Дипломная работа, РГГУ, 2007.

20. Башаратьян М.К. Информация как объект права и содержание права на информацию // Современное право. 2006. № 12. - С.28-34.

21. Вихорев С.В. "Конфиденциальная информация и законодательство Российской Федерации" / Тезисы выступления на конференции "Безопасность информации". - http://www.infotecs.ru/gtc/tez1-9. htm.

22. Вус М.А., Федоров А.В. Государственная тайна и ее защита в Российской Федерации, СПб.: Юридический центр Пресс, 2005.

23. Котов Б.А. Юридический справочник руководителя. Тайна. М.: Изд-во "ПРИОР", 1999.

24. Мальцев В.А. Государство и информация // Конституционные права в России: дела и решения: Учеб. пособие / Отв. ред.А. Шайо. М.: Институт права и публичной политики, 2002.

25. Мальцев В.А. Защита государственной тайны в Российской Федерации на современном этапе развития // "Правоведение", 2005, №8. - С.57-60.

26. Слободанюк И.А. Тайна как элемент государственной безопасности // "Российский военно-правовой сборник", 2004, №1. - С.22-27.

27. Т. Сабитов. Квалификация разглашения государственной тайны по форме вины // "Правоведение", 2009, №6. - С.73-78.

28. Трунов И., Трунова Л. Правовое регулирование государственной тайны // Юрист. 2002. № 8. - С.42-45.

Размещено на Allbest.ru