Основы правового статуса предприятий и учреждений обеспечивающих обслуживание автомобильных дорог

Помимо спорной терминологии, введение в действие Закона об автономных учреждениях[10] сопровождалось критическими замечаниями и общим непринятием всей реформы системы государственных и муниципальных учреждений в целом. Общая идея данного закона заключается в сокращении бремени содержания государством учреждений социальной сферы путем коммерциализации подобных учреждений.

В положениях принятого закона был выявлен ряд недостатков, не все его нормы согласовывались с общими признаками учреждения как организационно-правовой формы некоммерческого юридического лица. Критике со стороны юристов и экономистов подверглось исключение субсидиарной ответственности собственника по долгам автономного учреждения, введение в оборот такой категории, как «особо ценное движимое имущество» [33].

В литературе также отмечается, что «первой и главной причиной совершенствования правового статуса государственных учреждений является намерение законодателя максимально освободить бюджет от финансовой нагрузки по их содержанию, переложив значительную долю таких расходов на сами учреждения (автономные и бюджетные). Это должно привести не только к более рациональному использованию бюджетных средств, но и к повышению качества оказываемых учреждениями услуг и выполняемых работ»[66].

Действительно, такая система может привести к фактической подмене основной цели деятельности тех или иных учреждений - выполнение государственного задания исключительно с опорой на доходы от осуществления приносящей доход деятельности. Ведь для результативного осуществления деятельности, приносящей доход, необходимо использовать несвойственные для бюджетных организаций «коммерческие инструменты», в частности рекламу, поддержание конкурентоспособности предлагаемых ими работ (услуг), построение отношений с контрагентами на основе соответствующих гражданско-правовых договоров, установления режима коммерческой тайны и др.

Помимо общих критических замечаний принятого закона, в научном сообществе развернулась дискуссия и о необходимости классификации учреждений по видам и типам, которая послужила утверждению о так называемом «трехчленном» делении этих юридических лиц [83].

Таким образом, деление учреждений в зависимости от видов и типов на три уровня является неоправданным. Такая организационно-правовая форма, как учреждение без конкретного указания на его вид и тип, не выступает в гражданском обороте. Она обозначена только в теории гражданского права и не нашла своего реального воплощения в экономической сфере. В хозяйственной деятельности учреждение имеет правовой статус только определенного вида, который, в свою очередь, воплощается в конкретном типе. В связи с этим учреждения имеют двухуровневую систему деления на виды и типы.

При сохранении основополагающей роли общих норм Гражданского кодекса Российской Федерации об учреждениях было бы нецелесообразным сохранение нескольких федеральных законов, определяющих правовое положение учреждений, содержание которых в ряде случаев дублируется либо противоречит данному кодифицированному акту.

Основными законами, определяющими в настоящее время правовой статус учреждений, остаются Бюджетный кодекс Российской Федерации, Закон о некоммерческих организациях и Закон об автономных учреждениях. Если последний из перечисленных нормативных актов полностью посвящен соответствующему типу учреждений, то первые два регламентируют деятельность одновременно как бюджетных, так и казенных учреждений. Правовое закрепление статуса частных учреждений долгое время остается двухуровневым в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и Законом о некоммерческих организациях.

Очевидной является необходимость в унификации содержащихся в отдельных законах норм права, регулирующих гражданско-правовое положение учреждений. Специальный закон, содержащий нормы о всех видах и типах учреждений, обеспечит «двухуровневую» гражданско-правовую регламентацию в правовом регулировании системы российских учреждений. Данный закон не должен ограничиваться понятиями типов учреждений, а должен систематизировать правовое положение каждого типа учреждения, определить их место в структуре юридических лиц, конкретизировать назначение и их роль как самостоятельных субъектов гражданского права, разграничить их функции и влияние на гражданский оборот.

В проекте Федерального закона №47538-6/2 «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, статью 1 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве)” и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» редакция ст. 48[3] содержит деление некоммерческих юридических лиц на некоммерческие корпорации и некоммерческие унитарные организации. Учреждения в данном законопроекте отнесены к некоммерческим унитарным организациям.

Исходя из предлагаемых изменений в Гражданском кодексе Российской Федерации, в рамках дальнейшего совершенствования гражданского законодательства, видно, что нормативным актом, раскрывающим гражданско-правовое положение всех учреждений, мог бы стать, к примеру, единый, унифицированный закон об унитарных некоммерческих организациях. Данный закон позволил бы закрепить двухуровневую гражданско-правовую регламентацию правового положения всех унитарных некоммерческих организаций и исключить излишнее и противоречивое нормативно-правовое регулирование системы существующих в Российской Федерации учреждений.

3.2 Современные проблемы учреждения «Автомобильные дороги»

В январе 2014 года проводилась проверка Департаментом дорожно-мостового и инженерного строительства города Москвы. Предметом проверки являлись бюджетные средства, выделенные на планирование, реконструкцию, капитальный и текущий ремонт дорог, а также на содержание объектов дорожного хозяйства государственного бюджетного учреждения «Автомобильные дороги».

В ходе проверки установлено:

1. Объем проверенных бюджетных средств, выделенных в 2012 -- 2013 гг., составил 34500 млн. рублей (в 2012 году -- 16800 млн. рублей, в 2013 - 17777 млн. рублей).

Рис. 1. Соотношение бюджетных средств, выделенных в 2012 и 2013 годах.

2. Площадь улично-дорожной сети города Москвы составляет 86,1 млн. кв. в том числе:

- проезжая часть - 66,2 млн. кв. м

- тротуары - 19,9 млн.кв.м.

Из них за пределами Московской кольцевой автомобильной дороги вне города Москвы находится 33 объекта общей площадью 3,6 млн. кв. метров. Они подлежат в соответствии с Федеральным законом от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» передаче другим органам исполнительной власти. Стоимость содержания указанных объектов составляет 694,1 млн. рублей ежегодно, что является дополнительной нагрузкой на бюджет города Москвы.

Рис.2. Соотношение площади проезжей части и тротуаров в улично-дорожной сети города Москвы.

Для поддержания объектов улично-дорожной сети города в нормальном эксплуатационном состоянии, исходя из действующих межремонтных сроков, необходимо ежегодно производить ремонт в объёме 13 170 тыс. кв. м, в том числе: капитальный ремонт - 11 240 тыс. кв. м;

текущий ремонт 1930,0 тыс.кв.м.

Рис.3. Соотношение объёмов капитального и текущего ремонта дорог.

Проектируемыми лимитами финансирования на 2014 год предусмотрено выполнение работ:

- по капитальному ремонту дорог только в части завершения программы по созданию безбарьерной среды для маломобильных групп населения (адаптация пешеходных переходов); по текущему ремонту дорог - всего 6 336,0 тыс.кв.м.

В 2012-2013 гг. капитальный ремонт объектов улично-дорожной сети проводился с полным набором работ (с заменой двух слоев, полной заменой бортового камня и установкой люков колодцев на опорные плиты).

Сокращение объемов дорожно-ремонтных работ капитального характера приводит к нарушению профиля проезжей части и, как следствие, к ухудшению водоотвода и застою воды в дождливую погоду, к износу и отклонению от проектного положения бортового камня, массовому образованию просадок люков колодцев. Текущий ремонт не обеспечивает или обеспечивает только частичное исправление указанных дефектов. Расходование средств на текущий ремонт в объемах, превышающих его фактическую потребность, неэффективно.

В результате застоя воды происходит чрезмерное водонасыщение асфальтобетона и снижение его прочностных характеристик. При замене только одного верхнего слоя асфальтобетона с укладкой на изношенный нижний слой с ухудшенными за время эксплуатации техническими характеристиками заведомо сокращается срок службы дорожного покрытия после ремонта. Общее сокращение объемов работ ведет к ухудшению показателей эксплуатационного состояния улично-дорожной сети города.

Расчетная площадь дорожных покрытий, которые могут быть отремонтированы указанными объемами средств, исходя из сложившихся цен, составит:

- по капитальный ремонту -- 1300,0 тыс. кв. метров (11,6 процента от необходимого объёма ремонта);

- по текущему ремонту -- 8645,6 тыс. кв. метров (48,0 процента от необходимого объёма ремонта).

Рис. Выделенные средства на капитальный и текущий ремонт в % от необходимого объёма средств.

При указанных пропорциях расходов бюджета нельзя рассчитывать на улучшение состояния дорожного покрытия улично-дорожной сети города Москвы.

В ходе проверки установлено:

1.Неисполнение требования постановления Правительства Москвы от 22.07.2008 № 640-ПП «О прогнозе социально-экономического развития города Москвы до 2015 года» об утверждении плана мероприятий по переходу с 2009 года на нормативное содержание и ремонт автомобильных дорог в городе.

2.Завышение стоимости адаптации объектов дорожного хозяйства (ОДХ) (пешеходные переходы) в титульном списке 2013 года на сумму 201 576,7 тыс. рублей из-за превышения расчетной стоимости. Стоимость установлена постановлением Правительства Москвы от 26.05.2013 № 421-ПП «Об итогах работы топливно-энергетического и жилищно-коммунального хозяйства города Москвы в зимний период 2012-2013 г.г. и задачах по подготовке к зиме 2013-2014 г.г.».

3.Перенос срока подготовки проекта городской целевой программы содержания и ремонта дорог на 2012-2014гг. и срока перехода на нормативное содержание и ремонт автомобильных городских дорог.

4.В нарушение ст.9 Федерального закона[21] не проводились торги по определению новой подрядной организации по объекту «Реконструкция Ленинградского проспекта от Беговой улицы до станции метро «Сокол». Это произошло в связи с корректировкой проекта (изменен предмет договора, стоимость работ).

5.Без проведения торгов в I полугодии 2013 года Государственным бюджетным учреждением «Автомобильные дороги» заключено 12 государственных контрактов на общую сумму 11 448,5 тыс. рублей на проведение работ по аварийному ремонту дорог площадью 4511,0 тыс. кв.м.

Аналогичные государственные контракты, с проведением конкурсных процедур, заключались Департаментом жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства по средней расчетной стоимости аварийного ремонта одного кв. метра дорог в размере 1,62 тыс. рублей против 2,54 тыс. рублей в учреждении «Автомобильные дороги».

Таким образом, стоимость аварийного ремонта одного кв. метра дорог, исходя из условий контрактов в учреждении «Автомобильные дороги» на 56,8% выше, чем в Департаменте дорожно-коммунального хозяйства и благоустройства.

Средняя расчётная стоимость аварийного ремонта квадратного метра дорог зависит от многих составляющих: стоимости материалов, используемой техники и технологии, времени года, скорости работ и т.д.

Рис.5. Соотношение расчётной стоимости 1 кв.м. в Государственном бюджетном учреждении «Автомобильные дороги» и Департамента дорожно-коммунального хозяйства и благоустройства.

6.Нарушение государственным заказчиком -- Комитетом государственного строительного надзора города Москвы требований Градостроительного кодекса Российской Федерации в части выдачи разрешения на строительство для проведения капитального ремонта дорог учреждению «Автомобильные дороги». Государственная экспертиза проектной документации не проводилась.

7.В нарушение требований ст.766 Гражданского кодекса Российской Федерации договор строительного подряда от 13.08.2012 № 13/08 «Реконструкция Варшавского шоссе на участке от Московской кольцевой автодороги до района Щербинка» между учреждением «Автомобильные дороги» и Обществом с ограниченной ответственностью «Автодорстрой» заключен без указания стоимости работ. По истечении года дополнительным соглашением от 25.08.2013 № 1 к договору стоимость работ установлена в размере 3 834791,5 тыс. рублей.

8.Неисполнение в 2013 году подрядными организациями (Общество с ограниченной ответственностью «БиллДэкс», Обществом с ограниченной ответственностью «Управляющая компания «Ладья плюс») обязательств, определенных контрактами перед учреждением «Автомобильные дороги» по аварийному ремонту дорожного покрытия. Оплата невыполненного ремонта составила 10 132, 0 тыс. рублей.

9.Нарушение соответствия начальной цены контрактов объемам фактически выполненных работ привело к завышению стоимости контракта на сумму 20632,1 тыс. руб.. Конкретные причины:

- неправильное применение расценок;

- отсутствие необходимости выполнения отдельных видов работ;

- арифметические ошибки;

- повторное включение в проектно-сметную документацию работ;

- оплата работ, учтенных при расчете начальной цены контракта;

- оплата невыполненных объемов работ.

10.Нарушения требований ч.2.1 ст.22 Федерального закона № 94-ФЗ[24] в части недопущения включения в конкурсную документацию требований к участнику размещения заказа по опыту работы и наличию производственных мощностей привело к избыточному расходу бюджетных средств в учреждении «Автомобильные дороги» в размере 9 189, 3 тыс. рублей.

11.Проектно-сметная документация на капитальный ремонт дорожного покрытия в учреждении «Автомобильные дороги» разработана с множественными нарушениями требований к ее составу, установленных постановлением Правительства Москвы от 15.05.2012 № 384-ПП «Об утверждении заданий по ремонту и разметке дорог на 2013 год и мерах по переходу на новый порядок организации работ по содержанию объектов дорожного хозяйства». Включение в проектно-сметные документы видов работ, которые не входят в состав капитального ремонта дорог, привело, к нецелевому использование бюджетных средств в размере 10 181,1 тыс. руб.

12.В результате неприменения понижающего коэффициента, установленного условиями государственных контрактов (0,7 ко всем видам работ, указанным в проектно-сметной документации) завышение стоимости выполненных работ составило 85 857, 6 тыс. рублей.

13.В нарушение положений ст.85[2] в учреждении «Автомобильные дороги» бюджетные средства использовались на оплату расходных обязательств бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. Так, в 2012 году за выполнение текущего ремонта дорожных покрытий на объектах Российской Федерации Обществу с ограниченной ответственностью «Доркомстрой МТ» оплачено 14 363,8 тыс. рублей. Указанные дорожные покрытия не состояли на балансе Государственного бюджетного учреждения «Автомобильные дороги» и не являлись собственностью города Москвы.

14.В нарушение п.59 Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30.12.2008 № 148н, бюджетный учет противогололедных материалов в количественном выражении в Государственном бюджетном учреждении «Автомобильные дороги» не велся. Поступление материалов на базы и склады хранения противогололедных материалов и их выдача подрядным организациям осуществлялись без оформления регистров учета, установленных Инструкцией.

Рис.6. Соотношение перерасхода бюджетных средств 2012-2013г. (тыс. руб.

В бухгалтерском учете противогололедные материалы учитывались в стоимостном выражении как дебиторская задолженность подрядчиков. В связи с тем, что противогололедные материалы в количественном выражении на балансе не учитывались, инвентаризация их остатков в соответствии с требованиями Методических указаний по инвентаризации имущества и финансовых обязательств, утвержденных приказом Министерства финансов Российской Федерации от 13.06.95 № 49, не проводилась.

15.Государственное бюджетное учреждение «Автомобильные дороги» осуществляли посреднические функции, сдавая в аренду машины и механизмы сторонним коммерческим организациям. При этом не возвращено 89 единиц оборудования (техники) общей стоимостью 68,4 млн. рублей и не возмещена задолженность по арендной плате в размере 115,5 млн. рублей.

16. Отдел учреждения «Автомобильные дороги», осуществляющий контроль за качеством выполнения работ по ремонту и содержанию объектов улично-дорожной сети, имеет несколько передвижных дорожных лабораторий. Вместе с тем в штате отсутствуют водители, операторы сбора и обработки данных, а также программно-технические средства, необходимые для выполнения работы, нет собственной испытательной лаборатории.

В связи с этим учреждение «Автомобильные дороги» может проконтролировать качество не более 10,0 процента от всех отобранных проб и вынуждено привлекать для проведения анализов другие организации по договорам подряда. Рассредоточенный контроль качества приводит к необходимости двойного контроля.

Контрольно-счетная палата Москвы совместно с государственным бюджетным учреждением «Мосдорэкспертнадзор» и Обществом с ограниченной ответственностью «НПФ МАДИ-ПРАКТИК» осуществила выезды на объекты текущего ремонта (заказчик - учреждение «Автомобильные дороги»), в ходе которых произведен отбор проб асфальтобетона из дорожного покрытия.

По итогам выездных проверок снижение стоимости выполненных работ за нарушение технологии и некачественное выполнение работ составило 2316,9 тыс. рублей (было отобрано 48 образцов кернов по всей площади двух объектов текущего ремонта дорог).

Таким образом, можно выделить основные проблемы Государственного бюджетного учреждения «Автомобильные дороги»:

- Общее сокращение объемов работ привело к ухудшению показателей эксплуатационного состояния улично-дорожной сети города;

- Расходование средств на текущий ремонт в объемах, превышающих его фактическую потребность, неэффективно;

- Сокращение объемов капитального ремонта дорог отрицательно влияет на состояние улично-дорожной сети;

- План ремонта дорог на 2014 год ни по объему, ни по составу работ не соответствует фактической потребности;

- Нормативно-правовая база для планирования и финансирования работ по ремонту дорог не сформирована. Отсутствуют нормативные документы, регулирующие деятельность дорожно-ремонтной отрасли, устанавливающие научно обоснованные требования к эксплуатационно-техническому состоянию. Единый порядок планирования, организации и производства дорожно-ремонтных работ не оформлен законодательно.

Порядок составления и утверждения титульных списков, а также их форма не соответствует нормативам. Порядок применения мер ответственности за некачественно выполненные работы не включен в трудовую документацию. Не учитываются межремонтные сроки службы покрытий дорог при различном качестве уложенных на них асфальтобетонных смесей и различной интенсивности движения транспорта. Порядок расчета стоимости проектных работ для разработки проектно-сметной документации на капитальный ремонт дорог не соответствует нормативам.

- Отсутствует централизованная и действенная система контроля качества выполненных работ по капитальному и текущему ремонту дорог;

- Проведенные государственными заказчиками мероприятия по контролю качества выполненных работ по ремонту дорожных покрытий (в том числе с привлечением на договорной основе сторонних организаций) не в полной мере позволяют выявить допущенные подрядчиками факты нарушения технологии производства и снижения качества работ;

- Действующие строительные нормы и правила 3.06.03-85 «Автомобильные дороги» допускают отклонение толщины укладываемого слоя асфальтобетонного покрытия до 10 мм, которое при толщине слоя в 50 мм составляет 20,0 процента используемых при ремонте материалов. Данное положение дел с учетом тендерного снижения стоимости контрактов позволяет подрядчикам получать дополнительные доходы за счет уменьшения объемов используемых материалов, стоимость которых составляет до 70,0% от общей суммы контракта.

Устанавливаемые контрактами меры материальной ответственности за нарушение технологии и некачественное выполнение работ даже при условии контроля качества 100,0 процента ремонтируемых объектов не мотивируют подрядчика к соблюдению требований по технологии и качеству работ.

- Выявлены факты нарушения требований нормативных документов в части своевременности исполнения поручений, планирования работ, размещения и исполнения государственного заказа, получения разрешений на строительство, разработки проектно-сметной документации и проведения ее экспертизы, учета материалов.

По результатам проверки выявлено нецелевое использование бюджетных средств на сумму 225 976,7 тыс. рублей и оплата некачественно выполненных работ на сумму 2316,9 тыс. рублей и избыточное расходование бюджетных средств на сумму 126 390,8 тыс. рублей.

За некачественное выполнение работ в 2012 году на подрядные организации наложены 924 штрафные санкции на сумму 18 миллионов рублей. К недобросовестным подрядным организациям выставлены претензии на переделку 2,4 млн. кв.м.

Рис. 7. Объёмы нецелевого использования денежных средств и оплата некачественно выполненных работ за 2012-2013 г.(тыс. руб.).

В 2012 году объемы переделки брака составили около 0,35 миллиона квадратных метров, что составляет 1% от объема ремонтных работ, выполненного в 2011 году. В 2013 году объемы переделки брака составили 3,6 миллиона квадратных метров, что составляет 0,7% от объема ремонтных работ, выполненного в 2012 году. При этом 2013 году на подрядные организации наложено 617 штрафов на сумму 29,9 миллиона рублей.

Таблица 2. Объёмы переделки брака и наложенные штрафы на подрядные организации

	2012 год	2013 год
Число наложенных штрафов на подрядные организации	924	617
Сумма наложенных штрафов	18 млн. руб.	29,9 млн.руб.
Переделка брака	0,35 млн.кв.м.	3,6 млн.кв.м.

По итогам проверки Управления федеральной миграционной службы в Государственном бюджетном учреждении «Автомобильные дороги» выявлены случаи нарушения миграционного законодательства. Внеплановая проверка показала, что на некоторых объектах использовались нелегальные рабочие из стран Ближнего Зарубежья: Таджикистана, Узбекистана, Казахстана и др.. Общая сумма штрафа за 2013 год составила более трёх миллионов рублей.

Управление государственного экологического контроля Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы выявил случаи нарушения экологического и земельного законодательства. При ремонте подъездных путей были незаконно вырублены деревья и кустарники. Примыкающая к дорогам площадь была превращена в свалку, завалена мусором и строительными отходами, в сточных канавах были обнаружены нефтепродукты и химически вредные вещества в объёмах превышающих предельно допустимую концентрацию.

Таблица 3. Статистика завершенных гражданских и административных дел с участием Государственным бюджетным учреждением «Автомобильные дороги» за сентябрь 2013 - апрель 2014 год

Дата завершения дела	Место рассмотрения дела	Ответчик	Истец
17.04.2014 А40-131433/2013	Федеральный арбитражный суд Московского округа	Государственное бюджетное учреждение «Автомобильные дороги»	Общество с ограниченной ответственностью "Запчасть-Комплект"
04.04.2014 А40-128954/2013	Федеральный арбитражный суд Московского округа	Государственное бюджетное учреждение «Автомобильные дороги»	Департамент природопользования и охраны окружающей среды Правительства Москвы
28.02.2014 А40-88925/2013	Федеральный арбитражный суд Московского округа	Государственное бюджетное учреждение «Автомобильные дороги»	Отдел УФМС России по г. Москве
06.02.2014 А40-88916/2013	Федеральный арбитражный суд Московского округа	Государственное бюджетное учреждение «Автомобильные дороги»	УФМС Росии по г. Москве
05.12.2013 А40-9772/2012	Федеральный арбитражный суд Московского округа	ОСАО ИНГОССТРАХ ОСАО "Ингосстрах" в лице ООО "Реновацио"	Государственное бюджетное учреждение «Автомобильные дороги»
17.09.2013 А40-130744/2013	Арбитражный суд города Москвы	Государственное бюджетное учреждение «Автомобильные дороги»	Управление государственного экологического контроля Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы

3.3 Перспективы реформы правового регулирования государственных учреждений

Основными причинами проведения реформы государственных и муниципальных учреждений стали низкое качество значительной части их услуг, а также неэффективное использование бюджетных средств, выделяемых учреждениям для их оказания. Чтобы решить эти проблемы, потребовалось принятие Федерального закона № 83-ФЗ[17]. Именно он заложил правовые основы для проведения реформы.

Закон № 83-ФЗ[17], направленный на повышение качества предоставления государственными и муниципальными учреждениями услуг, создает условия и стимулы для увеличения эффективности деятельности учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения. Вместе с тем закон стимулирует и органы власти всех уровней к оптимизации сети учреждений, находящейся в их ведении.

Для бюджетных и автономных, а также отдельных казенных учреждений формируется государственное (муниципальное) задание. Учреждения осуществляют свою основную деятельность в соответствии с этим заданием и не вправе отказаться от его выполнения. Финансовое обеспечение выполнения государственного задания осуществляется в форме субсидии из соответствующего бюджета, при этом учитываются расходы на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества учреждения. Таким образом, нормы Закона № 83-ФЗ[24] не предусматривают отказ государства от бюджетного финансирования автономных и бюджетных учреждений.

Но, несмотря на то, что основные цели реформы государственных и муниципальных учреждений направлены на достижение позитивных результатов, жизненно необходимых для граждан и государства в целом, в настоящее время имеется ряд проблем, которые могут снизить эффективность преобразований. В связи с этим федеральным органам государственной власти следует уделять особое внимание порядку реализации реформы на муниципальном уровне.

Переходный период, установленный с 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года, показал, что осуществление органами местного самоуправления необходимых мероприятий по реализации Закона № 83-ФЗ[17] сопряжено с рядом проблем - как правовых, требующих изменения некоторых положений федерального законодательства, так и организационно-технических и методических.

Разработанных на федеральном уровне методических рекомендаций по определению критериев изменения типа учреждений явно недостаточно для обеспечения реформы учреждений на региональном и муниципальном уровне. Рекомендации носят слишком общий характер.

Первая проблема находится в правовой и методологической плоскости. Согласно нормам Закона № 83-ФЗ[17] решение вопроса о типе государственных учреждений регионального уровня и муниципальных учреждений относится к компетенции субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Требования же о создании органами публичной власти конкретного типа учреждений могут быть установлены только в случаях, прямо определенных нормами федеральных законов.

Следовательно, органы власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления должны самостоятельно определять, какие учреждения следует перевести в казенные или автономные, а каким оставить бюджетный статус. Кроме того, они должны самостоятельно формировать для учреждений государственные (муниципальные) задания, а также устанавливать нормативные затраты на оказание услуг в рамках этих заданий.

Президент Российской Федерации в Бюджетном послании Федеральному Собранию в 2013 году поставил перед Правительством Российской Федерации задачу оказать органам власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления методологическую помощь в этой работе, в том числе определить критерии изменения типа «старых» бюджетных учреждений с учетом их сферы деятельности и выработать рекомендации по внесению изменений в трудовые договоры с руководителями бюджетных учреждений.

Правительство Российской Федерации Распоряжением от 07.09.2010 №1505-р утвердило Методические рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности. Однако этого явно недостаточно для организационного и методического обеспечения реформы учреждений на региональном и муниципальном уровне, поскольку рекомендации носят слишком общий характер.

Например, при отсутствии единых методологических подходов по определению нормативных затрат, связанных с оказанием муниципальными учреждениями услуг в рамках задания, существует вероятность того, что учреждения фактически станут финансироваться по «традиционному» сметному принципу. В этих условиях необходимый объем субсидий будет определяться органами местного самоуправления методом индексации и (или) расчета прямых затрат. А рассчитанные «затратным» способом объемы финансирования муниципальных учреждений попросту назовут по-новому - нормативными затратами.

В связи с этим Правительству Российской Федерации необходимо разработать методические рекомендации по определению критериев изменения типа муниципальных учреждений в приоритетных отраслях экономики и социальной сфере, учтя при этом особенности создания и деятельности учреждений в данных сферах (наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт, некоторые другие).

Помимо этого, на федеральном уровне следует рассмотреть возможность разработки методических рекомендаций для муниципальных образований по формированию стандартов услуг, оказываемых муниципальными учреждениями, - рекомендаций такого уровня детализации, который позволит рассчитывать объемы бюджетных расходов на выполнение таких стандартов.

Вторая проблема касается сроков проведения реформы и ее кадрового обеспечения. На сегодняшний день Правительство Российской Федерации внесло в Госдуму законодательную инициативу о продлении переходного периода реализации Закона № 83-ФЗ[17], а также представило мониторинг хода реализации этого закона в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Однако необходимо учитывать, что большое количество городских и сельских поселений обладают ограниченными кадровыми, финансовыми и материально-техническими ресурсами для реализации реформы. В частности, для аргументированного выбора типа учреждений, действующих в различных отраслях экономики и социальной сферы, требуется наличие квалифицированных специалистов, владеющих правовыми, экономическими и профессиональными знаниями в соответствующих сферах. Такими специалистами многие муниципальные образования не обладают.

Поэтому Правительству Российской Федерации следует осуществлять мониторинг реализации Закона № 83-ФЗ[24] органами местного самоуправления в различных муниципальных образованиях и в случае необходимости проработать вопрос о продлении срока переходного периода на местном уровне. Кроме того, нужно рассмотреть возможность оказания органам местного самоуправления организационной, методической и финансовой помощи по проведению реформы муниципальных учреждений и разработке необходимых муниципальных правовых актов.

Федеральные органы власти и субъекты Российской Федерации также должны содействовать органам местного самоуправления: например, направить средства федерального и региональных бюджетов на профессиональную переподготовку или повышение квалификации специалистов, обеспечивающих проведение реформы. Здесь речь идет о руководителях бюджетных и автономных учреждений.

Третья проблема возникла в связи с разграничением некоторых полномочий между депутатами городской думы и местной администрацией. Нормы Закона № 83-ФЗ[17] предусматривают, что решение о создании, реорганизации и ликвидации, а также изменении типа муниципального автономного, бюджетного, казенного учреждения принимается в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования. К ее компетенции также отнесено определение порядка утверждения уставов подведомственных учреждений и внесения в них изменений. Чтобы устранить правовые коллизии, Закон № 83-ФЗ[17] одновременно внес изменения в норму п. 6 ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ[14]. В соответствии с ней полномочия по определению порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений были изъяты из исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (то есть городской думы, земского собрания). Таким образом, правовое регулирование этих вопросов осуществляет местная администрация.

Вместе с тем необходимо учитывать, что в большинстве муниципальных образований организационно-технические мероприятия по созданию муниципальных организаций, как правило, проводит единственный орган местного самоуправления - администрация. Получается, что правовое регулирование указанных вопросов она осуществляет в отношении собственной деятельности, а представительные органы муниципальных образований, исключенные из данного процесса, не могут регламентировать его своими актами. Такое разграничение компетенции нельзя признать полностью обоснованным, поскольку оно не позволяет обеспечить баланс полномочий различных органов и необходимую «прозрачность» при регулировании этих вопросов.

Отраслевое законодательство, регламентирующее предоставление учреждениями услуг на платной основе, содержит лишь общие указания. Конкретные перечни таких услуг не определены ни одним нормативным правовым актом Российской Федерации.

В связи с этим установление порядка создания, реорганизации, упразднения, изменения типов всех муниципальных учреждений, определение их перечня в муниципальных образованиях следует вернуть в сферу компетенции представительных органов муниципальных образований, а на местные администрации возложить только принятие индивидуальных правовых актов по данным вопросам и проведение соответствующих организационно-технических мероприятий.

Четвертая проблема также имеет правовой характер. Дело в том, что в настоящее время понятие, основополагающие принципы, порядок и условия организации и деятельности, особенности правого статуса всех типов государственных и муниципальных учреждений определены в различных законодательных актах РФ. К ним относятся Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, федеральные законы № 7-ФЗ[7], № 174-ФЗ[10] и др. Реализация положений этих законодательных актов может вызвать значительные трудности, а также различные трактовки и споры относительно их толкования.

Поэтому в перспективе целесообразно прийти к комплексному регулированию указанных вопросов и установить основополагающие принципы, понятия, порядок и условия организации и деятельности всех типов государственных и муниципальных учреждений в одном законодательном акте Российской Федерации.

Наконец, пятая проблема связана с отсутствием законодательного регулирования сферы платных услуг. Закон № 83-ФЗ[17] предоставляет автономным и бюджетным учреждениям возможность оказывать подобные услуги. При этом установлено, что они могут включаться в государственные (муниципальные) задания только в тех случаях, когда законодательными актами Российской Федерации предусмотрено оказание данных услуг на платной основе.

В то же время федеральное законодательство, регламентирующее в отдельных отраслях предоставление учреждениями услуг на платной основе, содержит лишь общие указания. Например, о платных услугах говорится в ст. 84 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», ст. 19, 41, 45 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», ст. 15 Федерального закона от 10.12.1995 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации». При этом конкретные перечни таких услуг не определены ни одним нормативно-правовым актом Российской Федерации.

Исключением является, пожалуй, только Постановление Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 № 352, которым утвержден Перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг.

Поэтому нерешенным остается следующий вопрос. Какие платные услуги должны включаться в государственное (муниципальное) задание в случаях, когда федеральными законами предусмотрена возможность их оказания за плату, - все возможные услуги, предоставляемые учреждениями на платной основе, либо только конкретные платные услуги, возможность оказания которых в рамках государственного (муниципального) задания будет непосредственно предусмотрена нормативными правовыми актами.

Регламентирование данного вопроса важно еще и по такой причине: в существующей системе учета достаточно сложно отделить расходы учреждений на оказание платных услуг от расходов на услуги, оказываемые за счет бюджетных средств. В этих условиях государственные и муниципальные учреждения станут оказывать платные услуги за счет фактического привлечения финансовых и материально-технических ресурсов, предназначенных для предоставления бесплатных государственных и муниципальных услуг.

Таким образом, следует законодательно определить порядок формирования и утверждения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления перечня платных услуг, которые автономные и бюджетные учреждения вправе оказывать в пределах установленного государственного (муниципального) задания. Также целесообразно установить обязанность органов всех уровней публичной власти утверждать нормативным правовым актом закрытый перечень платных услуг, которые могут (должны) включаться в государственное и муниципальное задание.

Заключение

Эффективное функционирование и устойчивое развитие сети автомобильных дорог являются необходимыми условиями экономического роста, повышения конкурентоспособности и снижения издержек товаропроизводителей, улучшения условий жизни населения.

К сожалению, состояние автомобильных дорог общего пользования сегодня не в полной мере способствует решению задач, поставленных Президентом Российской Федерации. По данным диагностики транспортно-эксплуатационного состояния, у 56% протяженности прочность дорожных покрытий Москвы ниже нормативной, а 37% протяженности имеет неудовлетворительную ровность покрытий.

Поэтому необходимо создать условия для эффективного решения проблем развития автомобильных дорог города Москвы. И не последнюю роль в реализации этой задачи играет Государственное бюджетное учреждение «Автомобильные дороги».

Система мер по улучшению развития автотранспортной инфраструктуры города Москвы должна иметь два аспекта:

1. Создание системы финансирования автомобильных дорог общего пользования, которая обеспечила бы достаточный и стабильный уровень расходов, необходимых для сохранения ровности и прочности существующих дорог, а также расширения сети для снятия перегрузки дорог движением и уменьшения вынужденных перепробегов транспорта.

2. Создание законодательной и нормативной правовой базы функционирования дорожного хозяйства.

В отрасли активизирован процесс реформирования структуры дорожного хозяйства, изменено отношение к качеству работ, ведется работа по обеспечению прозрачности деятельности Государственного бюджетного учреждения «Автомобильные дороги». Все контракты на дорожные работы от строительства и ремонта до проектирования и научно-исследовательских работ в учреждении заключаются на основе конкурсов.

Необходимым блоком рассматриваемой сегодня системы мер по созданию условий для эффективного решения вопросов эксплуатации и строительства автомобильных дорог общего пользования является создание законодательной и нормативной правовой базы функционирования дорожного хозяйства.

Анализ деятельности и контроль расходов бюджетного финансирования в учреждении «Автомобильные дороги» показал, что крайне важно организовать систематический мониторинг качества выполненных работ, исполнение законодательно-нормативных актов.

Принятие Федерального закона «О концессионных соглашениях» снимает многие проблемы, связанные с привлечением инвестиций в инфраструктуру и высвобождением бюджетных средств. Однако, чтобы закон заработал на 100%, его необходимо дополнить нормативно-правовым актом, который бы конкретизировал предмет государственно-частного партнерства применительно к транспортным инфраструктурным проектам.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (сизм. от 27.06.2011 г.)

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ (с изм. от 06.04.2011 г.).

4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 года № 14-ФЗ (с изм. от 07.02.2011 г.).

5. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года (с изм. от 19.07.2011 г.) //СЗ РФ.2001. № 44. Ст. 4147.

6. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть II) от 5 августа 2000 года (с изм. от 19.07.2011 г.) //СЗ РФ. 2000. № 32 . Ст.3340.

7. Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (с изм. от 16.11.2011 г.) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.

8. Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (с изм. от 11.07.2011 г.) // СЗ РФ. 2005. №30. Ст. 3105.

9. Федеральный закон от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (с изм. от 12.07.2011 г.) // СЗ РФ. 2002. № 43. Ст. 4190.

10. Федеральный закон от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (с изм. от 06.11.2011 г.) // СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626.

11. Федеральный закон Российской Федерации от 3 ноября 2006 г. №175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений»

12. Федеральный закон РФ от 18 июля 2011 года N 239-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений» // СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4587.

13. Федеральный закон от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (ред. от 01.07.2011 г.) // СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3431.

14. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 (ред. от 25.07.2011 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

15. Федеральный закон от 29 октября 1998 года № 164-ФЗ «О финансовой аренде (лизинге)» (ред. от 08.05.2010 г.) // СЗ РФ.1998. № 44. Ст. 5394.

16. Федеральный закон от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (ред. от 02.07.2010 г.) // СЗ РФ.2002. № 48. Ст. 4746.

17. Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»

18. Федеральный закон от 22 апреля 1996 года № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг» // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918.

19. Закон Российской Федерации от 20 февраля 1992 года № 2383-1 «О товарных биржах и биржевой торговле» // Ведомости СНД и ВС РФ, 1992, № 8, ст. 961.

20. Федеральный закон от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3430.

21. Федеральный закон Российской Федерации от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 01.07.2009N 144-ФЗ) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»

22. Постановление Правительства Российской Федерации от 03.12.2004 № 739 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия»

23. Постановление Правительства РФ от 18 октября 2007 года № 684 «Об утверждении правил опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества» // СЗ РФ.2007. № 44. Ст. 5362.

24. Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2006 года № 212 «О мерах по реализации отдельных положений Федеральных законов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций» // СЗ РФ. 2006. № 17(2 ч.). Ст. 1869.

25. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.07.2010 № 537 «О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения»

26. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.07.2010 № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества»

27. Постановление Правительства Российской Федерации от 02.09.2010 № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания»

28. Постановление Правительства Москвы от 15 февраля 2011 года № 30-ПП «О порядке осуществления контроля за деятельностью бюджетных и казенных учреждений города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы, № 13, 01.03.2011.

29. Постановление Правительства Российской Федерации от 29.10.2012 № 1110 «О внесении изменений в Положение о формировании государственного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания»

30. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 29.12.2004 № 1725-р «О перечне федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Ростехнадзора»

31. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 05.03.2010 № 296-р «Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений»

32. Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 17 мая 2012 года № 302 «О внесении изменений в приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 17 октября 2011 г. № 590»

33. Приказ Ростехнадзора от 12 февраля 2013 г. № 57 «Об обеспечении принятия решений об отнесении движимого имущества федеральных бюджетных учреждений к особо ценному движимому имуществу и утверждении перечня особо ценного движимого имущества»

34. Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации»

35. Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 24 «О применении к государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и статьи 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации»

36. Заключение Комитета Государственной Думы по собственности от 11 февраля 2010 года № 3.9-67/2 по проекту Федерального закона № 308243-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты»

37. Заключение Комитета Государственной Думы по собственности от 11 февраля 2010 года № 3.9-67/2 // опубликовано на сайте http://www.komitet2-5.km.duma.gov.ru.

38. Заключение Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству // URL: http://www.asozd2.duma.gov.ru/main.nsf.

39. Проект Федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской»

40. Постановление Пленума ВС РФ № 6, Пленума ВАС РФ № 8 от 1 июля 1996 года «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ, № 9, 1996.

41. Письмо Министерства Финансов Российской Федерации 02-03-06/2530 Казначейства Российской Федерации N42-7.4-05/53-366 от 02.06.2011.

Научная, учебная, учебно-методическая литература, монографии

42. Андреев В.К. Гражданский кодекс РФ и новейшее законодательство // Государство и право. 1996.- № 4.

43. Артеменков C.B. Имущественная обособленность в теориях юридических лиц и в системе признаков юридического лица // Юридический мир.-2011.-№7.

44. Ахметьянова З.А. О правовой природе права самостоятельного распоряжения имуществом// Юрист. 2009. - №7.

45. Ахметьянова З.А. Учреждение как участники имущественных отношений и особенности правового положения его имущества// Юрист. 2010. № 2.

46. Ахметьянова З.А. О доходах учреждений и их правовом режиме // Финансовое право. 2008. - № 3.

47. Беляев К.П. О делении юридических лиц на коммерческие и некоммерческие в гражданском законодательстве // Актуальные проблемы гражданского права / Под ред. Алексеева С.С. Исследовательский центр частного права. М., Статут. 2010. - 438 с.

48. Богданов Е.В. Моделирование права собственности в гражданском законодательстве Российской Федерации // Государство и право. 2010.- № 11.

49. Венедиктов, A.B. Избранные труды по гражданскому праву : в 2 т. / A.B. Венедиктов. М.: Статут, 2009. - 1020 с.

50. Гаврилов Э.П. О гражданской правоспособности и дееспособности // Хозяйство и право. 2011. - № 3.

51. Гражданское право: Учебник: В 4-х т. / Отв. ред. Е. А. Суханов, 3-е издание (МГУ, Серия «Классический университетский учебник»). М.: Изд-во Волтерс Клувер, 2010. - 720 с.

52. Гражданское право. В 2-х томах. Том 1. Учебник / Под ред. Е.А. Суханова.--М.: Издательство БЕК, 1994. -- 384 с.

53. Гражданское право. В 2-х томах. Том 1. Учебник / под ред. Ю. К. Толстого, А. П. Сергеева. -- М., 1995.

54. Гражданское право: учеб. В 3 т. Т. 1. 6-е изд., перераб. и доп. / Н.Д. Егоров, И.В. Елисеев (и др.); отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008.

55. Грешников И.П. Субъекты гражданского права / И.П. Грешников. -Спб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2012. 331 с.