Защита прокурором прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности

Таким образом, взаимодействие с предпринимательским сообществом, осуществляемое через Общественные советы по защите малого и среднего бизнеса, в целом следует признать очень эффективным, что подтверждается мнением предпринимателей, согласно которому создание Общественных советов способствует не только их правовому просвещению, но и просвещению других предпринимателей, поскольку существо рассматриваемых вопросов доводится до сведения общественности, в том числе и через сеть Интернет (информация о заседаниях Общественных советов, как правило, публикуется на сайте прокуратур субъектов Российской Федерации), что в свою очередь положительно влияет на состояние законности в регионе.

Деятельность Общественных советов позволяет оперативно реагировать на проблемы субъектов предпринимательской деятельности, актуальные в конкретных регионах. С их помощью выявляются и пресекаются серьезные нарушения свободы экономической деятельности, принимаются действенные меры по недопущению прав предпринимателей. Следует отметить особую роль проводимого некоторыми Общественными советами мониторинга законопроектов, нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти, местного самоуправления в сфере предпринимательской деятельности, на предмет их коррупционности, создания административных барьеров, что позволяет вырабатывать совместную позицию прокуратуры и общественных организаций по защите прав предпринимателей.

Показателен пример Рязанской области, где постановлением Правительства области от 14.10.2008 утверждена долгосрочная целевая программа развития малого и среднего предпринимательства в 2009 г. По результатам изучения указанной программы с учетом мнения представителей малого и среднего бизнеса, высказанного на заседании Общественного совета, прокуратурой области 25.02.2009 губернатору области были направлены предложения о дополнении программы вопросами предоставления субсидий субъектам предпринимательства, сохраняющим рабочие места в условиях кризиса. Постановлением правительства области от 08.04.2009 г. в долгосрочную целевую программу были внесены соответствующие изменения и дополнения с учетом предложений, внесенных прокуратурой.

При обсуждении Общественным советом законопроекта «Об установлении на территории Томской области налоговых ставок по единому налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения» предпринимателями высказаны многочисленные замечания в связи с возложением на них не предусмотренных законодательством обязанностей при исчислении налога и применении льготных налоговых ставок, в том числе по предоставлению дополнительной налоговой отчетности, которые были указаны в заключении прокуратуры области на законопроект и в полном объеме учтены депутатами Государственной Думы Томской области при принятии Закона области от 07.04.2009 № 51-ОЗ.

Темой одного из созванного по инициативе президента Тамбовской региональной общественной организации «Союз предпринимателей Тамбовской области» заседаний Общественного совета при прокуратуре Тамбовской области стала защита прав субъектов малого и среднего предпринимательства в сфере порядка ценообразования на лекарственные средства и средства медицинского назначения. По результатам рассмотрения поставленного вопроса принято успешно реализованное в дальнейшем решение о необходимости принятия новой редакции постановления администрации области от 25.02.2010 №416 «Об установлении предельных оптовых и розничных надбавок на лекарственные средства» с целью оптимизации работы аптечных учреждений в переходный период с 01.04.2010 при установлении цен на лекарственные средства, приобретенные до 01.04.2010. Данное решение реализовано.

В качестве кардинально нового направления в работе прокуратуры следует отметить правовое просвещение предпринимателей, реализуемое прокуратурой в целях недопущения незаконных ограничений их свободы экономической деятельности. Проведенный анализ показывает, что в ряде случаев имеются факты недостаточной юридической подготовки предпринимателей, незнания прав по защите своих законных интересов, алгоритма действий по противодействию коррупционным проявлениям и необоснованным проверкам. В этой связи прокурорами развернута просветительская работа в виде семинаров для предпринимателей, распространения памяток по наиболее актуальным вопросам применения действующего законодательства, сборников справочных материалов по вопросам осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля. На основе материалов прокурорского надзора с привлечением представителей науки Генеральной прокуратурой Российской Федерации разрабатываются пособия для предпринимателей, органами прокуратуры многих регионов в постоянном режиме организована разъяснительная работа по вопросам, возникающим при реализации законодательных новелл, касающихся прав предпринимателей при осуществлении государственного и муниципального контроля. Анализ имеющейся практики позволяет констатировать, что подобная деятельность дает позитивные результаты. Предприниматели, основываясь на правовых знаниях, полученных по инициативе органов прокуратуры, не допускают необоснованного ограничения своих прав и свобод, например, не допускают представителей органов контроля к проверке, не согласованной в необходимых случаях с прокуратурой.

В числе новых направлений в работе прокуратуры по обеспечению законности и свободы экономической деятельности следует отметить проведение прокурорами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в соответствии с введенной в Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации» статьей 9.1. после вступления в силу Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Практика проведения антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов свидетельствует о том, что сфера функционирования малого и среднего бизнеса является одной из самых коррупционных при издании нормативных правовых актов (НПА) Подробнее об этом направлении деятельности прокуратуры см. в Главе IV настоящего пособия «Меры по противодействию коррупции, направленные на защиту прав предпринимателей..

Анализ уже наработанной практики в данной сфере позволяет констатировать, что системная организация проведения антикоррупционной экспертизы может эффективно дополняться правотворческой деятельностью органов прокуратуры.

Так, положения Закона Ярославской области от 25.06.1999 № 20-з «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в Ярославской области», регламентирующего процедуру лицензирования розничной продажи алкогольной продукции на территории области, предусматривали «возможность» отказа в выдаче лицензии, а также продления срока действия или переоформления лицензии. Тем самым закон закреплял право (а не обязанность) лицензирующего органа совершить юридически значимые действия в отношении соискателя лицензии (лицензиата) - отказать в предоставлении, продлении срока действия или переоформлении лицензии при наличии оснований, исключающих осуществление регулируемой законом деятельности (в частности, при несоответствии заявителя лицензионным требованиям). Сохранение оспариваемой нормы в действующей редакции создавало возможность для злоупотребления положением работниками лицензирующего органа в ходе рассмотрения соответствующих заявлений соискателей лицензии (лицензиатов) и принятия решений по результатам рассмотрения заявлений с целью незаконного предоставления выгоды себе или третьим лицам. Внесенный прокурором области законопроект рассмотрен Ярославской областной Думой, 06.05.2010 приняты изменения в нормативный правовой акт.

Полагаем, что комплексность принимаемых органами прокуратуры мер и систематически проводимая разъяснительная работа с использованием средств массовой информации, направленная на повышение уровня юридической грамотности субъектов малого и среднего бизнеса в области прав проверяемых лиц при проведении проверок, способствуют важному процессу формирования механизмов реализации задач, ориентированных на достижение цивилизованных отношений между бизнесом, органами государственной власти и контролирующими органами. Новые направления и методы в работе прокуратуры позволили вывести на качественно иной уровень прокурорский надзор за соблюдением прав хозяйствующих субъектов, которые, в свою очередь, в прокуратуре видят не репрессивный орган, а реального защитника своих свобод и интересов. Показательным в этом отношении является, например, тот факт, что в последнее время имеют место неединичные обращения предпринимателей в органы прокуратуры за защитой своих нарушенных прав от представителей общественных объединений по защите прав потребителей и юридических лиц.

Так, в прокуратуру г. Хасавюрта Республики Дагестан обратился генеральный директор ООО «К…» с заявлением о незаконных действиях представителей комитета по защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, выразившихся в проведении незаконных проверок. По результатам проверки представителю названного комитета объявлено предостережение о недопустимости нарушения закона.

Глава III. Актуальные вопросы прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности

§1. Надзор за соблюдением прав предпринимателей в антимонопольной сфере

В процессе защиты прав предпринимателей органами прокуратуры выявляются и в большинстве случаев успешно устраняются многочисленные нарушения норм антимонопольного законодательства, во многом обусловленные созданием административных барьеров (введением необоснованных процедур и запретов, незаконными отказами в реализации прав, предоставлением отдельным лицам преференций и привилегий, истребованием излишних документов, незаконным взиманием платы за оказание услуг, установлением непредусмотренных сборов и платежей, волокитой при рассмотрении заявлений):

нарушение единства экономического пространства и ограничение свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на территории Российской Федерации;

создание дискриминационных условий для отдельных хозяйствующих субъектов, необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем создания различных административных барьеров (введение необоснованных процедур и запретов, незаконные отказы в реализации прав, ограничение конкуренции и предоставление отдельным лицам преференций и привилегий, истребование излишних документов, незаконное взимание платы за оказание услуг, установление непредусмотренных сборов и платежей, волокита при рассмотрении заявлений и др.);

незаконное наделение хозяйствующих субъектов функциями органов государственной власти;

совмещение функций органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов;

навязывание субъектам предпринимательской деятельности невыгодных договорных условий организациями, занимающими доминирующее положение на рынке.

Особое внимание уделяется нарушениям требований антимонопольного законодательства о порядке ценообразования, которые могут быть связаны практически со всеми из перечисленных выше нарушений, включая факты ценового сговора, злоупотребления доминирующим положением, спекуляции, несоблюдения запрета на соглашения между хозяйствующими субъектами или согласованные действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке, а также и с иными недобросовестными действиями хозяйствующих субъектов, ведущими к резкому росту цен на реализуемую ими продукцию. Следует отметить, что нарушение порядка ценообразования приобретает особую опасность в условиях финансовых кризисов, неблагоприятных природно-климатических условий и иных форс-мажорных обстоятельств.

Так, например, анализ состояния законности свидетельствует о том, что на фоне неблагоприятных природно-климатических условий лета 2010 г. было широко распространено использование незаконных средств с целью получения коммерческой наживы. Результаты прокурорских проверок показывают, что нарушения были распространены по всей цепочке производства и реализации продуктов питания - от сельхозпроизводителей до поставщиков, перерабатывающих предприятий, организаций оптовой и розничной торговли. Так, в Краснодарском крае рядом оптовых поставщиков одновременно более чем на 40 % осуществлено необоснованное завышение в одностороннем порядке цен на реализуемые продукты питания, в частности на гречневую крупу, в связи с чем материалы проверки направлены прокуратурой Краснодарского края в территориальный орган ФАС России, которым принято решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В Омской области проверка, проведенная в отношении ряда крупнейших производителей пшеничной муки, показала, что всего за месяц с августа 2010 г. цена на муку пшеничную выросла на 30 - 110 %, в связи с чем руководителям соответствующих организаций прокурорами объявлены предостережения о недопустимости нарушения ст.11 Федерального закона «О защите конкуренции», материалы проверки направлены в территориальный орган ФАС России.

Многочисленные нарушения прав хозяйствующих субъектов связаны с принятием органами государственной власти и местного самоуправления не соответствующих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов. Наиболее распространенные из таких нарушений можно классифицировать следующим образом:

1) установление различного рода условий, ограничений и обязанностей, не предусмотренных действующим законодательством;

2) установление не предусмотренных законом налогов и сборов;

3) принятие правовых актов по вопросам осуществления предпринимательской деятельности, государственного контроля (надзора) с превышением предоставленных полномочий.

Факты создания органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления различных административных ограничений при реализации юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями свободы экономической деятельности путем издания незаконных нормативно-правовых актов выявляются во всех регионах России. Такими актами вводятся не предусмотренные законом обязанности, ограничивается конкуренция, истребуются излишние документы и иным образом нарушаются права предпринимателей. Так, по требованию прокурора приведены в соответствие с федеральным законодательством положения Закона Камчатского края «О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Камчатском крае», ограничивавшие круг хозяйствующих субъектов, имеющих право на получение государственной поддержки, и содержавшие коррупциогенные факторы, в том числе возможность предоставления указанной поддержки без проведения конкурса.

Получили распространение факты установления правовыми актами органов местного самоуправления режима работы предприятий вне зависимости от форм собственности, в то время как согласно Закону Российской Федерации «О защите прав потребителей» органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе своими решениями устанавливать режим работы только государственных и муниципальных организаций торговли, бытового и иных видов обслуживания потребителей, а режим работы соответствующих организаций, не являющихся государственными или муниципальными, и индивидуальных предпринимателей устанавливается ими самостоятельно.

В ряде регионов сложилась незаконная практика установления противоречащих действующему законодательству условий для предпринимателей, осуществляющих строительную деятельность. Правовыми актами органов государственной власти утверждались формы инвестиционных контрактов, содержащих угрозы свободе экономической деятельности в виде незаконных условий (обременений) субъектов предпринимательской деятельности: об обязательных инвестициях со стороны инвестора-застройщика в муниципальное жилье в виде безвозмездной передачи в собственность соответствующего муниципального образования части квартир; о безвозмездной передаче инвестором-застройщиком в муниципальную собственность возведенных за счет собственных средств наружных инженерных сетей и т.д. Таким образом, на предпринимателей, осуществляющих строительную деятельность, необоснованно перекладывались расходы по созданию, реконструкции и ремонту общегородских инженерных сетей и иных объектов жилищно-коммунального хозяйства, а также по строительству муниципального жилья. Подобными обременениями нарушаются рыночные принципы экономики, конституционно гарантированное право на свободу экономической деятельности. Складывается практика, когда проблемы развития городской инфраструктуры: недостаток школ, детских садов, объектов соцкультбыта, нехватка мощностей существующих коммунальных и энергетических сетей, транспортных артерий, - необоснованно решаются за счет ограничения свободы экономической деятельности предпринимателей, без финансового участия государства и органов местного самоуправления.

Так, только после вмешательства прокуратуры были восстановлены права предпринимателей, грубо нарушенные рядом постановлений правительства Московской области, содержащих незаконные положения, касающиеся условий участия государства и муниципальных образований в инвестиционно-строительной деятельности, осуществляемой на средства частных инвесторов. Предусмотренная постановлениями правительства Московской области форма инвестиционного контракта содержала незаконные условия (обременения) субъектов предпринимательской деятельности: об обязательных инвестициях со стороны инвестора-застройщика в муниципальное жилье в виде безвозмездной передачи в собственность соответствующего муниципального образования части квартир (их денежного эквивалента) в строящемся объекте по итогам реализации инвестиционного проекта; о безвозмездной передаче инвестором-застройщиком в муниципальную собственность возведенных за счет собственных средств наружных инженерных сетей. Частные инвесторы-застройщики, осуществляющие свою инвестиционно-строительную деятельность на территории Московской области, обязаны были принимать долевое участие в строительстве и реконструкции инженерных сетей и сооружений на территории Московской области путем перечисления денежных средств на счет Целевого бюджетного инвестиционного фонда Московской области, согласно графику перечисления денежных средств и в соответствии с установленными тарифами. Указанное постановление правительства Московской области, устанавливающее примерную форму инвестиционного контракта, требовало включения этих положений в заключаемые на территории области инвестиционные контракты. Прокуратурой было установлено, что Министерство строительного комплекса Московской области (Минмособлстрой) подписывало инвестиционные контракты, а также регистрировало их только в том случае, если они соответствовали вышеуказанной незаконной форме. В случае несоответствия инвестиционного контракта такой форме он не подписывался Минмособлстроем, а возвращался инвестору. В целях противодействия возникшим угрозам свободе экономической деятельности, по вышеуказанным фактам прокуратурой Московской области внесено представление об устранении нарушений законодательства губернатору Московской области, по результатам рассмотрения которого было принято постановление правительства Московской области от 19.06.2007 «О признании утратившими силу некоторых постановлений правительства Московской области в сфере регулирования строительства объектов недвижимости по инвестиционным контрактам», в соответствии с которым признаны утратившими силу ряд незаконных постановлений правительства Московской области, нарушающих права предпринимателей в сфере строительной деятельности.

Допускаются многочисленных нарушениях законодательства в части установления административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности, в том числе ограничивающих свободное перемещение товаров и услуг на территории Российской Федерации и нарушающих единство экономического пространства.

Такие нарушения в первую очередь связаны с изданием незаконных правовых актов органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, создающих препятствия для доступа отечественного бизнеса на региональные рынки с продовольственной, промышленной, алкогольной продукцией и иными товарами народного потребления.

Массовый характер носят подобные нарушения в области ветеринарии, когда на региональные управления ветеринарии незаконно возлагаются обязанности по оформлению разрешений на ввоз и вывоз животных, продукции и сырья животного происхождения, а также иной продукции в соответствующие регионы, несмотря на то, что Закон РФ от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии», иные нормативные правовые акты Российской Федерации не возлагают на граждан и юридических лиц обязанность по получению подобных разрешений и не предусматривают осуществление государственной ветеринарной службой соответствующей услуги.

Например, прокуратурой Нижегородской области принесен протест на ч. 2 ст. 10 Закона Нижегородской области от 01.02.2007 №10-З «О ветеринарии в Нижегородской области», предусматривающую, что ввоз на территорию и вывоз с территории области подконтрольных государственному ветеринарному надзору грузов осуществляется только при наличии разрешения главного государственного ветеринарного инспектора Нижегородской области. По результатам рассмотрения протеста указанный закон приведен в соответствие с действующим законодательством.

Распространены факты, когда на уровне законов субъектов РФ возможность осуществления торговли алкогольной продукцией в разных районах субъекта ставится в зависимость от размера уставного капитала. Между тем согласно требований ст.16 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» субъекты Российской Федерации вправе устанавливать для организаций, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции (за исключением организаций общественного питания), требования только к минимальному размеру оплаченного уставного капитала. Подобные нормы региональных законов фактически допускают не предусмотренные федеральным законодательством ограничения конкуренции и свободы экономической деятельности на рынке алкогольной продукции, ограничивают свободное перемещение товаров и услуг на территории Российской Федерации, ставя отдельные хозяйствующие субъекты, имеющие больший размер уставного капитала, в преимущественные условия по отношению к иным, имеющим меньший размер уставного капитала.

В некоторых регионах незаконными нормативно-правовыми актами органов государственной власти и местного самоуправления вводятся прямые запреты свободного перемещения товаров и услуг на территории регионов.

Так, прокуратурой Кемеровской области опротестована, в результате чего отменена ст. 1 Закона Кемеровской области от 29.12.2008 № 140-ОЗ «О запрете деятельности по приему лома и отходов цветных металлов», согласно которой на территории Кемеровской области запрещалась деятельность по приему лома и отходов цветных металлов. Протест рассмотрен и удовлетворен.

По протесту прокурора одного из районов Республики Мордовия отменено решение Совета депутатов сельского поселения, которым был запрещен вывоз мяса и молока за пределы территории поселения. По протесту прокурора незаконное решение отменено.

Ограничения свободного перемещения товаров и услуг на территории Российской Федерации зачастую связаны с сертификацией продукции, как обязательной, так и добровольной. Нарушения прав предпринимателей в данной сфере часто бывают обусловлены введением в отношении субъектов предпринимательской деятельности незаконных дополнительных требований по сертификации продукции, работ и услуг, необоснованным расширением сферы сертификации, в том числе, требования выяснять не только предусмотренное ст.ст. 2, 11, 21 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» соответствие продукции требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводам правил, но соответствие определенным ценовым стандартам, что необоснованно ограничивает доступ отечественного бизнеса на региональные рынки, нарушает единство экономического пространства.

Многочисленные нарушения прав предпринимателей возникают в сфере действия ФЗ от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Наиболее распространенные нарушения выглядят следующим образом.

1. Выдача незаконных указаний о заключении в приоритетном порядке договоров, о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков).

Следует отметить, что в соответствии со ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В соответствии со ст. 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена Гражданским кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

2. Необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Различного рода препятствия к осуществлению законной предпринимательской деятельности были выявлены прокурорами в различных сферах деятельности: торговой, деятельности транспортных перевозчиков и др.

Например, Сергиево-Посадской городской прокуратурой принесен протест на Положение об общих требованиях к предприятиям, оказывающим услуги розничной торговли, утвержденное решением Совета депутатов города, которым установлено, что предприятие, осуществляющее круглосуточную торговлю и торговлю в ночное время, должно располагаться в отдельно стоящем здании с учетом отдаленности от жилых домов на расстоянии не менее 200 метров. Подобного рода требования нарушают права хозяйствующих субъектов, ограничивают их самостоятельность и право на продажу товаров, что противоречит ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Протест рассмотрен, противоречащие закону положения из муниципального правового акта исключены.

Муниципальными образованиями ряда регионов незаконно вводилось ограничение движения автотранспортных средств, перевозящих тяжеловесные и (или) крупногабаритные грузы без соответствующего разрешения и (или) внесения платы владельцами или пользователями автомобильного транспорта. Данное ограничение нарушало права и законные интересы неопределенного круга лиц, в том числе субъектов предпринимательской деятельности, и фактически дезавуировало свободу экономической и предпринимательской деятельности. По данному основанию в отношении незаконных нормативных правовых актов органами прокуратуры приносились протесты и направлялись заявления в суд, в результате чего незаконные акты были отменены, права предпринимателей восстановлены.

3. Понуждение хозяйствующих субъектов к заключению различного рода договоров и соглашений, в том числе об участии в развитии социальной и инженерной инфраструктуры, а также к оказанию спонсорской и благотворительной помощи.

Прокурором одного из районов Краснодарского края установлено, что постановлением администрации района был утвержден Порядок размещения нестационарных сезонных объектов потребительской сферы на территории муниципального образования в период курортного сезона 2008 года, которым рекомендовано хозяйствующим субъектам заключать договоры с администрацией района и администрациями поселений об участии в развитии социальной и инженерной инфраструктуры. Этим же постановлением утверждена типовая форма договора об участии в развитии социальной и инженерной инфраструктуры курортной зоны. Кроме того, отделу потребительского рынка и услуг управления экономики и прогнозирования администрации муниципального образования соответствующего района поручено разработать базовые показатели участия в развитии социальной и инженерной инфраструктуры района и поселений. Прокурором принесен протест на незаконный акт, который удовлетворен.

В ряде регионов органами местного самоуправления на предпринимателей неправомерно возлагались обязанности по предоставлению на безвозмездной основе транспорта для обеспечения проведения мероприятий, связанных с призывом граждан на военную службу, развитием массового спорта и т.д. На незаконные правовые акты приносились протесты, которые в большинстве случаев удовлетворялись.

4. Создание дискриминационных условий для отдельных хозяйствующих субъектов.

Например, в одной из областей между министерством экономического развития и торговли области, предприятиями, осуществляющими оптовую и розничную продажу алкогольной продукции, и ООО «Умновъ» (далее - Завод) заключались соглашения о взаимодействии в вопросах продвижения алкогольной продукции местного производства, в соответствии с которыми предприятия, осуществляющие продажу алкогольной продукции, должны были размещать продукцию местных производителей в наиболее выгодных местах торговых залов для ее успешной продажи, обеспечивать бесперебойное наличие на складе запасов алкогольной продукции местного производства в полном ассортименте, выпускаемом Заводом, а также разрабатывать и корпоративно поддерживать ценовую политику в отношении алкогольной продукции местного производства. Завод, в свою очередь, обязан был заключать договоры поставки с предприятиями оптовой торговли, имеющими лицензию на закупку, хранение и поставку алкогольной продукции, обеспечивать уровень качества выпускаемой продукции, соответствующий требованиям ГОСТов, и т.д.

Министерство экономического развития и торговли области в соответствии с указанным соглашением координировало деятельность Завода в части поставок алкогольной продукции предприятиям оптовой торговли, имеющим лицензию на закупку, хранение и поставку алкогольной продукции. Кроме того, министерство организовывало рейды по проверке соблюдения условий соглашения предприятиями, осуществляющими оптовую и розничную продажу алкогольной продукции, а также Заводом. Подобными действиями минэкономразвития области незаконно устраняло конкуренцию, создавало дискриминационные условия для отдельных хозяйствующих субъектов, а также понуждало хозяйствующий субъект к заключению договоров. По указанным фактам нарушения прав предпринимателей прокуратурой области внесено представление заместителю председателя правительства - министру экономического развития и торговли области, которое рассмотрено и удовлетворено.

Прокурором одного из районов Чукотского автономного округа оспорено распоряжение главы администрации «Об организации выездной торговли при проведении массовых мероприятий», в соответствии с которым возможность осуществления розничной торговли при проведении массовых мероприятий предоставлялась только двум предприятиям, а также устанавливался режим их работы в указанный период. Протест прокурора рассмотрен и удовлетворен.

Прокурор одного из районов Псковской области опротестовал распоряжение главы сельского поселения «Об организации торговли на территории сельского поселения», которым неправомерно была разрешена реализация товаров исключительно Пушкиногорским райпо в соответствии с графиком, согласованным с администрацией района.

Прокурором другого района области принесен протест на решение собрания депутатов района «О базовых размерах арендной платы за земельные участки» по тем основаниям, что его принятие привело к созданию неравных условий для различных хозяйствующих субъектов: юридических лиц, зарегистрированных на территории района, и юридических лиц, не зарегистрированных на данной территории. Незаконным нормативным правовым актом устанавливалась норма, предусматривающая значительное повышение коэффициента для расчета арендной платы касательно юридических лиц, не зарегистрированных на территории района, без указания оснований такого изменения коэффициента. Принесенные прокурорами на названные правовые акты протесты рассмотрены и удовлетворены.

Прокурорами выявляются и пресекаются поистине вопиющие факты установления для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, грубо нарушающие конституционно гарантированное право на свободу экономической деятельности, основанное на признании равенства прав хозяйствующих субъектов, свободе договора, беспрепятственном осуществлении гражданских прав.

Так, прокурором одного из районов Свердловской области принесен протест на распоряжение главы городского округа «О запрете заправки горюче-смазочными материалами на 3-м км. автодороги Гари-Сосьва у ИП Р…», принятое с грубыми нарушениями требований ст. 8 Конституции РФ, ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции». Данный запрет касался бюджетных организаций соответствующего городского округа. Протест не был удовлетворен, в связи с чем прокуратурой было подано исковое заявление в суд о признании вышеуказанного распоряжения незаконным и об его отмене. Исковое заявление удовлетворено, распоряжение главы городского округа признано противоречащим действующему законодательству и отменено.

5. Незаконные наделение хозяйствующих субъектов функциями органов государственной власти, совмещение функций органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов.

Например, прокурором одного из районов Тюменской области был установлен факт заключения 5 муниципальных контрактов об оказании услуг юриста, зооинженера, бухгалтера, экономиста и инженера в отрасли сельского хозяйства. Данными контрактами функции структурного подразделения районной администрации - управления сельского хозяйства - были переданы хозяйствующему субъекту, который осуществлял подготовку проектов нормативно-правовых актов и их правовую экспертизу, координировал деятельность в периоды проведения посевных и уборочных кампаний, в том числе по вопросам обеспечения горюче-смазочными материалами. По искам прокурора Тюменской области муниципальные контракты были признаны арбитражным судом не соответствующими закону.

Постановлением главы одного из районов Ростовской области «О наделении общества с ограниченной ответственностью «Стройпро» полномочиями по подготовке актов выбора земельных участков для строительства и ведению адресной системы района» указанное общество наделено полномочиями по подготовке актов выбора земельных участков для строительства в соответствующем районе; установлению и изменению адреса объекта в районе; утверждению и регистрации документации, связанной с данной процедурой, что не соответствует требованиям законодательства о защите конкуренции и законодательства об организации местного самоуправления. В связи с указанными нарушениями в порядке ст. 45, 251 ГПК РФ прокурором района направлено заявление в суд о признании вышеуказанного постановления главы района противоречащим закону, по результатам рассмотрения которого изложенные требования удовлетворены в полном объеме.

6. Незаконная передача контролирующими органами своих функций организациям и учреждениям, не имеющим права на осуществление контрольных полномочий.

Проведенной прокуратурой Республики Бурятия проверкой законности деятельности Территориального управления Роспотребнадзора по Республике Бурятия установлено, что часть функций государственного контроля управлением незаконно делегирована учреждению, не имеющему права осуществлять контрольные полномочия. Утвержденным Порядком взаимодействия Территориального управления Роспотребнадзора по Республике Бурятия (далее - Управление) и ФГУЗ в нарушение ст. 44 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», ст. 5 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного надзора (контроля)» предусматривалось, что ФГУЗ на основании возмездных договоров с индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами проводит повторные обследования пищевых предприятий с целью контроля за устранением нарушений санитарного законодательства, ранее выявленных Управлением. Таким образом, учреждение неправомерно наделялось надзорными полномочиями. По протесту и представлению прокурора республики незаконный порядок отменен.

Проведенной прокуратурой г. Владивостока проверкой установлено, что муниципальному учреждению были переданы полномочия администрации г. Владивостока по мониторингу использования и состояния земель, осуществлению комплексного развития земельных участков, формированию земельных участков для их дальнейшего комплексного развития и использования. По указанному факту главе администрации г. Владивостока внесено представление об устранении нарушений закона, которое рассмотрено и удовлетворено.

Не единичны случаи незаконного создания различных комиссий, мобильных групп с целью проведения контроля за осуществлением игорного бизнеса; подготовки к курортному сезону; организации мелкорозничной торговли; по мобилизации доходов консолидированного бюджета; по выявлению и пресечению незаконных перевозок на маршрутных такси и других. При этом комиссии не только наделяются полномочиями налоговых органов, Федеральной службы по труду и занятости, Роспотребнадзора и других контролирующих органов, но и в их состав также включаются должностные лица органов государственного контроля, сотрудники органов внутренних дел.

Так, Положением об управлении имущественных отношений администрации одного из районов Краснодарского края исполнительному органу местного самоуправления было предоставлено право оказания платных информационных и консультативных услуг юридическим и физическим лицам, а также методической, организационно-правовой помощи по вопросам пользования, владения и распоряжения земельными участками, проведению торгов по поручению различных организаций на договорной основе и т.д. По протесту прокурора указанное нарушение закона устранено.

7. Навязывание субъектам предпринимательской деятельности невыгодных договорных условий занимающими доминирующее положение организациями в нарушение ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции».

Управлением Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области в ходе проверки выявлен факт навязывания субъектам предпринимательской деятельности невыгодных договорных условий по поставке газа ООО «Р…», имеющим на рынке по поставке природного газа на территории области долю более 50% и занимающим доминирующее положение на данном товарном рынке. Предприятие навязывало невыгодные условия хозяйствующим субъектам по договорам поставки природного газа. Указанными действиями ООО «Р…» нарушило требования ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции». В связи с этим постановлением руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 07.08.2008 ООО «Р…» привлечено к административной ответственности по ст.14.31 КоАП РФ.

8. Заключение ограничивающих конкуренцию соглашений, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий.

Например, в Омской области вопреки п. 2 ч. 1 ст. 15, п. 4 ст. 16 Федерального закона «О защите конкуренции» между филиалом ОАО «О…» и администрациями ряда сельских поселений были заключены договоры на поставку бытового баллонного газа населению, которыми предусмотрена обязанность заказчика не допускать возможности реализации бытового баллонного газа населению сторонними организациями и частными лицами. Прокуратурой района подготовлены материалы для обращения в Арбитражный суд области с заявлениями о признании договоров в данной части недействительными, главам поселений внесены представления, в отношении должностного лица филиала ОАО «О…» возбуждено дело об административном правонарушении по ст. 14.32 КоАП РФ (заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий).

Прокуратурой одного из регионов с привлечением специалистов Управления Федеральной антимонопольной службы проведена проверка законности заключения соглашения о взаимодействии между региональными Главным управлением МЧС России и отделением Общероссийской общественной организации «В..». Установлено, что заключение данного соглашения противоречило ст. 16 Федерального закона «О защите конкуренции», поскольку предусматривало осуществление согласованных действий, которые могут привести к ограничению доступа на товарный рынок, выходу из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов, осуществляющих лицензионную деятельность по тушению пожаров и производству монтажных, ремонтных работ и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений на территории региона. При этом реализация данного соглашения создавала преимущественные условия лицензируемой деятельности Общероссийской общественной организации «В..». Прокуратурой региона начальнику ГУ МЧС внесено представление, по результатам рассмотрения которого указанное соглашение отменено.

Значительное количество указанных нарушений прав предпринимателей в антимонопольной сфере допускается в области земельного и градостроительного законодательства. Результаты прокурорских проверок свидетельствуют о наличии многочисленных препятствий при получении предпринимателями земельных участков для строительства - их заявки рассматриваются с нарушением установленных сроков; истребуются не предусмотренные законодательством документы.

Во многих субъектах Российской Федерации игнорируются требования земельного законодательства в сфере строительства. Допускаются случаи незаконных отказов в предоставлении земельных участков, непринятия предусмотренных законом мер для реализации права на получение земли для строительства, нарушения сроков рассмотрения заявлений о предоставлении земельных участков и др. Например, в одном из муниципальных районов Костромской области в 2009 г. имело место более 30 нарушений сроков рассмотрения обращений о предоставлении земельных участков; на территории Астраханской области администрацией муниципального образования «Приволжский район» заявления некоторых хозяйствующих субъектов о предоставлении земли рассматривались в срок от 1 года до 4 лет.

Практически все строительные процедуры избыточно администрированны, для их осуществления требуются значительные затраты и множественные согласования. В результате от выделения земельного участка до получения разрешения на строительство проходит длительное время (до трех лет). При этом остается высоким уровень коррупционной составляющей. Указанное крайне негативно сказывается на инвестиционном климате в Российской Федерации.

Всего по результатам проверок в строительной сфере прокурорами в 2009-2010 гг. установлено более 21 тыс. нарушений закона, для устранения которых применен полный комплекс мер реагирования - внесено 5,2 тыс. представлений, принесено более 5,3 тыс. протестов, предъявлено около 1 тыс. исков, в следственные органы направлено свыше 80 материалов для решения вопроса об уголовном преследовании; по требованию прокуроров к дисциплинарной и административной ответственности привлечено более 1,9 тыс. виновных лиц.

Права предпринимателей нарушаются несоблюдением сроков проведения государственной экспертизы проектной документации, выдачи разрешений на строительство (Республики Марий Эл, Бурятия, Красноярский край, Смоленская, Московская, Тверская, Нижегородская, Ульяновская, Саратовская обл.). Во многих случаях административные барьеры предпринимательской деятельности в сфере строительства связаны с возложением на хозяйствующих субъектов таких излишних обязанностей и обременений, как получение не предусмотренных законодательством согласований и прохождение излишних платных процедур. Например, в Республике Башкортостан застройщиков после получения положительного заключения государственной экспертизы проектной документации вынуждали согласовывать ее с 20 организациями.

Анализ материалов прокурорского надзора указывает на особую значимость защиты прав предпринимателей в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Прокурорами практически во всех субъектах Российской Федерации выявлялись многочисленные нарушения требований Федерального закона от 13.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ), ограничивающие возможности для участия физических и юридических лиц в размещении заказов, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов.

Нарушения прав предпринимателей в данной сфере достаточно разнообразны и охватывают широкий спектр регулируемых законодательством о закупках вопросов. Данные нарушения условно можно разделить на две группы: нарушения при проведении процедуры конкурса и нарушения при заключении и исполнении контракта.

Анализ правоприменительной практики позволяет сделать вывод о типичных нарушениях, допускаемых государственными и муниципальными заказчиками при размещении заказов, в том числе:

извещения о проведении конкурса не содержат полной информации, предусмотренной Законом № 94-ФЗ;

конкурсная документация не в полном объеме содержит сведения, указанные в извещении;

заказчиками устанавливаются дополнительные, не предусмотренные Законом № 94-ФЗ, критерии оценки заявок;

допускаются отклонения заявок по основаниям, не предусмотренным Законом № 94-ФЗ;

государственные заказы размещались на закупку одноименных товаров на сумму, превышающую установленный для запроса котировок предел;

в протоколах не указываются предусмотренные федеральным законом необходимые сведения;

нарушаются сроки и порядок информационного обеспечения торгов.

Анализ жалоб участников размещения заказов в региональные управления ФАС России, а также материалы прокурорского надзора показали, что очень распространены нарушения, связанные с порядком отбора участников, а именно:

отказ в допуске к участию в конкурсе по основаниям, не предусмотренным законодательством о размещении заказов, условиями конкурсной документации;

допуск к участию в конкурсе участников размещения заказа, не соответствующих требованиям конкурсной документации;

нарушение порядка оценки и сопоставления заявок (выбор победителя, предложившего не самые лучшие условия исполнения контракта);

использование критериев, не установленных ст. 28 Закона № 94-ФЗ, или неиспользование всех критериев оценки, установленных конкурсной документацией;

отсутствие разработанного и утвержденного порядка (методики) оценки и сопоставления заявок участников размещения заказа, значимости, содержания и весомости критериев оценки, что влечет за собой необъективную оценку и неправильный выбор победителя.

В ряде случаев в нарушение ст. 1 Закона № 94-ФЗ муниципальные контракты заключаются вообще без проведения конкурсных процедур.

Таким образом, в качестве типичных следует указать нарушения ст. 25 Закона № 94-ФЗ, устанавливающей требования к заявкам на участие в конкурсе и конкурсной документации (к участию в конкурсах допускаются участники с заявками и конкурсной документацией, не соответствующими требованиям законодательства), ст. 12, 27 Закона № 94-ФЗ в части порядка отбора участников конкурса, ст. 45, уполномочивающей заказчика разместить на официальном сайте извещение о проведении запроса котировок не менее чем за 4 рабочих дня до истечения срока проведения котировочных заявок, ст. 47, устанавливающей сроки заключения контракта. Имеют место случаи размещения заказов без проведения котировок. В нарушение ст. 43, 45 в извещениях о проведении конкурса отсутствуют установленные сведения: не указываются сроки выполнения работ, наименование, место нахождения, почтовый адрес, номер контактного телефона заказчика, уполномоченного органа, срок и порядок предоставления конкурсной документации, критерии оценки заявок на участие в конкурсе. Опубликование неполных сведений серьезно ограничивает возможность участия предпринимателей в конкурсах.

Так, федеральным государственным образовательным учреждением специального профессионального образования «Рыбопромышленный техникум» извещения о проведении открытых конкурсов не публиковались в официальном печатном издании, нарушались сроки размещения на официальном сайте извещений о запросе котировок, протоколов вскрытия конвертов, протоколов рассмотрения заявок на участие в конкурсе, протоколов оценки и сопоставления котировочных заявок. Прокурором города внесено представление, которое рассмотрено и удовлетворено, одно должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности.

В нарушение ст. 17,18 и 37 Закона № 94-ФЗ на местном уровне зачастую отсутствуют уполномоченные органы местного самоуправления по осуществлению контроля в сфере размещения заказов, ведению реестра муниципальных контрактов, заключенных от имени муниципального образования.