В данном параграфе вводится в оборот понятие компетенции в сфере правотворчества и раскрывается его содержание. Автор обосновывает собственную точку зрения на содержание используемого термина. Доказывается, что распространенное в литературе определение компетенции носит односторонний характер и в основном подходит для характеристики тех органов власти, которые осуществляют правоприменительную деятельность, то есть определяют компетенцию в сфере правоприменения. Такое положение объясняется тем, что концепция компетенции разрабатывалась в рамках науки административного права, предметом которой является исполнительно-распорядительная деятельность органов власти. Этот вид деятельности достаточно часто сводится исключительно к ее правоприменительной составляющей. Поэтому понятие компетенции в сфере правотворчества должно несколько отличаться от правоприменительной компетенции.

В завершение делается вывод о том, что систему публичной власти можно рассматривать как конституционный механизм закрепления правотворческой компетенции ее органов. Доказывается существование прямой зависимости между характером государственной власти и характером распределения правотворческой компетенции между органами власти. Такой подход позволяет анализировать систему власти федеративного государства в качестве механизма установления компетенции органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества.

Во втором параграфе первой главы «Методологические предпосылки постановки проблемы компетенции в сфере правотворчества органов власти субъектов Федерации» разъясняется, что обращение к проблеме правотворческой компетенции региональных органов власти явилось результатом проникновения в доктринальную юриспруденцию неклассических норм и методов исследования. Это стало итогом становления нового неклассического естествознания в период с конца ХIХ до середины ХХ столетия. В это время сформировались идеалы и нормы новой, неклассической науки. Они характеризовались отказом от прямолинейного онтологизма и пониманием относительной истинности теорий и картин природы, выработанной на том или ином этапе развития естествознания. Идея исторической изменчивости научного знания соединялась с новыми представлениями об активности субъекта познания. Он рассматривался уже не как дистанцированный от изучаемого мира, а включенный в него, детерминированный им. Возникает понимание того, что результаты исследований во многом определяются способом постановки вопросов, который зависит от исторического развития средств и методов познавательной деятельности. На этой основе сформировались новые представления о категориях истины, объективности, факта, теории, объяснения и т.п.

На современном этапе развития юридической науки становится актуальным исследование тех процедур, моделей, в рамках которых формируются общеупотребительные юридические понятия, теории, раскрывающие связь между различными факторами, те образы объективности, с которыми работает обыденное сознание.

На взгляд автора, понятием, содержание которого формируется в результате деятельности и взаимодействия всех властных институтов федеративного государства, выступает компетенция органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества. Данная категория не имеет четко выраженной социальной основы (общественных отношений) и абсолютно определенной правовой основы. Уяснение содержания региональных правотворческих компетенций требует анализа не сколько самих полномочий органов субъектов Федерации, сколько властного механизма установления данных компетенций. Делается вывод о том, что сама постановка рассматриваемой проблемы и направление ее решения проходят в русле неклассической методологии познания.

Анализируются также социально-экономические факторы, детерминирующие интерес к теме исследования. Доказывается, что переход к постиндустриальному типу экономического развития России (непредсказуемость экономического процесса, отказ от приоритета крупных промышленных форм, ставка на сферу услуг, малый и средний бизнес и др.) потребует большей роли региональных органов власти в осуществлении экономических функций. Это, в свою очередь, обусловливает необходимость наличия ясной и определенной правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации. По мнению автора, установление правотворческой компетенции региональных органов становится условием успешного вхождения России в постиндустриальный мир.

В третьем параграфе первой главы «Правотворчество - важнейшая форма правовой политики субъектов Российской Федерации» рассматривается соотношение таких понятий, как правотворчество региональных органов власти и правовой политики. Доказывается, что влияние правовой политики субъектов Федерации на объем правотворческой компетенции и характер деятельности их органов власти не представляется значительным. Несравненно большую роль в организации правотворчества в субъектах Федерации играет федеральная правовая политика, которая детерминирует объем и характер правотворческой компетенции органов власти региональных публичных образований.

Обосновывается, что региональное правотворчество выступает приоритетной формой региональной правовой политики, так как именно данная юридическая форма выступает наиболее эффективной гарантией гласности и подконтрольности обществу формирования основных направлений правовой политики субъектов Федерации.

Формулируется оптимальная мера соотношения правовой политики и правотворчества в субъектах Российской Федерации. С одной стороны, правовая политика не должна формироваться за рамками правового поля под влиянием «семей», корпоративных интересов, региональных клановых групп, когда правотворческая форма становится лишь легализацией частных, узкокорыстных, а иногда и преступных интересов. С другой - нецелесообразно превращать данный процесс в формализованную юридическую процедуру, в которой доминирующую роль играют исключительно главы субъектов Федерации. Важно поднять на новый уровень значение представительных органов власти субъектов Федерации в выработке правовой политики. Следует прислушиваться к неформальным импульсам, исходящим от различных субъектов гражданского общества.

В четвертом параграфе первой главы «Единство правового пространства - сущность правотворчества в субъектах Российской Федерации» анализируются условия единства власти Российской Федерации, выступающие гарантией от перерождения федеративных отношений в отношения вертикальной централизации (способность различных уровней власти принимать согласованные решения; сочетание властных полномочий и политической ответственности субъектов федеративных отношений; обратная связь власти и населения; сочетание интересов населения региона и интересов органов власти региона). Автор доказывает, что соблюдение данных условий обеспечивается возможностью региональных властей проводить самостоятельную правотворческую политику в рамках собственных предметов ведения.

Региональное правотворчество, по убеждению диссертанта, направлено на формирование единого правового пространства России, так как при его посредстве достигается нормативно-правовое «включение» социально-экономических и культурно-этнических особенностей субъектов Федерации в единую систему права России.

Обосновывается вывод о том, что установление, формирование правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации становится условием диалога властей, фактором согласования федеральных и региональных интересов, средством обеспечения межэтнического мира и гражданского согласия.

Во второй главе «Механизм установления компетенции органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества» рассматривается целостная совокупность правовых институтов и юридических средств, анализ которых позволяет установить характер и объем полномочий региональных органов власти в сфере правотворчества.

В первом параграфе второй главы «Принципы правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации» исследуются следующие принципы: государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Анализируется значение принципов правотворческой деятельности для всего процесса регионального правотворчества. Дается толкование указанных принципов, раскрывается их содержание. Изучается судебная практика по применению данных принципов при рассмотрении дел, связанных с нормативными правовыми актами органов власти субъектов Российской Федерации. Делаются выводы о месте и роли принципов правотворческой деятельности в механизме установления компетенции органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества

Во втором параграфе второй главы «Участники процесса установления правотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации» анализируются полномочия тех субъектов власти, которые посредством своей властной деятельности соучаствуют в установлении правотворческой компетенции региональных органов.

В целях наиболее полного раскрытия предложенной автором конституционной модели установления правотворческой компетенции региональных властей, вводится понятие участника процесса установления правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации, которые рассматриваются как специфические субъекты права, правовой статус которых составляют права в сфере установления полномочий на принятие нормативных правовых актов властного характера. Дается характеристика этой группы субъектов права. Показывается соотношение данной юридической категории с такими понятиями, как субъект права и субъект правоотношения.

К субъектам установления правотворческой компетенции региональных органов относятся все участники процесса распределения полномочий по правовому регулированию в Российской Федерации. Рассматривается место и роль в установлении объема нормотворческих полномочий органов власти субъектов Российской Федерации таких публичных институтов, как Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Президент РФ, Правительство РФ, органы законодательной власти субъектов Федерации, высшие должностные лица, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Анализируется возможность Президента РФ и Правительства РФ принимать нормативные правовые акты по вопросам совместного ведения.

В третьем параграфе второй главы «Способы установления полномочий органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества» рассматриваются предусмотренные конституционным законодательством порядки, юридические процедуры закрепления правотворческой компетенции региональных властей. В качестве таковых предлагается считать конституционный, договорной, административный, судебный способы, рассматриваются их особенности и специфика.

Автор отмечает, что наличие особого порядка, специально регламентированного способа установления правотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации само по себе выступает важнейшим признаком федерализма. Существование предусмотренных законодательством средств установления региональных правотворческих полномочий является гарантией самостоятельности государственной власти субъектов Федерации, так как предусматривает не только права федерального центра, но и определенные его обязанности, связанные с обеспечением возможности публичной власти субъектов Российской Федерации обладать самостоятельными правами и реализовывать их в целях организации жизнедеятельности своих регионов.

На взгляд диссертанта, многообразие, наличие выбора средств установления правотворческой компетенции органов субъектов Федерации гарантируют возможность проведения гибкой федеративной политики, делают доступным для использования тот способ, который в наибольшей мере отвечает требованиям текущего момента, социально-экономической и политической конъюнктуре.

Так, на определенном этапе федеративного строительства в установлении региональной правотворческой компетенции использовался метод прямого действия норм Конституции РФ, то есть конституционный способ, что выразилось в опережающем правовом регулировании на уровне власти субъектов Федерации. Это было обусловлено отсутствием ряда федеральных законов и одновременно потребностью в решении региональными властями ряда социальных проблем. Такое положение дало возможность властям субъектов Федерации, опираясь на буквальное и непосредственное толкование ст. 71, 72, 73 Конституции РФ, самим определять собственную правотворческую компетенцию по ряду важнейших вопросов социальной жизни. На этом же, первичном, этапе строительства федерализма серьезное значение придается судебному способу формирования правотворческой компетенции органов субъектов Федерации.

В условиях усиления сепаратистских настроений в ряде субъектов Федерации способом консолидации этнических сообществ, населяющих Российскую Федерации, стали договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. По мере укрепления единства федеральной власти, формирования единого правового пространства все большую роль начинает играть так называемый административный способ установления нормотворческой компетенции регионов, в котором ключевая роль отводится федеральным нормативным правовым актам.

В четвертом параграфе второй главы «Правотворческие полномочия органов власти субъектов Российской Федерации» исследуется содержание права органов власти субъектов Российской Федерации на принятие нормативных правовых актов и заключение договоров с нормативным содержанием, при этом автором доказывается, что правотворческие полномочия регионов выступают составной, но не тождественной частью такой категории, как предмет ведения.

Анализируются существующие способы закрепления полномочий в сфере правотворчества (непосредственное закрепление права на принятие нормативных правовых актов либо опосредованное право, вытекающие из отнесения той или иной функции к ведению субъектов Федерации). Делается вывод о том, что подлинная природа отечественного федерализма заключается именно в полномочиях регионов по правовому регулированию, так как выполнить самостоятельно, в полной мере принадлежащие им государственные функции субъекты Федерации могут только в том случае, если у них имеется возможность для их нормативно-правового обеспечения.

Рассматриваются сложившиеся на практике способы установления отнесения нормативных правовых актов к отраслям законодательства, находящимся в ведении субъектов Федерации (путем отождествления отраслей законодательства и отраслей права либо посредством соотнесения нормативных актов с действующим классификатором правовых актов). Выявляются негативные и позитивные стороны этих способов, проблемы их использования, делаются предложения по совершенствованию процедуры определения отнесения того или иного нормативного акта к ведению Российской Федерации либо ее субъектов.

Предлагается для рассмотрения перечень полномочий субъектов Федерации в сфере правового регулирования (перечень отраслей законодательства, в рамках которых имеется возможность принимать нормативные правовые акты). Данным перечнем охватываются как вопросы совместного ведения, так и общественные отношения, находящиеся в полном ведении субъектов Российской Федерации.

В третьей главе «Формы осуществления компетенции органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества» дается характеристика тех видов властной деятельности, в рамках которых осуществляется правотворческая компетенция, выявляется специфика этих видов деятельности.

Первый параграф третьей главы «Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации» посвящен анализу места законов субъектов Федерации в иерархии нормативных правовых актов Российской Федерации. Доказывается, что возможность органов законодательной власти субъектов Российской Федерации принимать нормативно-правовые акты законодательного характера (законы) выступает важнейшей формой осуществления субъектами Федерации полномочий по правовому регулированию. Это позволяет сформулировать ряд сущностных признаков законов субъектов Федерации: выражение интересов проживающего в регионах населения; верховенство в пределах ограниченной нормотворческой компетенции представительных органов субъектов Федерации; первичность правового регулирования; исключительность правового регулирования; включенность в законодательную систему Российской Федерации. Рассматривается место законодательства субъектов Федерации в системе законодательства Российской Федерации.

Во втором параграфе третьей главы «Нормативно-правовое регулирование, осуществляемое органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации» определяется место подзаконного правотворчества в механизме осуществления власти субъектов Федерации, анализируются пределы регионального подзаконного правотворчества, обобщаются правовые источники подзаконного регулирования в регионах (указы высших должностных лиц республик в составе Российской Федерации, постановления, приказы, положения, правила, инструкции и др.), устанавливаются субъекты подзаконного регулирования в регионах России. Делается вывод о том, что приоритетную роль в осуществлении подзаконного правового регулирования в субъектах Федерации играют высшие должностные лица субъектов РФ и высшие исполнительные органы. Это представляется логичным, так как перечисленные институты публичной власти выступают органами общей компетенции в системе исполнительной власти и в силу этого несут основное бремя обязанности проведения правового регулирования.

Кроме того, не исключается и некоторая аналогия со структурой федеральных органов исполнительной власти, где основные обязанности по правовому регулированию, помимо органов общей компетенции, несут министерства. Такие органы субъектов Федерации, как министерства, департаменты, главные управления, также уполномочены на подзаконное правовое регулирование.

Представляется, что органы, осуществляющие контрольно-надзорные функции (комиссии и инспекции), выступают только в качестве правоприменительных органов и не должны осуществлять правовое регулирование в контролируемой сфере общественных отношений.

В третьем параграфе третьей главы «Роль государственной службы субъектов Российской Федерации в осуществлении правотворческой компетенции» дается анализ государственной службы субъектов Российской Федерации в качестве организационно-правовой формы осуществления правотворческой компетенции органов региональной власти.

Доказывается, что эффективность правотворческой деятельности органов власти субъектов Федерации напрямую зависит от качества организации обеспечения исполнения правотворческих полномочий региональных органов. Сущностью данной организации выступает правовое регулирование общественных отношений, связанных с прохождением государственной службы субъектов Федерации, которое является юридической формой всего процесса обеспечения реализации властных полномочий в сфере правотворчества. Рассматриваются элементы правового статуса государственного служащего субъекта Федерации, выявляются место и роль федерального и регионального правотворчества в регулировании государственно-служебных отношений на уровне субъектов Российской Федерации.

В четвертой главе «Обеспечение законности при осуществлении правотворчества в субъектах Российской Федерации» рассматриваются способы проверки законности правотворческой деятельности органов власти субъектов Российской Федерации, ответственность региональных органов власти в сфере правотворческой деятельности.

В первом параграфе четвертой главы «Надзор за соблюдением законов в сфере правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации» рассматриваются основные направления властной деятельности по проверке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Она осуществляется комплексом государственных институтов: органами конституционной юстиции, судами общей юрисдикции, Президентом РФ, федеральными органами исполнительной власти, Прокуратурой РФ, самими правотворческими органами субъектов Федерации. В зависимости от характера юридических последствий данных проверок различаются и формы проверок, в качестве которых выступает как конституционный контроль, так и надзор.

Обосновывается, что термин «надзор» является более удачным для характеристики процесса проверки региональной правотворческой деятельности. Ведь именно надзор выступает гарантией невозможности подмены регионального правотворчества федеральным, условием сохранения права у проверяемых правотворческих органов самим сделать выбор в правовом регулировании.

Доказывается, что нельзя сводить содержание конституционного контроля к возможности отмены проверяющим органом проверяемых нормативных актов.

Во втором параграфе четвертой главы «Ответственность органов власти субъектов Российской Федерации» делается вывод о том, что в отечественном законодательстве существует институт юридической ответственности за нарушение законности при реализации компетенции органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества. Данный вид юридической ответственности выражается в возможности применения наказания к ее нарушителям (отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Федерации; роспуск органа законодательной власти региона). Для этого вида ответственности характерна особая процедура применения, выражающаяся в том, что она используется органами публичной власти, а не судом. Судебное решение играет роль юридического факта, основания привлечения к ответственности. Ответственность за нарушение законности при реализации правотворческой компетенции региональными органами власти следует отнести к конституционной ответственности.

В заключении подводятся итоги проведенного исследования, резюмируются выводы, формулируются рекомендации и предложения, касающиеся решения проблемы компетенции органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества.

Основные научные результаты диссертации опубликованы в следующих научных изданиях

1. Липатов Э.Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества / под ред. В.В. Володина. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2009 (11,0 п.л.).

2. Липатов Э.Г. Правотворческая деятельность органов власти субъектов Российской Федерации / под ред. В.В. Володина. Саратов: ПАГС, 2008 (9,2 п.л.).

3. Липатов Э.Г. Государство. Право. Война / Э.Г. Липатов, Н.С. Нижник, Р.А. Ромашов. СПб.: Изд-во С.-Петербург. ун-та МВД России, 2005 (40,0 / 1,0 п.л.).

4. Липатов Э.Г. Истоки и источники / Э.Г. Липатов, Н.С. Нижник, Р.А. Ромашов. СПб.: Изд-во С.-Петербург. ун-та МВД России, 2006 (50,0 / 1,0 п.л.).

5. Липатов Э.Г. Профилактика рисков коррупциогенности при осуществлении полномочий органами власти субъектов Российской Федерации на примере Приволжского федерального округа / С.Ю. Наумов, Э.Г. Липатов, С.Е. Чаннов). Саратов: ПАГС, 2008 (12,0 / 2,0 п.л.).

Размещено на Allbest.ru