Методика проведения экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов и иных документов

Характерными коррупциогенными факторами, содержащимися в большинстве нормативных правовых актов, являются широта дискреционных полномочий, определение компетенции по формуле «вправе», отсутствие или неполнота административных процедур, наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, отказ от конкурсных (аукционных) процедур.

Например, Порядком, утвержденным постановлением Администрации Приморского края № 555-па от 31.12.2015, предусматривалось предоставление выделяемых из краевого бюджета субсидий на возмещение затрат, связанных с приобретением топлива, организациям, оказывающим на территории Приморского края услуги по теплоснабжению объектов жилищно-коммунального хозяйства. При этом не были установлены условия и основания для принятия должностными лицами соответствующего решения, что свидетельствует о необоснованно широких пределах их усмотрения и наличии предусмотренного пп. «а» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, коррупциогенного фактора, создает условия для злоупотреблений должностными лицами полномочий, необоснованного расходования бюджетных средств, иных проявлений коррупции.

В целях устранения коррупциогенного фактора Губернатору Приморского края внесено требование об изменении нормативного правового акта, которое рассмотрено и удовлетворено.

Наиболее значительное количество коррупциогенных факторов выявляется в нормативных правовых актах, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина (43%). Кроме того, значительное число нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы, выявляется в сферах законодательства о государственной и муниципальной службе (14,5%), о землепользовании (10,5%), о бюджете (9,5%).

Также на системной основе прокуроры осуществляют деятельность по оценке проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность. В результате этой работы в первом полугодии 2016 года изучено более 422 тысяч проектов нормативных правовых актов. В 14,5 тысячах проектов нормативных правовых актов выявлено более 20 тысяч коррупциогенных факторов.

В целях исключения коррупциогенных факторов на этапе нормотворчества, внесения соответствующих корректировок в проекты нормативных правовых актов прокурорами направлено 13,8 тысяч информаций. Из 12 385 проектов коррупциогенные факторы исключены в результате вмешательства органов прокуратуры.

Большой интерес вызывает опыт в данной сфере Прокуратуры Владимирской области. Рассмотрение антикоррупционных факторов в актах, с которыми непосредственно связана работа государственных служащих области, позволяет провести анализ наиболее часто встречающихся на территории Владимирской области недостатков.

Среди коррупциогенных факторов, предусмотренных Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 (далее - Методика), наиболее часто встречаются факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, такие как широта дискреционных полномочий, определение компетенции по формуле «вправе», наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, выборочное изменение объема прав и принятие нормативного правового акта сверх компетенции.

Так, в 2015 году Прокуратурой Владимирской области в ходе проведенной антикоррупционной экспертизы постановления Губернатора Владимирской области от 05.10.2006 № 675 «О порядке обеспечения инвалидов средствами, необходимыми им для социальной адаптации», установлено наличие в нем коррупциогенных факторов. Данный правовой акт определяет обеспечение инвалидов средствами, необходимыми им для социальной адаптации, не включенных в перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду. Предусматривается, что инвалиды обеспечиваются такими средствами на основании их обращений. Вместе с тем, сроки рассмотрения соответствующих заявлений граждан, основания и порядок принятия решения об обеспечении необходимыми средствами или об отказе в их предоставлении в постановлении не определены, что является коррупциогенным фактором (неполнота административных процедур), предусмотренным пп. «ж» п. 3 Методики.

При этом на основании п. 4 Порядка соответствующее заявление подается инвалидом непосредственно в департамент социальной защиты администрации области. Однако приказами указанного департамента от 21.02.2011 №81 и от 11.02.2015 №49, изданными во исполнение указанного Постановления, установлен иной порядок подачи заявлений - через комплексные центры социального обслуживания населения.

Таким образом, существовала нормативная коллизия - противоречия между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае, что является коррупциогенным фактором, предусмотренным подпунктом «и» пункта 3 Методики.

В целях исключения выявленных коррупциогенных факторов прокурором Губернатору области направлена информация, которая рассмотрена и удовлетворена.

Также в 2015 году Суздальским межрайонным прокурором принесен протест на постановление администрации Суздальского района Владимирской области от 01.12.2015 № 1711 «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешений на строительство», поскольку в нем в нарушение ч. 20 ст. 51 Градостроительного Кодекса РФ установлено требование о предоставлении одновременно с заявлением о продлении срока действия разрешения на строительство избыточного числа документов, таких как: ранее выданного разрешения на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства и правоустанавливающих документов на земельный участок, на котором осуществляется строительство объекта.

Выявленное нарушение в силу требований п.п. «а» п. 4 Методики является коррупциогенным фактором - наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права. Акт реагирования был удовлетворен - постановлением администрации Суздальского района Владимирской области от 30.12.2015 № 1882 утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешений на строительство» с учётом замечаний органов прокуратуры. Предыдущий регламент признан утратившим силу.

Нельзя оставить без внимания и проведение экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Владимирской области.

По результатам проведенной в 2015 году правовой и актикоррупционной экспертизы Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Владимирской области выявлены коррупциогенные факторы в восьми постановлениях администрации Владимирской области, разработчиками трёх из которых был департамент имущественных и земельных отношений.

Коррупциогенные факторы выявлены в соответствии с подпунктом «ж» пункта 3 Методики - отсутствие или неполнота административных процедур, отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка.

Администрация Владимирской области высказала согласие с позицией, изложенной в экспертных заключениях. В нормативные акты, в которых были выявлены коррупциогенные факторы, внесены необходимые изменения.

экспертиза коррупциогенность правовой

Заключение

В заключение хотелось бы отметить, что проблема проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов относится к числу наиболее актуальных, ей посвящены многие исследования как в рамках общей теории государства и права, так и на отраслевом уровне. Несмотря на это остается еще масса нерешенных вопросов, касающихся формально-логических, лингвистических аспектов юридической техники, формирования согласованного между собой понятийного аппарата, создания методологических основ изучения юридических и иных дефиниций.

Постоянная доработка актов, регулирующих проведение антикоррупционной экспертизы, подтверждает тот факт, что однозначного подхода, удовлетворяющего все органы государственной власти и обеспечивающего возможность наиболее подходящего способа экспертизы, ещё не выработано. Ведутся активные переговоры и консультации по данному вопросу.

Не предусмотрено также проведение обязательной антикоррупционной экспертизы в отношении нормативных договоров, заключаемых органами власти, что дает возможность для возникновения дополнительных коррупционных рисков. Таким образом, становится очевидным тот факт, что для повышения эффективности антикоррупционного законодательства требуется его существенная корректировка.

Как уже было сказано, в настоящее время проведение антикоррупционной экспертизы обязательно не только в отношении проектов, но и вступивших в законную силу нормативных правовых актов, а само ее проведение осуществляется не только правотворческим органом, но и органами прокуратуры, юстиции и различными институтами гражданского общества.

Однако в законодательстве не установлены последствия неустранения выявленных коррупционных факторов, в том числе, ответственность правотворческого органа. В случае принятия противоречащего закону правового акта, его можно обжаловать в судебном порядке. Но в случае принятия коррупционного правового акта обжаловать его в суд с целью устранения коррупционной опасности невозможно.

Кроме того, не определена обязанность официально публиковать результаты антикоррупционных экспертиз, проводимых органами местного самоуправления самостоятельно. В настоящее время, отрицательная антикоррупционная экспертиза (и то только в случае ее публичности) может лишь формировать определенное общественное мнение в отношении конкретного нормативного правового акта или его проекта, но не сможет служить основанием для привлечения к ответственности должностных лиц или отмены коррупционного нормативного правового акта, если его нормы прямо не противоречат закону.

Как уже отмечалось, законодательством не предусмотрена антикоррупционная экспертиза актов ненормативного характера, хотя именно при издании индивидуально-правовых актов в полной мере проявляются коррупциогенные факторы, и могут быть нарушены установленные законом права граждан и организаций. Подтверждением объективной потребности в проведении антикоррупционной экспертизы актов ненормативного характера является проведение на практике независимых антикоррупционных экспертиз в отношении, например, проектов конкурсной документации.

Регулярно проводимые научно - практические конференции, на которых поднимаются вопросы необходимости доработки существующей методики проведения экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов и иных документов, в том числе вопросы установления обязательной гражданско - правовой, дисциплинарной, административной или уголовной ответственности по результатам проведения экспертизы, ярко свидетельствуют о необходимости дальнейшего развития методики антикоррупционной экспертизы.

Библиографический список

Международные официальные документы

1. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции: принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 года.

2. О гражданских и политических правах: Международный Пакт от 16 декабря 1966 года.

Законодательные и нормативно-правовые акты, другие документы и материалы органов государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации

3. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993.

4. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 № 190-ФЗ (в ред. от 21.07.2014) // СЗ РФ 2004.

5. О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции: Федеральный закон от 08 марта 2006 № 190-ФЗ // СЗ РФ 2006.

6. О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008 № 273-ФЗ (в ред. от 03.07.2016) // СЗ РФ 2008.

7. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Федеральный закон от 17 июля 2009 № 172 - ФЗ (ред. от 21.10.2013) // СЗ РФ 2009.

8. О Национальном плане противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы: Указ Президента Российской Федерации от 01 апреля 2016 № 147.

9. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 № 96 (ред. от 18.07.2015) // Информационная система «Консультант Плюс».

10. О противодействии коррупции во Владимирской области: Закон Владимирской области от 10 ноября 2008 № 181-ОЗ.

11. Об утверждении Порядка обеспечения инвалидов средствами, необходимыми им для социальной адаптации: постановление Губернатора Владимирской области от 05.10.2006 № 675 (ред. от 25.03.2010) // Информационная система «Консультант Плюс».

12. О Порядке предоставления субсидий, выделяемых из краевого бюджета организациям, оказывающим на территории Приморского края услуги по теплоснабжению объектов жилищно-коммунального хозяйства, на возмещение затрат, связанных с приобретением топлива: постановление Администрации Приморского края от 31.12.2015 № 555-ПА (в ред. 04.01.2016) // Информационная система «Консультант Плюс».

13. О внесении изменений в постановление администрации Приморского края от 31.12.2015 года № 555-ПА «О Порядке предоставления субсидий, выделяемых из краевого бюджета организациям, оказывающим на территории Приморского края услуги по теплоснабжению объектов жилищно-коммунального хозяйства, на возмещение затрат, связанных с приобретением топлива»: постановление Администрации Приморского края от 27.06.2016 года № 286-ПА // Информационная система «Консультант Плюс».

14. Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешений на строительство»: Постановление администрации Суздальского района Владимирской области от 01.12.2015 № 1711 // Информационная система «Консультант Плюс».

15. Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешений на строительство»: Постановление администрации Суздальского района Владимирской области от 30.12.2015 № 1882 // Информационная система «Консультант Плюс».

Монографии, диссертации, научные сборники, учебники

16. Алексеев С.С. Теория государства и права: учебное пособие. - М.: Проспект, 2015. - 152 с.

17. Алешкова Н.П. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: вопросы теории и практики. М.: Административное и муниципальное право, 2012. - 65 с.

18. Галяшина Е.И. Антикоррупционная юридико-лингвистическая экспертиза нормативных правовых актов и их проектов. М.:Норма, 2014.- 160 с.

19. Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. - М.: Юринфор, 2000. - 143 с.

20. Червонюк В.И. Элементарные начала общей теории права: учеб. пособие для вузов. -- М.: Колос, 2003. -- 544 с.

21. Чухвичев В.Д. Законодательная техника. - М.: Закон и право, 2006. - 201с.

22. Чиркин В.Е. Основы государственного и муниципального управления. - М.: Норма, 2014. - 384 с.

Научные статьи и другие публикации периодических изданий

23. Алешкова Н.П. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов: актуальные проблемы и возможные решения // Муниципальное право. 2013. № 2. С 31 - 38.

24. Гаухман Л. Коррупция и коррупционное преступление // Законность. 2000. № 6. С. 3.

25. Григорьев В.В. Комментарий к Федеральному закону от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». - М.: Деловой двор, 2009. (Консультант Плюс).

26. Дьяконова О.Г. Правовая или антикоррупционная экспертиза? / Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов (сост. Е.Р. Россинская) / Сборник научных статей подготовлен на основании материалов круглого стола «Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов», проходившего 15 января в МГЮА им. О.Е. Кутафина // М.: «Проспект», 2010, правовая система «Гарант».

27. Тихомиров Ю.А. Преодолевать коррупциогенность законодательства // Право и экономика. 2004. № 5. С. 3.

28. Уваров А.А. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов как профилактическая мера борьбы с коррупцией // Сетевой журнал «Научная сеть Современное право». 2015. с. 6 - 10.

Источники статистических данных, энциклопедии, словари

29. Словарь бизнес терминов // Академик.ру.- 2001.

30. Большая Советская Энциклопедия под ред. Прохорова А.М. том 7, М.: Советская энциклопедия, 1981. - 608 с.

Электронные ресурсы

31. Каменская Е.В., Рождествина А.А. Независимая антикоррупционная экспертиза: научнопрактическое пособие / подготовлено для системы Консультант Плюс. 2013.

32. Подсумкова А.А. История государственного и муниципального управления: учебное пособие / А.А. Подсумкова, К.В. Барышкова. - Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2011

33. Брылев Н.И. Методологическая экспертиза и экспертиза на коррупциогенность «Методики проведения экспертизы на коррупциогенность правовых актов и иных документов в целях создания в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»: Брылев Н.И. / Авторский проект, 2009.

34. Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта: Центр стратегических разработок, 2016.

Размещено на Allbest.ru