Антикоррупционная деятельность государства: проблемы и перспективы развития

Третий этап (конец 40-х - 50-е годы) знаменуется появлением в литературе мнений о необходимости законодательного определения понятия должностного лица, как в целом, так и применительно к составам отдельных должностных преступлений.

Тенденция к сужению круга должностных лиц шла через уточнение понятия должностного лица и введение в определение содержательного критерия, т.е. указание на выполнение должностными лицами определенных функций и обязанностей. В результате этого в науке уголовного права был сделан обоснованный вывод о том, что понятие служащего неадекватно понятию должностного лица [53, с. 54].

Четвертый этап в определении понятия должностного лица начинается с принятия в декабре 1958 года Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, с принятием первого в истории Казахстана Уголовного кодекса и принципиальной победой ограничительной тенденции. Так, в ст. 143 УК Казахской ССР 1959 года под должностными лицами признавались лица, занимающие постоянно или временно должности служащих в государственном или общественном учреждении, предприятии, организации, либо выполняющие в них организационно-распорядительные и административно-хозяйственные обязанности [54, с. 268].

Таким образом, под должностными лицами понимались все служащие, выполняющие указанные в законе функции. В процессе дальнейших научных дискуссий круг должностных лиц по законодательству Республики Казахстан сузился путем изъятия из законодательного определения должностного лица понятия «служащий». Управленческая деятельность как родовое понятие расчленено на три видовые функции: организационно-распорядительные, административно-хозяйственные и функции представителя власти (выполнение задач публичного управления).

С начала 60-х годов по настоящее время поиск оптимального определения понятия должностного лица, свободного от влияния расширительной тенденции, все еще бытующей в судебной практике, продолжается. Действующее до 1 января 1998 года законодательное определение должностного лица не разрешило все вопросы, возникающие в связи с установлением субъекта должностного преступления. Во-первых, появилась масса новых должностей с новыми наименованиями, с ранее неизвестным содержанием (функциями). Во-вторых, переход к многопартийной системе, президентской форме правления заставлял усомниться в приемлемости существовавшего определения должностного лица. В-третьих, плюрализм форм собственности обусловил появление новой категории должностных лиц, занимающих должности в частных предприятиях. При этом распределение обязанностей между государством в лице его аппарата управления и предпринимателями означает не только невмешательство государства в деятельность последних, но и, как это принято в большинстве государств, с развитыми рыночными отношениями, невмешательство предпринимателей в управление государством.

Нельзя ставить в один ряд должностных лиц государственного, общественного и частного аппаратов управления, поскольку социальная сущность совершаемых ими деяний, даже похожих по внешним, объективным признакам (злоупотребления, превышения служебных полномочий, служебный подлог и т.д.) различна. Во-первых, общественные структуры (различные объединения, фонды, ассоциации, партии) являются добровольными объединениями граждан и создаются для решения определенных общих целей по какой-то части общества, а не для реализации управленческой функции государства. Во-вторых, частные предприятия, организации, учреждения основываются на частной или государственно-частной форме собственности, и общественные отношения, возникающие в процессе реализации этого частного права, отражают частные интересы, автономию и инициативу индивидуальных собственников в их имущественной деятельности и в личных отношениях. В-третьих, вред, причиняемый должностными злоупотреблениями в общественной и частной сферах, прежде всего, направлен во внутрь структуры, а затем уже вовне, поскольку никакая, даже саморегулирующая структура, автономно в обществе не существует. Этот вред вряд ли может быть сопоставим с вредом, причиняемым злоупотреблением должностных лиц государственных структур, которые осуществляют свою служебную деятельность в рамках метода централизации (субординации власти - подчинения), обеспечивающей совокупный общий интерес.

Государственная служба есть деятельность государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций государственной власти. В этой связи известный интерес представляет практика закрепления понятия должностного лица в уголовном законодательстве развитых зарубежных стран, а также предложения ведущих криминалистов России.

Как правило, уголовное законодательство развитых зарубежных стран в качестве субъектов преступлений, которые совершаются с использованием прав и полномочий, предоставленных виновным по государственной службе, признает тех, кто объединен в рамках понятий «публичное должностное лицо» или «публичный служащий» (общественные чиновники). В общей части большинства уголовных кодексов (Японии, США, Швейцарии, Испании, Австрии, Греции и др.) дается законодательное определение этих понятий. Например, в Уголовном кодексе ФРГ (п. 2 параграф II Глава II) говорится, что должностным лицом является тот, кто:

а) является чиновником или судьей;

б) связан по должности прочими государственно-правовыми отношениями;

в) призван выполнять задачи публичного управления в органе власти или в ином государственном учреждении» [55, с. 152-156].

Указанное понятие в Примерном уголовном кодексе США (п.7 ст. 24000), обозначается термином «публичный служащий» и подразумевает любое должностное лицо или служащего государства, включая законодателей и судей, и любое должностное лицо, принимающее участие в осуществлении государственной функции в качестве присяжного заседателя, советника или консультанта или в каком-либо качестве [56, с. 421].

В приведенных законодательных определениях основную смысловую нагрузку при раскрытии понятия «публичного должностного лица» или сходного с ним несут термины, обозначающие разновидности лиц, состоящих именно на государственной службе в том или ином качестве.

По мнению видного российского ученого Г.К. Мишина, должностные лица должны представлять те органы государственного аппарата, которые обладают правом издавать обязательные для граждан и официальных лиц распоряжения и приказы. А также применять меры принуждения, действующего в сфере формирования государственной воли, функционирования и реализации законодательной, государственной и судебной власти [57, с. 49].

Учитывая опыт мировой практики и реалии социально-экономического развития Казахстана, в новых уголовном и административном кодексах дано определение должностных лиц, под которыми признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, а также органах местного самоуправления и в Вооруженных Силах Республики Казахстан, других войсках и воинских формированиях. [58, с. 172, 59, с. 11].

Как видим из определения, круг субъектов, относимых КРКоАП и УК РК к должностным лицам, намного шире, чем по определению, данному Законом РК «О государственной службе», поскольку включает лиц, исполняющих свои трудовые обязанности не только в сфере государственного управления, но и в органах местного самоуправления, государственных предприятиях и учреждениях и т.п. И нам представляется абсолютно правильным установление повышенной ответственности для всех этих субъектов, поскольку все эти лица заметно выделяются среди остальных служащих объемом и характером своих должностных обязанностей, наличием больших полномочий.

Кроме сферы осуществления своих полномочий и признания его должностным лицом необходимо, чтобы характер выполняемых им функций носил организационно-распорядительный или административно-хозяйственный характер.

Под организационно-распорядительными полномочиями понимаются функции по осуществлению руководства государственным аппаратом управления в целом или отдельным звеном. Организационно-распорядительные функции могут осуществлять только те должностные лица, которые руководят трудовыми коллективами, осуществляют организацию труда подчиненных, поддерживают трудовую дисциплину в государственном органе, в органе местного самоуправления, в Вооруженных Силах Республики Казахстан, других войсках и воинских формированиях Республики Казахстан (подбор, расстановка кадров, организация труда, поддержание трудовой дисциплины и т.п.). Это руководители министерств, государственных комитетов, структурных подразделений государственных органов, их заместители и т.д.

Под административно-хозяйственными полномочиями следует понимать функции по непосредственному управлению и распоряжению чужими имуществом, его хранением, реализацией по обеспечению контроля над этими операциями в государственном органе, органе местного самоуправления, воинских формированиях.

Процесс формирования класса профессиональных чиновников - должностных лиц, работающих в сфере публичной службы, идет через сужение системы органов, в которых они могут выполнять организационно-распорядительные функции. Этот процесс является частью реформирования всей системы государственной службы и направлен на построение на месте устаревшей и неэффективной государственной службы современную публичную службу.

При смене политического руководства и слома механизма предшествующей системы социального управления предполагается создание принципиально нового механизма государственного управления, а также ограничение круга лиц, относящихся к категории должностных, что, в свою очередь, будет способствовать повышению качества реализации властных полномочий, осуществляемых ими по поручению государства.

Среди должностных лиц особый статус занимают представители административной власти, к которым можно отнести должностных лиц, имеющих право предъявлять юридически властные требования (давать предписания, указания) и применять меры административного воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении (например, налоговые инспекторы, санитарные врачи и т.д.). Следовательно, представителями власти являются служащие, которые наделены властными полномочиями публичного характера, распорядительной властью в отношении многих лиц и организаций, организационно им не подчиненных. Представители власти обладают функциональной властью вне рамок организаций, в которых они работают, и в отношении граждан и организаций, которые не являются их клиентами. Возможно и совмещение в одном лице руководителей органов и представителей власти (например, органы МВД).Таким образом, должностные лица реализуют определенный объем управленческой деятельности по осуществлению компетенции органа государства, характеризующийся комплексом обязанностей и прав.

Принятие за относительно короткое время двух законов «О государственной службе» в 1995 и 1999 гг. установило новые требования, предъявляемые к государственным служащим в условиях перехода Республики Казахстан к новой политической системе и рыночным отношениям.

Следует отметить, что параллельно принимались законодательные акты по усилению борьбы с коррупцией. О коррупции как особо опасном преступлении стали говорить в нашей стране сравнительно недавно, в начале 90-х годов. 17 марта 1992 г. был принят Указ Президента РК «О мерах по усилению борьбы с организованными формами преступности и коррупцией». В преамбуле Указа была изложена криминальная ситуация в Республике Казахстан, явившаяся основанием для его принятия. В данном указе отмечалось, что «складываются новые формы противоправной деятельности, усиливается криминальный профессионализм, преступность приобретает организованный характер. Получают распространение международные связи преступных групп, происходит их сращивание с коррумпированными должностными лицами» [62].

Но на данном этапе борьба с коррупцией осложняется многими проблемами, прежде всего, правового, организованного и иного характера. Коррупция становится еще в большей степени объектом правовой политики, а также законопроектных работ. К 1998 г. в Республике Казахстан были приняты законы «О борьбе с коррупцией» и «О национальной безопасности Республики Казахстан» [12, 63]. Попытаемся проанализировать ситуацию, складывающуюся на текущий момент в правовом поле по борьбе с коррупционными правонарушениями среди государственных служащих. На наш взгляд, в первую очередь возникает необходимость в детальном рассмотрении положений Закона РК «О государственной службе», так как именно здесь даны основные понятия, определяющие правовой статус государственных служащих.