Забезпечення прав і свобод громадян в сфері публічного управління

У підрозділі визначено, що удосконалення механізму відновлення порушених прав і свобод безпосередньо залежить від систематичного підвищення рівня розвитку правової культури та правосвідомості суспільства. Складний процес формування правосвідомості у сфері забезпечення прав та свобод людини тісно пов'язаний з тенденціями й основними проблемами соціально-економічного розвитку держави. Практична відсутність освітніх програм, спрямованих на підвищення рівня професійної правосвідомості державних службовців, негативно впливає на стан забезпечення прав і свобод людини та громадянина.

Для механізму забезпечення прав і свобод громадян важливе значення мають юридичні факти. Це конкретні життєві обставини, що передбачені нормами права, які викликають виникнення, зміну та припинення правових відносин. Вони формулюються у гіпотезі правової норми і залежно від вольового критерію поділяються на дії та події.

Важливим функціональним елементом адміністративно-правового механізму забезпечення прав і свобод громадян у публічному управлінні є законність, яка становить неухильне додержання норм права всіма суб'єктами суспільних відносин Акти тлумачення норм права за своєю сутністю спрямовані на уточнення змісту правових норм, завдяки чому підвищується ефективність реалізації останніх. Причини виникнення необхідності такого тлумачення є різноманітними, однак найчастіше вони виникають внаслідок певних прорахунків у системі законотворчої діяльності. На відміну від актів тлумачення норм права, акти застосування останніх можуть застосовувати не всі суб'єкти суспільних відносин, а лише спеціально уповноважені на те державні органи. Кінцевим підсумком акту застосування норми права є вирішення конкретної юридичної справи. Акти застосування норм права мають форму рішень, розпоряджень, наказів, вироків. У них персоніфікуються загальні права і обов'язки, а також, якщо це необхідно, індивідуалізуються санкції. Акти застосування норм права у механізмі правового забезпечення використовуються в таких випадках: 1) коли самі норми права передбачають, що індивідуалізація прав і обов'язків здійснюється органами держави, посадовими особами, а не учасниками відносин. Так, нормами про порядок надання відпусток робітникам і службовцям передбачається, що відпустка конкретній особі надається згідно з наказом адміністрації; 2) коли суб'єкти відносин поводяться протиправно: порушують права, не виконують обов'язків. У цьому разі актом застосування норм права індивідуалізується юридична відповідальність, передбачена нормами права за їх порушення, тобто встановлюється персональна відповідальність правопорушників. У всіх випадках акти безпосереднього або опосередкованого забезпечення прав і свобод завершують правове регулювання.

Розділ 3 «Форми, методи та гарантії адміністративно-правового забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Форми адміністративно-правового забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління» визначено, що об'єктом адміністративно-правового забезпечення виступають охоронювані, оспорюванні та порушені законні права, свободи та інтереси осіб. В свою чергу, адміністративно-правовий захист прав і свобод громадян у сфері публічного управління повинен здійснюватися у чітко визначених управлінських формах. Взагалі, форма управління - це зовнішній вияв конкретних дій, які здійснюють органи державної влади для реалізації поставлених перед ними завдань. Термін «форма» означає вид, будь-який зовнішній вияв певного змісту. Якщо функції управління розкривають основні напрями цілеспрямованого впливу суб'єктів управління на об'єкти управління, то форми управління - це шляхи здійснення такого цілеспрямованого впливу, тобто форми управління показують, як практично здійснюється управлінська діяльність. Процес реалізації завдань і функцій виступає у відповідних формах. Форми управлінської діяльності визначають характер відносин у сфері управління. Вони безперечно складаються в процесі здійснення виконавчої, а також розпорядчої діяльності. Управлінська діяльність може викликати найрізноманітніші наслідки: одні дії зумовлюють юридичні наслідки, інші - не зумовлюють.

Форми забезпечення прав і свобод громадян в сфері публічного управління - це зовнішній прояв адміністративно-правових заходів, які спрямовані не лише на охорону, а й на виявлення, оцінку та ліквідацію негативних наслідків, а також умов, що їх спричинили. При цьому реальне і найбільш ефективне забезпечення прав і свобод громадян в сфері публічного управління можливе при їх комплексному поєднанні. Це дасть можливість не лише активно і дієво боротися з правопорушеннями в даній сфері, а й не допускати та попереджувати їх вчинення. Також створення прогресивних форм забезпечення створить передумови для впровадження новітніх, більш адаптованих до сучасної моделі демократизму методів, способів та гарантій забезпечення прав і свобод громадян в сфері публічного управління.

У підрозділі 3.2 «Методи адміністративно-правового забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління» вказується, що внаслідок значного різноманіття суб'єктів виконавчої влади й об'єктів, що перебувають під їх впливом, методи забезпечення теж є різноманітними. Але це не виключає наявності в них загальних ознак. Найхарактернішими для методів прав і свобод громадян є: 1) способи впливу виконавчого органу (посадової особи) на підпорядкований йому орган і громадян; 2) вираження державного публічного інтересу, керівної ролі держави; 3) засоби досягнення мети; 4) способи організації, прийоми здійснення функцій, що виникають у процесі здійснення спільної діяльності; 5) способи реалізації компетенції.

Визначено, що під методами адміністративно-правового забезпечення прав і свобод громадян слід розуміти, способи, прийоми практичної реалізації правозахисних завдань і функцій в повсякденній діяльності органів управління (посадових осіб) на основі закріпленої за ними компетенції у встановлених межах і у відповідній формі.

У підрозділі 3.3 «Гарантії адміністративно-правового забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління» визначено, що однією із основних та найважливіших ознак правової, соціальної, демократичної держави є визнання, дотримання і захист життєво важливих для кожної людини прав та свобод. Тому у державах створені і функціонують засоби і механізми забезпечення прав та свобод людини, відновлення порушених прав і відшкодування заподіяного особі збитку. При цьому існують найрізноманітніші засоби та механізми, за допомогою яких здійснюється такий захист, що залежить від рівня розвитку демократії, від традицій держави, її прогресивності, економічного розвитку та інших факторів.

На підставі здійсненого аналізу зроблено висновок, що ефективність і дієвість гарантій адміністративно-правового забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління залежить від розвитку громадянського суспільства, розвиненості інститутів правової держави, високого рівня правової культури населення і всіх ланок державного апарату, якості роботи нормотворчих органів правоохоронних органів і їх посадових осіб. Комплексність і повнота гарантій - головна вимога, яка необхідна для ефективної діяльності всіх структур суспільства і держави.

Розділ 4 «Закордонний досвід забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічно-управлінської діяльності» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 4.1 «Забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління в США» вказано, що загальною характерною рисою правових актів США є домінування природно-правової концепції прав людини, тобто пріоритетності особистих прав людини над політичними правами громадян. При цьому такі види прав, як економічні, соціальні та культурні,не виділяються в окремі категорії, оскільки прийнято поділяти права і свободи на дві великі групи за сферою реалізації - особисті та політичні.

Заслуговує на увагу підхід США до підготовки річних доповідей про права людини, які готують посольства США за кордоном і Бюро демократії, прав людини і праці Держдепартаменту США. Структура доповіді включає розділи: «Повага недоторканності особи» з підрозділами «Політичні та інші позасудові вбивства», «Зникнення», «Застосування катувань», «Свавільний арешт, затримання чи заслання», «Право на справедливий публічний суд» і «Право на недоторканність приватного життя»; «Дотримання громадянських свобод», в якому розглядаються свобода слова і преси, свобода мирних зборів і об'єднань, свобода релігії, свобода пересування; «Дотримання політичних прав: право громадян змінити владу»; «Ставлення уряду до міжнародних та неурядових перевірок за заявами про порушення прав людини»; «Дискримінація за расовою ознакою, статтю, релігією, фізичними вадами, мовою або за соціальним станом», в якому розглядається стан з дотриманням прав жінок, дітей, інвалідів, релігійних і національних меншин; «Права робітників» (профспілки, укладення колективних трудових договорів, заборона примусової праці, дитяча праця та мінімальний вік прийому на роботу, прийнятні умови праці, торгівля людьми). На нашу думку, За тією ж схемою варто готувати річні доповіді про стан з правами людини в 27 регіонах країни - Автономній Республіці Крим, 24 областях, містах Києві і Севастополі. Річна доповідь про стан з правами людини по країні в цілому повинна узагальнювати положення доповідей про права людини в регіонах.

У підрозділі 4.2 «Досвід Російської Федерації у сфері забезпечення прав і свобод громадян» проаналізовано сучасний стан забезпечення прав і свобод громадян в Російській Федерації і визначено, що він характеризується наявністю тенденції до домінування інтересів держави над інтересами особистості, що обумовлено посиленням тенденції до концентрації політичної влади; наявністю контролю за діяльністю засобів масової інформації; політизацією правоохоронної системи держави; обмеженням повноважень місцевої влади та права громадян обирати органи місцевого самоуправління.

Аналіз додержання прав та свобод громадян у сфері публічного управління Російської Федерації свідчить про наявність юридичного закріплення пріоритету прав і свобод людини і громадянина, але не про фактичне його дотримання. Разом з тим існують певні здобутки Російської Федерації у досліджуваній сфері. Так, «Біла книга Росії» складена як коментар до кожної статті Загальної декларації з прав людини, в якому розповідається про стан з реалізацією відповідного права. Річні доповіді про дотримання прав людини в Російській Федерації у 1993 та 1994 рр., що були підготовлені під керівництвом відомого російського правозахисника, першого російського омбудсмана Сергія Ковальова, складені як сукупність частин, кожна з яких висвітлює стан щодо дотримання або певної групи прав (наприклад соціально-економічних прав), або прав тих чи інших соціальних груп - військовослужбовців, в'язнів, або порушення прав людини під час певних подій - порушення прав людини під час жовтневих подій у Москві у 1993 році, порушення прав людини під час військового конфлікту в Чечні. Російське правозахисне співтовариство підготувало в 1998, 1999 і 2000 р. доповіді про стан щодо прав людини в Російській Федерації в ці роки в цілому й в окремих регіонах, причому остання доповідь охоплювала всі 89 суб'єктів Російської Федерації. Російський досвід дуже важливий для України і повинний бути уважно вивчений. Структура цих доповідей (розділи «Повага недоторканності особи», «Дотримання основних громадянських свобод», «Дотримання основних політичних свобод», «Право на екологічну безпеку», «Становище окремих найбільш вразливих груп і порушення їхніх прав», «Дотримання соціально-економічних прав») багато в чому запозичена зі щорічних доповідей Держдепартаменту США.

У підрозділі 4.3 «Досвід держав-членів Європейського Союзу у сфері забезпечення прав і свобод громадян» міститься аналіз основних правових актів Європейського Союзу, в яких закріплено права і свободи громадян у сфері публічного управління. Зокрема, проаналізовано положення Статуту Ради Європи, Європейської конвенції з прав людини, Європейської соціальної хартії (переглянутої), Рекомендації Rec(2004)5 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо перевірки законопроектів, існуючих законів та адміністративної практики на відповідність стандартам, викладеним в Європейській конвенції з прав людини та інших документів. Приділено особливу увагу інституціям Європейського Союзу, пов'язаним із забезпеченням прав і свобод людини у сфері публічного управління: Європейського Суду з прав людини, Комісара з прав людини, Агентству Європейського Союзу з основних прав, Європейському центру моніторингу з питань расизму і ксенофобії та його правонаступнику - Агентству Європейського Союзу з основних прав.

Як свідчить аналіз імплементації ратифікованих Україною міжнародних правових актів, в яких закріплено права і свободи громадян у сфері публічного управління, у національне законодавство, певні їх положення не підкріплені відповідним правовим механізмом реалізації. Це потребує врахування кращих здобутків європейських держав в галузі судового прав особи у відносинах з органами публічної влади та більш високих стандартів, втілених в законодавстві окремих європейських держав.

Розділ 5 «Розвиток адміністративно-правового механізму реалізації прав і свобод громадян України у сфері публічного управління як умова побудови правової соціальної держави» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 5.1 «Сучасний стан реалізації прав і свобод громадян у сфері публічного управління» визначено, що не зважаючи на певні здобутки демократичних перетворень в нашій державі, сучасний стан реалізації прав і свобод громадян у сфері публічного управління характеризується наявністю численних проблем, до яких належать:

По-перше, недосконалість нормативно-правової бази, що обумовлено наступними факторами: відсутність або недостатня ефективність правового механізму реалізації закріплених у Конституції та законах України прав і свобод громадян у сфері публічного управління; недостатня узгодженість законів та підзаконних правових актів з вимогами міжнародних правових документів (у тому числі і ратифікованих Україною), в яких визначаються права та свободи громадян в означеній сфері; суперечності між законами, в яких закріплено певні права та свободи громадян у сфері публічного управління, і підзаконними правовими актами, переважно прийнятими на відомчому рівні, якими ці права та свободи обмежуються або не враховуються.

По-друге, недостатньо високий рівень правосвідомості представників органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, що знаходить свій прояв під час прийняття індивідуальних правових рішень і характеризується встановлених не передбачених Конституцією і законами України заборон щодо реалізації певних прав та свобод, витребуванні не передбачених вказаними правовими актами дозволів та інших документів, у випадку відсутності яких громадянин не має змоги реалізувати своє право; а також під час видання підзаконних правових актів, в яких ігноруються визначені Конституцією, законами України та ратифікованими нашою державою міжнародними правовими актами права та свободи громадян у сфері публічного управління.

По-третє, недостатньо високий рівень інформованості громадськості щодо таких, що готуються до прийняття, рішень органів законодавчої та виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування, які можуть безпосередньо вплинути на стан реалізації прав та свобод громадян у сфері публічного управління. На жаль, не зважаючи на існування численних правових актів, якими передбачено оприлюднення інформації про діяльність державних органів і органів місцевого самоврядування, практична реалізація цих вимог має чисельні вади, що не дає змоги представникам громадськості своєчасно ознайомитися та повідомити свою думку щодо важливих для них рішень.

У підрозділі 5.2 «Правові заходи з удосконалення стану реалізації прав і свобод громадян» вказується, що нормативно-правова база, яка регулює реалізацію прав громадян у сфері публічного управління, потребує суттєвого удосконалення. Таке удосконалення, на нашу думку, має здійснюватися за наступними напрямами. По-перше, як свідчить аналіз законодавства у досліджуваній сфері, загальним для більшості розглянутих правових актів недоліком є нечіткість термінології, існування суперечностей з іншими правовими документами та недостатня визначеність правового механізму реалізації правових приписів. З огляду на це слід провести узгодження термінології, що використовується у Законах України „Про об'єднання громадян”, «Про всеукраїнський та місцевий референдум», „Про інформацію”, „Про доступ до судових рішень”, „Про звернення громадян”, „Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації”, „Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”, „Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку”, „Про місцеве самоврядування в Україні”, «Про планування і забудову територій», "Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру", Кодекс України про адміністративні правопорушення; ліквідувати суперечності між означеними правовими актами та чітко визначити правовий механізм їх реалізації. По-друге, законодавчі та підзаконні правові акти у досліджуваній сфері, а також проекти нових законів мають бути приведені у відповідність із міжнародними правовими актами та враховувати кращі надбання так званих держав сталої демократії, досвід демократичного будівництва яких є значно довшим, ніж у нашої молодої держави. Так під час законотворчої роботи над проектом Закону України «Про мирні зібрання» необхідно, на нашу думку, врахувати Керівні принципи свободи мирних зібрань, які стали результатом аналізу та спільної роботи науковців і експертів 29 країн-членів ОБСЄ на базі європейського законодавства та практики. Теж саме стосується постанови Кабінету Міністрів України від 6 січня 2010 р. N 10 "Про затвердження Порядку залучення громадян до формування та реалізації державної політики", в якій необхідно включити до кола суб'єктів громадянського суспільства і таку категорію, як «громадянин», що, зокрема, передбачено ратифікованою Україною Орхуською конвецією, п.4 ст.2 якої закріплює, що громадськість означає одну або більше фізичних чи юридичних осіб, їх не об'єднання, організації або групи, які діють згідно з національним законодавством або практикою. По-третє, удосконалення нормативно-правових актів, які регулюють забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління потребує вироблення діючого механізму юридичної відповідальності за порушення означених прав і свобод.

У підрозділі 5.3 «Організаційні заходи підвищення ефективності забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління» визначається, що, враховуючи проблеми, які виникають у забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління, необхідно здійснення комплексу організаційних заходів, спрямованих на:

- підвищення рівня комунікації між органами державної влади та місцевого самоврядування та громадськістю, при цьому така комунікація має носити постійний цілеспрямований характер, а іі метою має виступати підвищення рівня захисту прав і свобод громадян у сфері публічного управління та збільшення продуктивності діяльності органу виконавчої влади (місцевого самоврядування) відповідно до його компетенції;

- посилення системи громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади на місцевого самоврядування, зокрема, розробка та публічне обговорення системи і методології проведення громадського моніторингу чи громадської експертизи діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування (предмет, джерела інформації, визначення та обґрунтування доцільності використання показників, за якими здійснюватиметься моніторинг чи експертиза, критеріїв оцінки тощо); забезпечення поточного моніторингу діяльності Президента України, Верховної Ради України, парламентської більшості та опозиції, Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб щодо формування та реалізації державної та місцевої політики, спрямованої на вирішення актуальних проблем загальнодержавного та/чи місцевого розвитку; проведення громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади, яка може передбачати оцінку ефективності їхньої діяльності у процесі узгодження інтересів з організаціями громадянського суспільства на етапі підготовки, прийняття та виконання цих рішень щодо розв'язання обраних проблем державного чи регіонального розвитку; підготовка та лобіювання пропозицій за результатами проведення громадського моніторингу чи громадської експертизи, в т.ч. проектів нормативно-правових актів; публічне обговорення та оприлюднення результатів проведеного раніше громадського моніторингу чи громадської експертизи шляхом проведення дебатів, громадських слухань та інших публічних заходів, публікації у ЗМІ, Інтернеті; поширення досвіду громадських організацій, в тому числі із інших регіонів України, щодо проведення громадського моніторингу та громадської експертизи;

- підвищення ефективності діяльності громадських рад при органах виконавчої влади та місцевого самоврядування шляхом раціонального підходу до формування їх складу, що передбачав би залучення представників громадських організацій, мета та основні напрямки діяльності яких відповідають специфіці роботи органу державної влади (місцевого самоврядування); більш широке висвітлення у засобах масової інформації результатів діяльності таких громадських рад; винесення на обговорення громадської ради всіх проектів рішень, які стосуються реалізації прав і свобод громадян у сфері публічного управління;

- підвищення рівня правової культури працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, представників громадськості, що включає розширення кола їх правових знань щодо реалізації прав і свобод громадян у сфері публічного управління; підвищення правосвідомості та формування політико-правової культури; підвищення їх активності під час здійснення громадських обговорень діяльності органів публічної влади та громадського контролю за нею; уникнення порушень законодавства в процесі його застосування.

ВИСНОВКИ

У результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу національного і міжнародного законодавства, практики його реалізації, теоретичного осмислення численних наукових праць у різних галузях юриспруденції, автором було вирішено наукову проблему, яка полягала у виявленні основних закономірностей, тенденцій та перспектив розвитку правового забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління. За результатами дослідження було сформульовано низку висновків, пропозицій та рекомендацій. Основні з них такі:

1. Правове забезпечення прав і свобод громадян в сфері публічного управління - це здійснюване державою за допомогою адміністративно-правових норм і сукупності адміністративно-правових засобів упорядкування суспільних відносин з метою юридичного закріплення, охорони, реалізації і розвитку прав і свобод громадян у сфері діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування. Оскільки відповідні суспільні відносини регулюються нормами адміністративного права, правове забезпечення прав і свобод громадян в сфері публічного управління носить адміністративно-правовий характер.

2. Рівновага між інтересами суспільства і особистості, ознакою якої є високий стан захищеності прав та інтересів людини, стала наслідком багатовікового цивілізаційного розвитку, що відбувався досить повільними темпами. І лише з появою держави починає поступово порушуватися проблема наявності у особистості своїх індивідуальних, відмінних від загальносуспільних, прав і свобод. Аналіз етапів розвитку прав і свобод громадян у контексті взаємовідносин людини й держави свідчить про існування циклічності у забезпеченні пріоритету загальнодержавних або особистісних інтересів. Так, досвід формування правової системи Давньої Греції у сфері публічного управління включав визнання права громадянина на управління державою, що знаходило свій прояв як у формі безпосереднього прийняття важливих для держави-поліса рішень шляхом голосування у Народному зібранні, так і в формі існування різноманітних засобів контролю за особами, що мали владні повноваження, у тому числі і притягнення їх до відповідальності. Однак, по-перше, вказані права були притаманні лише незначній частині населення (близько десятої частини), що свідчило про відсутність притаманного сучасним демократичним режимам принципу рівності перед законом незалежно від соціального походження, раси, статі та інших ознак. По-друге, правовий статус громадянина не включав такі важливі права, як свобода думки, совісті і релігії, право на особисту недоторканість та ін. Але навіть цей обмежений обсяг прав і свобод фактично скасовується у період Середньовіччя, для якого характерним було домінування інтересів держави над інтересами особистості. У період буржуазних революцій відбувається закріплення на законодавчому рівні примату прав і свобод людини над потребами держави, але для більшості країн такі тенденції стають тимчасовими, про що свідчить досвід Французької буржуазної революції ХVІІІ ст. Схожа тенденція спостерігається і з визначеними Конституцією УНР від 29 квітня 1918 року правами та свободами людини, які були суттєво обмежені наступними правовими актами радянської влади.

3. Права і свободи громадян, що реалізуються у публічному управлінні, необхідно розуміти як їх можливості реалізації своїх вимог щодо надання певних, гарантованих Конституцією і законами України благ з боку органів державного управління та місцевого самоврядування.

4. Права і свободи громадян у сфері публічного управління включають п'ять груп: 1) права і свободи, як реалізуються громадянами та іншими фізичними особами за умови їх активної участі у публічному управлінні; 2) права і свободи, що потребують наявності сприяння інститутів публічної влади; 3) права і свободи, що гарантуються адміністративно-правовим захистом органів держави; 4) права і свободи, що реалізуються за сприяння громадських організацій; 5) права і свободи, які реалізуються громадянами, які виконують функції представників органів державної влади та місцевого самоврядування.

5. У сучасній правовій науці традиційно виділяють три покоління прав і свобод людини. Однак на підставі аналізу сучасних тенденцій розвитку суспільних відносин можна констатувати, що існує і четверте покоління прав людини, яке почало формуватися в 1990-х роках XX ст. Звертаючись до зарубіжного досвіду слід відзначити таку новаційну категорію Хартії Європейського союзу про основні права, як «право на цілісність особи». П. 1 ст. 3 встановлює, що кожна людина має право на власну фізичну і душевну цілісність, а п. 2 конкретизує: при застосуванні медицини і біології повинні особливо дотримуватися: добровільна і належним чином оформлена згода зацікавленої особи відповідно до правил, встановлених законом; заборона застосування євгеніки, особливо її частини, що має за мету селекцію людей; заборона використання людського тіла і його частин як джерела прибутку; заборона відтворення людини за допомогою клонування.

6. Своє практичне втілення у площину суспільних відносин правове забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління знаходить через функціонування адміністративно-правового механізму забезпечення означених прав і свобод. Адміністративно-правовий механізм забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління - це процес діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування щодо створення належних умов реалізації, охорони та захисту прав і свобод громадян від протиправних дій, шляхом виконання матеріальних і процесуальних юридичних засобів та способів. Він включає наступні елементи: а) норма права; б) правовідносини; в) принципи прав і свобод громадян; г) стадії їх забезпечення; д) гарантії здійснення прав і свобод громадян; е) юридичні факти; є) акти застосування норм права. Механізм правового забезпечення покликаний здійснювати за допомогою правових засобів упорядкованість суспільних відносин відповідно до цілей і задач правової держави. Названий механізм є необхідним для підтримки законності і правопорядку як основи і невід'ємної умови нормального життя цивілізованого суспільства.

7. У механізмі адміністративно-правового забезпечення прав і свобод людини норми адміністративного права займають основне, фундаментальне місце. Саме від їх чіткого формулювання у текстах нормативно-правових актів, від їх правильного застосування залежить додержання прав і свобод людини і громадянина в нашій державі. Лише маючи ефективну систему правових норм у сфері публічного управління можна досягти режиму законності в Україні. При цьому доцільно виділити наступні їх види: 1) за цільовим призначенням: регулятивні та охоронні; 2) за предметом правового регулювання: матеріальні та процесуальні; 3) за юридичним змістом: зобов'язуючі, забороняючі, уповноважуючі, стимулюючі (заохочувальні); 4) за дією у часі: постійні та тимчасові; 5) за дією у просторі: загальні, регіональні, місцеві; 6) за юридичною силою: норми законів; норми підзаконних актів; 7) за дією по колу осіб: норми, регулюючі діяльність державних організацій і їх працівників, недержавних організацій, громадян, осіб без громадянства та іноземців, а також різних суб'єктів; 8) за рівнем узагальнення правових норм: загальні та спеціальні.

8. Правовідносини у сфері публічного управління мають такий же елементарний склад, як і правовідносини інших галузей права, тобто включають учасників правовідносин, їхні права і обов'язки і те, з приводу чого виникають ці правовідносини. Водночас правовідносини за участю громадян, що виникають в процесі реалізації їхніх праві свобод у сфері публічного управління, мають певні особливості. Головною їхньою особливістю є те, що громадяни як учасники цих правовідносин виступають у якості приватних осіб, тобто реалізують свої особисті загальногромадські права і свободи. Через це правовідносини між громадянами, що наділені правами і обов'язками у сфері публічного управління, з одного боку, і органами держави (їхніми посадовими особами), наділеними владними повноваженнями, з іншого, можуть виникати тільки на визначених законом підставах, а саме: у зв'язку з реалізацією громадянами приналежних їм за законом прав і свобод у сфері функціонування органів державної влади; у зв'язку з виконанням громадянами покладених на них обов'язків у зазначеній сфері; при вчиненні громадянами порушень своїх обов'язків, передбачених відповідними правовими нормами; при порушенні органами державної влади або їхніх посадових осіб прав і охоронюваних законом інтересів громадян. При цьому правовідносини громадян у сфері публічного управління мають свої специфічні, притаманні для них ознаки: 1) являють собою вид юридичного зв'язку; 2) врегульовані нормами права; 3) їх учасники є носіями відповідних прав та обов'язків; 4) суб'єкти правовідносин мають взаємозалежні юридичні права й обов'язки (якщо один суб'єкт правовідносин наділений правом, то на іншого покладається юридичний обов'язок ); 5) є результатом волевиявлення сторін (суб'єкти правовідносин реалізують свої права і свободи за допомогою свідомих дій); 6) захищаються з боку держави: у разі невиконання або неналежного виконання обов'язків забезпечуються примусовими заходами. Структура правовідносин в сфері публічного управління включає в себе такі елементи: 1) суб'єкти (сторони, учасники) правовідносин, наділені властивістю правосуб'єктності (сукупності правоздатності та дієздатності, що включає деліктоздатність); 2) зміст правовідносин, тобто суб'єктивні права та юридичні обов'язки, якими наділяються його учасники, а також їхні можливі заохочення і відповідальність; 3) об'єкт (він же часто і предмет) правовідносини, тобто фактичну поведінку його учасників, на яку спрямоване правове регулювання; 4) підстави для виникнення правовідносин, тобто юридичні факти (події).

9. Акти реалізації норм права у сфері реалізації прав і свобод громадян у публічному управлінні - це процес втілення закріплених в Конституції і законах України правових норм в означеній сфері у правовідносини у сфері публічного управління, який знаходить свій прояв у реальній поведінці суб'єктів відповідних правовідносин. Характерними ознаками актів реалізації норм права при цьому є наступні: а) вольовий характер таких актів, необхідність для їх виникнення свідомої активності суб'єктів суспільних відносин; б) залежність між особливостями правової норми та актом її реалізації - від того, наскільки конструкція самої норми відповідає реальним суспільним відносинам, залежить можливість або неможливість, складність акту її реалізації. Так, у випадку наявності декларативних, застарілих або некритично запозичених з законодавства інших держав правових норм неминуче виникатимуть складнощі із актами їх реалізації. І, навпаки, вдала, продумана та підкріплена відповідним механізмом правового регулювання правова норма сприяє легкості під час виникнення актів її реалізації.

10. Функціональні складові частини адміністративно-правового механізму забезпечення прав і свобод громадян у публічному управлінні, до яких належать правова свідомість та правова культура, юридичні факти, законність, акти тлумачення та акти застосування норм права, не є обов'язковими елементами зазначеного механізму, однак значним чином впливають на його ефективність.

11. Форми забезпечення прав і свобод громадян в сфері публічного управління - це зовнішній прояв адміністративно-правових заходів, які спрямовані не лише на охорону, а й на виявлення, оцінку та ліквідацію негативних наслідків, а також умов, що їх спричинили. При цьому реальне і найбільш ефективне забезпечення прав і свобод громадян в сфері публічного управління можливе при їх комплексному поєднанні. Це дасть можливість не лише активно і дієво боротися з правопорушеннями в даній сфері, а й не допускати та попереджувати їх вчинення. Також створення прогресивних форм забезпечення створить передумови для впровадження новітніх, більш адаптованих до сучасної моделі демократизму методів, способів та гарантій забезпечення прав і свобод громадян в сфері публічного управління.

12. Під методами адміністративно-правового забезпечення прав і свобод громадян слід розуміти, способи, прийоми практичної реалізації правозахисних завдань і функцій в повсякденній діяльності органів управління (посадових осіб) на основі закріпленої за ними компетенції у встановлених межах і у відповідній формі.

13. Ефективність і дієвість гарантій адміністративно-правового забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління залежить від розвитку громадянського суспільства, розвиненості інститутів правової держави, високого рівня правової культури населення і всіх ланок державного апарату, якості роботи нормотворчих органів правоохоронних органів і їх посадових осіб. Комплексність і повнота гарантій - головна вимога, яка необхідна для ефективної діяльності всіх структур суспільства і держави.

14. Загальною характерною рисою правових актів США є домінування природно-правової концепції прав людини, тобто пріоритетності особистих прав людини над політичними правами громадян. При цьому такі види прав, як економічні, соціальні та культурні, не виділяються в окремі категорії, оскільки прийнято поділяти права і свободи на дві великі групи за сферою реалізації - особисті та політичні. Заслуговує на увагу підхід США до підготовки річних доповідей про права людини, які готують посольства США за кордоном і Бюро демократії, прав людини і праці Держдепартаменту США. Структура доповіді включає розділи: «Повага недоторканності особи» з підрозділами «Політичні та інші позасудові вбивства», «Зникнення», «Застосування катувань», «Свавільний арешт, затримання чи заслання», «Право на справедливий публічний суд» і «Право на недоторканність приватного життя»; «Дотримання громадянських свобод», в якому розглядаються свобода слова і преси, свобода мирних зборів і об'єднань, свобода релігії, свобода пересування; «Дотримання політичних прав: право громадян змінити владу»; «Ставлення уряду до міжнародних та неурядових перевірок за заявами про порушення прав людини»; «Дискримінація за расовою ознакою, статтю, релігією, фізичними вадами, мовою або за соціальним станом», в якому розглядається стан з дотриманням прав жінок, дітей, інвалідів, релігійних і національних меншин; «Права робітників» (профспілки, укладення колективних трудових договорів, заборона примусової праці, дитяча праця та мінімальний вік прийому на роботу, прийнятні умови праці, торгівля людьми). На нашу думку, За тією ж схемою варто готувати річні доповіді про стан з правами людини в 27 регіонах країни - Автономній Республіці Крим, 24 областях, містах Києві і Севастополі. Річна доповідь про стан з правами людини по країні в цілому повинна узагальнювати положення доповідей про права людини в регіонах.

15. Сучасний стан забезпечення прав і свобод громадян в Російській Федерації характеризується наявністю тенденції до домінування інтересів держави над інтересами особистості, що обумовлено посиленням тенденції до концентрації політичної влади; наявністю контролю за діяльністю засобів масової інформації; політизацією правоохоронної системи держави; обмеженням повноважень місцевої влади та права громадян обирати органи місцевого самоуправління.

16. Як свідчить аналіз імплементації ратифікованих Україною міжнародних правових актів, в яких закріплено права і свободи громадян у сфері публічного управління, у національне законодавство, певні їх положення не підкріплені відповідним правовим механізмом реалізації. Це потребує врахування кращих здобутків європейських держав в галузі судового прав особи у відносинах з органами публічної влади та більш високих стандартів, втілених в законодавстві окремих європейських держав.

17. Не зважаючи на певні здобутки демократичних перетворень в нашій державі, сучасний стан реалізації прав і свобод громадян у сфері публічного управління характеризується наявністю численних проблем, до яких належать:

По-перше, недосконалість нормативно-правової бази, що обумовлено наступними факторами: відсутність або недостатня ефективність правового механізму реалізації закріплених у Конституції та законах України прав і свобод громадян у сфері публічного управління; недостатня узгодженість законів та підзаконних правових актів з вимогами міжнародних правових документів (у тому числі і ратифікованих Україною), в яких визначаються права та свободи громадян в означеній сфері; суперечності між законами, в яких закріплено певні права та свободи громадян у сфері публічного управління, і підзаконними правовими актами, переважно прийнятими на відомчому рівні, якими ці права та свободи обмежуються або не враховуються.

По-друге, недостатньо високий рівень правосвідомості представників органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, що знаходить свій прояв під час прийняття індивідуальних правових рішень і характеризується встановлених не передбачених Конституцією і законами України заборон щодо реалізації певних прав та свобод, витребуванні не передбачених вказаними правовими актами дозволів та інших документів, у випадку відсутності яких громадянин не має змоги реалізувати своє право; а також під час видання підзаконних правових актів, в яких ігноруються визначені Конституцією, законами України та ратифікованими нашою державою міжнародними правовими актами права та свободи громадян у сфері публічного управління.

По-третє, недостатньо високий рівень інформованості громадськості щодо таких, що готуються до прийняття, рішень органів законодавчої та виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування, які можуть безпосередньо вплинути на стан реалізації прав та свобод громадян у сфері публічного управління. На жаль, не зважаючи на існування численних правових актів, якими передбачено оприлюднення інформації про діяльність державних органів і органів місцевого самоврядування, практична реалізація цих вимог має чисельні вади, що не дає змоги представникам громадськості своєчасно ознайомитися та повідомити свою думку щодо важливих для них рішень.

16. Нормативно-правова база, яка регулює реалізацію прав громадян у сфері публічного управління, потребує суттєвого удосконалення. Таке удосконалення, на нашу думку, має здійснюватися за наступними напрямами. По-перше, як свідчить аналіз законодавства у досліджуваній сфері, загальним для більшості розглянутих правових актів недоліком є нечіткість термінології, існування суперечностей з іншими правовими документами та недостатня визначеність правового механізму реалізації правових приписів. З огляду на це слід провести узгодження термінології, що використовується у Законах України „Про об'єднання громадян”, «Про всеукраїнський та місцевий референдум», „Про інформацію”, „Про доступ до судових рішень”, „Про звернення громадян”, „Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації”, „Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”, „Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку”, „Про місцеве самоврядування в Україні”, «Про планування і забудову територій», "Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру", Кодекс України про адміністративні правопорушення; ліквідувати суперечності між означеними правовими актами та чітко визначити правовий механізм їх реалізації. По-друге, законодавчі та підзаконні правові акти у досліджуваній сфері, а також проекти нових законів мають бути приведені у відповідність із міжнародними правовими актами та враховувати кращі надбання так званих держав сталої демократії, досвід демократичного будівництва яких є значно довшим, ніж у нашої молодої держави. Так під час законотворчої роботи над проектом Закону України «Про мирні зібрання» необхідно, на нашу думку, врахувати Керівні принципи свободи мирних зібрань, які стали результатом аналізу та спільної роботи науковців і експертів 29 країн-членів ОБСЄ на базі європейського законодавства та практики. Теж саме стосується постанови Кабінету Міністрів України від 6 січня 2010 р. N 10 "Про затвердження Порядку залучення громадян до формування та реалізації державної політики", в якій необхідно включити до кола суб'єктів громадянського суспільства і таку категорію, як «громадянин», що, зокрема, передбачено ратифікованою Україною Орхуською конвецією, п.4 ст.2 якої закріплює, що громадськість означає одну або більше фізичних чи юридичних осіб, їх не об'єднання, організації або групи, які діють згідно з національним законодавством або практикою. По-третє, удосконалення нормативно-правових актів, які регулюють забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління потребує вироблення діючого механізму юридичної відповідальності за порушення означених прав і свобод.

18. Враховуючи проблеми, які виникають у забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління, необхідно здійснення комплексу організаційних заходів, спрямованих на:

- підвищення рівня комунікації між органами державної влади та місцевого самоврядування та громадськістю, при цьому така комунікація має носити постійний цілеспрямований характер, а іі метою має виступати підвищення рівня захисту прав і свобод громадян у сфері публічного управління та збільшення продуктивності діяльності органу виконавчої влади (місцевого самоврядування) відповідно до його компетенції;

- посилення системи громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади на місцевого самоврядування, зокрема, розробка та публічне обговорення системи і методології проведення громадського моніторингу чи громадської експертизи діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування (предмет, джерела інформації, визначення та обґрунтування доцільності використання показників, за якими здійснюватиметься моніторинг чи експертиза, критеріїв оцінки тощо); забезпечення поточного моніторингу діяльності Президента України, Верховної Ради України, парламентської більшості та опозиції, Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб щодо формування та реалізації державної та місцевої політики, спрямованої на вирішення актуальних проблем загальнодержавного та/чи місцевого розвитку; проведення громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади, яка може передбачати оцінку ефективності їхньої діяльності у процесі узгодження інтересів з організаціями громадянського суспільства на етапі підготовки, прийняття та виконання цих рішень щодо розв'язання обраних проблем державного чи регіонального розвитку; підготовка та лобіювання пропозицій за результатами проведення громадського моніторингу чи громадської експертизи, в т.ч. проектів нормативно-правових актів; публічне обговорення та оприлюднення результатів проведеного раніше громадського моніторингу чи громадської експертизи шляхом проведення дебатів, громадських слухань та інших публічних заходів, публікації у ЗМІ, Інтернеті; поширення досвіду громадських організацій, в тому числі із інших регіонів України, щодо проведення громадського моніторингу та громадської експертизи;

- підвищення ефективності діяльності громадських рад при органах виконавчої влади та місцевого самоврядування шляхом раціонального підходу до формування їх складу, що передбачав би залучення представників громадських організацій, мета та основні напрямки діяльності яких відповідають специфіці роботи органу державної влади (місцевого самоврядування); більш широке висвітлення у засобах масової інформації результатів діяльності таких громадських рад; винесення на обговорення громадської ради всіх проектів рішень, які стосуються реалізації прав і свобод громадян у сфері публічного управління;

- підвищення рівня правової культури працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, представників громадськості, що включає розширення кола їх правових знань щодо реалізації прав і свобод громадян у сфері публічного управління; підвищення правосвідомості та формування політико-правової культури; підвищення їх активності під час здійснення громадських обговорень діяльності органів публічної влади та громадського контролю за нею; уникнення порушень законодавства в процесі його застосування.

СПИСОК ПРАЦЬ, ОПУБЛІКОВАНИХ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Індивідуальна монографія:

1. Лазур Я.В. Забезпечення прав і свобод громадян України у сфері публічного управління: адміністративно-правовий механізм : монографія / Ярослав Володимирович Лазур; Ін-т законодавства Верховної Ради. - К.: Четверта Хвиля, 2010. - 284 с.

Рецензії:

2. Арістова І.В. Рецензія на монографію Я.В.Лазура «Забезпечення прав громадян в сфері публічного управління: адміністративно-правовий механізм»/ І.В.Арістова// Науково-практичний юридичний журнал «Публічне право». - Київ: ТОВ «Атіка», 2011. - №3. - С.341-343.

3. Проценко Т.О. Реформування механізму забезпечення прав і свобод громадян в сфері публічного управління - одне з пріоритетних завдань науки адміністративного права (рецензія на монографію Я.В.Лазура «Забезпечення прав громадян в сфері публічного управління: адміністративно-правовий механізм») / Т.О. Проценко// Часопис Київського університету права. - Київ: Київський університет права НАН України, 2011. - №2. - С. 363-365.

4. Олефір В.І. Забезпечення прав громадян - пріоритетне завдання держави (рецензія на монографію Лазура Я.В. «Забезпечення прав громадян в сфері публічного управління: адміністративно-правовий механізм»)/ В.І.Олефір // Актуальні проблема права: теорія і практика: збірник наукових праць. - Луганськ: ТОВ «Віртуальний світ», 2011 - №20. - С. 574 - 576.

Статті у наукових фахових виданнях ВАК України:

5. Лазур Я.В. Правове регулювання трудових міграційних потоків : світовий та вітчизняний досвід / Я.В.Лазур// Часопис Київського університету права. - Київ: Київський університет права НАН України, 2008. - №3. - С. 190-193.

6. Лазур Я.В. Деякі питання удосконалення правового регулювання трудових міграційних потоків в контексті розвитку законодавства України / Я.В.Лазур// Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія «Право». -Ужгород: Ліра, 2008. - Вип. № 9. - С. 429-432.

7. Лазур Я.В. Права і свободи людини і громадянина у сфері державного управління Давньої Греції /Я.В.Лазур// Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія «Право». - Ужгород: Ліра, 2008. -Вип. № 11. - С.157-160.

8. Лазур Я.В. Поняття, сутність та елементи адміністративно-правового механізму забезпечення прав і свобод громадян у сфері державного управління / Я.В.Лазур// Форум права. - 2009. - №3. - С.393- 398 [електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2009-3/09ljvudu.pdf

9. Лазур Я.В. Сутність та поняття прав і свобод громадян, які реалізуються у сфері публічного управління / Я.В.Лазур// Часопис Київського університету права. - Київ: Київський університет права НАН України, 2009. - № 4. - C. 38-42.

10. Лазур Я.В. Деякі адміністративно-правові аспекти забезпечення прав і свобод людини в Конституції Пилипа Орлика як історичні передумови розвитку європейських традицій українського конституціоналізму / Я.В.Лазур// Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія «Право». - Ужгород: Ліра, 2009. - Вип. № 12. - С.121-130.

11. Лазур Я.В. Деякі аспекти класифікації прав громадян у сфері державного управління / Я.В.Лазур // Держава i право. Зб. наукових праць: юридичні i політичні науки. - Київ: Інститут держави i права iм. В.М.Корецького НАН України, 2009. - Вип. 46. - С. 338-342.

12. Лазур Я.В. Методи адміністративно-правового захисту громадян у сфері державного управління / Я.В.Лазур// Форум права. - 2010. - №1. - С.201- 207 [електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2010-1/10ljvcdu.pdf

13. Лазур Я.В. Правовідносини у сфері реалізації прав і свобод громадян у державному управлінні /Я.В.Лазур// Південноукраїнський правничий часопис. - Одеса: Одеський державний університет внутрішніх справ, 2010. - №1. - С. 6 - 9.

14. Лазур Я.В. Форми адміністративно-правового захисту прав і свобод громадян у сфері державного управління / Я.В.Лазур// Форум права. - 2010. - №2. - С.249- 253 [електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2010-2/10ljvgdu.pdf