Внесудебная защита прав и свобод человека в РФ

Оказанием юридической помощи занимаются профсоюзные и правозащитные организации и объединения. Часть потребностей в юридической помощи обеспечивает нотариат. Законодательство возлагает на нотариат защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательством нотариальных действий от имени Российской Федерации.

Юридическую помощь оказывают юридические фирмы, агентства.

Важное место в системе субъектов, которые осуществляют контроль и надзор за деятельностью органов исполнительной власти, затрагивающей права и свободы граждан, занимает институт омбудсмена. Его функции направлены на защиту прав граждан от произвола и злоупотребления властью со стороны чиновников. Омбудсмен рассматривается в качестве возможной альтернативы или необходимого дополнительного элемента ненадежной административной системы, гаранта справедливого принятия ею решений. Его создание и деятельность открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми. Несмотря на усиливающуюся во всем мире критику государственной деятельности, общепризнанно, что омбудсмен способствует росту публичного доверия к администрации. Поэтому сегодня этот институт по справедливости считается важнейшим фактором укрепления законности и правовой основу в деятельности исполнительной власти, формой внесудебного контроля. Основной принцип института омбудсмена - его функциональное назначение в качестве инструмента защиты прав человека и гражданина, отличного от парламентского, судебного, административного и иных форм контроля и надзора.

Оригинальность этого института оправдывает небольшой экскурс в прошлое. Институт омбудсмена впервые был основан в Швеции в 1809 г. Современный его тип является прототипом Королевского омбудсмена. Когда король Швеции Карл XII потерпел поражение в битве под Полтавой (1709 г.), он покинул страну и уехал в Турцию. В это время в Швеции начались волнения и беспорядки. Чтобы прекратить их, король, находясь в Турции, издал в 1713 г. закон о создании в Швеции Королевского омбудсмена. В его обязанности входило следить за тем, чтобы законы и статуты исполнялись, а гражданские служащие четко выполняли свои обязанности. Позднее этот пост стал называться «канцлер юстиции». С 1766 по 1772 г. шведский парламент почти все полномочия короля взял в свои руки, в том числе и назначение канцлера. Однако в 1772 г. король Густав III восстановил королевские прерогативы. В 1809 г. король Густав IV Адольф, прославившийся своим деспотизмом, был свергнут и за многие годы, наконец - то, созвали риксдаг (парламент), который решил принять новую конституцию, основывающуюся на принципе равновесия власти короля и парламента. Таким образом, либерализация общества в начале XIX в. способствовала возникновению конституционных норм в Швеции. Парламент в 1809 г. принял «Документ о правлении» (конституционный акт), созданный под влиянием теории Монтескье о разделении властей. Чтобы как-то уравновесить широкие полномочия короля с полномочиями парламента, последнему предоставлялось право избирать специального парламентского комиссара (омбудсмена) для осуществления надзора за соблюдением законодательных актов парламента судами и другими органами власти. В государственно - правовом смысле омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и на опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений. Упрочение омбудсменовской идеи в мире - закономерный итог демократизации общества. Омбудсмен, представляет собой редкий тип государственно-правовых институтов, который, не изменяя своей основной природе и содержанию, обладает способностью к модицификациям. Каждый омбудсмен работает в условиях, характерных для его страны. С учетом этого организация и способы функционирования института омбудсмена различны. Национальные особенности отдельных стран, оригинальные правовые и административные системы влекут за собой многообразие форм данного института.

Специфические условия каждой страны, государственно - правовые преобразования, предшествовавшие или сопровождавшие создание омбудсменовских служб, предопределяют ту или иную модификацию классического скандинавского омбудсмена.

Этот феномен демонстрирует, что правозащитные институты не знают национальных границ. В настоящее время в нашей стране существует много средств, направленных на охрану прав граждан. Однако права граждан еще очень часто нарушаются, а существующие способы защиты недостаточно эффективны, так как они не акцентированы исключительно на защите прав человека и гражданина. Вот почему возникает проблема не только совершенствования уже имеющихся инструментов, но и создания новых, гарантирующих и охраняющих права человека. Эти вопросы взаимосвязаны и не могут быть оторваны друг от друга, так как чем больше действенных способов защиты прав гражданина в современном государстве, тем человечнее данное общество. Поэтому институт омбудсмена следует рассматривать как дополнительное, а не как альтернативное средство правовой защиты в системе иных механизмов, направленных на осуществление этой деятельности.

Необходимость модернизации современной системы правовых средств охраны прав человека, изучение мировой практики в этой области на примере института омбудсмена даёт импульс для начала дискуссии о возможности создания подобного правозащитного органа в нашей стране, тем более что не удовлетворительные меры, осуществляемые в рамках существующих контрольных норм, требуют поиска нового в этом направлении. Дискуссия сопровождалась внимательным изучением вопроса о введении новой формы контроля, которая не имела ранее традиций в нашей юридической системе. Данной проблеме посвящены многочисленные труды, в частности В.В. Бойцовой, внесшей большой научный вклад в изучение этой проблемы. Эта тема звучала в работах Е.А. Лукашевой, ТА. Васильевой, Н.С. Колесовой, Н.Ю. Хаманевой и ряда других авторов.

Конституция Российской Федерации предусматривает введение должности Уполномоченного по правам человека, внесение подобной статьи в Конституцию означает признание на высшем государственном уровне приоритета прав человека и гражданина в нашей стране. К сожалению, в Конституции РФ нет специальной нормы, посвященной данному институту, как это сделано в других странах. Об Уполномоченном говорится в п. «д» ст. 103, т.е. о нем упоминается через призму компетенции Государственной Думы. Такой подход к введению данного института вызывает лишь недоумение. Остаётся неясным, почему предпочтительным оказался такой вариант оформления в Конституции нашей страны нового правозащитного механизма.

Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией РФ в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, а его деятельность регулируется Федеральным конституционным законом «Об уполномоченном по правам человека в РФ».

Важно отметить, что деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод личности. Он должен собственными средствами способствовать восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина, а также приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

В соответствии с российским законом на должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином РФ, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, а также опыт правозащитной деятельности. Закон не устанавливает, как это сделано в ряде стран, такого квалификационного требования, как наличие юридического образования. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вносить в Государственную Думу Президент РФ, Совет Федерации, депутаты Государственной Думы, а также депутатские объединения в Государственной Думе в течение месяца со дня окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного. Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой - большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, тайным голосованием. Каждая кандидатура, выносимая на тайное голосование, включается в список для тайного голосования двумя третями голосов от общего числа депутатов. При вступлении в должность Уполномоченный приносит присягу, текст которой установлен законом. Он назначается на должность сроком на пять лет с момента принесения присяги. Его полномочия прекращаются с момента принесения присяги вновь избранным Уполномоченным. В законе содержится очень важная норма, в соответствии с которой истечение полномочий Государственной Думы, а также её роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного.

Одно и то же лицо не может быть назначено на эту должность более чем на два срока подряд. В законе содержатся и другие важные ограничения правосубъектности Уполномоченного. Так, он не может являться депутатом Государственной Думы, членом совета Федерации или депутатом законодательного (представительного) органа субъекта РФ, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности. Он не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели, т.е. должен быть вне политики, что соответствует мировой практике.

Уполномоченный обладает неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий. Он может быть досрочно освобожден от занимаемой должности только в случаях, определенных в законе. Если произошло досрочное освобождение Уполномоченного, новый должен быть назначен в течение двух месяцев.

Следует особо подчеркнуть, что введение чрезвычайного или военного положения на всей территории РФ либо на ее части не прекращает и не приостанавливает деятельности Уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции.

Одним из главных способов реализации Уполномоченным своих контрольных функций является процесс рассмотрения жалоб граждан. Гражданин обращается к нему в случае неудовлетворения административным решением, порядком его принятия или поведением должностного лица, т.е. когда нарушаются его права органом государственной власти или чиновником.

Как и в большинстве стран, в России законодательством устанавливается определенный срок, в течение которого может быть подана жалоба Уполномоченному. В Российской Федерации это не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод или с того дня, когда гражданину стало известно об их нарушении.

Введение такого срока не означает, что в случае его истечения Уполномоченный, даже если он сочтет, что имеются особые обстоятельства, не может принять жалобу к своему рассмотрению. Это правило ограждает омбудсмена от тех обращений, которые могут и должны быть рассмотрены в других инстанциях. Вот почему для более продуктивной деятельности российского Уполномоченного, а также в целях ограждения его от потока не относящихся к его ведению обращений в Законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» нормативно закреплено положение о том, что Уполномоченный рассматривает жалобы граждан только в случае, если ранее гражданин обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном или административном порядке, но не согласен с принятым решением. Данное ограничение является переходным и направлено на то, чтобы сделать новый институт жизнеспособным, так как отказ от подобного ограничения может обрушиться лавиной обращений граждан к «народному заступнику», что парализует его деятельность.

Омбудсмен имеет свободное усмотрение при решении вопроса о том, начинать производство по жалобе или нет.

Российское законодательство предоставляет Уполномоченному четыре возможности:

1. принять жалобу к рассмотрению;

2. разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод;

3. передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу;

4. отказать в принятии жалобы к рассмотрению, указав мотивы. О принятом решении уведомляется в десятидневный срок гражданин.

Важным фактором поддержания авторитета омбудсмена является то, что отказ в принятии жалобы обжалованию не подлежит.

При проведении проверки Уполномоченный обладает правом: затребовать и безвозмездно получать от государственных органов, общественных и частных организаций и их органов, органов местного самоуправления, должностных лиц любые сведения, документа и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; входить в помещения любых органов и проводить проверки их деятельности без предварительного уведомления, если Уполномоченный располагает информацией о грубых либо массовых нарушениях прав человека; получать объяснения, а также приглашать для беседы и интервьюирования любых частных, должностных лиц по вопросам, подлежащим разрешению в ходе рассмотрения жалобы; поручать соответствующим компетентным лицам и органам производство экспертиз и подготовку заключений по вопросам, подлежащим, разрешению в ходе рассмотрения жалобы; беспрепятственно посещать любые государственные органы и учреждения, общественные и частные организации, органы местного самоуправления; и т.д.

Предоставление Уполномоченному информации, которая составляет государственную, коммерческую либо иную охраняемую законом тайну, должно осуществляться в соответствии с законами Российской Федерации. До вынесения окончательного решения материалы, полученные при производстве по жалобе, разглашению не подлежат. Уполномоченный не вправе также разглашать ставшие ему известными в процессе производства по жалобе сведения о частной жизни гражданина и других лиц без их согласия.

Кроме рассмотрения жалоб омбудсмены уполномочены контролировать деятельность органов исполнительной власти и других государственных органов иными способами. Российское законодательство исходит из того, что при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.

Особо следует остановиться на распределении сфер влияния омбудсмена и прокуратуры. Оба эти института возникли как формы внесудебного контроля одновременно в начале XVIII в. в Балтийском регионе, т.е. в Швеции и в России, но развивались в разных политических условиях. Между ними имеются значительные различия, как в политическом плане, так и в особенностях деятельности. Вместе с тем есть и общие черты: процедура работы слабо формализована; рассмотрение дел простое; состязательная процедура для их деятельности не обязательна; они не имеют никаких прав по принятию управленческих решений и не вправе их изменять; и т.д.

В юридической литературе неоднократно высказывались мнения о необходимости лишить прокуратуру якобы не свойственных ей функций общего надзора. Однако думается, что данная позиция является очень радикальной и оторванной от действительности. Органы прокуратуры играют существенную роль в защите интересов граждан, используя, в частности, такой вид прокурорского надзора, как общий надзор, главной задачей которого являете обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В своем выступлении на заседании Государственной Думы Генеральный прокурор РФ, на тот период времени, Ю.И. Скуратов отметил, что «законность в России и ранее никогда не жаловали, и сегодня она, к сожалению, пока не стала основой деятельности государственного аппарата и должностных лиц. Традиционная привычка решать дела с позиции пользы, видимой только чиновникам, с позиции политических и иных личных амбиций по-прежнему доминирует в практике нашего государственного строительства.

Вместе с широко распространившимися бесконтрольностью и безответственностью это создает впечатление чуть ли не полного отсутствия правовых инструментов, подрывает веру людей в возможность правовыми средствами решать вопросы социальной справедливости. В этих условиях прокуратура считала и считает для себя важным сосредоточить усилия на защите законных прав и интересов граждан, на помощи правовыми средствами, прежде всего надзорными, тем социально-экономическим преобразованиям, которые проводятся в обществе» На общем фоне проведения судебной реформы граждане по-прежнему предпочитают прокуратуру как способ защиты своих прав. И для этого есть основания: во-первых, прокуратура имеет возможность бесплатно принять меры по защите прав граждан; во-вторых, это более доступная форма, нежели судебная; в-третьих, это более оперативная форма. Поэтому пока судебная власть находится в стадии становления, прокуратура может успешно помогать ей в осуществлении этой правозащитной функции.

Учитывая положительные характеристики прокурорского надзора, думается, что одним из вариантов размежевания сферы полномочий Уполномоченного и органов прокуратуры может быть их параллельное функционирование с предоставлением гражданину права самому выбирать, к кому обращаться. В этом случае данные органы должны действовать рука об руку, помогая друг другу, в целях защиты прав граждан, что способствовало бы ликвидации очагов, приводящих к социальных взрывам. Кроме того, это дало бы возможность получать информацию, касающуюся деятельности государственной администрации, объективно оценивать её работу и влиять на ее функционирование, а также получать информацию о состоянии права в нашей стране, что повлекло бы за собой совершенствование действующей правовой системы. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе осуществить ряд действий. Так, он может: 1) обратиться в суд с заявлением в защиту нарушенных прав и свобод, а также лично или через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах; 2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, нарушившего права и свободы человека и гражданина; 3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; 4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; 5) обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, применённым или подлежащим применению в конкретном деле. Кроме того, на основании изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный имеет право направлять государственным органам, органам местного самоуправления свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур.

Закон вменяет в обязанность государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, получившим заключение Уполномоченного, содержащее его рекомендации, в месячный срок рассмотреть их и о принятых мерах в письменной форме сообщить Уполномоченному.

По окончании календарного года Уполномоченный направляет Доклад о своей деятельности Президенту РФ, в Совет Федерации и Государственную Думу, в Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший арбитражный суд РФ и Генеральному прокурору РФ. Кроме того, по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады.

Ежегодные доклады Уполномоченного подлежат обязательному официальному опубликованию, а специальные доклады могут быть опубликованы по его решению.

В случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан Уполномоченный вправе выступать с докладом на очередном заседании Государственной Думы, а также обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и в проводимых слушаниях. Конституционное введение института омбудсмена в нашей стране явилось важным шагом в развитии демократических процессов, направленных на дальнейшее укрепление статуса личности, гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина.

Институт Уполномоченного по правам человека является одним из молодых институтов в системе государственной власти Российской Федерации. Его также можно характеризовать как специальный, поскольку на него возложены специфические задачи, относящиеся к правам человека. Институту Уполномоченного законодателем отводятся также и контрольные функции за деятельностью власти, что должно способствовать усилению конструктивного взаимодействия государства и общества. В этом смысле, Уполномоченный играет роль посредника между обществом и властью, что в свою очередь способствует росту доверия граждан к власти.

Институт Уполномоченного - это неотъемлемая часть демократического правового государства, который действует наравне с другими государственными формами контроля: судебным, парламентским, административным. Когда мы говорим об институте Уполномоченного, то следует понимать, что речь идет о двух его уровнях: федеральном и региональном. На наш взгляд, каждому из этих уровней, кроме общих, присущи и свои инструменты и механизмы взаимодействия с властью. Их различия зависят от законодательной основы. Деятельность Уполномоченных в регионах уже показывает на необходимость расширения ее законодательной основы на федеральном уровне. Речь, прежде всего, идет о правоотношениях с Федеральными структурами государственной власти: судами, прокуратурой, милицией и другими.

В Ставропольском крае был принят закон Ставропольского края «Об уполномоченном по правам человека в Ставропольском крае» согласно которому в крае была создана должность Уполномоченного по правам человека в Ставропольском крае, на нее в установленном порядке был назначен Селюков Алексей Иванович, будучи высококвалифицированным юристом, с большим стажем работы в правоохранительных органах, Алексей Иванович сразу же включился в работу. Однако, как рассказал Селюков А.И. в интервью газете «Ставропольская правда», он и сам не ожидал такого старта, в первый же месяц работы было зарегистрировано более полутора сотен письменных жалоб. Дальнейшая работа Уполномоченного по правам человека в Ставропольском крае доказывает правоту данного суждения, о чем свидетельствуют статистические данные, приведенные Алексей Селюков на заседании «экспертного совета по оценке состояния прав и свобод человека в крае», где он выступил с отчетом о своей работе. Уполномоченный Селюков говорил о «росте доверия граждан к институту Уполномоченного по правам человека». За первое полугодие деятельности А. Селюкова на данном посту с письменными просьбами о помощи к нему обратились 330 человек, с устными заявлениями 245.

Сравнение основных позиций российского Закона «Об уполномоченном по правам человека в РФ» с зарубежными моделями омбудсмена наглядно демонстрирует соответствие его норм мировой практике правового закрепления принципов деятельности, правового статуса и функциональной направленности института Уполномоченного в деле защиты прав человека и гражданина. Учреждая этот новый институт, наше государство стремится создать дополнительную гарантию гражданских прав. Время покажет, насколько оправдались эти надежды.

Говоря о внесудебной защите прав и свобод человека нельзя не сказать о самозащите человеком своих прав, которая закреплена на сегодняшний день в различных формах законодательства, однако данный вопрос является предметом для отдельного исследования, а автор не ставил перед собой таковой задачи.

Таким образом, следует отметить, что внесудебную защиту прав человека можно обозначить как несовершенную, однако потребность в ней существует, поскольку в силу специфики своей деятельности суды не всегда могут гарантировать защиту прав человека, особенно в том случае, если речь идет о массовых нарушениях этих прав. В связи с этим автором вносятся следующие предложения:

1. Необходим законодательно оформленный перечень органов внесудебной защиты с указанием принципов их функционирования.

2. Ввести процессуальные формы осуществления разбирательства в соответствующих органах внесудебной защиты на основе принципов судебного разбирательства, что существенно повысит эффективность внесудебной защиты.

3. Установить административную ответственность должностных лиц за предоставление немотивированного отказа в предоставлении гарантированных законом форм внесудебной защиты.

4. Законодательно исключить возможность пересылки жалобы в нижестоящую инстанцию, при условии соблюдения заявителями очередности подачи жалобы.

5. Дальнейшее укрепление специализированных органов по защите отдельных прав граждан, с передачей соответствующих полномочий от прокуратуры.

Внесудебная защита прав человека - это закрепленная законодательством деятельность по обеспечению защиты прав и свобод человека без участия судебных органов. Внесудебная защита является дополнительным средством по защите прав человека в российском обществе. Гарантией от незаконных действий или бездействия со стороны государственных органов является право обжаловать указанные действия или бездействие в суд. Проблема защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнительной власти неразрывно связана с административно-правовым статусом гражданина как субъекта многообразных административных отношений.

Размещено на Allbest.ru