Правовое регулирование государственной службы Российской Федерации

Правильно организованная система мер контроля за государственным служащим -- условие эффективности деятельности государственного аппарата.

1. Способы контроля законности деятельности государственных служащих

Государственный служащий несет предусмотренную федеральным законом ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан (п. 5 ст. 14 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

Среди способов практической организации контроля законности деятельности государственных служащих можно назвать, во-первых, те, которые являются внутри аппаратными, например, личные действия государственного служащего и его начальника: отчеты, представление декларации о доходах и т. д., и, во-вторых, те, которые требуют институционального закрепления, это вся система правоохранительных и правообеспечивающих органов: следствие, суды, тюрьмы.

Доступность гражданину механизма контроля общества над своим порученцем-чиновником показывает степень демократичности общества. Демократичность заключается в степени участия граждан в делах общества. Среди технических приемов контроля над аппаратом буржуазная наука приводит к судам административной юстиции. Советская система давала прием отзыва депутата, но российские "демократы" отменили его при перестройке.

Важным качеством современного законодательства о государственной службе и административного законодательства в Российской Федерации является закрепление в законе связи ответственности должностного лица и ответственности юридического лица, в котором эти должностные лица состоят. Так, трудно установить основания для ответственности служащих, например, в таких имеющих большие правовые последствия случаях, как отзыв лицензии. Примером может явиться следующий судебный казус.

Банком России оспорено распоряжение ФКЦБ России от 30 ноября 1998 г. № 1265-р, которым приостановлено действие выданной Банку России генеральной лицензии от 11 июня 1997 г. № 90-000-2-00001. Основанием для издания такого распоряжения послужили допущенные Банком России нарушения, перечисленные в абзацах третьем, седьмом и восьмом п. 21 Положения о генеральных лицензиях на осуществление лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, утвержденного постановлением ФКЦБ России от 9 сентября 1996 г. № 16. В частности, ФКЦБ России установлено ограничение в отношении профессиональных участников рынка ценных бумаг в виде запрета иметь в составе своих органов управления и исполнительных органов лиц, являющихся государственными служащими, а также служащими Центрального банка Российской Федерации. Или в абзаце третьем п. 21 Положения предусмотрена возможность приостановления действия генеральной лицензии в случае отсутствия надлежащего контроля лицензирующего органа за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг, которым им были выданы лицензии, и непринятия в отношении их мер при выявлении нарушений законодательства Российской Федерации о ценных бумагах и нормативных актов Федеральной комиссии. Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 7 марта 2000 г. № 7672/99 дело передано на новое рассмотрение. Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2000. № 5. С. 43--45.

Должны быть и определенные пределы служебных рисков принимающих решения должностных лиц.

Обычно правящая власть в силу своего классового самосознания не слишком беспокоит своих верных исполнителей, государственных служащих, и создает для них некоторую ауру недосягаемости, стабильности и охраны. До определенных пределов. Когда же напряжение от бестолковой деятельности доверенного лица в государственном аппарате превышает некоторую величину, применяется ряд аппаратных способов воздействия на государственного служащего.

Обязанность государственного служащего представлять сведения о доходах и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, регулируется ст. 12 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г. Гражданин при поступлении на государственную службу - государственный служащий - в соответствии с Федеральным законом ежегодно обязан представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности, являющихся объектами налогообложения. Эти поступающие в органы государственной налоговой службы сведения составляют служебную тайну (п. 2 ст. 12 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

Мероприятия по введению декларирования доходов государственного служащего и членов его семьи впервые введены в 1997 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 15 мая 1997 г. № 484 "О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в .органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе". Однако служебный характер такой информации не позволяет реализовать потенциал данного инструмента воздействия на служащих, так как не обеспечивает обществу возможности участвовать в данном виде контроля. В печати опубликованы декларации только некоторых должностных лиц государства. В судебной практике был случай оспаривания обязанности государственного служащего вообще предоставлять декларацию.

Петров С. Н. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с требованием о признании недействительным приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 96-К от 28 января 1998 г. "О порядке предоставления прокурорскими работниками сведений о доходах и имуществе", сославшись на то, что оспариваемый приказ вводит для прокурорских работников дополнительные обязанности по представлению справок о доходах и имуществе, предусмотренных ст. 12 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" и Указом Президента Российской Федерации от 15 мая 1997 г. № 484, в кадровые подразделения органов прокуратуры, приравняв тем самым прокурорских работников к федеральным государственным служащим. Петров С. Н. полагал, что прокурорские работники не являются федеральными государственными служащими и не должны представлять куда-либо сведения о своих доходах и имуществе. Оставляя без удовлетворения жалобу заявителя, решением от 21 сентября 1998 г № ГКПИ 98-449 Верховный Суд РФ1 посчитал, что из приобщенных документов усматривается лишь то, что правовой режим работников прокуратуры определяется законодательством о федеральной государственной службе с учетом особенностей, установленных Федеральным законом “О прокуратуре Российской Федерации", что не может свидетельствовать и о нераспространении на них положений ст. 12 Закона Об основах государственной службы Российской Федерации" предусматривающей необходимость представления сведений о полученных ими доходах и имуществе.

Федеральный закон об ответственности государственных служащих от 30 декабря 1982 г. в Мексике содержит довольно подробный перечень и нарушений, и процедур восстановления законности в деятельности государственных служащих Мексики, включая регистрацию имущества государственных служащих2. Запрет коррупции, взяток, подарков закреплен в ст. 26 швейцарского закона Запрет коррупции содержится и в п. V Кодекса этики правительственной службы, принятый Резолюцией Конгресса США в 1958 г3 Запрет взяток в Японии, правда, плохо сформулированный, -- содержится в ст. 39 Закона. В случае нарушения запрета уголовное наказание определяется до трех лет лишения свободы с принудительным привлечением к труду или штрафом на сумму не свыше 100 тысяч иен (ст. 110) с конфискацией или возмещением суммы взятки.

Среди основных правовых приемов ограничения коррумпированности государственного аппарата называется также правило о несовместимости мандата депутата с государственной службой В п. 2 ст. 11 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации” содержится запрет государственному служащему быть депутатом законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Административное право знает три основных и массу вспомогательных организационных способов контроля режима законности в деятельности государственных органов и их должностных лиц. 4 1 Справочная поисковая система "Консультант-Плюс". База данных "Судебная практика".

2 Мексиканские Соединенные Штаты: Конституция и законодательные акты, вступительная статья Ю А Жидкова. М.: Прогресс, 1986.

3Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. вступительная статья Ю А Жидкова. М.: Прогресс, 1986.

4 Административный процесс в развивающихся странах. М.: , 1987. С. 5--14.

Ответственность может применяться в порядке подчиненности, в порядке судебной процедуры или в порядке процедуры в административных судах.

Иначе это административный, судебный способы разрешения споров с администрацией и административная юстиция. В развивающихся странах применяются и иные способы организации разрешения споров граждан с администрацией, не известные Европе: посредничество (в странах Южной Азии оно заключается в поиске патрона для разрешения конфликта, а не обращение во все тяжкие по судам), ампаро в странах Латинской Америки, колдовство в странах Африки южнее сахеля, омбудсмен и другие. Сравним некоторые из них по основным признакам процедуры для выяснения их качеств и приемлемости (см. табл. 4).

Таблица 4

Сравнение показывает, что суды административной юстиции, в частности, дисциплинарные суды -- эффективный способ участия граждан в контроле за качеством государственной службы. Гражданин гораздо последовательнее прокуратуры или других служащих государства, по должности участвующих в судебных заседаниях, выступает в защиту своих интересов и интересов общества, он инициативен и бескомпромиссен. Поэтому суды административной юстиции по вопросам государственной службы необходимы. Необходимость создания судов административной юстиции по дисциплинарным вопросам закреплена прямо в Конституции Исламской Республики Иран.

Своеобразным правом государственного служащего является то, что он также вправе обратиться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на государственную службу, ее прохождения, реализации прав государственного служащего, перевода на другую государственную должность государственной службы, дисциплинарной ответственности государственного служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты государственного служащего, увольнения с государственной службы (п. 2 ст. 9 Федерального закона № 119-Ф3.1995 г.). Для реализации данного положения Закона также необходим специальный суд, дисциплинарный, то есть одна из разновидностей судов административной юстиции.

Среди судебных казусов в отношении дисциплины государственного служащего приводим в качестве примера решение Верховного Суда РФ от 17 декабря 1997 г. № ГКПИ 97-4001.

Вдовенко А. И. работала руководителем Федеральной службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию. Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 113 она была освобождена от занимаемой должности. В судебном заседании представители Правительства Российской Федерации пояснили, что решение принято в соответствии с положениями Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", предусматривающего ответственность государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственными служащими возложенных на них обязанностей (ст. 14 Закона). Между тем обстоятельства, которые бы подтверждали неисполнение либо ненадлежащее исполнение Вдовенко А. И. возложенных на нее обязанностей, не приведены. Верховный Суд Российской Федерации решил: признать недействительными постановление Правительства Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 133 "О Вдовенко А. И." и приказ руководителя Федеральной службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию от 17 июня 1997 г. N° 22-к об освобождении Вдовенко А. И. от занимаемой должности; постановил восстановить Вдовенко Аллу Ивановну в должности руководителя Федеральной службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию; обязал взыскать с расчетного счета Федеральной службы России по обеспечению 1 Справочная поисковая система "КонсультантПлюс". База данных "Судебная практика". государственной монополии на алкогольную продукцию средний заработок за время вынужденного прогула в период с 17 июня 1997 г. по 17 декабря 1997 г. в сумме 11 722 750 рублей и компенсацию морального вреда в сумме 10 000 000 рублей в пользу Вдовенко Аллы Ивановны и государственную пошлину в доход государства в сумме 461 671 рубль.

Основным документом для защиты прав гражданина при их нарушении административными властями до сих пор считается мало востребованный гражданами Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Согласно ст. 6 этого Закона на государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений).

Верховный Суд РФ подготовил и внес в Государственную Думу законопроект "О федеральных административных судах в Российской Федерации",который был Думой рассмотрен и 22 ноября 2000 г. принят в первом чтении. Однако в дальнейшем процесс введения административной юстиции в РФ остановился в соответствии с представлениями руководства страны о характеристиках судебной реформы. Вместе с тем процесс образования типично административных судов, равноценный таковому в странах Европы в начале XX века, в РФ идет, создан уже ряд таких судебных, а скорее квазисудебных органов1. Необходимо отметить, что они не получили все еще достаточного признания наукой.

За рубежом^ специальные суды по дисциплинарным вопросам государственной службы распространены. Административный суд по вопросам государственной службы в США -- Merit System Protection Board -- выделился из Комиссии гражданской службы потому, что в противном случае их взаимозависимость лишает судей беспристрастности. Очень хорошо, что набор государственных служащих, точнее, их тестирование, экзамен, идет в постороннем по отношению к учреждению их места службы государственном органе.

Во Франции высока роль паритетных административных комиссий: без их согласия невозможно производить большое число назначений (например, ст. 52 Закона от 26 января 1984 г.) и применение взысканий. Паритетная административная комиссия заседает в качестве дисциплинарного органа (ст. 90 Закона от 26 января 1984 г.). Заключение паритетной административной комиссии требуется и при увольнении с государственной службы лица, состоящего в резерве (ст. 72 Закона от 26 января 1984 г.). 1 Подробнее см.: Демин А. А. Европейский Союз и проблема административной юстиции в странах Восточной Европы // В кн.: Преподавание права Европейского Союза в российских вузах (II): Материалы семинара. М.: Статут, 2001. С. 81--92.

В Ватикане есть Дисциплинарная комиссия Римской курии (ст. 71, 79 Устава Римской курии). Статья 81 Устава Римской курии предусматривает, что "в соответствии с уставами отдельных ведомств в них учреждаются компетентные службы, которые рассматривают факты нарушений трудовой дисциплины, собирают соответствующие свидетельства, оценивают степень тяжести этих нарушений и определяют вид дисциплинарного взыскания, которое должно применяться за совершенное нарушение". Процедура разбирательства урегулирована с большей степенью подробности, чем это обычно принято для документов такого уровня (ст. 121--122 Устава Римской курии). Уже перечень должностей Римской курии (ст. 5, 6) говорит о том, что большая из них часть занята церковным правосудием. Это специфика Ватикана -- государства почти без населения, но с миллиардами управляемых душ по всему миру. Отличается последовательностью и логичностью требование Устава Римской курии, что "уволенный работник не может быть принят на работу в другое ведомство или организацию, находящиеся в подчинении Святого Престола" (ст. 75 Устава).

Характерным для Великобритании является орган под названием "Три советника". Вот как его описывает Д. Гарнер: "Если у министра складывается мнение, что использование гражданского служащего представляет угрозу национальной безопасности, потому что он является коммунистом, последнего могут отстранить от должности. В этом случае он может просить, чтобы его дело было передано на рассмотрение Трех советников: так именуется назначаемый правительством трибунал. В конечном счете работник может быть переведен на несекретную работу или уволен. Более того, при допуске к выполнению работ специального характера нанимающийся может быть подвергнут проверке на благонадежность"1. То же отмечает и Н. С. Крылова: "В "гражданской службе" руководство министерств и центральных ведомств наделено всеми необходимыми полномочиями, чтобы их распоряжения выполнялись персоналом. Внутренние дела этой службы определяются постановлениями, издаваемыми на основании прерогативных полномочий "короны". Регулируемые ими отношения не подпадают под юрисдикцию обычных судов. Рассмотрение вопросов о дисциплинарных нарушениях чиновников входит в компетенцию руководства министерства. К чиновникам могут быть применены различные виды дисциплинарных наказаний, включая понижение в должности и увольнение"2.

В Израиле сложился свод прецедентного права на базе решений Верховного суда. Выступая в качестве Высшего суда справедливости Верховный суд принимает как суд первой и последней инстанции жалобы граждан на действия правительственных органов, учреждений и официальных лиц3. 1 Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М.: Прогресс, 1984. С. 78.

2 Крылова Н. С. Английское государство, 1981. С. 68--69.

3 Факты об Израиле. Государство // Иерусалим. Израиль: Типография "ха-Макор Пресс", 1997. С. 14.

Обзор способов контроля законности деятельности государственных служащих приводит к выводу, что в каждой стране существуют особенности организации этого вида государственной деятельности, но наиболее привлекательными характеристиками обладают в этом случае специализированные суды административной юстиции по дисциплинарным вопросам государственных служащих.

2. Виды ответственности, применяемые к государственным служащим

К государственным служащим применяются все известные виды юридической ответственности: дисциплинарная, административная,

уголовная и материальная. За материальные последствия иногда отвечает государственный орган, где состоит служащий. Случай, когда описано применение принципа внепартийности ответственности "номенклатурных работников", приведен М. Восленским: председателя колхоза, растратчика, предают суду, только с предварительным исключением его из коммунистической партии1.

Дисциплинарная ответственность является основным видом ответственности государственных служащих в современном государственном аппарате Российской Федерации в силу ее непосредственности, оперативности и возможности учета конкретной обстановки правонарушения совершенно компетентным в ситуации лицом -- вышестоящим начальником государственного служащего.

В Федеральном законе от 31 декабря 1999 г. № 228-ФЗ "О выборах президента РФ" в ст. 16 "Статус члена избирательной комиссии" дается определение непосредственного подчинения: "Под непосредственным подчинением в настоящем Федеральном законе понимаются служебные отношения между руководителем и подчиненным, при которых первый обладает в отношении последнего властно-распорядительными полномочиями, то есть имеет право приема на работу и увольнения подчиненного или в пределах должностных полномочий имеет право отдавать ему приказы, распоряжения, давать указания, обязательные для исполнения, применять меры поощрения и дисциплинарного взыскания".

Вызывает научную дискуссию характер ответственности, если она применяется судом: трудовая, служебная или административная. Дисциплинарная ответственность -- это ответственность по подчиненности. По существу, под дисциплиной понимают повиновение установленным порядкам. Сознательное выполнение своих обязанностей иногда предполагает неповиновение, например, при неправомерном приказе. Восленский М. Номенклатура. М., 1991. С. 519.

Основанием ответственности является дисциплинарный (должностной) проступок. Можно считать должностным упущением и некачественные акты управления, издаваемые должностными лицами. В дальнейшем они могут порождать иски граждан. Так, Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ рассматривался казус, когда территориальная Госналогинспекция № 2 города Костромы обратилась в Арбитражный суд Костромской области с иском к индивидуальному предпринимателю Скрынник С. А. о взыскании 10 тысяч рублей заниженного дохода, штрафа в размере заниженного дохода и недоимки по подоходному налогу. Местный арбитражный суд быстро все требования инспекции удовлетворил, а Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ установил, что уже вступил в действие новый Налоговый кодекс, которым ответственность смягчена и применима к данному казусу, и что штраф признается не равным заниженной налогооблагаемой базе, а только 20% от ее величины, и другие обстоятельства не вполне судом изучены1. То есть государственным служащим тоже свойственно совершать ошибки, может быть, и не всегда по умыслу. Обычно такие последствия действий должностного лица не являются основанием для применения дисциплинарной ответственности.

Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение государственного служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится распоряжением руководителя, указанного в п. 1 настоящей статьи, гласит п. 2 ст. 14 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

Кроме дисциплинарного проступка, особым основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности руководителя организации, его заместителей является требование представительного органа работников. Оно регулируется ст. 195 Трудового кодекса РФ. Там предусмотрено: "Работодатель обязан рассмотреть заявление представительного органа работников о нарушении руководителем организации, его заместителями законов и иных нормативных правовых актов о труде, условий коллективного договора, соглашения и сообщить о результатах рассмотрения представительному органу работников. В случае, если факты нарушений подтвердились, работодатель обязан применить к руководителю организации, его заместителям дисциплинарное взыскание вплоть до увольнения". Это либо широкая уступка профсоюзному движению, либо фикция, так как диспозиция статьи имеет совершенно безразмерные формулировки, легко подпадающие под субъективное толкование.1 Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2002. № 7. С. 10--11.

Дисциплинарные взыскания, предусмотренные ст. 192 Трудового кодекса РФ, отличаются большой лаконичностью: "За совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) увольнение по соответствующим основаниям".

Эта же статья ограничивает возможность установления иных взысканий: "Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания. Не допускается применение дисциплинарных взысканий, не предусмотренных федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине".

Дисциплинарная ответственность государственного служащего регулируется ст. 14Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г., п. 1 которого

гласит: "За неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на государственного служащего могут налагаться органом или руководителем, имеющими право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы, следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) строгий выговор;

4) предупреждение о неполном служебном соответствии;

5) увольнение.

Трудовой кодекс РФ (Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ) (ТК РФ) содержит ряд положений о дисциплинарной ответственности. В ст. 5 "Трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права" предусматривается широкий круг лиц, создающих нормы трудового права: от президентов до органов местного самоуправления. Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений регулируется ст. 6 ТК РФ: "К ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих: ...виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения..."

Среди основных прав и обязанностей работодателя ст. 22 ТК РФ предусматривает его право привлекать работников к дисциплинарной и материальной ответственности в порядке, установленном настоящим Кодексом, иными федеральными законами.

Специально урегулирован учет дисциплинарных наказаний. Это личное дело государственного служащего и трудовая книжка: "В трудовую книжку вносятся сведения о работнике, выполняемой им работе, переводах на другую постоянную работу и об увольнении работника, а также основания прекращения трудового договора и сведения о награждениях за успехи в работе. Сведения о взысканиях в трудовую книжку не вносятся, за исключением случаев, когда дисциплинарным взысканием является увольнение (ст. 66 ТК РФ).

Порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий устанавливается Федеральным законом (п. 3 ст. 14 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.). Такой порядок установлен в ст. 193 Трудового кодекса РФ. В ней предусмотрено:

"До применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника объяснение в письменной форме. В случае отказа работника дать указанное объяснение составляется соответствующий акт. Отказ работника дать объяснение не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.

Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников. Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки -- позднее двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу. За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

Приказ (распоряжение) работодателя о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику под расписку в течение трех рабочих дней со дня его издания. В случае отказа работника подписать указанный приказ (распоряжение) составляется соответствующий акт. Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано работником в государственные инспекции труда или органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров".

Дисциплинарное взыскание может быть снято. Во-первых, если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Во-вторых, работодатель до истечения года со дня применения дисциплинарного взыскания имеет право снять его с работника по собственной инициативе, просьбе самого работника, ходатайству его непосредственного руководителя или представительного органа работников. Это закреплено в ст. 194 Трудового кодекса РФ.

Положительными качествами дисциплинарной ответственности являются оперативный характер ее применения. Быстро, непосредственно, поучительно для работника. Сильно ее моральное влияние на сотрудника. Недостатками является ее ведомственный характер, при котором, хотя служащий и приучается повиноваться своему начальнику и быть ему приятным, народ, ради которого и существует государственный аппарат, не осведомлен о справедливости дисциплинарных наказаний и даже о самом факте их существования, публичной регистрации дисциплинарной ответственности нет, она отсутствует. И даже хорошие предложения Ю. Н. Старилова о принятии Дисциплинарного кодекса всей государственной службы1, а не только дисциплинарных уставов в отдельных отраслях народного хозяйства, не изменяет таких ее качеств, если специально не заложить в проект кодекса обязанность публиковать сведения о

дисциплинарных наказаниях государственных служащих. Надеяться же на такое развитие событий нет оснований, так как в открытой публикации нет сведений даже и о предприятиях на "свободном" рынке в России, нет фиксации движения капитала и возможности народу убедиться в непреступном его характере. При таких условиях надеяться на иное развитие событий в отношении дисциплинарной ответственности нет смысла.

Дисциплинарная ответственность нехороша еще и тем, что часто правонарушение служащего остается незамеченным его руководителем, а иногда им и разделяемым. А ничто так не разлагает народ и служащих, как отсутствие последствий, наказания после правонарушения. Внешний по отношению к государственному служащему государственный орган административной юстиции в этом отношении более беспристрастен, проводит унифицированную правоприменительную практику и не может оставить без внимания или логического завершения поступившее дело.

Некоторые замечания о дисциплинарной ответственности в зарубежных странах.

В Японии предусмотрены только четыре вида дисциплинарных взысканий: увольнение, приостановка пребывания в должности, сокращение заработной платы, предупреждение (ст. 82). Дисциплинарные взыскания применяются тем же лицом, которое имело и право найма (ст. 84-1). Важной гарантией прав служащего является требование Закона об обязательном представлении принимающим дисциплинарные меры лицом письменного объяснения лицу, подвергающемуся дисциплинарному наказанию, о причинах принятия серьезных дисциплинарных мер к нему вопреки его воле (ст. 89, п. 1). 2 1 Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 1996. С. 315.

2 Старилов Ю. Н. Административное право. Ч. 2. Кн. 1. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2001. С. 495.

К серьезным мерам относятся, в частности, сокращение заработной платы, понижение, временное отстранение от должности, увольнение и подобные меры. Закон определяет также и некоторые реквизиты такого объяснения, такие как срок и место обжалования взыскания.

Французский Закон 1984 г. содержит широкий набор мер взыскания, позволяющий варьировать наказания без излишней жестокости, но с возможностью мягкой детализации их применения (ст. 66), отсрочки исполнения наказания. По французскому закону государственный служащий пенсии может быть лишен и после ухода на пенсию (ст. 72). Срок рецидива увеличен до 3 или 5 лет. Взыскания могут применяться как основные, так и дополнительное взыскание, каковым является исключение из списка повышения в должности. Среди взысканий варьируются меры экономического наказания (прекращение выплат всякого вознаграждения). Само назначение наказания обусловлено предварительным заключением дисциплинарного совета (ст. 67), что очевидно снижает субъективный характер применения наказания соответствующего органа, уполномоченного применять наказания.

Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (ст. 2.4 КАП РФ 2002 г.). Причем этот вид ответственности определяется той особенностью, что, как пишет Ю. Н. Старилов, "основанием для привлечения должностных лиц к административной ответственности является совершение ими административных правонарушений, связанных с несоблюдением правил, обеспечение которых входит в их служебные (должностные) обязанности"1. В связи с этим возникает проблема двойной ответственности за одно и то же нарушение: в дисциплинарном и в административном порядке. Также возникает проблема реальности реакции общества на правонарушение, так как действиями (бездействием) государственного служащего в качестве должностного лица могут быть причинены такие убытки обществу (например, заражение природы радиоактивными отходами), которые он не в состоянии когда-либо компенсировать. И тогда встает проблема ответственности государственного органа, где данное лицо трудится, орган отвечает также. И перед лицом убытков возникает для общества проблема допуска отдельных граждан- к тому или иному виду государственной службы, проблема учета его правонарушений, проблема соизмерения качеств служащего с риском для общества от выполнения обязанностей его должности, со средствами дублирующего контроля и резерва на опасных участках.

Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственностиза данное правонарушение юридическое лицо (п. 3 ст. 2.1 КАП РФ 2002 г.).

Административная ответственность государственных служащих имеет выгодные черты по сравнению с дисциплинарной в том, что она внешняя по отношению к органу, где работает служащий. Кроме того, она сопровождается материальными убытками для нарушителя в виде штрафа, как преобладающего вида административных наказаний. Кроме того, хотя и келейно, ведомственно, но административная ответственность фиксируется или обязана быть фиксируема в государственных органах, по крайней мере, ее применивших, так как административная ответственность предполагает рецидив, и при повторном совершении аналогичного административного проступка нарушитель несет повышенную административную ответственность или даже уголовную. Это возможно, если правильно налажен учет совершенных административных правонарушений.

Уголовная ответственность является наиболее тяжелой ответственностью в российском законодательстве, так как в большом числе своих составов предусматривает лишение свободы, штрафы очень большие, а исполнение ответственности оставляет порочящее свойство для индивида в виде судимости. Судимость в некоторых законодательно определенных случаях ограничивает возможности гражданина пользоваться некоторыми правами человека и гражданина.

Наиболее распространенное преступление -- "злоупотребление должностными полномочиями" предусмотрено ст. 285 УК РФ:

1. Использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, наказывается штрафом в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет.

2. То же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления, наказывается штрафом в размере от пятисот до восьмисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от пяти до восьми месяцев либо лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, повлекшие тяжкие последствия, наказываются лишением свободы на срок до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет".

Уголовно наказуемым является и служебный подлог (ст. 292 УК РФ). Служебный подлог, то есть внесение должностным лицом, а также государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, в официальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности, наказываются штрафом в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух месяцев, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет.

Подвержено уголовно-правовому воздействию и неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта (ст. 315 УК РФ), довольно часто допускаемое на практике. Злостное неисполнение представителем власти, государственным служащим, служащим органа местного самоуправления, а также служащим государствен^ ного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации вступивших в законную силу приговора суда, решения суда или иного судебного акта, а равно воспрепятствование их исполнению наказываются штрафом в размере от двухсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до четырех месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет.

Законодательство зарубежных стран также регулирует некоторые правоотношения, связанные с привлечением государственного служащего к уголовной ответственности. Так, ст. 80 Устава Римской курии предусматривает, что порядок дисциплинарных взысканий не применяется при увольнении в связи с вынесением компетентными органами власти государства-города Ватикан или других государств обвинительного приговора за совершение умышленного преступления. То есть применяется один вид ответственности, или дисциплинарная, или уголовная. В Японии привлечение к уголовной ответственности (ст. 109--111) не препятствует применению и дисциплинарной ответственности, так следует из ст. 85 Закона Японии.

Материальная ответственность государственного служащего -- значительно менее ощутимый для него вид государственного воздействия. Никакой государственный служащий законно не может иметь такой уровень материального благосостояния, которое давало бы ему возможность в случае причинения ущерба государству рассчитаться с государством из своих собственных материальных запасов. Поэтому государственно организованный народ всегда очень рискует, давая согласие на занятие тем или иным лицом государственной должности, так как на должности от имени всего народа, СССР, недобросовестный М. С. Горбачев наделает столько долгов от внешних займов -- никакой народ не рассчитается.

В Великобритании этого и не пытаются достичь. "За соблюдение обязательств по договору, в который он вступил от имени Короны, личной ответственности гражданский служащий обычно не несет", -- пишет Д. Гарнер1. "Ему нельзя предъявить иск и о нарушении договорных гарантий, данных им от ее имени. Если он совершит правонарушение, находясь при исполнении должностных обязанностей, то в большинстве случаев отвечать за него будет его наниматель, т. е. Корона. Но, как правило, он не может избежать ответственности, сославшись в свое оправдание на приказ вышестоящего должностного лица или на государственную необходимость, если правонарушение совершено им не на службе ее величества и если истец не является британским подданным".

В истории России применялись и другие способы ответственности государственных служащих. Так, Петр Шафиров, член Сената при Петре I, ослушался регламента, по которому полагалось выйти в определенный момент из Сената. Но когда возникла перепалка в Сенате и прокурор потребовал от Шафирова выйти, тот не вышел. За такое нарушение регламента Петр I предал Шафирова суду. 1 Гарнер Д. Указ. соч. С. 79. Суд приговорил его к смертной казни. Казнь совершили в Москве. Палач поднял топор и в момент отрубания головы опустил топор рядом с головой. В этот момент Шафирову объявили, что он помилован. Так Петр I ценил, уважал параграф и шведский порядок государственной службы, сообщал 30 января 2002 г. на канале "Культура" центрального телевидения РФ Феликс Разумовский в программе "Кто мы?".

3. Ответственность государственного служащего за выполнение незаконного приказа руководителя

Можно сказать, что, пока не возникло сомнений, действия должностного лица презюмируются законными. Они обязаны выполняться их адресатами. Это так называемые оспоримые акты управления в отличие от актов ничтожных. Ничтожные же акты не порождают правовых последствий с самого начала, как незаконные.

Отказ работника от выполнения работ в случае возникновения опасности для его жизни и здоровья вследствие нарушения требований охраны труда либо от выполнения тяжелых работ и работ с вредными и (или) опасными условиями труда, не предусмотренных трудовым договором, не влечет за собой привлечения его к дисциплинарной ответственности. Эта диспозиция ст. 220 Трудового кодекса РФ проводится под гипотезой "Гарантии права работников на труд в условиях, соответствующих требованиям охраны труда". Следует считать, что эта статья применима также и к труду государственных служащих. Поскольку при приеме государственного служащего на работу с ним заключается трудовой договор, как это следует из п. 6 ст. 21 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г. А лица, виновные в нарушении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, привлекаются к дисциплинарной ответственности в порядке, установленном настоящим Кодексом, иными федеральными законами, а также привлекаются к гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности в порядке, установленном федеральными законами, гласит ст. 419 Трудового кодекса РФ.

Пункт 4 ст. 14 "Ответственность государственного служащего" Федерального закона № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" гласит, что "Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме под-. тверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно либо уголовно наказуемым деянием.

Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель". В истории известен случай, когда министр обороны РФ П. С. Грачев, всегда верно служивший,Б. Н. Ельцину, получив от него приказ на расстрел Верховного Совета в октябре 1993 г., попросил дать этот приказ письменно. Б. Н. Ельцин такой приказ выдал1, но после расстрела парламента П. С. Грачев перестал быть министром обороны РФ. Если справочник видных лиц в РФ 1993 г. содержит положительные качества П. С. Грачева как военачальника2, то подобная книга 1999 г.3 уже не 1 Ельцин Б. Записки президента. М.: Огонек, 1994. С. 386.

2 Кто есть кто в России и ближнем зарубежье: Справочник. М.: Издательский дом "Новое время", "Все для вас", 1993. С. 186--187.

3 Федеральная элита: Кто есть кто в политике и экономике / Глав, ред.-сост. А. А. Мухин. М.: Аванта+, 1999.

1 Так он сам оценивает свое детство. См.: Ельцин Б. Записки президента. М.: Огонек, 1994. С. 360.

2 Крылова Н. С. Английское государство. М.: Наука, 1981. С. 68. упоминает его среди лиц, отнесенных ее составителями к федеральной элите.

Если же письменного подтверждения нет, как, например, в казусе генерала Родионова в Тбилиси, ответственность за действия, совершенные по указанию начальника, М. С. Горбачева, несет исполнитель.

Сложным правовым моментом в данном случае является определение субъекта, имеющего право решать, является ли приказ начальника соответствующим законодательству или нет. С точки зрения Б. Н. Ельцина, расстрел им парламента совершенно правомерен, поскольку сам Ельцин считал парламент коммунистическим, а идеологию коммунизма этот выросший благодаря коммунизму человек признает преступной и не имеющей права на существование.

Точно так же он, выросший под благотворным влиянием надежного и грозного ядерного зонтика1 все делает для развала армии и ликвидации ядерного оружия в Российской Федерации. То есть оценки общественных процессов практически всегда носят субъективный характер. Государственный аппарат не может нормально функционировать, если каждый государственный служащий на свой вкус будет оценивать, выполнять ли ему приказ или нет.

С этой же проблемой сталкиваются и буржуазные страны. Вот как пишет об этом в Великобритании Н. С. Крылова: "...последней общей чертой статуса персонала ключевых звеньев государственной машины является последовательное проведение начал личной субординации, обеспечивающее подчинение нижестоящих вышестоящим. Это гарантирует более полное претворение желаний руководства, необходимое для проведения в жизнь воли правящего класса. Разумеется, степень жесткости подчинения приказам начальства в различных ключевых звеньях неодинакова". "В крайней форме она проявляется в вооруженных силах и полиции, где для достижения своих классовых целей буржуазии абсолютно необходимо беспрекословное исполнение приказов начальства. Военнослужащие, как упоминалось выше, подчинены нормам военного права, которое предоставляет офицерам широкие дисциплинарные полномочия по отношению к рядовым военнослужащим (право ареста, расследования, наказания, передачи дела в военный суд). Кроме того, в военном праве есть ряд составов преступлений, направленных на поддержание в армии твердой дисциплины. Любое сопротивление или неподчинение рассматривается в войсках как тяжкое воинское преступление -- мятеж"2. "Полицейские подчиняются детальному дисциплинарному кодексу, а полицейские формирования строятся на началах жесткой дисциплины, обеспечивающей беспрекословное выполнение команд и распоряжений начальства".

4. Эффективность организации государственной службы

Смысл наличия государственных служащих -- в доведении воли господствующего класса до рядовых исполнителей этой воли, до граждан, организаций и юридических лиц. При этом господствующий класс может иметь как созидательные цели, так и цели разрушительные, что видно на практике современного российского государственного аппарата, провозглашающего разрушение потенциала Российской Федерации за благо присоединиться к "свободному рынку", где конкурентный характер отношений как раз признает именно наличие потенциала.

От качества работы государственного служащего зависит качество самого общества, на государственной службе которого он служит. Народ судит обычно не по заявлениям и декларациям верхов, до которых ему практически не добраться, а по результатам контакта с непосредственным, нижним во всей государственной иерархии чиновником, на уровне местного управления, и если при необходимости получить пенсию он обнаруживает, что самый мелкий чиновник говорит, что денег нет, а верхние чиновники ничего добавить не могут, то эти действия самого нижнего чина в государственной иерархии и есть характеристика эффективности всего государственного аппарата.

Федеральный закон № 119-ФЗ 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" содержит специальную главу V "Обеспечение эффективности государственной службы", которая, к сожалению, в противоречие с ее названием содержит предписания об организации органов управления государственной службой1. Эффективность работы государственного аппарата, по моему мнению, заключается в прогрессивном движении всего общества, организуемом действиями государственных служащих. Если государственная служба работает хорошо, то атомные подводные лодки не взрываются, космические корабли не затапливаются, а граждане ритмично работают и исправно получают заработную плату. Ничего этого в современной Российской Федерации нет.1 Профессор Д. Н. Бахрах соответствующий параграф своего учебника, посвященный содержанию этой главы Закона, называет "Управление государственной службой", что значительно точнее отражает суть регулируемых в главе правоотношений. См.: Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: БЕК, 1996. С. 146--149.