Методы правового регулирования бикамерализма в деятельности парламента Российской Федерации

В соответствии с установленной законодательной процедурой поступивший в Государственную Думу после отклонения Советом Федерации закон направляется в тот комитет палаты, который был ответственным за его рассмотрение в Государственной Думе. Комитет, изучив вопрос, может предложить палате согласиться с мнением Совета Федерации и принять закон с учетом его предложений.

Если Государственная Дума проголосует простым большинством за такое решение, закон считается принятым и снова направляется в Совет Федерации. Комитет верхней палаты рассматривает возвращенный закон, подтверждает своим заключением, что он принят Государственной Думой с учетом всех предложений Совета Федерации, и выносит на пленарное заседание палаты вопрос об одобрении закона без обсуждения.

Регламент Государственной Думы предусматривает возможность палаты не согласиться с мнением Совета Федерации принять закон с учетом высказанных им предложений. Большое значение приобретает согласование позиций палат по поводу принятия закона. Для того чтобы такое согласование было достигнуто и имело законное основание, возникает потребность в определенных согласительных процедурах.

Следует отметить, что в мировой парламентской практике известны разные способы возможного преодоления разногласий между палатами парламента по поводу принимаемого ими закона. Сегодня широко применим метод челночной законодательной процедуры. Он представляет собой поочередное обсуждение палатами спорного законопроекта, при котором тот передается с мотивированным заключением и вариантами решений из одной палаты в другую, пока по нему не будет достигнуто согласие.

Получила также распространение практика, когда преодолению разногласий между палатами служит создание согласительного комитета, задачей которого является выработка согласованного текста законопроекта. Палаты могут принять текст в редакции согласительного комитета, отклонить его или вновь вернуть законопроект в комитет для работы и поиска компромисса по оставшимся вопросам, вызывающим разногласия. В некоторых странах процедура по согласованию законопроектов переносится на совместное заседание палат, где посредством голосования принимается общее решение.

Интересен опыт бывшего СССР. Несогласие палат союзного парламента, если его не удавалось устранить согласительной комиссии и вторичным рассмотрением вопроса в палатах, преодолевалось путем рассмотрения спорного положения Президентом СССР. Когда и таким образом не достигалось согласия, Президент мог внести на съезд предложение об избрании представительного органа в новом его составе.

В практике современного законотворчества соответствующее полномочие имеется, например, у Президента Республики Беларусь. Конституцией данной Республики Президент наделен правом вмешаться в рассмотрение законопроекта палатами Парламента, если согласительной комиссией, образованной палатой представителей и Советом Республики, не будет принят согласованный текст законопроекта.

Конституция РФ предусматривает, что для преодоления возникших разногласий при отклонении Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона палаты могут создавать согласительную комиссию. Право инициировать создание комиссии, которое в равной мере предоставлено обеим палатам парламента, каждая из них реализует путем принятия соответствующего решения.

В отличие от прежнего порядка формирования состава согласительной комиссии новый порядок, установленный действующим Регламентом Совета Федерации, предусматривает включение в состав комиссии от Совета Федерации только его членов. Ситуация, при которой функциями законодателя были наделены субъекты, по существу, таковыми не являющиеся, значительно снижала эффективность договоренности палат, ослабляя их стремление к таким договоренностям.

Низкий уровень достигаемых в этих случаях согласований, о чем свидетельствует практика тех лет, нередко служил поводом для последующего отказа от них Совета Федерации. Изменение положений Регламента, регулирующих порядок участия Совета Федерации в работе согласительной комиссии, позволяет более четко координировать позицию палат по принимаемому закону. В создавшихся условиях закон становится актом, действительно выражающим волю сторон.

Комиссия, следуя установленной Регламентами палат процедуре, призвана рассмотреть каждое положение, в отношении которого существуют разногласия. Необходимо при этом, чтобы предмет рассмотрения закона в комиссии строго ограничивался рамками спорного вопроса. Решение об изменении редакции отдельных статей закона, по которым не имелось возражений Совета Федерации, комиссия вправе принимать лишь в случае, когда такое изменение обусловлено новой редакцией статей, выработанной на основе предложений Совета Федерации и поддержанной согласительной комиссией.

Представляется целесообразным закрепление правил, которыми бы обеспечивалось всестороннее обсуждение членами комиссии различных точек зрения на предмет спора, исследование аргументов, высказываемых как в поддержку, так и против отклонения принимаемого закона в целом либо в части. Если Совет Федерации выдвигает возражения по конкретным положениям закона, они должны быть обоснованы и содержать альтернативные варианты, предлагаемые вместо тех, против которых высказывается палата.

Очень важно в процессе обсуждения пытаться найти необходимый компромисс, позволяющий снять имеющиеся между палатами противоречия по принимаемому федеральному закону, разрешить спорную часть его предметных положений в полном объеме. Основное назначение комиссии в том и состоит, чтобы процесс соглашения заканчивался в максимальной степени результативно.

Важный нормативный блок законодательной процедуры составляет рассмотрение федерального закона в редакции согласительной комиссии. Закон вносится на рассмотрение Государственной Думы сопредседателем комиссии от Государственной Думы. В ходе рассмотрения закона обсуждению подлежат все предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии. Весьма полезным представляется правило, наделившее представителей различных фракций правом выступить по мотивам голосования. Тем самым формируется общее мнение основных политических сил палаты по наиболее спорным моментам отклоненного закона до принятия по нему окончательного решения.

Закон считается принятым в редакции согласительной комиссии, если за него проголосовали более половины от общего числа депутатов Государственной Думы. В случае отклонения Государственной Думой одного или нескольких предложений согласительной комиссии она может предложить Совету Федерации продолжить работу комиссии. При необходимости по договоренности сторон назначается другой ее состав. Возможным вариантом является изменение Советом Федерации своих предложений по редакции отдельных положений федерального закона.

В ситуации, когда разногласия между палатами Федерального Собрания РФ не удалось устранить ни повторным рассмотрением вопроса в Государственной Думе, ни согласительной комиссии, применению подлежит процедура преодоления вето, предусмотренная ч. 5 ст. 105 Конституции РФ. Исходя из приведенного конституционного положения, для преодоления вето требуется, чтобы Государственная Дума большинством в две трети голосов от полного численного состава палаты подтвердила ранее принятое ею решение. Если подтверждение состоялось, Председатель Государственной Думы направляет закон Президенту РФ для подписания и обнародования, о чем уведомляет Председателя Совета Федерации.

В рамках исследуемой проблемы весьма актуальным представляется вопрос о порядке взаимодействия палат при принятии федеральных конституционных законов. То важное место, которое законам такого вида отведено в системе национального законодательства, определяет особую процедуру их принятия. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 12 апреля 1995 г. N 2-П разъяснил, что федеральные конституционные законы принимаются палатами Федерального Собрания РФ раздельно ч. 2 ст. 108 Конституции Российской Федерации 25 декабря 1993 года ( в действующей редакции). Первоначально проект конституционного закона проходит процедуру рассмотрения и одобрения в Государственной Думе, после чего в форме закона передается на рассмотрение и одобрение верхней палаты.

Федеральные конституционные законы подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. По сложившейся парламентской практике они так же, как послания и обращения Президента РФ, предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ, рассматриваются палатой в первоочередном порядке. Перед рассмотрением конституционного закона на заседании палаты члены Совета Федерации вправе организовать его обсуждение в субъектах Российской Федерации и при наличии замечаний направить их в комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение закона, который вырабатывает по нему обобщенную позицию органов государственной власти субъектов Федерации.

По результатам рассмотрения закона Совет Федерации может его либо одобрить и направить Президенту РФ для подписания и обнародования, либо отклонить. Из сопоставительного анализа конкретизирующих ст. 105, 106 и 108 Конституции РФ положений Регламентов палат Федерального Собрания РФ остается неясным, дается ли со стороны Совета Федерации лишь оценка федерального конституционного закона, поступившего к нему из Государственной Думы, либо в данном случае Совет Федерации не связан решением Государственной Думы и действует независимо от нее.

Должен ли, например, закон, отклоненный Советом Федерации, когда по нему не достигнуто согласие палат, вновь передаваться на рассмотрение Государственной Думы, и если да, то в каком порядке должна вестись работа в Государственной Думе по отклоненному закону? Может ли в этом случае Государственная Дума подтвердить свое первоначальное решение, преодолев тем самым отказ Совета Федерации в одобрении закона? И, наконец, возможен ли вариант, чтобы поступивший из Государственной Думы, одобренный ею федеральный конституционный закон был одобрен Советом Федерации в иной (собственной) редакции?

Долгое время ситуация осложнялась тем, что, не будучи рассмотренным Советом Федерации ввиду истечения срока, который, как для обычного федерального закона, из-за общей неурегулированности вопроса, исчерпывался 14 днями, федеральный конституционный закон мог вступить в силу без одобрения верхней палаты. Необходимые разъяснения в этой связи дал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 23 марта 1995 г. N 1-П по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ.

Исходя из разъяснений КС РФ, рассмотрение в Совете Федерации закона, подлежащего обязательному рассмотрению в этой палате, должно начинаться не позднее 14 дней после его передачи в Совет Федерации. Если Совет Федерации в течение 14 дней не завершит рассмотрение закона, то закон не может считаться одобренным автоматически и его рассмотрение должно быть продолжено вплоть до вынесения решения об одобрении или отклонении закона.

По смыслу ст. 108 Конституции РФ принимаемый федеральный конституционный закон поступает в Совет Федерации в качестве законопроекта, а не как в случае с обычными федеральными законами в качестве принятого Государственной Думой закона. Статус закона он приобретает только после одобрения в установленном порядке обеими палатами парламента. Правильным представляется высказанное в юридической литературе суждение, что непременным условием превращения проекта федерального конституционного закона в закон парламента является достижение между палатами Федерального Собрания РФ в отношении законопроекта полного согласия еще на стадии его обсуждения.

Согласительный процесс мог бы выглядеть следующим образом. После первого обсуждения в Государственной Думе проект федерального конституционного закона передается в Совет Федерации. При внесении Советом Федерации изменений в законопроект Государственная Дума рассматривает его вновь. На голосование в этом случае выносятся только поправки Совета Федерации и добавления к ним, предложенные при новом обсуждении законопроекта в Государственной Думе. Затем проект федерального конституционного закона проходит процедуру повторного рассмотрения и одобрения в Совете Федерации.

В отношении тех вопросов, по которым согласие таким способом не достигнуто, предполагается дальнейшее осуществление согласительных процедур. В случае же, когда разногласия по обсуждаемому проекту федерального конституционного закона признаны непреодолимыми, это неизбежно должно влечь за собой отказ палат от принятия закона.

При дальнейшем совершенствовании механизма взаимодействия палат Федерального Собрания РФ в процессе рассмотрения ими проектов федеральных конституционных законов полезным могло бы быть использование зарубежной практики регламентирования данного вопроса. Заслуживает, в частности, внимания опыт тех стран, где на конституционном уровне созданы дополнительные гарантии, обеспечивающие парламентариям возможность тщательного и взвешенного обсуждения конституционных законов.

Так, согласно Конституции Италии законы, изменяющие Конституцию, другие конституционные законы принимаются каждой из палат парламента после двух последовательных обсуждений с промежутком не менее трех месяцев и одобряются абсолютным большинством членов каждой палаты при втором голосовании. По Конституции Франции проект органического закона также проходит последовательное рассмотрение в обеих палатах парламента при постоянном информировании палатами друг друга о результатах обсуждения проекта и его отдельных статей, что помогает выработке идентичного текста.

Сегодня с полной определенностью можно сказать, что порядок рассмотрения и принятия федеральных конституционных законов в практике отечественного парламентаризма нуждается в некотором уточнении посредством внесения необходимых изменений и дополнений в регламенты палат Федерального Собрания.

Согласно Конституции РФ законотворческие полномочия Совета Федерации не ограничиваются рассмотрением и принятием во взаимодействии с Государственной Думой федеральных законов. Как палата Федерального Собрания РФ Совет Федерации обладает правом законодательной инициативы. Решение выступить с законодательной инициативой принимается Советом Федерации на его заседании и обязательно должно получить поддержку большинства членов палаты. Тем самым повышается ответственность палаты за принимаемое решение.

Если в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации подготовлен законопроект по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в качестве обязательного условия признается его направление в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации для предоставления ими своих предложений по законопроекту.

Сопровождение законодательных инициатив Совета Федерации при их рассмотрении Государственной Думой обеспечивается участием его представителей в законодательном процессе. Возможными формами такого участия могут быть: разъяснение положений внесенного в порядке реализации законодательной инициативы законопроекта; обоснование необходимости принятия проекта в качестве закона; отстаивание позиции Совета Федерации по данному законопроекту и т.п. В определенном смысле наделение Совета Федерации правом законодательной инициативы дает ему дополнительную возможность последовательно проводить свои законодательные идеи в жизнь и тем самым более эффективно влиять на осуществление законодательной политики в стране.

2.3 Развитие парламентского права в российской правовой системе

Парламентское право - особая система юридических принципов и норм, регулирующих внутреннее устройство парламента и связанные с ними, организационные отношения, процесс парламентской деятельности, взаимоотношения с другими государственными органами власти, избирательным корпусом.

Если в конституционном праве, первенство за статутно-институциональной группой норм и принципов, то в парламентском - за процессуально-организационной, технологической группой.

Существует несколько позиций относительно роли и места парламентского права в системе права.

1. Парламентское право - неотъемлемая часть конституционного права, то есть его конституционно-процессуальная сторона.

2. Согласно другой позиции, парламентское право - самостоятельная отрасль права, равная конституционной.

По своей структуре парламентское право представляет собой своеобразный комплекс норм: это основополагающие конституционные нормы и другие нормы конституционного права. В отличие от других отраслей права, парламентское право двухслойно. Его основы находятся в Конституции. Парламентское право включает материальные и процессуальные нормы, со значительным преобладанием процессуальных норм.

Парламентское право имеет определенную специфику предмета и метода правового регулирования.

Специфика предмета парламентского права:

- отношения между парламентом как представительным и законодательным органом и народом, а также межинституционные связи;

- отношения организационного и процессуального характера (парламентские процедуры и парламентский процесс). Регулируются отношения, в основном, актами регламентарного характера.

Методы правового регулирования парламентского права характеризуются как императивно-властным воздействием, так и координирующим воздействием, а во многих случаях используются согласительные процедуры и механизмы.

Специфика парламентского права заключается в его двух уровнях. В связи с этим своеобразие предмета правового регулирования парламентского права состоит в том, что федеральный парламент и парламенты субъектов РФ не соподчинены. В то же время, принцип единства государственной власти предполагает организацию функционирования законодательной власти как федерального, так и регионального уровня в соответствии с основами конституционного строя.

Существует три блока источников парламентского права.

Юридический блок. В него входят: Конституция, законы, указы и Постановления Президента и Правительства, решения судов, регламенты палат, внутрифедеральные договоры и соглашения, нормы и принципы международного права. Особое место занимают парламентские регламенты. Они определяют внутреннюю структуру и порядок деятельности палат парламента и занимают промежуточное положение между законодательными и подзаконными источниками конституционного права.

Рекомендательно-процедурный блок. К нему относятся парламентские традиции, обычаи, обыкновения, прецеденты.

Доктринальный блок. В западной юриспруденции в него включаются толкование правовых норм наукой. В России, об этом можно говорить только гипотетически, хотя в определенных случаях рассматриваются предложения, вносимые различными научными центрами.

В своем развитии парламентское право прошло три крупных этапа.

Первый этап - досоветский. Свое начало он берет с XVЙЙЙ века.

На данном этапе возникают более и менее проработанные проекты, в которых ограничение роли монарха связано с наличием законосовещательного органа.

Отправным моментом парламентаризации страны стало подписание Высочайшего Манифеста от 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка».

В марте 1917 года встал вопрос об установлении нового государственного строя в России.

В октябре 1917 года Временное Правительство создало особую комиссию по составлению временного проекта Основных законов во главе с ученым государствоведом Н.И. Лазаревским. Россия к осени 1917 года мыслилась как республика по американскому типу.

Но в том же сентябре 1917 года первому этапу российского парламентаризма был положен конец.

Второй этап - советский. На этом этапе происходит нарушение принципа разделения властей. Место разделения властей занимает единство законодательной и исполнительно-контрольной деятельности; место партийно-политической ответственности - ординарная подотчетность и т.д.

Эти установки получили закрепление в первой советской Конституции, принятой 10 июля 1918 года.

Власть объявлялась принадлежностью всех трудящихся.

Законодательные функции находились у Политбюро ЦК ВКП (б) и его Генерального секретаря.

Конституционно-правовые реформы 1988-1990 гг. проходившие в СССР и РСФСР заложили основы современного парламентаризма.

12 декабря 1993 года на всенародном голосовании была принята новая Конституция РФ, в этот же день прошли и выборы депутатов Государственной Думы и Совета Федерации.

С этого момента наступит третий этап - постсоветский.

В результате, страна получила и новую Конституцию, и новый Парламент - Федеральное Собрание РФ.

Становление правовой государственности в России связано с государственно-властными институтами, функционирующими на принципах парламентаризма. Эти принципы закреплены в гл. 1 Конституции Российской Федерации 1993 г. «Основы конституционного строя»: человек, его права и свободы -- высшая социальная ценность; народ -- единственный источник власти; государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную; Конституция имеет высшую юридическую силу (ст. 2, 3, 10, 15). Парламентаризм постепенно становится средоточением приоритетных ценностей представительной демократии, способом ее организации, инструментом функционирования -- в сочетании с ценностями, формами и методами демократии непосредственной, прямой.

Назначение парламентского права -- в «обслуживании» не изолированно данного высшего законодательного и представительного органа страны, а парламентаризма как системы в принятой Конституцией модели» Степанов И.М. Российское парламентское право: сущностные и регулятивно-целевые ориентиры формирования // Государство и право. 2011. № 11..

В парламентском праве первенство закреплено за процессуально-организационной, технологической группой норм и принципов. Часто парламентское право растворяется в терминах «парламентские процедуры», «парламентский процесс», «парламентское производство» или отождествляется с ними, но это неверный подход, так как нормативный массив парламентского права, как бы велика ни была в нем доля процедурных правил, складывается под определяющим воздействием принципов и норм материального права.

Трудно однозначно определить место и роль парламентского права в правовой системе вообще, хотя можно говорить о целом ряде позиций в отношении этого вопроса. Парламентское право, наравне с конституционным, иногда расценивается в качестве полноценной, самостоятельной отрасли права: она так же полноправна, как конституционная, все ее компоненты составляют единый слаженный комплекс.

Действительно, эта структура хорошо организована и продолжает совершенствоваться, обогащаясь как изнутри, так и в порядке международного обмена опытом. Но возникает вопрос: несет ли объективно в себе та правовая материя, которая именуется парламентским правом, все необходимые параметры и свойства именно отрасли права? То есть обладает ли парламентское право только ему присущим предметом и методом и механизмами регулирования?

«Парламентское право может быть определено как особая система норм и правил, регулирующих внутреннее устройство и процессуально-организованную деятельность парламента, его взаимоотношения с другими органами государственной власти с избирательным корпусом» Парламентское право России / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 2003. . Из этого следует, что предметом парламентского права является регулирование организационных вопросов деятельности парламента. Процессуальные нормы являются «продолжением» материальных норм, но в сфере обеспечения.

Получается, что парламентское право не может стать самостоятельной отраслью права, потому что ей придется отделиться от конституционного права, а это, в свою очередь, приведет к потере «базы», совокупности материальных основополагающих норм права, касающихся парламента. «Пустые» процессуальные нормы -- это нонсенс. «Парламентское право -- форма жизни норм и принципов, конституционно заложенных в данную модель парламентаризма, однако при том условии, если, как и любая другая форма, несет в себе сам дух, само содержание явления, предмета, института (форма существенна)» Парламентское право России / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 2003.. Безусловно, что законодатель может изменить систему законодательства, выделив парламентское право в отдельную отрасль. Он может издать основной нормативный акт данной отрасли, включив множество разноплановых норм. Это все возможно сделать без особых усилий, однако будет ли данный поступок оправдан или целесообразен? Скорее всего, нет.

Методы правового регулирования конституционного права и парламентского права различны. Если в конституционном праве характерны методы, основанные на властно-императивных началах, то для парламентско-правового регулирования -- прежде всего на началах координации и согласования. Различия в методах правового регулирования не приводят к противоречиям, потому что конституционное право и парламентское право регулируют одни и те же общественные отношения, но с разных сторон. Это объясняет различие в методах. Как было сказано, конституционное право создает правовой «фундамент», а парламентское право строится на этом «фундаменте». «Конституционное право, не выведенное на процессуально-обеспечительные механизмы своих норм, так же декларативно и даже мертво, как и сами эти механизмы, не будь они генетически дочерней ипостасью конституционного права» Парламентское право России // Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 2003..

В данном случае вывод очевиден: парламентское право является подотраслью конституционного права, потому что оно не в состоянии, по существу, выделиться в отдельную отрасль, поскольку в самой Конституции сориентировано на процедурное упорядочение отношений различного вида и на различных уровнях.

Конституцией Российской Федерации 1993 года преобразована структура представительного и законодательного органа с учетом опыта организации парламентских органов в развитых государствах. Так, упразднены Съезды народных депутатов, Президиум Верховного Совета, ликвидирована должность председателя парламента. В новом российском парламенте нет «общего руководителя» обеих палат. Не имеющий точных аналогов в истории российского государства, а также демократических государств мира, новый представительный и законодательный орган власти Российской Федерации вобрал в себя позитивные образы деятельности парламентских органов, проверенные отечественной и мировой практикой.

Однако действующая Конституция заложила лишь основы российского парламентаризма. Становление парламента еще не завершено. Можно предположить, что его роль будет повышаться, прежде всего, на базе авторитетной и эффективной деятельности, позитивного и конструктивного воздействия на процесс политического и экономического обновления России. Вероятно, в дополнение к Конституции и другим правовым актам сформируются новые парламентские традиции и обычаи. Опыт других стран показывает, что определенные перемещения ролей и функций в рамках одной и той же системы правления вполне возможны. Этому должны способствовать стабилизация обстановки в обществе, устойчивость основ конституционного строя.

Первое десятилетие XXЙ века характеризуется стремительными и масштабными конституционными преобразованиями во многих странах и регионах. Если старые конституции и закрепляли конституционный строй, отличались стабильностью, то в современных условиях наблюдается небывалый конституционный динамизм в России. Влияние политических и экономических перемен усиливается вследствие обусловливающих интеграционных процессов Тихомиров Ю.А. Развитие теории конституционного права // Государство и право. 1998. № 7. С. 5.. Будущее российского парламента самым тесным образом связано с формированием многопартийной системы в стране.

Парламентские партии, отличающиеся хорошей организованностью и дисциплинированностью, имеющие четкую перспективу действий, собственные программы, способствуют укреплению престижа парламента в общественном мнении, а главное -- усиливают его реальную роль в решении важнейших вопросов внутренней и внешней политики.

«Парламентарное правление, -- писал французский юрист Э. де Лавелле, -- является неизбежно правлением партийным, потому что чем резче в данной стране разграничены партии и чем сильнее организованы они, тем успешнее идет управление» Ловелле Э. де. Парламентский образ правления и демократия. Ярославль, 1883. . Статья 32 Конституции гласит, что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Это право и реализуется в период выборов с помощью политических партий, главная цель которых -- интеграция интересов граждан, а не просто выдвижение кандидатов в депутаты. Нельзя превращать политические партии в инструмент добывания депутатских мандатов.

Как отмечал Б.Н. Чичерин, «не должно думать, что с установлением представительного порядка немедленно водворяется парламентское правление. Оно невозможно, пока партии не выработались и не доказали свою способность управлять государством» Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866. . Наличие парламента в России не говорит о полной реализации в государстве парламентаризма.

Парламентаризм не может существовать без парламента, в то же время парламент может существовать без принципов, важнейших элементов парламентаризма: разделения властей представительности и законности.

Парламентаризм -- это сложный и многогранный феномен, некая шкала социальных ценностей, где господствует закон, утвердились принципы верховенства права и разделения властей, где гражданское общество характеризуется демократизмом и высокой политико-правовой культурой Миронов О.О. Указ. соч. С. 100..

Парламентаризм -- это теория и практика народного представительства. «Под парламентаризмом понимается уходящая корнями в Средневековье форма представительства народа, в виде избираемого или созываемого собрания, которое обладает определенными совещательными правами или полномочиями на принятие решений в рамках конкретной системы власти или государственного строя. Но только в условиях демократического самоопределения народа на основе равного избирательного права парламентская ассамблея приобретает характер демократически легитимированного народного собрания» Государственное право Российской Федерации// Российская академия наук. Институт Государства и права. М., 2004. Т. 1. .

Анализ проблем российского парламентаризма не должен абстрагироваться от реалий государственной и общественной жизни. Не пустое критиканство либо слепое восхваление, а раскрытие потенциальных возможностей и достоинств парламента России -- вот главная задача теории парламентаризма. Это тем более важно, поскольку осуществление общепризнанных ценностей мирового парламентаризма в переходный период наталкивается на многие противоречия.

Сложность состоит в том, что основные ценности парламентаризма России формируются в качестве принципов, таких как народовластие, разделение властей, федерализм, верховенство права. Мы же не привыкли работать с принципами. Наше мировоззрение приучено воспринимать нормативные установления через жесткую систему прав и обязанностей. Однако существенные черты правового регулирования определяются именно принципами.

Говоря о принципах, воплощаемых парламентаризмом, следует отметить, что они представляют собой несомненную ценность при условии, что сформулированы и действуют как общая система. Утрата или неэффективность хотя бы одного принципа сводит на нет все усилия. Без единства принципов российского парламентаризма не может быть и речи об универсальных правовых ценностях, которые должны стать залогом благополучия российского народа, поступательного и бескризисного развития политической государственности. Безусловно, парламентское право имеет определенную специфику предмета и метода правового регулирования - основных критериев, используемых при построении системы права.

Парламентское право регулирует организационные, процессуальные отношения. Если в целом для конституционного права характерны методы, основанные на властно-императивных началах, то для парламентского - прежде всего на началах координации и согласования Парламентское право России: Учеб. пособие // Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 2003..

Статус парламентского права в системе права до конца не определен, возможно, потому, что в теории выделяют несколько структурных элементов отрасли: институты - наиболее распространенный в конституционном праве структурный элемент отрасли, подотрасли, субинституты, подинституты.

Данные проблемы дискутируются в теории права, поскольку вопросы построения системы права, выделения новых отраслей и структуризация последних - сфера теории права Парламентское право России: Учеб. пособие // Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 2003..

Заключение

Изучив теорию и практику бикамерализма, можно сформулировать следующие выводы: бикамеральная система парламента способна стимулировать развитие демократии в разделенных обществах через представительство различных социально-политических, экономических культурных либо этнических и региональных интересов, повышая, тем самым, их участие в процессе принятия решений. В нижней палате, как правило, представлены интересы политические. В верхней, в зависимости от исторических и национальных условий и необходимости этнические, региональные, культурные и другие различия.

Проанализировав процесс введения бикамерального парламента в Российской Федерации, полагаю, стоит особо подчеркнуть, что введена для улучшения принципа разделения властей и системы «сдержек и противовесов». Предполагалось, что верхняя палата будет «сдерживать» нижнюю палату парламента, тогда как обе палаты - «контролировать» исполнительную и судебную власти, за счет чего ответственность и подотчетность последних перед народными избранниками возрастет.

К тому же двухпалатного парламента должно было сделать возможным представительство в нем интересов всех регионов и этнических групп, проживающих на территории Российской Федерации.

Полномочия Парламента закреплены в 5 главе Конституции Российской Федерации.

Правовое регулирование работы парламента и парламентских процедур устанавливается Конституцией, законами и регламентами парламента и его палат. Парламент работают в сессионном порядке. Сессия - это период времени, когда парламент может проводить пленарные заседания и принимать основные решения. Как правило, ежегодно проводятся две очередные сессии (весенние и осенние). Право определения сроков очередных сессий оставлено за самой Государственной Думой и Советом Федерации. В период сессии проводятся пленарные заседания парламента и его палат, а также заседания парламентских комитетов и парламентские слушания.

Более половины времени работы парламента занимает процесс законотворчества. Законодательный процесс - это урегулированный правовыми нормами порядок деятельности правомочных субъектов по созданию закона. Важнейшим из таких субъектов является парламент, поскольку именно он принимает законы. Законодательный процесс состоит из нескольких стадий: внесение законопроектов субъектами законодательной инициативы: обсуждение законопроекта в парламентских комиссиях и на пленарном заседании палат; принятие закона; подписание закона главой государства и опубликование. Правом законодательной инициативы обладают: глава государства; палаты парламента и их постоянные комиссии; группы депутатов.

Обсуждение законопроекта - это самая объёмная стадия законодательного процесса. Она включает работу над проектом как на пленарных заседаниях палат, часто называемую чтением законопроекта, так и его обсуждение в парламентских комиссиях (комитетах). Обе эти формы обсуждения чередуются между собой.

Принятие закона осуществляется путём голосования. Закон считается принятым, если за него проголосовало установленное простое или абсолютное либо квалифицированное большинство членов палаты. Если парламент двухпалатный, следующим этапом в законодательном процессе является одобрение закона второй палатой.

После принятия закона парламентом он направляется главе государства. Если глава государства согласен с ним, то своё согласие выражает подписанием текста закона. Только после этого идёт распоряжение о опубликовании и исполнении.

У главы государства существует право вето, активно применяется в президентских и полупрезидентских республиках.

Нормативные правовые акты действуют со дня вступления в силу до утраты силы. Закон вступает в юридическую силу в день официального опубликования. При этом они имеют силу только на территории государства, либо автономного или муниципального образования. По степени применимости акты делятся на законы и подзаконные акты, юридическая сила которых ниже. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу.

Основным актом, который принимается парламентом, является закон.

Таким образом, российский механизм разделения властей имеет свои особенности и пока еще не раскрытые возможности. Они, прежде всего, обусловлены федеративной природой российской государственности, а также необходимостью взаимодействия всей системы органов государственной власти с гражданами, обладающими полнотой суверенной власти, другими институтами гражданского общества. Пока это направление деятельности Президента лишь отчасти нашло свое развитие в создании Общественной палаты Российской Федерации. Однако главным ресурсом российской системы сдержек и противовесов является то, что помимо уровня Государственной Думы, Правительства и судов общей юрисдикции она имеет еще один уровень разделения полномочий - между Президентом, Советом Федерации и Конституционным Судом Российской Федерации. Однако этот уровень разделения властей, имеющий значительный потенциал для укрепления российской федеративной и демократической природы государственности, до сих пор должным образом не используется.

Поэтому развитие самостоятельного и независимого статуса Совета Федерации, усиление его взаимодействия со структурами президентской власти позволят укрепить российскую конструкцию разделения властей, вписать ее в рамки устройства. Я считаю, что, несмотря на то, что «сенат» не избирается, механизм обратной связи депутатов Совета Федерации с населением все же есть. Механизм выражения интересов региона в Совете Федерации -- это делегированная легитимность. Например, он сам был направлен республикой. За президента и за представителей местного законодательного органа проголосовало большинство населения региона. Значит, они часть своих полномочий делегировали ему. Никто не будет держать в верхней палате человека мало полезного для региона, независимо от того, как он туда попал -- по назначению или был выбран.

Сегодня очевидно, что необходимо если не менять, то на худой конец совершенствовать принцип формирования Совета Федерации. Сегодня существуют четыре варианта реформирования верхней палаты.

1. Оставить неизменным нынешний порядок назначения “сенаторов”. Но одновременно освободить их от региональной зависимости, сделав постоянно действующими представителями регионов, зависимыми только от Центра.

2. Сохранить практику назначения членов Совета Федерации, но поставить их в зависимость от указаний субъектов Федерации.

3. Выбирать членов верхней палаты без изменения конституционного принципа ее формирования. Согласно этому проекту и исполнительная, и законодательная власти предлагают каждая не менее двух кандидатур, а из них население уже выбирает представителя.

4. Предлагается изменить Конституцию, с тем чтобы Совет Федерации все-таки избирался.

Конституция Российской Федерации

Статья 95

...В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Статья 96

... Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральными законами.

Список использованных источников и литературы

Нормативные правовые акты и нормативные документы

Конституция Российской Федерации 25 декабря 1993 года (в действующей редакции)

Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации» от 12 апреля 1995 года.

Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30.01.2002 № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального собрания РФ»

Регламента Совета Федерации Российской Федерации (с изменениями 22 февраля 2012 года) от 30 января 2002 года.

Собрание законодательства РФ. 2000. N 32. Ст. 3336.

Собрание законодательства РФ. 2005. N 21. Ст. 1919.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года.

Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» от 27 декабря 2005 года.

Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 года

Монографии, сборники, учебники и учебные пособия

Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - 3-е изд., изм. и доп. - М., 2001.

Баглай М.В., Туманов В.А., Малая энциклопедия конституционного права. - М.: 2003.

Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. - М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2004.

Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. - М., 1999.

Государственное право Российской Федерации// Российская академия наук. Институт Государства и права. М., 2004. Т. 1.

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. - М., 2006.

Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / под ред. Л.А. Окунькова. - М., 1996.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: в 4 т. Т.2/Отв.ред.Б.А.Страшун. - М., 1995.

Ловелле Э. де. Парламентский образ правления и демократия. Ярославль, 1883

Новый юридический словарь // под ред. А.Н.Азрилияна. - М., 2006.; Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право России: Учебное пособие -- М., 1999.

Парламентское право России // Под общ. ред. О.Н.Булакова. - М., 2007.

Парламентское право России // Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 1999.

Садовникова Г.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) - М., 2009.

Сравнительное конституционное правоведение // Отв.ред.В.Е.Чиркин. - М.: 1996.

Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866.

Юридическая энциклопедия // Отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М., 2001.

Статьи в периодической печати, интернет-ресурсы

Кабышев В.Т., Пряхина Т.М. Теоретические проблемы российского конституционализма // Вестник СГАП. 1995. № 2.

Конюхова И. Настоящее и будущее Федерального Собрания // Российская Федерация сегодня. 2004. № 7.

Онишко Н.В. Парламентаризм как конституционно-правовой институт//Журнал Российского Права. 2003. № 4.

Степанов И.М. Российское парламентское право: сущностные и регулятивно-целевые ориентиры формирования // Государство и право. 1994. № 11.

Тихомиров Ю.А. Развитие теории конституционного права // Государство и право. 1998. № 7.

www.council.gov.ru/about/agenda/ - Официальный сайт Совета Федерации.

www.duma.gov.ru/ - Официальный сайт Государственной Думы РФ.

duma2.garant.ru/reglam/index.htm - Регламент Государственной Думы.

http://www.gov.ru/index.html - сервер органов государственной власти РФ.

ru.wikipedia.org/wiki/Парламент_России - страница Федерального собрания Российской Федерации в Википедии.

Размещено на Allbest.ru