Основные принципы местного самоуправления

1.3 Функции местного самоуправления

С учётом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач , решаемых в процессе муниципальной деятельности и полномочий местного самоуправления, можно выделить следующие основные функции местного самоуправления:

а) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения. Муниципальное право закрепляет правовые гарантии участия населения в осуществлении муниципальной деятельности как через выборные и другие органы местного самоуправления, так и непосредственно. В соответствии со статьёй 3 закона РХ «О местном самоуправлении в Республике Хакасия» граждане имеют право участвовать в местных референдумах, сходах, выборах других формах прямого волеизъявления, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, равного доступа к муниципальной службе, обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления по вопросам местной жизни, получать полную и объективную информацию о деятельности органов местного самоуправления, знакомиться с документами и материалами непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, защищать свои права на участие в местном самоуправлении в судебном порядке. Статья 51 данного Закона предусматривает возможность осуществления полномочий представительных органов, контроля за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Для принятия решений по наиболее важным вопросам местного значения либо для выявления общественного мнения, в порядке определяемым уставом муниципального образования, может проводиться местный референдум (ст.52), в котором имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории местного самоуправления. Институт муниципальной демократии обеспечивает тесную связь выборных органов и должностных лиц местного самоуправления с населением, их подконтрольность населению. Устав муниципального образования(ст.8) регулирует порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Статья 53 Республиканского закона закрепляет институт народной правотворческой инициативы Население в соответствии с уставом муниципального образования вправе 1) вносить проекты правовых актов по вопросам местного значения в органы местного самоуправления, которые обязаны их рассматривать на открытых заседаниях с участием представителей населения; 2) вносить запросы в органы местного самоуправления, ответы на которые подлежат официальному опубликованию в местных средствах массовой информации. Кроме того законодатель РХ, не регламентирует уставом местного самоуправления право населения на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления, определяя жёсткий срок ответа (1 месяц) по существу обращений граждан (ст.54). И наконец Закон предусматривает реализацию права населения на участие в решении вопросов местной жизни через систему территориального общественного самоуправления (ст.55), которое в наибольшей степени отвечает требованию Европейской Хартии о местном самоуправлении: «...обеспечивает эффективное, и, одновременно, приближенное к гражданину управление».

б) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления. В соответствии с статьёй 4 закона РХ «О местном самоуправлении в Республике Хакасия» каждое муниципальное образование имеет муниципальную собственность и местный бюджет. Права собственника в отношении имущества и местных финансов от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренном законом РХ (ст.51), населением непосредственно.

Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, а также отчуждать в установленном порядке, они также вправе совершать с муниципальным имуществом и иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности; устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования; образовывать целевые внебюджетные фонды, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации; выпускать муниципальные займы и др. (ст. 29, 39 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Реализация этих и иных полномочий, связанных с осуществлением рассматриваемой функции, должна осуществляться в интересах населения муниципального образования, служить удовлетворению его потребностей. Это обеспечивается прежде всего деятельностью органов местного самоуправления, избираемых населением. Статья 26 республиканского закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия» относит к исключительному ведению представительного органа местного самоуправления полномочия по утверждению местного бюджета и отчёта о его исполнении, установлению местных налогов и сборов; установлению порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью.

в) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования.

Статья 7 закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия» относит к ведению местного самоуправления вопросы комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Комплексное развитие муниципального образования призвано обеспечить повышение эффективности местного хозяйства, решение социально-культурных, экологических задач, а также рациональное использование трудовых, природных и других местных ресурсов, создание необходимых условий жизни и отдыха граждан.

Проблемы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований во многом связаны с деятельностью предприятий, учреждений, не находящихся в муниципальной собственности. В соответствии со статьёй 65, выше указанного Закона, органы местного самоуправления вправе координировать участие данных предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории местного самоуправления.

г) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах. Для реализации этой функции органы местного самоуправления, во-первых, организуют, содержат, развивают соответствующие муниципальные предприятия, учреждения, организации и службы. Право органов местного самоуправления на создание предприятий, учреждений и организаций закрепляет статья 63 Закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия» , а статья 7-обязывает органы местного самоуправления заниматься вопросами организации содержания и развития муниципальных учреждений дошкольного , основного общего и профессионального образования; муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации и др. Закон также возлагает на органы местного самоуправления вопросы организации снабжения населения топливом; утилизации и переработки бытовых отходов; транспортного обслуживания населения; ритуальных услуг и т.д.

Во-вторых, муниципальные органы обязаны создавать условия для жилищного и социально-культурного строительства; для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; для деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий и т.п. Кроме того органы местного самоуправления обеспечивают санитарное благополучие населения; социальную поддержку и содействие занятости населения; противопожарную безопасность в муниципальном образовании.

В третьих, органы местного самоуправления осуществляют в этой сфере регулирующую и контрольную деятельность, что служит созданию необходимых предпосылок для полной и эффективной реализации прав и свобод граждан, обеспечению стабильного правового режима муниципального образования. Необходимо отметить также, что органы местного самоуправления в соответствии со статьёй 69 (п.4) Республиканского закона обязаны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесённых к ведению муниципальных образований, на уровне, не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путём закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Республики Хакасия отчислений от федеральных налогов и налогов Республики Хакасия.

д) охрана общественного порядка. Статья 132 Конституции Российской Федерации устанавливает, что органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка. Охрану общественного порядка в муниципальном образовании главным образом обеспечивают муниципальные органы охраны общественного порядка, которые в соответствии со статьёй 7(п.8) закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия» организует и содержит местное самоуправление и осуществляет контроль за их деятельностью. В настоящее время охрана общественного порядка обеспечивается органами местного самоуправления с помощью милиции общественной безопасности (местной милиции), которая согласно Закону РФ «О милиции» (1991 г.) является составной частью милиции РФ и входит в структуру Министерства внутренних дел РФ.

В обеспечении охраны общественного порядка на территории муниципального образования принимают участие комиссии, функционирующие при местной администрации: административные, по делам несовершеннолетних и др. Кроме того , возможно и участие населения в реализации данной функции через создание добровольных дружин и других форм общественной самодеятельности граждан. Закон Республики Хакасия «О местном самоуправлении в Республике Хакасия» (ст.45, п.6) предписывает органам местного самоуправления содействовать созданию и деятельности таких добровольных общественных формирований по охране общественного порядка.

е) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов РФ. В Российской Федерации действует система государственных гарантий местного самоуправления, включая право на судебную защиту. Поэтому органы местного самоуправления, взаимодействуя с государственными и иными органами и организациями в различных сферах местной жизни, должны отстаивать и защищать интересы населения муниципальных образований, активно использовать свои конституционные полномочия на судебные и иные формы защиты интересов и прав местного самоуправления в случае их игнорирования или нарушения (ст.76 Закона РХ «О местном самоуправлении в Республике Хакасия»). Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления вправе обращаться в органы государственной власти, к администрации предприятий, учреждений и организаций, в том числе и по вопросам соблюдения прав местного самоуправления, учёта интересов населения муниципального образования. Данные обращения подлежат обязательному рассмотрению (ст.77).

Защиту интересов местного самоуправления, более эффективное осуществление своих прав и интересов муниципальные образования могут проводить через создаваемые ими ассоциации и союзы муниципальных образований (ст.9).

1.4 Органы местного самоуправления в системе народовластия

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 130) местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами как путём различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 14) к органам местного самоуправления относятся:

представительные органы местного самоуправления;

иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Согласно Закону наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Наименование органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учётом национальных, исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Закон «О местном самоуправлении в Республике Хакасия» отдаёт прерогативу определения структуры органов местного самоуправления исключительно представительному органу местного самоуправления (ст. 13, п.5) Органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления организуют исполнение федеральных законов, указов Президента РФ, правовых актов субъектов РФ, оказывают содействие федеральным органам государственной власти, расположенным на их территории, и органам государственной власти субъектов РФ, осуществляют координацию деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Представительные органы местного самоуправления. Представительными органами местного самоуправления являются думы, муниципальные собрания, муниципальные комитеты, советы депутатов и т.д. Они состоят из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными и региональными законами субъектов РФ. Согласно закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия» (ст. 14), представительные органы местного самоуправления в Республике Хакасия называются Советами депутатов. Численный состав представительного органа местного самоуправления, в соответствии с Федеральным законном (ст. 15), определяется уставом муниципального образования. Однако закон «О местном самоуправлении в Республике Хакасия» (ст. 14) регламентирует нижнюю и верхнюю границы численного состава Совета депутатов: для городов республиканского значения не менее 15 и не более 35; для городов районного значения, сельсоветов и поссоветов соответственно 7 и 15.

В исключительном ведении представительного органа местного самоуправления (ст. 26 Республиканского закона о местном самоуправлении) находятся:

принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом местного самоуправления;

утверждение местного бюджета и отчёта о его исполнении;

принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчётов об их исполнении;

установление местных налогов и сборов;

установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Совет депутатов наделён также правом законодательной инициативы в Верховном совете РХ. Республиканский законодатель определяет также: 1) формы деятельности представительных органов местного самоуправления: сессии Совета депутатов и заседания его постоянных комиссий в период между сессиями(ст.27); 2) структуру Совета депутатов (ст. 30, 31), а также возможность создание Советом депутатов своего аппарата (ст. 33). Как уже отмечалось ранее, в отдельных поселениях с численностью поселения не более тысячи человек полномочия Совета депутатов могут осуществляться собранием (сходом) граждан (ст.14).

Представительный орган местного самоуправления принимает решения коллегиально.

Закон «О местном самоуправлении в Республике Хакасия» (ст. 22), как и соответствующий Федеральный закон, гарантируют депутату представительного органа местного самоуправления условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защиту прав, чести и достоинства. Республиканский закон (ст. 22) устанавливает, что депутат представительного органа местного самоуправления осуществляет свои полномочия на непостоянной основе, за исключением случаев, предусмотренных законом и уставом муниципального образования. Депутату представительного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, денежное содержание определяется в соответствии с законодательством РХ.

Иные органы местного самоуправления и должностные лица:

Глава муниципального образования.

Уставом муниципального образования, согласно статьи 15 закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия», устанавливается должность выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления: на территории города республиканского значения - главы администрации муниципального образования, на территории города районного значения, поссовета, сельсовета - главы муниципального образования.

Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления и своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ.

Глава муниципального образования, в соответствии с уставом муниципального образования, наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Так согласно статьи 17 закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия», глава администрации муниципального образования, глава муниципального образования:

обеспечивает выполнение на территории местного самоуправления федерального законодательства и законодательства Республики Хакасия, решений соответствующего

представительного органа, а также собственных актов;

руководит деятельностью администрации, в соответствии с утверждённой структурой определяет штаты, организует работу с кадрами;

назначает на должность и освобождает от неё руководителей структурных подразделений и иных должностных лиц администрации, а также руководителей муниципальных предприятий и учреждений, если иное не предусмотрено законодательством;

распоряжается средствами местного бюджета и внебюджетных фондов, открывает и закрывает счета в банковских учреждениях, является распорядителем кредитов, подписывает финансовые документы;

вносит в представительный орган проект местного бюджета и внебюджетных фондов, представляет отчёт об исполнении местного бюджета и расходовании средств внебюджетных фондов;

управляет муниципальной собственностью;

представляет представительному органу ежегодный отчёт о деятельности местной администрации;

организует приём граждан, рассматривает предложения, заявления и жалобы граждан, принимает по ним решения;

представляет интересы населения и соответствующего органа местного самоуправления, принимает меры по обеспечению и защите интересов территории, местного хозяйства в суде, арбитражном суде, а также в соответствующих органах государственной власти и многое другое.

В соответствии с уставом муниципального образования и в пределах установленных норм финансирования глава администрации муниципального образования, глава муниципального образования назначает своих заместителей по согласованию с представительным органом местного самоуправления (ст.18).

Статья 16 Федерального закона «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставляет возможность муниципальному образованию, в соответствии с уставом муниципального образования, наделять избранного населением главу муниципального образования правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. Законодатель Республики Хакасия этот положение жёстко регламентирует в статье 28 закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия», указывая, что «в городах республиканского значения очередные сессии созывает и ведёт председатель Совета депутатов, а в городах районного значения, поссовете, сельсовете - глава муниципального образования.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования подотчётен населению непосредственно, а также представительному органу местного самоуправления (ст. 15 закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия»).

Исполнительные органы местного самоуправления. В соответствии с уставом муниципального образования и законами субъектов

РФ формируются исполнительные органы местного самоуправления. Наименование, структура, порядок формирования и полномочия исполнительного органа определяется уставом муниципального образования (ст. 19 закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия»).

Исполнительным органом муниципального образования, в соответствии со статьёй 34 закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия», является местная администрация, которая действует на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, Конституции РХ, законов РХ, устава муниципального образования, решений органов государственной власти РХ, представительных органов местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, обеспечивает права и законные интересы муниципального образования и граждан.

Местная администрация подотчётна соответствующему представительному органу, а также органам государственной власти в пределах переданных местной администрации государственных полномочий.

Местная администрация состоит из главы администрации, его заместителей, иных должностных лиц, структурных подразделений администрации. Возглавляет работу местной администрации глава администрации муниципального образования, глава муниципального образования (ст. 34, 35).

В местной администрации могут создаваться органы местной администрации: комитеты, департаменты и др., положение о деятельности которых утверждается выборным должностным лицом местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Для организационного, правового и материально-технического обеспечения деятельности местной администрации образуется аппарат местной администрации (ст.36, 37).

Закон «О местном самоуправлении в Республике Хакасия» уделяет очень большое внимание вопросу компетенции местной администрации, (поскольку она является непосредственным исполнителем воли населения в решении вопросов местного значения), подробно детализируя перечень полномочий местной администрации в решении вопросов местного значения, определяя соответствующий спектр её предметов ведения, прав и обязанностей:

в области планирования, бюджета, финансов и учёта (ст.38);

по управлению муниципальной собственностью (ст. 39);

в области использования земли и других природных ресурсов, охраны природы (ст.40);

в области строительства, транспорта, дорожного хозяйства и связи (ст. 41);

в сфере коммунального, торгового и бытового обслуживания (ст. 42);

в сфере социально-культурного обслуживания населения (ст. 43);

в сфере социальной защиты населения (ст. 44);

в сфере обеспечения законности, правопорядка и безопасности, охраны прав и свобод граждан (ст. 45).

Закон также определяет основы взаимодействия органов местного самоуправления при осуществлении ими своих полномочий. Согласно статьи 46 закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия», представительный и исполнительный органы местного самоуправления в своих взаимоотношениях исходят из интересов граждан, единства целей в решении задач местного значения.

Представительный орган местного самоуправления, действуя в рамках своей компетенции, не вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, относящиеся к компетенции исполнительного органа и наоборот. Порядок разрешения споров и конфликтов, возникающих между органами местного самоуправления определён в статьях 46-48 Республиканского закона.

 Предметы ведения и полномочия местного самоуправления

Предметы ведения местного самоуправления

Предметы ведения местного самоуправления - необходимый элемент правового статуса любого муниципального образования. Конституция Российской Федерации (ст.130), Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 6), Республиканский закон «О местном самоуправлении в Республике Хакасия» (ст. 7) используют для характеристики предметов ведения местного самоуправления понятие «вопросы местного значения». Вместе с тем Конституция Российской Федерации и названные выше законы в круг предметов ведения включают также и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Таким образом, предметы ведения местного самоуправления включают: а) вопросы местного значения; б) отдельные государственные полномочия. Российский и Республиканский законодатели к вопросам местного значения относят:

организацию местного самоуправления в муниципальном образовании, её правовое закрепление в уставе муниципального образования. Каждое муниципальное образование, решая вопросы организации и структуры местного самоуправления, самостоятельно разрабатывает и принимает устав, вносит в него изменения и осуществляет контроль за его соблюдением;

правовое регулирование муниципальных отношений в пределах полномочий местного самоуправления, значительная часть норм которого закладывается в уставе муниципального образования. Кроме того, муниципальные образования принимают общеобязательные правила по предметам своего ведения, устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, регулируют планировку и застройку территории муниципального образования, регулируют использование водных объектов местного значения, месторождений полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения и др.;

управление муниципальной собственностью и местными финансами, обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Муниципальные образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью; формируют, утверждают и исполняют местный бюджет; устанавливают местные налоги и сборы, решают другие финансовые вопросы местного значения; принимают планы и программы развития муниципального образования; решают задачи комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования;

организацию, содержание и развитие муниципальных служб: предприятий и учреждений,

связанных с обеспечением жизнедеятельности населения в различных сферах местной жизни, создание условий для удовлетворения потребностей населения в различного рода услугах, (подробный перечень которых содержит статья 7 Республиканского закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия»);

осуществление контроля за соблюдением правовых актов муниципального образования, участие в контроле за соблюдением законодательства на территории муниципального образования. Муниципальные образования обеспечивают контроль за соблюдением своих уставов, общепринятых правил по предметам ведения муниципального образования. В ведении муниципальных образований находятся вопросы контроля за использованием земель на их территории, охраны окружающей среды и т.п.

Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению также вопросы, не исключённые из их ведения и не отнесённые к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Законами субъектов РФ разграничиваются предметы ведения муниципальных образований в том случае, если в границах территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования (ч. 3 ст. 7 закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия»).

Полномочия местного самоуправления

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяя его статус в системе народовластия, использует понятия: «полномочия местного самоуправления» (ст. 12), «права местного самоуправления» (ст. 133). Юридическая наука использует термин «полномочия» для характеристики прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица, т.е. этот термин в равной степени охватывает права и обязанности.

Следовательно, под полномочиями местного самоуправления нужно понимать закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований.

Полномочия местного самоуправления реализуются, во-первых, непосредственно населением муниципальных образований. Населению муниципального образования принадлежит исключительное право избирать представительные органы местного самоуправления, выражать свою волю на местном референдуме. Населению принадлежит право определять структуру органов, а также устав местного самоуправления непосредственно или через своих выборных представителей. Население, в соответствии с уставом муниципального образования, в праве отозвать, выразить недоверие или досрочно прекратить полномочия выборных органов и должностных лиц местного самоуправления и др., в соответствии с законодательством о местном самоуправлении.

Во-вторых, полномочия местного самоуправления реализуются органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. (Более подробное описание этих полномочий, в привязке к Республиканскому законодательству, было рассмотрено нами в п.4 данного параграфа).

Естественно, полномочия местного самоуправления делятся на две группы:

«Собственные» полномочия местного самоуправления, т.е. те полномочия, которые признаёт за муниципальным образованием государство и которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Отдельные государственные полномочия, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется, согласно закону, только федеральными законами, законами или уставами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств и оговорёнными условиями и порядком контроля государственными органами за осуществлением данных полномочий органами местного самоуправления.

 Основы местного самоуправления

Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определённых предпосылок и условий, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления: правовую, территориальные, организационную, финансово-экономическую.

Правовая основа местного самоуправления

Правовую основу местного самоуправления составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы; конституции, уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, а также уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Например, Закон Республики Хакасия «О местном самоуправлении в Республике Хакасия» от 17 ноября 1998 г. в статье 2 устанавливает, что правовой основой местного самоуправления в Республике Хакасия являются:

Конституция Российской Федерации;

федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации;

Конституция Республики Хакасия;

законы и иные нормативные правовые акты Республики Хакасия;

уставы муниципальных образований.

Кроме того, составной частью правовой основы местного самоуправления в РФ можно по существу считать Европейскую Хартию о местном самоуправлении, поскольку, как указывалось ранее в этой работе, её основные принципы и положения легли в основу российского законодательство о местном самоуправлении.

Необходимый элемент правовой основы местного самоуправления - устав муниципального образования, который является совершенно новым понятием в юридической практике и теории в нашей стране. Федеральный и республиканский законы о местном самоуправлении устанавливают, что каждое муниципальное образование имеет свой устав. Статья 8 указанных законов определяет круг основных вопросов, регулируемых уставом муниципального образования, принципы его разработки, принятия и порядок государственной регистрации. В соответствии с Законом, устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно в соответствии с законодательством. Порядок его разработки, принятия и изменения находится в ведении муниципального образования. Практически устав - это местное законодательство, разработанное самим населением непосредственно или через выборные органы муниципального образования, а не закон, как было раньше, «спущенный» государством сверху. Государство имеет право вмешаться в процедуру создания устава только в случае, если положения устава противоречат законодательству РФ или её субъектов. Для этого предусмотрена процедура государственной регистрации устава муниципального образования. Устав может приниматься представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно, т.е. местным референдумом или на сходе граждан и вступать в силу только после государственной регистрации и официального опубликования (обнародования) (ст.8 ч.3-5 закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия»).

Территориальные основы местного самоуправления

Конституция Российской Федерации не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно статье 131 Конституции РФ «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учётом исторических и иных местных традиций». Конституция, таким образом, не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством, но и не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вслед за Гражданским кодексом РФ (ч. 1) ввёл понятие в наше законодательство: «муниципальное образование». Поэтому осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию новый Закон связывает не с административно-территориальными единицами (что не исключает осуществление местного самоуправления в их границах), а с муниципальными образованиями, на территории которых и осуществляется местное самоуправление.

Закон не содержит также (в отличие от ранее действовавшего закона о местном самоуправлении) перечня территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление. Например, статья 12 Республиканского закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия», во-первых устанавливает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Республики Хакасия. Во-вторых, Закон называет основные территориальные единицы, в границах которых осуществляется местное самоуправление: города республиканского значения, города районного значения, поссоветы, сельсоветы и иные территории. Закон также относит к муниципальным образованиям и часть поселения. Речь идёт прежде всего о внутригородских муниципальных образованиях, которые упоминаются в п. 3 рассматриваемой нами статьи Закона. Таким образом, Закон, по существу, закрепляя те же территориальные единицы, которые были и в предшествующих законах основами местной власти, оставляет этот перечень открытым и не связывает его жёстко с административно- территориальным делением.

Статья 12 Федерального закона о местном самоуправлении гласит: «Население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». Это право может быть реализовано путём: а) создания самостоятель-

ного муниципального образования; б) присоединения к какому-нибудь муниципальному образованию; в) организации территориального общественного самоуправления, правовые гарантии которого, к примеру, закреплены в статьях 55-60 Закона Республики Хакасия «О местном самоуправлении в Республике Хакасия».

Организационные основы местного самоуправления

Понятие «организационные основы местного самоуправления» характеризует:

а) структуру органов местного самоуправления;

б) порядок, формы и принципы деятельности органов местного самоуправления;

в) организацию муниципальной службы.

Конституционный принцип самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления означает, что вопрос о структуре органов может решаться населением как непосредственно, так и через избираемые им органы. Законодательство о местном самоуправлении фактически связывает решение данного вопроса с принятием устава муниципального образования. Согласно статье 8 Республиканского закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия» в уставе указываются структура и порядок формирования органов местного самоуправления; условия и порядок организации муниципальной службы и другие организационные основы деятельности органов местного самоуправления. Кроме представительного (выборного) органа местного самоуправления, наличие которого Закон считает обязательным (ст. 13), муниципальное образование должно определить в своём уставе, опираясь на законодательство¹¹ Например, на закон «О муниципальной службе в Республике Хакасия» от 22 февраля 2000 г. Газета «Хакасия» от 15 марта 2000 г., №49. , какие органы, должностные лица и на основе каких принципов должны осуществлять исполнительно-распорядительные функции в системе местного самоуправления.

Финансово-экономические основы местного самоуправления

Финансово-экономические основы местного самоуправления составляют:

а) муниципальная собственность;

б) местные бюджеты и иные финансовые ресурсы местного самоуправления;

в) имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также, в соответствии с законом, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

В целях обеспечения этой основы органы государственной власти:

регулируют законами порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность;

передают органам местного самоуправления материальные и финансовые средства, необходимые им для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом данные органы;

разрабатывают и устанавливают государственные минимальные социальные стандарты;

регулируют отношения между федеральным бюджетом и местными бюджетами, между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами;

обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления;

компенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы, возникающие в результате решений, принятых органами государственной власти;

участвуют в решении местных задач через целевые федеральные и региональные программы.

Федеральный (ст. 29) и Республиканский (ст.62) законы о местном самоуправлении определяют перечень состава муниципальной собственности, права собственника и правила управления муниципальной собственностью.

Имущество, находящееся в собственности муниципального образования, делится на две части. Одна часть муниципального имущества закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на првае хозяйственного ведения и праве оперативного управления. Другая его часть, т.е. средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, составляет согласно статье 215 Гражданского кодекса РФ, муниципальную казну соответствующего городского, сельского или другого муниципального образования.

Статья 132 Конституции Российской Федерации закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет. Вопросы формирования и использования местных финансовых ресурсов решаются соответственными органами местного самоуправления или непосредственно населением

муниципального образования в соответствии с законодательством. Например, в статье 68 закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия») указывается, что формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. В тоже время указывается в данной статье, что формирование местного бюджета осуществляется путём применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти. Гарантирует также этот Закон и обеспечение минимальных местных бюджетов (ст.69) путём закрепления органами государственной власти РФ и РХ доходных источников. Для пополнения доходной части местных бюджетов муниципальные образования имеют право самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы (ст.71) в соответствии с законом «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», взимать плату за пользование природными ресурсами (ст. 72), образовывать внебюджетные и валютные фонды, участвовать в кредитных отношениях (ст.72-74).

 Гарантии местного самоуправления

Государство (Российская Федерация), признав местное самоуправление как одну из форм осуществление власти народа на местах, обязано обеспечить гарантированность прав местного самоуправления. Обобщая материал изложенный в данной работе, можно сделать вывод о том, что гарантии местного самоуправления, обеспечиваемые государством подразделяются на:

Гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность местного самоуправления. Эти гарантии закреплены:

прежде всего в положении о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

в праве населения муниципальных образований самостоятельно непосредственно или через выборные органы местного самоуправления определять формы и пути реализации местного самоуправления, его организационную структуру и процедуры деятельности;

в том, что контроль государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления имеет оговорённые законом пределы (ст. 5, 6 закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия»);

и в том, что для решения местных вопросов и возлагаемых на них задач органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией.

Гарантии, обеспечивающие финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет в качестве обязательных атрибутов муниципального образования муниципальную собственность и местный бюджет (ст.1). При этом Закон устанавливает, что муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями (ст.6).

Гарантии, обеспечивающие судебные и иные правовые формы защиты местного самоуправления. Особую роль в системе гарантий, обеспечивающих правовую защиту местного самоуправления, играет право местного самоуправления на судебную защиту (ст.76 закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия»).

Гарантией правовой защиты местного самоуправления является также обязательность решений, принятых путём прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления всеми расположенными на соответствующей территории предприятиями, организациями, учреждениями, независимо от форм собственности, органами местного самоуправления и гражданами (ст.75).

К гарантий правовой защиты местного самоуправления относится и право обращения органов и должностных лиц местного самоуправления в органы государственной власти и к государственным должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям (ст.77 закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия»).

Обеспечению правовой защиты местного самоуправления служит право муниципальных образований объединяться в союзы и ассоциации (ст.9 закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия»).

К числу, если можно так выразиться опосредованных¹¹ Для людей избранных, назначенных или принятых на работу в органы местного самоуправления работа в этих органах не только выполнение долга и оправдание доверия, оказанного им населением, но и трудовая деятельность, которая, в силу её специфики, должна соответствующим образом оплачиваться и давать человеку определённые социальные гарантии, и которые в свою очередь будут являться стимулом для прихода в органы местного самоуправления людей достойных, образованных и высококвалифицированных. гарантий местного самоуправления необходимо отнести и гарантии депутатам представительных органов местного самоуправления, осуществляющих свою деятельность на постоянной основе, выборным должностным лицам местного самоуправления и муниципальным служащим. Закон предусматривает статус, соответствующие льготы и социальные гарантии выше перечисленным категориям лиц (ст. 22, 23, 78 закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия»).

местный самоуправление правовой полномочие

Заключение

Являясь одним из элементов конституционного строя Российской Федерации, местное самоуправление, имеет большое значение для формирования новой российской государственности. В нём, согласно Европейской Хартии о местном самоуправлении, наиболее полно реализуется идея приближения власти к её источнику - народу. Сейчас становится всё более очевидным, что с имеющимися многочисленными проблемами наше общество не справится, если не будет подлинного местного самоуправления, развитие которого необходимо для решения задач, связанных с организацией территориального управления. Этнические и исторические особенности России, сложившаяся социально-экономическая и политическая ситуация делают невозможным управление страной только из центра; поэтому организация общественной жизни должна включать и механизмы самоуправления территорий, местных сообществ, которые, фактически, на сегодняшний день находятся ещё в стадии становления, развития, а также в стадии осознания понятия местного самоуправления большинством населения страны.

И потому сейчас так важно государству, его соответствующим органам видеть и анализировать опыт функционирования местного самоуправления на местах, определять тенденции его развития, ошибки и проблемы становления и, в связи с этим корректировать свою политику в вопросах местного самоуправления.

Например, практика последних лет показывает, что население муниципальных образований в основной своей массе по прежнему считает органы местного самоуправления государственными органами, а своё участие в решении вопросов местной жизни, в самоуправлении видят только в разовой акции - выборах представительных органов и должностных лиц местного самоуправления. Причины такого положения дел в следующем. Во-первых, в сознании многих людей остаются стереотипы и стандарты организации местной власти прошлых лет. Во-вторых, сохраняется отчуждённость от власти народа, выражающаяся в сакраментальной фразе: «как народ не решит - власть, всё равно, сделает по своему». В-третьих, - правовая неосведомлённость населения в вопросах местного самоуправления.

Названные проблемы будут усугубляться, если не проводить конкретных мероприятий, например, по непосредственному участию населения в актах управления муниципальным образованием, решения вопросов местного значения в таких как: местный референдум по принятию устава муниципального образования. К сожалению, практика наших дней показывает, что ни в одной из территорий нашей Республики Хакасия, имеющих уставы муниципальных образований ( г. Абакан, г. Черногорск, г. Абаза Таштыпского района) не были приняты эти уставы прямым волеизъявлением населения муниципальных образований. Не смотря на то, что такие мероприятия не потребовалось бы тратить денежные средства местных бюджетов, поскольку их можно было приурочить к каким-либо из систематически проходящим федеральным выборам. Отсюда становится понятной ситуация, когда многие жители соответствующих муниципальных образований не знают не только основные положения устава муниципального образования (в создании и разработке которого они должны принимать участие), но и о существовании самого устава.

Крайне необходимо проводить пропаганду среди населения правовых положений о местном самоуправлении через средства массовой информации; встречи с населением; через издание соответствующих брошюр, методических пособий для населения, разъясняющих их права и обязанности в вопросах местного самоуправления; и наконец, в целях формирования человека нового менталитета, через введение в школьную программу предмета основ государства и права курса «местное самоуправление». Тогда, возможно, заработают «мёртвые» Статьи закона, основные положения которых на данный момент не используются в деятельности местного самоуправления ни населением, ни органами муниципального образования. в настоящее время статьи муниципального законодательства о правотворческой инициативе населения по вопросам местной жизни, о территориальном общественном самоуправлении и о местных референдумах и собраниях (сходах) граждан. Возможно и не будут появляться статьи в газетах, подобных статье А. Сиротенко «Господи, вразуми их!» в газете «Хакасия» от 7 апреля 2000 г. №66. Из содержания этой статьи можно сделать вывод о том, что из-за правовой неосведомлённости населения, возможно со стороны органов местного самоуправления, грубейшее нарушение конституционного права на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, на получение достоверной и полной информации о деятельности и принимаемых решениях органами и должностными лицами местного самоуправления по вопросам, затрагивающим жизненные интересы населения их права и свободы.

Практика организации местного самоуправления на местах выявила, на мой взгляд, ещё одну негативную тенденцию, не позволяющую наиболее полно отражать интересы всех слоёв населения муниципального образования при формировании представительных органов местного самоуправления.