Організація роботи Президента України як вищої посадової особи в державі

Згідно з Положенням Президентові були безпосередньо підпорядковані:

Глава Адміністрації Президента України;

Перший помічник Президента України;

помічники Президента України;

радники Президента України;

Постійний представник Президента України у Верховній Раді;

Постійний представник Президента України в Конституційному Суді України;

наукові консультанти, консультанти та референти Президента України;

Управління зовнішньої політики;

Контрольне управління.

Згідно з "Положенням про Адміністрацію Президента України" від 19 лютого 1997 р. на Главу Адміністрації Президента покладалися ряд обов'язків, які забезпечували діяльність структури. Так, глава Адміністрації Президента здійснював загальне керівництво Адміністрацією, забезпечував взаємодію всіх структурних підрозділів Адміністрації, безпосередньо здійснював керівництво діяльністю управлінь внутрішньої та гуманітарної політики, Першого відділу. Глава Адміністрації у межах своїх повноважень мав право видавати розпорядження з питань діяльності Адміністрації.

Перший помічник Президента безпосередньо координував та організовував роботу Групи помічників, радників, наукових консультантів, консультантів та референтів, канцелярії Президента, Прес-служби, Служби протоколу. На нього покладалося розв'язання організаційних питань діяльності Президента, провідними серед яких були:

розробка та узгодження поточних і перспективних планів роботи, підготовка офіційних зустрічей, візитів, переговорів, робочих поїздок Президента;

забезпечення підготовки для Президента аналітичних, інформаційних, довідкових та інших матеріалів;

забезпечення підготовки і виконання доручень Президента.

На першого заступника та заступників Глави Адміністрації Президента покладалося здійснення безпосереднього керівництва структурними підрозділами Адміністрації [19].

Як зазначає А.Колодій, окрім зрушень у структурі, функціях та моделі прийняття рішень, змінювались чисельність та розподіл владних повноважень. Так, на початку президентства Л.Кравчука апарат Адміністрації налічував 19 підрозділів. У внутрішню структуру служби були закладені протиріччя між повноваженнями її підрозділів, що призвело до конфліктів між ними, а робота зводилась скоріше до дорадчих та консультативних функцій. Чисельність співробітників служби Адміністрації складала близько 80 осіб.

З обранням Президентом України Л.Кучми структура Адміністрації також неодноразово корегувалася. Структурні одиниці Адміністрації Президента отримали чітко визначені повноваження, а кількість співробітників зросла до 500.

Одночасно в Адміністрації Президента тривав пошук моделі прийняття рішень: за Л.Кравчука Адміністрація Президента використовувала модель «Трумена», за якої інформація прямо надходить від структурних одиниць до президента, яку заступила модель «Ейзенхауера», за якої інформація надходить від структурних одиниць до президента через главу адміністрації, а згодом модель «Франкліна Рузвельта» при якій двосторонній потік інформації між структурними одиницями та президентом [45; с.65].

Окремо слід зазначити, що з кожним роком посилювалася тенденція до створення паралельних структур у Адміністрації Президента України до тих, які існують, наприклад при Кабінеті Міністрів України, міністерствах тощо.

2.2 Оновлена структура і повноваження Адміністрації

З 2000 року по червень 2002 року в структурі Адміністрації Президента України відбулися значні зміни, які були закріплені Указом глави держави «Про заходи щодо удосконалення діяльності Адміністрації Президента України» від 20 серпня 2002 року.

Так, практично відразу після реорганізації 1999 року, 9 березня 2000 року, вийшов указ, згідно з яким Управління державних нагород було перейменовано в Управління державних нагород та геральдики. Вже в грудні 2000 року в складі Адміністрації Президента утворено Секретаріат Національної Ради з узгодження діяльності загальнодержавних і регіональних органів та місцевого самоврядування і Управління по роботі правоохоронних органів, а Апарат президентської Ради ліквідовано.

1 лютого 2001 року Управління прес-служби Президента України реорганізовано в Управління інформації та зв'язків з громадскістю. В квітні 2001 року введено посаду Постійного представника Президента України на Чорнобильській АЕС, а в липні створено Управління з питань адміністративної реформи. У жовтні 2001 року на базі Генеральної військової інспекції при Президентові України та Управління по роботі правоохоронних органів Адміністрації утворено Головне управління з питань діяльності військових формувань та правоохоронних органів [45; с.68].

У червні 2002 року склад Адміністрації Президента поповнився посадами - радника Президента України - директора Національного інституту стратегічних досліджень та Першого помічника глави держави. В липні відбулася реорганізація Головного управління з питань діяльності військових формувань та правоохоронних органів в Головне управління з питань судової реформи, діяльності військових формувань та правоохоронних органів, а Управління інформації та зв'язків з громадськістю в Головне управління інформаційної політики. Також створено Управління стратегічних ініціатив.

Всі ці зміни було закріплено в новій структурі вищеназваним Указом Президента «Про заходи щодо удосконалення діяльності Адміністрації Президента України» від 20 серпня 2002 року [20].

Серед нововведень - дві посади перших заступників глави Адміністрації замість одної. Згідно з указом останній керівник Адміністрації мав вже шість заступників, при цьому п'ять з них одночасно очолювали головні управління.

Кількість головних управлінь і просто управлінь залишилася незмінною (відповідно 10 і 9), але було створено окремий Відділ з питань підготовки доповідей та виступів Президента України.

В складі Адміністрації Президента було передбачено посаду Уповноваженого Президента України з питань контролю за діяльністю Служби безпеки України.

Цим же Указом Л. Кучма також доручив главі Адміністрації В. Медведчуку запропонувати нових співробітників Адміністрації й проаналізувати роботу консультативних та допоміжних служб при ній. Відповідно до указу змінено схему розподілу обов'язків між главою Адміністрації, його першими заступниками і заступниками, а також Першим помічником глави держави [20].

Нова структура зберегла: Головне управління організаційно-кадрової політики і взаємодії з регіонами; Головне контрольне управління; Головне державно-правове управління; Головне управління з питань внутрішньої політики; Головне управління з питань зовнішньої політики; Головне управління з питань економічної політики.

Залишилися в складі Адміністрації Президента Секретаріат Адміністрації Президента України; Управління Державного Протоколу та Церемоніалу; Управління з питань забезпечення зв'язків з Верховною Радою, Конституційним Судом і Кабінетом Міністрів; Управління з питань громадянства; Управління з питань помилування; Управління з питань звернень громадян та Управління документального забезпечення.

Завдяки приходу на керівні посади діючих політиків - В. Медведчука, В.Хорошковського та інших, було посилено публічну складову політичного стилю Адміністрації Президента. Головним завданням діяльності нового складу Адміністрації Президента стало перетворення її на орган, здатний виробляти і забезпечувати ключові політичні рішення в країні.

Леонід Кучма аргументував це таким чином: «Я хочу бачити Адміністрацію Президента більш політичним центром, ніж вона була до цього, розробником стратегії в цілому, і щоб ця стратегія втілювалася в життя, а не залишалася на паперах» [82]. Тогочасний керівник Адміністрації Президента Віктор Медведчук позиціонував себе на парламентських виборах як «ефективного менеджера». Так само діяв і Валерій Хорошковський. І хоча для виборців це переважно не стало переконливим аргументом для голосування за їхні списки, елементи іміджу «ефективних управлінців» було перенесено через частину засобів масової інформації на сам інститут Адміністрації Президента. Водночас, логіка дій тогочасної Адміністрації Президента та характер їх висвітлення у засобах масової інформації того часу однозначно свідчили про те, що тут, нарівні з Урядом і системою виконавчої влади ухвалюються важливі державні рішення.

З цього приводу А.Колодій зазначає, що спроби надати Адміністрації Президента нового іміджу зовсім не означають втрати старих, набутих за попередніх керівників, звичок. Ефективність попередніх глав Адміністрації оцінювалася Президентом, насамперед, за здатністю силового «протискання» необхідних йому рішень через парламент, а точніше, за спроможністю формувати засобами силових та фіскальних органів влади, підпорядкованих Президенту, гранично необхідного тиску на Верховну Раду, конкретних депутатів, на органи місцевого самоврядування, суддів, бізнесменів тощо. Показово, що після призначення В. Медведчука указом Президента від 12 червня 2002 року опозиційні фракції парламенту неодноразово звинувачували Адміністрацію Президента у тискові на депутатів з метою створення у Верховній Раді пропрезидентської більшості. Лише за період літніх парламентських канікул кілька десятків народних депутатів оприлюднили в той чи інший спосіб інформацію про податкові перевірки або навіть відкриття кримінальних справ з метою тиску на їхню позицію.

Зрозуміло також, що Віктор Медведчук, добре знаючи історію своїх попередників, всіляко позиціонує себе як управлінця, який стоїть за Президентом, а не політика, який направляє Президента. Адже саме призначення В. Медведчука на посаду керівника Адміністрації Президента стало прийнятним для Президента лише після невдалих для СДПУ(о) результатів парламентських виборів та ще більш неефективної квазіпрезидентської кампанії Віктора Медведчука як Президента Східної України. За даних обставин СДПУ(о) не залишалось нічого іншого, як запропонувати Президенту реформу політичної системи або без прямих президентських виборів, або з інститутом президентства, що виконує формальний церемоніальний статус глави держави” [45, с.91].

Позиція А.Колодія видається надто жорсткою і не зовсім виправданою, проте слід погодитися з науковцем стосовно його тези про значний вплив Адміністрації Президента в системі органів державної влади, який, з огляду на відсутність регулювання статусу Адміністрації Президента ані на конституційному, ані на закорнодавчому рівні, частково сприймався як нормативно не узаконений тиск.

За часів головування у адміністрації Президента України В. Медведчука було започатковано ініціативи за кількома напрямками.

Президент спільно з Адміністрацією зініціювали загальнонаціональну політичну дискусію про необхідність конституційної реформи в країні. Зміст цієї ініціативи визначено загальним прагненням перетворити Україну із президентсько-парламентської на парламентсько-президентську державу. Перетворень України на парламентську республіку вимагала частина політичних сил, які на той момент були опозиційними, вимагає перетворення. Однак, варто наголосити, - перш ніж ініціювати подібну дискусію ініціатор змін (Президент) повинен був дати конкретну відповідь на ряд питань:

1) Чи матиме Президент право призначати Уряд, і якою буде функція Президента в діяльності Уряду?

2) Чи обиратиметься Президент безпосередньо народом, чи лише парламентом?

3) Чи матиме Президент інші вагомі повноваження, крім представницької функції та сфери зовнішньої політики, і якими конкретно будуть ці повноваження?

Без змістовної відповіді на ці питання дискусія була б безпредметною. Адже Президент зазначив лише, що в Україні «має бути коаліційний Уряд, який спирається на парламентську більшість», а «парламентська більшість формує Уряд і несе відповідальність за його роботу» [75; с.68].

А. Колодій з цього приводу зазначає, що додатковими цілями запропонованої Президентом дискусії, найімовірніше, були:-

спроба зняти з Президента відповідальність за стан у країні після восьми років його правління;-

намагання відволікти частину політичних сил, відданих еволюційному шляху модернізації в Україні, від участі в запланованих політичних протестах;

знайти форму не обрання, а фактично призначення наступного Президента України.

Спробою відволікти опозиційні сили можна вважати й ініціативу Президента про запровадження пропорційної системи парламентських виборів. Адже опозиція неодноразово вимагала запровадження пропорційної системи, тоді як Леонід Кучма більшу частину строку свого перебування на посаді Президента України наголошував на згубності такого шляху.

В цілому конституційна ініціатива Л. Кучми була спробою напередодні акцій протесту перевести розмови про нинішній політичний режим в дискусію про оптимальний політичний режим у майбутньому виконала свою програму-мінімум.

Серед нововведень Адміністрації Президента також - спроба визначити нові принципи та характер інформаційної політики в країні. Указом глави держави Управління інформації і зв'язків з громадськістю було реорганізоване у Головне управління інформаційної політики. Окремим розпорядженням керівника інформаційно-аналітичної служби СДПУ(о) Сергія Васильєва було призначено керівником цього Управління. За назвою та функціями даний орган не відповідав конституційному статусу Адміністрації Президента.

Адміністрації Президента запровадила оновлену версію Web-сайту Президента України. Важливі кадрові зміни відбуваються і на рівні інших центральних та місцевих органів влади, що опікуються засобами масової інформації. Як приклад експерти називають введення ще однієї посади першого заступника голови Державного комітету з питань інформаційної політики, телебачення і радіомовлення. На цю посаду призначено Михайла Онуфрійчука, який з 1977 по 1990 роки працював заступником начальника політвідділу МВС УРСР і далі продовжував працювати у інформаційній сфері [67; с.126].

Кадрові призначення в Адміністрації Президента, зокрема зміна більшості керівників управлінь, були покликані посилити роботу Адміністрації. Заступником глави Адміністрації Президента, керівником Головного управління організаційно-кадрової роботи і взаємодії з регіонами призначено Олексія Іщенка. Валерія Хорошковського в червні 2002 року призначено заступником глави Адміністрації Президента - керівником Головного управління Адміністрації Президента з питань внутрішньої політики, а 29 серпня - Першим заступником Глави Адміністрації Президента. На посаду керівника Головного контрольного управління Адміністрації Президента призначено Віталія Коваленка. Першим помічником Президента України залишився Сергій Льовочкін. Анатолій Гальчинський очолив Національний інститут стратегічних досліджень, залишившись радником глави держави.

Ще одним з провідних напрямків роботи Адміністрації Президента залишилося здійснення кадрової політики в регіональній виконавчій владі. Основним критерієм регіонального державного апарату в очах Адміністрації Президента була ефективність їх діяльності. Саме у цьому руслі слід трактувати кадрові зміни, що охопили Україну відразу після виборів і отримали нового імпульсу після призначення нового глави Адміністрації Президента. Так з 363 кадрових указів Президента України, підписаних з 1 квітня по 1 вересня 2002 року, 135 стосуються змін голів обласних та районних держадміністрацій (186 указів стосуються змін в органах центральної влади, 28 -- посольств та закордонних представництв держави, 14 -- судових органів). Характерно, що за аналогічний період після парламентських виборів 1998 року кадрові зміни в регіонах не були такими масовими, як у 2002 році. Та й стосувалися вони, перш за все, голів обласних держадміністрацій. Так, протягом квітня - серпня 1998 року було звільнено 13 голів обласних держадміністрацій. У 2002 році було звільнено лише 5 голів обладміністрацій: Львівської, Тернопільської, Вінницької, Волинської та Херсонської. Після парламентських виборів 2002 року з 1 квітня по 1 вересня глава держави підписав 94 укази про звільнення з посад голів регіональних (районних, міських, районних у містах) держадміністрацій. За аналогічний період 1998 року був підписаний лише один подібний указ про звільнення В. Семенова з посади голови Севастопольської міськдержадміністрації (принагідно зазначимо, що згідно зі ст.133 Конституції України м. Севастополь має статус окремої адміністративно-територіальної одиниці, на рівні з областями та Автономною Республікою Крим) [45; с.72-76].

Зазначені кадрові зміни в регіонах були здійснені з ініціативи Адміністрації Президента України.



РОЗДІЛ 2. ОСНОВНІ ПОВНОВАЖЕННЯ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ

2.1 Особливості функціонування інституту Президента України в сфері виконавчої влади

Згідно Закону України “Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року було закріплено парламентсько-президентську республіку. Президент України втратив частину повноважень, якими був наділений у сфері виконавчої влади, а саме, повноваження щодо формування структур виконавчої влади частково перейшли до Кабінету Міністрів України. Тобто, Кабінет Міністрів України утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади; призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем'єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України [3, 5].

В той же час виконавчу владу в областях і районах, м. Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації, які формуються їх головами, що призначаються на посаду і звільняються з неї Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України [1, 34].

Повноваження, щодо визначення змісту діяльності структур виконавчої влади реалізуються Президентом України шляхом:

1. звернення з посиланням до народу та із щорічними і позачерговим посиланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України, що передбачено п. 2 ст. 106 Конституції України;

2. проведення кадрової політики. Так, Президент України:

* призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України інших державах і при міжнародних організаціях, приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав;

* дещо обмежено повноваження Президента України, стосовно формування персонального складу державних органів, зокрема призначення Прем'єр-Міністра України, міністрів України та звільнення Генерального прокурора України. За Конституцією України в редакції 1996 р., він призначав за згодою парламенту Прем'єр-міністра України, припиняв його повноваження та приймав рішення про його відставку. За Конституцією України в редакції 2006 р. Президент України лише вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України подання про призначення парламентом Прем'єр-міністра України в строк не пізніше, як на п'ятнадцятий день після одержання такої пропозиції (п. 9 ст. 106). За Конституцією України в редакції 1996 р., він одноосібно призначив усіх міністрів України, а за її редакції 2006 р. вносить до парламенту лише подання про призначення лише міністрів оборони та закордонних справ України (п. 10 ст. 106), подання на призначення на посаду та звільнення з посади Голови Служби безпеки України (п. 14 ст. 106);

* водночас розширено повноваження Президента України щодо звільнення ним з посад половини складу Ради Національного банку України, половини складу Національної ради України з питань телебачення й радіомовлення та третини складу Конституційного Суду України. Якщо за Конституцією в редакції 1996 р. Президент їх лише призначав, то Основний Закон держави в редакції 2006 р. передбачає, що глава держави не тільки призначає їх на ці посади, а й звільняє з цих посад (п. 12, 13, 22 ст. 106);

* призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань (п.17 ст. 106).

3. безпосереднього керівництва РНБО України (п.18, ст. 106), яка є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України і має право приймати рішення обов'язкові для виконання органами виконавчої влади;

4. укладання міжнародних договорів України (п.3 ст. 106), що є частиною національного законодавства і обов'язкові до виконання органами державної влади;

5. видання указів і розпоряджень, які є обов'язковим до виконання на всій території України. Розширюються повноваження Президента України також у зв'язку зі значним звуженням сфер контрасигнування актів глави держави, що мають скріплюватися підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт і його виконання. Якщо за Конституцією України в редакції 1996 р. акти Президента України, видані в межах його повноважень, скріплювалися підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт і його виконання, за 13 пунктами ст. 106 Основного Закону держави (п. З, 4, 5, 8, 10, 14, 15, 17, 18, 21, 22, 23, 24), то за редакції 2006 р. такі самі акти Президента України мають скріплюватися підписами зазначених вище осіб лише за 4 пунктами цієї ж статті (п. 5, 18, 21, 23 ст. 106). Новий Закон України “Про Кабінет Міністрів України” від 16 травня 2008 р., закріплюючи конституційне положення щодо контрасигнування актів глави держави, не розкриває механізму такого контрасигнування.

Повноваження, щодо забезпечення законності у сфері державного управління реалізуються Президентом України відповідно до Конституції України. У межах її приписів Президент України:

1. за Конституцією України в редакції 1996 р. Президент України призначав Генерального прокурора на посаду за згодою парламенту, а звільняв його з посади одноосібно. Основним Законом держави в редакції 2006 р. передбачено, що Президент України не лише призначає Генерального прокурора на посаду за згодою Верховної Ради, а й звільняє його також за її згодою (п. 11 ст. 106);

2. здійснює контрольні повноваження як особа, що очолює РНБО;

3. Президент України має право дострокового припинення повноважень Верховної Ради України не тільки тоді, коли протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися, а й у разі, якщо протягом місяця у парламенті не сформовано відповідно до конституційних вимог коаліцію депутатських фракцій і якщо протягом шістдесяти днів після відставки уряду не сформовано новий персональний склад Кабінету Міністрів України (п. 1, 2, ч. 2, ст. 90; п. 8, ст. 106);

4. призначає позачергові вибори до Верховної Ради України в період 60 днів з дня опублікування рішення про дострокове припинення повноважень Верховної ради України (ч.2 ст. 77);

5. Президент України зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів їхньої невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності (п. 15 ст. 106), скасовує акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим (п. 16 ст. 106), може зупинити дію нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їхньої конституційності, має право звертатися до Конституційного Суду України за висновком про відповідність Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їхню обов'язковість (ч. 1 ст. 151). Якщо всі можливості гарантування додержання Конституції України вичерпані, главі держави надано право звернутися за допомогою до народу;

6. утворює суди у визначеному законом порядку (п.23 ст.106);

7. має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України (п.30 ст. 106).

2.2 Повноваження Президента України в системі законодавчої влади

Загальну систему функцій Президента України становлять такі функції: забезпечення єдності державної влади; представництво держави; забезпечення державного суверенітету та національної безпеки України; забезпечення реалізації основних прав і свобод громадян; установча; нормотворча; кадрова; керівництво зовнішньополітичною діяльністю.

При цьому функції забезпечення єдності державної влади та представництва держави властиві тільки главі держави і зумовлюють необхідність існування цього інституту. Решту функцій можуть мати і інші державні органи.

Повноваження, закріплені за Президентом України для виконання зазначених функцій, можна поділити на такі групи:

- державне будівництво;

- нормотворча діяльність;

- забезпечення конституційної законності;

- повноваження у галузі оборони і національної безпеки;

- реалізація гарантій щодо забезпечення прав і свобод громадян;

- зовнішня політика і міжнародні відносини;

- нагородна політика.

Повноваження Президента України у сфері державного будівництва умовно можна поділити на такі групи:

1) установчі повноваження щодо створення, реорганізації та ліквідації органів державної влади (наприклад, відповідно до п. 23 ч. 1 ст. 106 Конституції України Президент України утворює суди у визначеному законом порядку);

2) номінаційні повноваження щодо формування персонального складу державних органів (наприклад, згідно із ст. 106 Конституції України Президент України призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; призначає за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра України; припиняє повноваження Прем'єр-міністра України та приймає рішення про його відставку; призначає за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих посадах; призначає за згодою Верховної Ради України на посаду Генерального прокурора України та звільняє його з посади; призначає половину складу Ради Національного банку України; призначає половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення; призначає на посади та звільняє з посад за згодою Верховної Ради України Голову Антимонопольного комітету України, Голову Фонду державного майна України, Голову Державного комітету телебачення і радіомовлення України; тощо). Процедура реалізації кожного із наведених повноважень визначається у відповідних спеціальних законах та підзаконних нормативних актах. Так, наприклад, порядок призначення на посаду Прем'єр-міністра України визначений у ст. 8 Закону України "Про Кабінет Міністрів України";

3) процедурні повноваження щодо існування процедури формування органів державної влади (наприклад, відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 106 Конституції України Президент України призначає позачергові вибори до Верховної Ради України у строки, встановлені Конституцією України).

У сфері нормотворчої діяльності Президент України має такі повноваження:

- право законодавчої ініціативи (ч. 1 ст. 93 Конституції України). Причому законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово. Порядок реалізації Президентом України права законодавчої ініціативи встановлюється Законом України "Про Регламент Верховної Ради України";

- право вето (ст. 94, п. 30 ч. 1 ст. 106 Конституції України). В Основному Законі України не зафіксовано, яким нормативно-правовим актом може оформлятися повернення закону главою держави на повторний розгляд. Практика застосування президентського вето доводить, що організаційно-правовою формою останнього виступають листи-рекомендації Президента Верховній Раді з обґрунтуванням необхідності зміни тих чи інших положень закону. Організаційно-правова форма повернення Президентом на повторний розгляд законів, на які він наклав вето, потребує свого визначення на рівні закону1, яким може бути закон, що регулює статус Президента України, або ж спеціальний закон щодо вето Президента України1. В юридичній літературі також пропонується оформлювати вето Президента указом глави української держави, оскільки вето є актом державної влади та має суттєві юридичні наслідки;

- повноваження щодо підписання та обнародування законів (промульгація) (ст. 94, п. 29 ч. 1 ст. 106 Конституції України). Процедура реалізації цих повноважень визначена Указом Президента України "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності" від 10.06.1997 р. із змінами.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2008 р. № 6-рп/2008 положення ч. 2 ст. 94 Конституції України необхідно розуміти так, що процедура підписання і оприлюднення законів, встановлена нею, не застосовується до законів, прийнятих референдумом;

- право призначати всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України згідно із ст. 156 Конституції та проголошувати всеукраїнський референдум за народною ініціативою (п. 6 ч. 1 ст. 106 Конституції України).

У сфері забезпечення конституційної законності Президент України:

- має право звертатися до Конституційного Суду України (ч. 2 ст. 150 Конституції України). Порядок реалізації цього права визначається Законом України "Про Конституційний Суд України";

- скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим (п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції України);

- скасовує відповідно до закону рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України (ч. 8 ст. 118 Конституції України);

- має право приймати рішення про введення в Україні або окремих її місцевостях надзвичайного стану, з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України (п. 21 ч. 1 ст. 106 Конституції України). Умови введення надзвичайного стану визначені Законом України "Про правовий режим надзвичайного стану".

Аналіз повноважень Президента у сфері оборони та національної безпеки свідчить про те, що його функції у цій сфері полягають у політичному керівництві державними органами, які забезпечують обороноздатність України. Так, Президент України:

- є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави (п. 17 ч. 1 ст. 106 Конституції України);

- очолює Раду національної безпеки і оборони України (п. 18 ч. 1 ст. 106 Конституції України). Відповідно до ст. 107 Конституції України Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Вона координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Персональний склад Ради національної безпеки і оборони України формує Президент України. До складу Ради національної безпеки і оборони України за посадою входять Прем'єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України. Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 22.04.2008 р. № 9-рп/2008 окремо визначені у ст. 107 Конституції України повноваження Президента України з питань формування персонального складу Ради можуть реалізовуватися без застосування вимоги ч. 4 ст. 106 Конституції України, тобто без контрасигнування.

Правові засади організації та діяльності Ради національної безпеки і оборони України, її склад, структура, компетенція і функції визначаються Законом України "Про Раду національної безпеки і оборони України" від 05.03.1998 р.;

- вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та приймає рішення про використання Збройних Сил України у разі збройної агресії проти України (п. 19 ч. 1 ст. 106 Конституції України);

- приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України (п. 20 ч. 1 ст. 106 Конституції України). Воєнний стан може запроваджуватися Указом Президента України з метою створення умов для здійснення органами державної влади, військовим командуванням, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями наданих їм повноважень у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності. Зміст правового режиму воєнного стану визначається Законом України "Про правовий режим воєнного стану" від 06.04.2000 р. із змінами.

Щодо повноважень Президента України у сфері забезпечення прав і свобод громадян, то в широкому значенні з ними пов'язані всі повноваження глави держави. У вузькому розумінні до цих повноважень належать: прийняття рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні; здійснення помилування (пункти 26, 27 ч. 1 ст. 106 Конституції України).

Порядок здійснення Президентом України помилування визначається Положенням про порядок здійснення помилування, затвердженим Указом Президента України від 16.09.2010 р. № 902/2010'.

Указом Президента України від 11.08.2011 р. № 811 /2011 запроваджено посаду Уповноваженого Президента України з прав дитини?, який забезпечує здійснення Президентом України конституційних повноважень щодо забезпечення додержання конституційних прав дитини, виконання Україною міжнародних зобов'язань у цій сфері.

У сфері зовнішньої політики та міжнародних відносин Президент України представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України; приймає рішення про визнання іноземних держав; призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав (пункти 3-5 ч. 1 ст. 106 Конституції України).

Президент України здійснює також інші повноваження, визначені Конституцією України. Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам.

Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України. Формулювання про те, що Президент видає укази і розпорядження на основі та на виконання Конституції і законів України, є основним свідченням того, що вони мають підзаконний характер.

Укази - це рішення Президента, що, як правило, містять загальні правові приписи невизначеному колу суб'єктів, розраховані на довготривале і багаторазове застосування. Укази Президента у теорії конституційного права поділяють на:

o нормативні укази - це укази, в яких коло суб'єктів, що підпадають під дію положень указу, є невизначеним, а час дії тривалим (тобто якщо хоча б одне з положень акта розраховане на багаторазову або постійну дію). Необхідність прийняття нормативних указів у повсякденному житті визначається насамперед значним відставанням вітчизняного законодавчого регулювання у сфері економіки, соціального і державного розвитку. Щодо розмежування предмета закону і нормативного указу Президента, то обмеження нормотворчої компетенції глави держави полягає у тому, що він не може видавати укази з питань, які вже регламентовані законом чи щодо яких Конституція містить прямі вказівки про те, що вони повинні бути регламентовані законом. Крім того, предмет і сфера "указного" регулювання повинні базуватися на компетенції Президента, яка визначена Конституцією;

o ненормативні укази - це укази, в яких визначено коло осіб, на яких поширюється дія акта, статус дії за територією є локальним, а за часом - обмеженим.

Розпорядження - це владний акт Президента, виданий у межах його компетенції, що має обов'язкову силу для фізичних та юридичних осіб, яким його адресовано. Розпорядження можуть бути тривалої дії, а можуть мати разові наслідки для конкретного виконавця. Це організаційно-оперативні акти, які мають допоміжне значення в правовому регулюванні діяльності глави держави.

Вимоги щодо порядку підготовки та внесення на розгляд глави держави проектів актів Президента України - указів і розпоряджень - визначені Положенням про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженим Указом Президента України від 15.11.2006 р. № 970/2006 із змінами.

Акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених пунктами 3,4,5,8,10,14,15,17,18,21,22,23,24 ч. 1 ст. 106 Конституції України, скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання. Таке скріплення називається контрасигнатурою (контрасигнуванням).

Контрасигнування забезпечує гарантії проти зловживань повноваженнями з боку обох сторін, що ставлять свої підписи - глави держави і глави уряду. Поширену в юридичній літературі позицію, відповідно до якої контрасигнування покладає на особу, що його здійснила, не тільки політичну, а і юридичну відповідальність, вважаємо дискусійною, оскільки, як відомо, юридична відповідальність обов'язково має фіксуватися у законодавстві. У чинному законодавстві таку відповідальність не закріплено.

Процедурні аспекти контрасигнування схематично визначені Законом України "Про Кабінет Міністрів України", відповідно до ч. З ст. 25 якого Прем'єр-міністр та міністр зобов'язані скріпити своїми підписами відповідний акт Президента у п'ятиденний строк з дня надходження акта для скріплення.

Вважаємо, що існуюче формулювання Закону через обов'язок контрасигнування акта не відповідає ст. 106 Основного Закону, де контрасигнування визначене як повноваження, а не як обов'язок. Крім того, формулювання цього повноваження виключно як обов'язку ставить під сумнів значення та доцільність здійснення контрасигнування.

Отже, нинішній стан правового регулювання інституту контрасигнування залишає неврегульованими багато питань, серед яких можна назвати:

- питання форми, в якій відбувається скріплення;

- питання щодо того, які правові наслідки відмови Прем'єр-міністра України або міністра, відповідального за акт та його виконання, скріпити підписами відповідні акти Президента України. Вважаємо, що в такому випадку питання щодо скріплення акту глави держави має ставати предметом розгляду на засіданні Уряду, який має приймати колегіальне рішення з приводу контрасигнування відповідного акта;

- неврегульованою є також ситуація існування можливої розбіжності у поглядах міністрів та Прем'єр-міністра з приводу відповідного акта. Очевидно, що у законодавстві має міститися погоджувальний механізм долання такої розбіжності, наприклад, шляхом винесення цього питання на засідання Уряду та прийняття рішення щодо нього;

- необхідність передбачення процедури скріплення не тільки самих актів глави держави, що потребують такого скріплення відповідно до Конституції України, а й актів про внесення змін до них1.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 106 Конституції України Президент України звертається з посланнями до народу та із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України. Питання про юридичну силу та правову природу зазначених актів Президента є дискусійним у конституційній теорії та практиці. Це питання розглядається в таких аспектах: посилання - це нормативний акт, за своєю силою прирівняний до закону; послання - це офіційний документ, який не є нормативним актом, обов'язковим для громадян і посадових осіб, оскільки не містить правової норми; президентські послання мають характер політичного акта з елементами розпорядчих функцій. Вони слугують орієнтиром законодавчої діяльності парламенту.

Відповідно до Указу Президента України "Про щорічні послання Президента України до Верховної Ради України" від 09.04.1997 р. № 314/973 щорічні послання Президента України до Верховної Ради України є офіційними документами глави держави, в яких на основі аналізу внутрішнього і зовнішнього становища України визначаються найважливіші напрями економічного, політичного і соціального розвитку, передбачаються заходи щодо неухильного забезпечення прав і свобод людини і громадянина, вдосконалення нормативних механізмів регулювання суспільних відносин. Текст послання, направлений до Верховної Ради України або виголошений Президентом України, набуває сили офіційного документа і має враховуватися в роботі Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій. Згідно з ч. З параграфа 111 Регламенту Кабінету Міністрів України Кабінет Міністрів враховує послання Президента України у своїй роботі.

Президент України також має право вносити конституційні подання (статті 150,151 Конституції України), підписує різного роду листи, запити тощо, які не є нормативно-правовими актами.

Як зазначено в абзаці другому п. 1 ч. 1 ст. 150 Конституції України, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) актів Президента України належить до повноважень Конституційного Суду України. Наведеному положенню Конституції України дано офіційне тлумачення у Рішенні Конституційного Суду України від 27.03.2002 р. № 7-рп/2002 відповідно до якого перевірці на предмет конституційності Конституційним Судом України підлягають будь-які правові акти Президента України незалежно від того, мають вони нормативно-правовий чи індивідуально-правовий характер. У той же час вирішення питання про суперечність їх нормам законів (законність) має здійснюватися судами загальної юрисдикції України. Згідно з ч. 2 ст. 171і Кодексу адміністративного судочинства України акти, дії чи бездіяльність Президента України оскаржуються до Вищого адміністративного суду України.

Президент України створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби (п. 28 ч. 1 ст. 106 Конституції України). Основним із таких органів є Адміністрація Президента України (далі - Адміністрація), яка відповідно до Положення про Адміністрацію Президента України, затвердженого Указом Президента України від 02.04.2010 р. № 504/2010, є постійно діючим допоміжним органом, утвореним Президентом України.

2.3 Повноваження Президента України щодо судової влади

Постановка проблеми. У сучасній науці конституційного права України однією з найбільш актуальних проблем постає проблема взаємовідносин Президента як глави держави з органами державної влади. Це, передусім, потребує зваженого й чіткого доктринального визначення цілісної концепції організації та функціонування інституту глави держави в Україні, а також ретельного дослідження основних політико-правових важелів впливу Президента України на різні сфери суспільного життя. На жаль, сьогодні ми змушені констатувати, що існує розрив між конституційними нормами та фактичним становищем Президента у системі органів державної влади. Виникли серйозні проблеми і труднощі у функціонуванні інституту Президента. Усе частіше лунають голоси на користь внесення відповідних змін, уточнення повноважень Президента, у тому числі і повноважень щодо судової влади. Крім цього, Президента досить часто звинувачують у тиску на суд. Така ситуація є природним результатом того, що проблеми взаємодії глави держави та судової влади не достатньо досліджені у науці конституційного права, що в кінцевому рахунку призводить до недосконалості законодавства у цій сфері.

Ступінь наукової розробки проблеми. Маємо відзначити, що останніми роками помітно посилився інтерес до інституту глави держави, причому це стосується як учених та юристів - практиків, так і пересічних громадян. Звичайно, це викликано тією роллю, яку відіграє Президент у механізмі державної влади в Україні. Найбільший внесок у дослідження інституту президента в Україні зробили такі вчені, як Ф.Г.Бурчак, А.З.Георгіца, В.М.Шаповал, В.Ф.Погорілко, Ю.М.Тодика, В.Д.Яворський тощо. Водночас проблеми взаємодії Президента й органів судової влади незаслужено упущені із ряду досліджень, причому іноді складається враження, що це робиться свідомо. На наш погляд, на сьогодні інститут Президента потребує не тільки визначення цілісної концепції його організації та функціонування, а й ретельного дослідження основних проблемних моментів у взаємодії Президента й органів державної влади, в тому числі і органів судової влади.

Отже, враховуючи вищенаведене, можна констатувати, що дослідження в цьому напрямку у даний час вельми актуальні. А тому в межах цієї статті авторка ставить такі завдання: проаналізувати норми Конституції України, які передбачають повноваження Президента у галузі судової влади, виявити прогалини у законодавстві України у цій сфері та на основі цього сформулювати пропозиції для їх усунення.

Виклад основного матеріалу. Як відомо, у давнину функцію правосуддя здійснювали фараони [13, с. 604], імператори, царі, королі. Судові рішення ухвалювалися їх ім'ям. Вони саме розв'язували найбільш важливі справи і були наглядовою інстанцією для підлеглих і покірних їм суддів (деякі винятки з цих порядків спостерігалися у Стародавній Греції та Стародавньому Римі). Суд був тільки інструментом у руках самодержавних правителів, яким нарівні з правосуддям належала законодавча і виконавча влада. Отже, всі функції державної влади були поєднані в одній особі.

Необхідність розчленування влади була концептуально обґрунтована гуманістами-енциклопедистами ХУП-ХУШ ст.ст. (Дж. Локк, Ш.Монтеск'є, Д.Дідро, Д'Аламбер та ін.) [12, с. 3]. Ш.Монтеск'є писав: “не буде свободи і в тому випадку, якщо судова влада не відмежована від влади законодавчої та виконавчої” [8, с. 290]. Їх ідеї були покладені в основу західноєвропейського та північноамериканського законодавства, значно пізніше - і в правові системи східноєвропейських країн.

Із часом учені-юристи дійшли згоди, що судова влада є незалежною і самостійною гілкою державної влади, котра на основі права розв'язує соціальні конфлікти, спостерігає за відповідністю нормативних і правозастосувальних актів Конституції та законом, а також установлює юридично значущі факти. Основною формою реалізації судової влади є всі різновиди правосуддя [12, с. 7].

У цілому державно-правова доктрина і конституційне законодавство майже всіх країн світу проголошують незалежність судової влади. Разом з тим за главою держави зберігаються значні повноваження, які дозволяють впливати на діяльність суддівського механізму. Найважливішими повноваженнями в цій галузі є: 1) призначення на судові чи вищі судові посади; 2) головування у вищих консультативних установах, що відають дисциплінарними і частково адміністративними питаннями, які відносяться до суддівського корпусу; 3) здійснення права помилування. Дані повноваження вважаються традиційними для глави держави, незважаючи на прийняту форму державного правління тієї чи іншої країни [1, с. 298] [15, с. 240-241] [14, с. 97] [5, с. 232233]. Маємо відзначити, що Конституція України в руслі Основних законів демократичних республіканських держав також надає Президентові досить суттєві права, що стосуються організації та діяльності судових органів. Місце та роль Президента України в процедурі формування суддівського корпусу значно змінилися з прийняттям Конституції 1996 року. Президент України призначає третину складу Конституційного Суду України, а також здійснює перше призначення на посаду судді. Дані повноваження набувають особливої ваги при розгляді питання про принцип розподілу влади, оскільки відображають співвідношення сил різних органів державної влади (законодавчого органу - виконавчих органів - судових органів - глави держави).

Повноваження Президента щодо формування органів судової влади (пп. 22, 23 ст. 106, ч. 1 ст. 128, ч. 2 ст. 131, ч. 2 ст. 148 Конституції України). Загальновизнаний у теорії та практиці конституціоналізму принцип формування органів судової влади шляхом призначення, оскільки саме цей спосіб значно ліпше забезпечує професіоналізм судової діяльності, ніж виборність. У даному разі, насамперед, ідеться про повноваження Президента щодо формування єдиного органу конституційної юрисдикції.

Відповідно до ч. 2 ст. 148 Конституції України, кожен із суб'єктів формування Конституційного Суду України (Президент України, Верховна Рада України, з'їзд суддів України) призначають по шість суддів. Більш детально процедура регламентується Законом України “Про Конституційний Суд України” [3, с. 272].

Повноваження Президента щодо утворення суддів закріплені у п. 23 ст. 106 Конституції України та відтворенні у Законі України “Про судоустрій і статус суддів”. Вказана конституційна норма закріплює повноваження Президента України утворювати суди у визначеному законом порядку. Відповідно до ст. 19 Закону України від 07.07.2010 р. “Про судоустрій і статус суддів” [4, с. 529] суди загальної юрисдикції відповідно до цього Закону утворюються і ліквідовуються Президентом України за поданням Міністра юстиції України на підставі пропозиції голови відповідного вищого спеціалізованого суду. Однак кількість суддів у судах визначається Державною судовою адміністрацією України за поданням Міністра юстиції України на підставі пропозиції голови відповідного вищого спеціалізованого суду, з урахуванням обсягу роботи суду та в межах видатків, затверджених у Державному бюджеті України на утримання судів.

Чинна Конституція України зазначає лише головне, що найвищим судовим органом системи судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України. На сьогодні в Україні створена і діє нова чотирьохрівнева система судів, як складається з місцевих судів, апеляційних, вищих спеціалізованих судів і Верховного Суду України. З тексту Конституції випливає, що мають бути створені спеціалізовані суди для розгляду певних категорій справ, для яких вищими судовими інстанціями мають бути відповідні вищі суди. Такими сьогодні є система господарських судів, почалося утворення адміністративних судів. За даними судової статистики за 1999 рік, в Україні функціонували 744 місцевих судів, 27 апеляційних, Верховний Суд, а також 28 військових судів і 35 господарських. У них працювало 4607 суддів. При цьому продовжує залишатися проблема надмірного завантаження діючих судів. На рівні місцевих судів це розгляд по суті понад 800 тис. цивільних справ, близько 900 тис. кримінальних та інших справ про адміністративні проступки, близько 150 тис. справ, що виникають з адміністративних правовідносин, 120 тис. господарських спорів та 9 тис. справ щодо військовослужбовців та прирівняних до них осіб. У судах апеляційного рівня - це апеляційний перегляд та розгляд у першій інстанції відповідно 30 тис. та 12240 цивільних справ, 27,5 тис. та 2200 кримінальних, 11 тис. та 860 адміністративних, 13 тис. та 400 господарських, 700 і 100 справ щодо військовослужбовців. Касаційному перегляду у вищих судах підлягатиме 25 тис. скарг у цивільних справах, 27 тис. кримінальних, по 3 тис. у адміністративних і господарських спорах та 1 тис. справ щодо військовослужбовців. В Україні нараховувалося понад 700 вакансій суддів. Недоукомплектовані практично всі суди, особливо обласної та районної ланок [11, с. 44-45].