Характеристика и анализ состояния институтов непосредственной демократии как способов прямого волеизъявления граждан в современном российском обществе

Регламентируя условия доступа кандидатов и избирательных объединений, блоков к средствам массовой информации, существующее законодательство не предусматривает никаких ограничений по объемам платных выступлений как в государственных, так и в частных СМИ, результатом чего становится засилье на экранах и в печати «больших денег» и очевидное неравноправие кандидатов. Решению этой и других аналогичных проблем, думается, может помочь разрабатываемый ныне в Комитете Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций проект ФЗ «О политической рекламе».

Нуждаются в уточнении и конкретизации полномочия и пределы компетенции Центральной избирательной комиссии. Сегодня помимо чисто технических вопросов ей, по существу, отдано на откуп все, что касается регистрации кандидатов и избирательных объединений, определения соответствия их действий законодательству о выборах, распределения финансовых средств. Центральная избирательная комиссия наделена правом осуществлять контроль за соблюдением прав граждан при подготовке и проведении выборов, а также нормативной регламентации всех отношений, связанных с реализацией избирательного законодательства. Тем самым Центральная избирательная комиссия РФ фактически вторгается в сферу прерогатив федерального парламента, Конституционного Суда РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ.

Исходя из этого высказываются предложения законодательно установить, что, во-первых, по общему правилу Центральная избирательная комиссия РФ принимает решения, обязательные к исполнению другими органами и организациями. Во-вторых, определить, что нормативные акты, в том числе инструкции и разъяснения, принимаются Центральной избирательной комиссией РФ по вопросам, прямо обозначенным в соответствующих законах. В-третьих, закрепить, что в соответствии с конституционным принципом разделения властей Центральная избирательная комиссия РФ в необходимых случаях входит в Государственную Думу или в Конституционный Суд с представлениями о толковании соответствующего закона. При этом можно предусмотреть, что во время избирательных кампаний такие запросы рассматриваются в первоочередном порядке.

Немало нерешенных проблем сохраняется до сих пор в сфере конституционных гарантий судебной защиты прав граждан, в том числе и избирательных. Поток подобных обращений в судебные инстанции разных уровней постоянно растет, а процедура и сроки принятия решений по ним и, главное, эффективность этих решений оставляют желать лучшего. Определенное продвижение в этом вопросе призван обеспечить инициированный членами Совета Федерации законопроект о внесении дополнений в федеральные законы об основных гарантиях и о выборах депутатов Госдумы, касающийся порядка рассмотрения поступающих в суд жалоб о нарушениях избирательных прав граждан.

По-прежнему насущной остается задача приведения в соответствие с федеральными нормами всего массива законодательства о выборах и референдумах в субъектах РФ, что особенно важно в условиях сохраняющейся социально-политической нестабильности и несовершенства нынешнего механизма реализации избирательных прав граждан в масштабах всей страны. Для проведения такого объема законодательных работ в субъектах Федерации требуется разработка и принятие так называемого рамочного, а также модельного избирательного законодательства, предусматривающего, что основная часть правового массива, касающегося организации и проведения выборов и референдумов, основных гарантий прав граждан, сохранялась бы и развивалась в рамках федерального избирательного законодательства, а вопросы их практического осуществления применительно к конкретным условиям отдельных регионов - в рамках законодательства субъектов.

С этой точки зрения, а также с точки зрения необходимости унификации всего комплекса законов о выборах весьма перспективной видится прорабатываемая ныне в Комитете по государственному строительству идея создания Избирательного кодекса, который включил бы в себя все вопросы избирательного права. Тогда бы отпала нужда в специальных законах о выборах депутатов Государственной Думы и Президента, об основных гарантиях избирательных прав граждан, о референдуме и т.п. Кодекс должен включать в себя понятийный блок, блок принципов избирательной системы в РФ, блок операционно-технического проведения выборов и блок, в котором будут прописаны отличия выборов депутатов и выборов Президента, организации референдума от простых выборов. Предполагается, что Кодекс будет иметь прямое действие и «работать» на всей территории страны.

В сложном комплексе проблем совершенствования избирательной системы особую актуальность приобретает вопрос о более адекватном представительстве различных социально-политических интересов в высшем законодательном органе страны. Действующая избирательная система не стала вопреки ожиданиям фактором развития цивилизованной многопартийности. Существующая множественность партий по-прежнему далека от той искомой многопартийной системы, которая представляет собой объединение партий парламентского типа. Отсутствие закона о партиях еще более усложняет проблемы.

Важным направлением преодоления наблюдающейся в последнее время тенденции отчуждения населения от власти является расширение форм влияния избирателей на избранных ими представителей власти. В связи с этим заслуживает поддержки идея принятия законодательных актов субъектов РФ об отзыве депутатов и иных должностных лиц государственной власти и местного самоуправления. Что же касается ФЗ об отзыве депутатов Государственной Думы, то его принятию препятствует то обстоятельство, что институт отзыва депутата Государственной Думы не предусмотрен действующей Конституцией и его введение было бы ограничением конституционного статуса члена парламента.

При введении в российскую политическую практику института отзыва депутата необходимо избежать возврата к идеологии императивного мандата, когда отзыв связывается с трактовкой статуса депутата как представителя отдельных административно-территориальных образований, который несет ответственность перед своими избирателями, обязан выполнять их наказы, отчитываться перед ними и т.д.

В законах субъектов Федерации об отзыве депутатов, которые целесообразно принять, важно так определить процедуру назначения голосования по отзыву и порядок определения результатов голосования, чтобы не дать возможность использовать этот правовой институт в качестве средства удовлетворения частных, групповых, местнических, корпоративных интересов. Отзыв должен осуществляться исключительно по инициативе населения. Отзываемому депутату, иному выборному лицу должны быть предоставлены правовые, организационные и информационные гарантии, позволяющие отстаивать собственную позицию в связи с осуществлением отзыва. Недопустимо установление таких правил проведения отзыва, когда для отзыва депутата, иного выборного лица достаточно относительного большинства голосов от общего числа граждан, принявших участие в голосовании. Такая облегченная процедура отзыва не способствовала бы стабильности в осуществлении государственной власти и местного самоуправления.

Вызывают обеспокоенность прецеденты неявок необходимого числа избирателей на выборы. О легитимности выборов депутатов представительного органа государственной власти субъекта Федерации необходимо судить не только по количественному показателю, т.е. по проценту явки зарегистрированных избирателей, но и по качеству голосования, иначе говоря, по уровню доверия, полученному победившим кандидатом. Чем меньше разрыв в количестве голосов, полученных победившим и проигравшим кандидатами, тем выше элемент случайности такой победы. Подобная ситуация возможна как при равенстве авторитета претендентов, так и при их малоизвестности для большинства избирателей. Названные прецеденты озвучивают проблему соблюдения идеалов демократии, народного представительства в современном избирательном законодательстве. Кроме того, далеко не все ученые и практики положительно оценивают нововведения в избирательном законодательстве, особенно в части, предусматривающей применение пропорциональной избирательной системы всех 450 депутатов Государственной Думы России. Например, Г.Н. Чеботарев, Нодари Ризун, М.Л. Карапетян, Н.И. Воробьёв и др.

Формирование парламента только по партийным спискам, по мнению названных ученых, противоречит истинному народному представительству. Во-первых, голосование за тот или иной партийный список ограничивает возможность выбирать не членов партии, в которых, как известно, состоит лишь малое число российских граждан. Во-вторых, нередки случаи, когда лидеры партии - известные, популярные в стране люди как ведущие обеспечивают избрание всему списку. И, в-третьих, влияние избирателей на депутата, избранного по списку, минимально. Более демократичная избирательная система, позволяющая народу, как записано в Конституции, быть единственным источником власти - смешанная система выборов, когда половина депутатов формируется на основе мажоритарной системы относительного большинства по одномандатным избирательным округам, и половина - от партий по пропорциональной системе. На муниципальных же выборах, ни смешанная избирательная система, ни, тем более, пропорциональная избирательная система абсолютно недопустимы.

И, наконец - перспективы. В отношении того, как будут развиваться события в краткосрочной перспективе - определенно, а в среднесрочной перспективе - скорее всего, нет особого оптимизма. Единственное направление, где, может быть, удастся остановить контрреформу, - сохранение графы «против всех». Не совсем понятно, что произойдет, когда Конституционный Суд станет рассматривать закон об изменении порядка выборов губернаторов. Основные принципы новой системы порядка выбора губернаторов выглядят так. Глава государства имеет право дважды представить региональному законодательному собранию кандидатуру на пост губернатора. В течение 14 дней региональный парламент может простым большинством голосов утвердить предложение Президента. Если кандидатура дважды отклоняется или просто не принимается никакое решение, Президент РФ назначает исполняющего обязанности главы региона и - самое интересное - по собственному усмотрению имеет право распустить местный парламент или оставить его работать и дальше. Решение об увольнении избранного по новой системе губернатора также принимает Президент РФ: либо по представлению законодательного собрания (с которым он может и не согласиться), либо по собственной инициативе - в случае ненадлежащего исполнения главой региона своих обязанностей или утраты доверия со стороны Президента РФ.

В президентском законопроекте не решен вопрос о сроке, в течение которого можно занимать губернаторский пост. Если сейчас установлены жесткие ограничения - не более двух сроков подряд, - то новые законопроекты вообще не устанавливают подобных рамок. При этом в Кремле открыто говорят о том, что В. Путин может доверить губернаторские посты и тем, кто уже дважды (или даже трижды) избирался главой своего региона.

В качестве перспективных мер развития избирательного законодательства в стране можно предложить:

- Внесение любых изменений в избирательное законодательство проводить только после широкого обсуждения в кругу политических партий, общественных объединений и экспертного сообщества.

- В соответствии с принципами народовластия и федерализма восстановить права граждан избирать высших должностных лиц субъектов РФ.

- Установить в стране подлинно заявительную систему регистрации граждан, позволяющей им быть зарегистрированными там, где они реально проживают.

- Одним из результатов судебной и административной реформы должна стать эффективная защита избирательных прав граждан.

- Создать материальные и правовые условия для деятельности в стране независимых средств массовой информации.

Глава 2. Консультативные институты непосредственной демократии

2.1 Собрания, митинги, шествия, демонстрации, пикетирования

демократия референдум митинг избиратель

В современных условиях, отмеченных обострением социальных противоречий, повышением политической активности граждан, проявлениями молодежного радикализма, политического экстремизма, проблемы, возникающие в практике применения законодательства о порядке проведения публичных мероприятий, требуют пристального внимания и скорейшего законодательного разрешения.

В соответствии со ст. 31 Конституции РФ граждане РФ имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования.

Право каждого гражданина на мирные публичные мероприятия и встречи является формой осуществления народовластия.

До принятия ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ вопросы организации публичных мероприятий регулировались ст. 31 Конституции РФ, Указами Президента России.

Из-за отсутствия единой нормативной базы по этому вопросу некоторые субъекты РФ принимали нормативные правовые акты, в которых они регулировали порядок проведения публичных мероприятий, хотя, согласно ст. 71 Конституции РФ, регулирование прав и свобод граждан относится к исключительному ведению РФ.

ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее - ФЗ о собраниях), установил порядок реализации этого права в РФ. Следует отметить, что качество самого Федерального закона о собраниях не вполне соответствует современным требованиям юридической техники, поскольку содержащиеся в нем положения вносят неопределенность в правовое регулирование рассматриваемых правоотношений. Это позволяет региональному законодателю самостоятельно толковать его нормы, что приводит в ряде случаев к закреплению норм, противоречащих федеральному законодательству и ограничивающих конституционное право гражданина РФ.

В соответствии с Федеральным законом о собраниях устанавливается уведомительный порядок организации и проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований (далее - публичного мероприятия). В определенных случаях нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения публичных мероприятий, издают Президент РФ и Правительство РФ, принимают и издают органы государственной власти субъектов РФ. Для органов государственной власти субъектов РФ Федеральным законом о собраниях установлены следующие случаи: регламентация соответствующим законом субъекта РФ порядка подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления (ч. 2 ст. 7); определение границ земельных участков территорий, непосредственно прилегающих к зданиям и другим объектам (п. 9 ст. 2); определение порядка проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, с учетом особенностей таких объектов и требований Федерального закона (ч. 3 ст. 8); установление органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления нормы предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия (п. 7 ч. 4 ст. 5). Безусловно, большинство этих вопросов носит процедурно-технический характер. Но нельзя не отметить, что региональные особенности в их регулировании существенным образом повлияли на реальную возможность воспользоваться этим правом каждому гражданину, независимо от места проживания на территории РФ.

Руководствуясь перечисленными нормами, около 35 субъектов РФ приняли региональные законы о порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия. Таким образом, большинство субъектов не приняло новых актов, предусмотренных Федеральным законом о собраниях. Указанные акты не приняты даже в таком субъекте Федерации, как город Москва, в котором регулярно проводятся различные публичные мероприятия и так же регулярно возникают споры по поводу решения московских городских властей не давать разрешение на проведение тех или иных акций. Однако отсутствие нормативного правового акта субъекта РФ, предусмотренного Федеральным законом о собраниях, ставит граждан в неравное положение в сфере эффективной реализации и защиты их конституционных прав и свобод, но не ограничивает конституционного права на свободу собраний. Рассматривая содержание региональных законов о регулировании порядка подачи уведомления о проведении публичных мероприятий, следует отметить, что качество и объем указанных актов различны. Трудно согласиться, что это происходит из-за региональной специфики. В таких субъектах, как Тульская, Томская, Магаданская области, и других законодатель ограничился минимальным регулированием. Такое ограниченное регулирование допустимо при условии, что более подробно все основные вопросы урегулированы нормативными правовыми актами местных органов. Таким образом, неурегулирование должным образом указанных в Федеральном законе о собраниях вопросов проведения публичных мероприятий недопустимо, поскольку существенно снижает уровень государственных гарантий реализации конституционного права, возможность на законных основаниях пользоваться этим правом и защищать его в суде.

Примером явного ограничения конституционного права на свободу публичного мероприятия являются положения некоторых законов субъекта РФ о регистрации и фактическом установлении разрешительного порядка проведения публичного мероприятия. Процедура превращения уведомительного порядка в разрешительный имеет несколько стадий. Во-первых, следует указать на установление довольно жесткой процедуры подачи самого уведомления законами некоторых субъектов РФ. В частности, в соответствии с Законом Республики Башкортостан «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия» в случае, если организаторами публичного мероприятия являются несколько граждан РФ или распорядительные функции по его организации и проведению уполномочены выполнять несколько лиц, то уведомление представляется всеми ими лично и одновременно по предъявлении каждым из них документов. Безусловно, такая норма допустима, но сформулирована она неоправданно жестко, поскольку в жизни могут случаться разные ситуации. В противоположность этому большинство законов субъектов РФ закрепляют более свободный порядок подачи уведомления, например, норма ст. 3 Закона Ярославской области определяет, что уведомления могут подаваться почтовой связью посредством регистрируемых писем или передаваться организаторами публичных мероприятий (уполномоченными ими лицами) лично.

Во-вторых, в законах некоторых субъектов РФ установлены дополнительные требования к оформлению уведомления и существенное количество необходимых документов к нему. Например, нормами ст. 3 указанного Закона Республики Башкортостан установлен перечень документов, занимающий почти страницу мелким шрифтом, включая нотариально заверенные копии документа о регистрации и устава организации, принявшей решение о проведении публичного мероприятия. Уведомление и прилагаемые к нему документы представляются в пронумерованном и прошитом виде, должны быть скреплены на оборотной стороне последнего листа заверительной надписью организатора публичного мероприятия. Сходные требования содержатся в Законах Ростовской области и Красноярского края. Вместе с тем все эти требования вполне осуществимы. Хотя вызывают некоторое удивление такие высокие требования к оформлению множества документов для проведения в том числе и небольшого публичного мероприятия, например пикетирования, проводимого двумя участниками в небольшом населенном пункте. Некоторыми законами, в частности Законом Пермской области, установлено требование предоставления регламента и плана-схемы расположения участников, заверенного подписью организатора. Требования к документам, прилагаемым к уведомлению, должны носить минимальный и разумный характер, поскольку ФЗ о собраниях вообще не упоминает о таковых.

Вызывает сомнение законность требований некоторых рассматриваемых законов субъектов РФ, предъявляемых к самому уведомлению. В Федеральном законе о собраниях (ст. 7) они определены исчерпывающим образом. В части 4 указанной статьи закреплено, что уведомление подписывается организатором публичного мероприятия и лицами, уполномоченными организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по его организации и проведению. Тем не менее в ряде законов субъектов РФ установлено, что в определенных случаях уведомление также подписывается лицом, возглавляющим руководящий орган политической партии, общественного объединения, религиозного объединения, их регионального отделения, иного структурного подразделения. Некоторые законы субъектов содержат иные незаконные требования. Любые дополнительные требования к содержанию уведомления, установленные законами субъектов РФ, противоречат Федеральному закону о собраниях, устанавливающему закрытый перечень таких требований. Поэтому соответствующие нормы законов субъектов РФ нуждаются в уточнении.

Все региональные законы (за редким исключением) содержат нормы, устанавливающие органы, в которые необходимо подавать уведомление. То есть законы определяют орган, в компетенцию которого входит решение вопроса о проведении публичного мероприятия. Безусловно, это решение самого субъекта РФ, но оно должно основываться на удобстве осуществления права самими жителями территории субъекта. Например, Законом Республики Башкортостан устанавливается, что подача уведомления в Правительство Республики Башкортостан должна осуществляться в том числе и в случае, если проведение публичного мероприятия планируется в виде демонстрации или шествия. Возникает вопрос, насколько целесообразно и удобно жителям отдаленного населенного пункта, решившим провести демонстрацию, отправляться в Уфу, чтобы подать «лично и одновременно» уведомление.

Нормы законов некоторых субъектов не позволяют четко определиться с адресатом уведомления. Например, в Законе Алтайского края вводятся такие понятия, как «мероприятие регионального значения» и «мероприятие местного значения». В зависимости от указанного значения уведомление подается соответственно либо в администрацию Алтайского края, либо в исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. Но организаторы публичного мероприятия не всегда имеют возможность точно определиться с вопросами, возникающими в процессе проведения акции, и, тем более, с компетенцией органов, которые должны их решать. Кроме того, существуют вопросы, решение которых зависит от всех органов власти и местного самоуправления. Возникают вопросы, будет ли считаться нарушением закона, если такое обращение не планировалось, но будет принято; куда подавать уведомление, если планируется принять не обращение, а другой документ в органы государственной власти (требование, резолюцию).

От правильного решения этого вопроса зависит проведение самого публичного мероприятия, поскольку, например, в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 7 указанного Закона Алтайского края уполномоченное должностное лицо соответствующей администрации вправе отказать в приеме и регистрации уведомления о проведении публичного мероприятия в случаях, если уведомление направлено в администрацию, в компетенцию которой не входит содействие в проведении публичного мероприятия местного или регионального значения. Несоблюдение норм процедуры подачи уведомления и требования к оформлению самого уведомления имеет самые серьезные последствия - запрет на проведение публичного мероприятия

Таким образом, путем признания уведомления незарегистрированным или неподанным в соответствии с законами субъектов РФ, принятыми на основе Федерального закона о собраниях, оформляется решение о запрещении проводить публичное мероприятие.

Следует отметить, что Федеральным законом о собраниях не предусмотрена возможность органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления принимать решение об отказе в регистрации уведомления. В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 12 Федерального закона уполномоченный орган обязан только довести до сведения организатора публичного мероприятия обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложение об устранении им несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям Федерального закона. Что касается негативных последствий несоблюдения требований к уведомлению, то в ч. 5 ст. 5 Федерального закона о собраниях за организатором публичного мероприятия закрепляется обязанность не проводить его (помимо отсутствия согласования об изменении места и времени) только в случае, если уведомление не было подано в срок. Принимая решение об отказе в регистрации уведомления, уполномоченный орган фактически запрещает проведение публичного мероприятия, поскольку без должной процедуры уведомления органов власти или местного самоуправления проведение публичной акции будет признано незаконным. Однако, определив четкие и исчерпывающие требования к содержанию уведомления, ФЗ не установил последствий несоблюдения соответствующих требований участниками правоотношений, чем внес в их регулирование неопределенность. Это привело к самостоятельному толкованию данных норм законодателями субъектов РФ, исходя из их понимания и политических потребностей. Неопределенность в этом вопросе Федерального закона о собраниях отрицательно сказывается на правовом регулировании реализации и защиты права граждан на свободу собраний в РФ.

Несовершенство и противоречивость некоторых положений Федерального закона, в котором уведомительный принцип в организации публичного мероприятия имеет существенные ограничения, особенно заметны в решении вопроса о согласовании организаторами места и времени проведения публичного мероприятия с уполномоченными органами. Ссылаясь на ФЗ о собраниях, многие законы субъектов РФ прямо устанавливают, что организатор не вправе проводить публичное мероприятие, если в указанный срок от организатора публичного мероприятия не поступила информация о принятии мотивированных предложений об изменении места и (или) времени его проведения либо поступила информация о непринятии таких предложений (ч. 4 ст. 7 Закона Пермской области). Аналогичные нормы содержатся в Законе Республики Башкортостан (ст. 5).

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 12 Федерального закона о собраниях уполномоченный орган обязан довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени его проведения. В свою очередь, организатор публичного мероприятия, руководствуясь п. 2 ч. 4 ст. 5 Федерального закона о собраниях, обязан не позднее чем за три дня до дня проведения публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) информировать орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления в письменной форме о принятии или непринятии его предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении. А в ч. 5 этой же статьи уже установлено, что организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если с органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления не было согласовано изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия.

Буквальное толкование последнего положения Федерального закона о собраниях позволяет сделать вывод, что главным условием согласования является соблюдение формальных требований Закона о получении, рассмотрении и даче письменного ответа организатором публичного мероприятия на обоснованное предложение уполномоченных органов об изменении места или времени. Поскольку в самом Федеральном законе о собраниях установлено, что предложение может быть не принято, организатор может не согласиться с доводами уполномоченного органа и провести публичное мероприятие в ранее заявленное время и в указанном месте. В противном случае у уполномоченного органа появляется законная возможность фактически запретить публичное мероприятие в месте, которое позволяет надеяться, что мнение граждан будет услышано, выдвинув при этом любые основания. Например, в соответствии с материалами Определения Липецкого областного суда от 30 марта 2005 г. N 33-440/2005 по кассационной жалобе заявителей Б-на Д., Б-вой Н.Т. на решение Советского районного суда г. Липецка от 1 марта 2005 г., которым постановлено: в удовлетворении заявления Б-на Д., Б-вой Н.Т. об оспаривании действий должностных лиц администрации г. Липецка по изменению места проведения пикетирования 18 февраля 2005 г. отказано. Из материалов дела: предложение администрации г. Липецка об изменении места проведения пикетирования мотивировано неприспособленностью Театральной площади для проведения публичных мероприятий, сложными погодными условиями и рекомендациями органов внутренних дел.

Однако в случае, когда на это время и место претендуют несколько организаторов публичных мероприятий с диаметрально противоположными лозунгами, уполномоченные органы должны иметь правовые механизмы влияния на изменение места и времени проведения этих акций для обеспечения безопасности и правопорядка. Поэтому вопросы обоснованности предложений об изменении и последствий несогласия организаторов с изменениями должны быть четко решены в Федеральном законе о собраниях.

Таким образом, устанавливая приведенным образом порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, некоторые законы субъектов РФ своими нормами заменяют уведомительный порядок, предусмотренный Федеральным законом о собраниях, разрешительным, когда фактически уполномоченные органы власти по своему усмотрению позволяют или не позволяют организатору публичного мероприятия проводить его в той форме, в том месте и в то время, которые определены организатором. Это является ограничением конституционного права гражданина РФ собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.

В заключение следует отметить, что как в теории, так и на практике необходимо выработать определенные принципы законодательной техники конкретизации конституционных прав и свобод человека, которые не отражались бы на конституционном содержании, реальности и доступности этих прав. Ограничение прав и свобод человека и гражданина законами субъектов Федерации не соответствует принципам и нормам Конституции РФ. А регулирование специфических форм защиты прав человека в регионе должно основываться на объективно необходимых формах, которые учитывали бы региональные проблемы, возникшие в связи с историческими, географическими, национальными, экономическими особенностями различных субъектов РФ.

В период чрезвычайного положения может запрещаться проведение собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий в соответствии ФКЗ «О чрезвычайном положении» от 30.05.2001 N 3-ФКЗ лица, нарушившие установленный порядок организации и проведения публичных мероприятий, несут ответственность в соответствии с действующим законодательством. Материальный ущерб, причиненный во время проведения публичных мероприятий их участниками государству, общественным объединениям, предприятиям, учреждениям, организациям или гражданам, подлежит возмещению в установленном законом порядке.

Неправомерные действия и решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, ущемляющие право на проведение публичных мероприятий, могут быть обжалованы в суд.

Право на проведение публичных мероприятий предоставляется только гражданам России. Но осуществление указанного права не должно нарушать права и свободы других лиц, поэтому его использование запрещается для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны.

2.2 Народная правотворческая инициатива

Особенность народной (гражданской) инициативы состоит, во-первых, в том, что она направляется особому кругу государственных органов и органов местного самоуправления: представительным органам. Во-вторых, она в обязательном порядке подлежит не только рассмотрению, как и иные обращения граждан, но и удовлетворению, если не содержит в себе неустранимых противоречий с действующим законодательством.

Таким образом, содержанием конституционно-правового института народной (гражданской) инициативы является совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих порядок осуществления в виде обязательной для рассмотрения в установленном законом порядке гражданской инициативы, направленной на принятие органом государственной власти или местного самоуправления в пределах установленной компетенции нормативно-правового акта, не противоречащего Конституции РФ и законам, или решения им в иной форме общественно значимого вопроса, содержащегося в предложениях граждан.

Что касается содержания гражданской законодательной инициативы, то она может быть направлена на изменение закона, его отмену или принятие нового закона, а также может содержать предложения инициирующие проведение референдума или корректирующие состав представительного органа (отзыв). Региональное законодательство пошло по пути перечисления предметов гражданской инициативы.

В РФ право народной (гражданской) инициативы пока получило признание не на общегосударственном, а на региональном и местном уровнях. Однако это обстоятельство не снижает значимости данного института. Особенность народной (гражданской) инициативы состоит, во-первых, в том, что она направляется особому кругу государственных органов и органов местного самоуправления: представительным органам. Во-вторых, она в обязательном порядке подлежит не только рассмотрению, как и иные обращения граждан, но и удовлетворению, если не содержит в себе неустранимых противоречий с действующим законодательством.

Таким образом, содержанием конституционно-правового института народной (гражданской) инициативы является совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих порядок осуществления в виде обязательной для рассмотрения в установленном законом порядке гражданской инициативы, направленной на принятие органом государственной власти или местного самоуправления в пределах установленной компетенции нормативно-правового акта, не противоречащего Конституции РФ и законам, или решения им в иной форме общественно значимого вопроса, содержащегося в предложениях граждан.

Придерживаются данной позиции и законодатели субъектов Федерации. Так, Устав (Основной закон) Алтайского края от 1995 г. определяет народную законодательную инициативу как предложение избирателями края проекта закона (решения) по предметам ведения органов государственной власти края для последующего его утверждения посредством референдума или принятия краевым законодательным собранием. При этом устанавливается правомочность референдума: краевая народная законодательная инициатива считается успешно осуществленной в случае поддержки ее более чем 35 тыс. избирателей края.

Субъекты народной инициативы можно разделить на следующие группы: субъекты инициативы, субъекты исполнения инициативы, субъекты подготовки и проведения инициативы.

Первый вопрос, возникающий при рассмотрении проблемы реализации гражданской законодательной инициативы, состоит в определении субъекта права на обращения. В нашей стране сложилась различная практика определения легитимного количества граждан, имеющих право поддержать ту или иную гражданскую инициативу. Существуют два подхода: установление абсолютного числа граждан, которые должны выступить в поддержку инициативы, или относительного - процентного состава от числа зарегистрированных избирателей. В частности, для регистрации кандидата в Президенты РФ достаточно собрать в его поддержку 1 млн. подписей граждан, обладающих активным избирательным правом. Такое же число необходимо для поддержки требования о назначении референдума, однако в новом федеральном конституционном законе «О референдуме РФ» эта цифра увеличена в два раза. В то же время в Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» предусмотрены оба подхода: и абсолютное число подписей при выдвижении общественным объединением списка кандидатов (200 тыс. избирателей), и относительное - при выдвижении кандидата в одномандатном округе (1% от общего числа избирателей округа).

Что же касается практики реализации гражданской законодательной инициативы, то соответствующим постановлением Московской городской Думы число граждан, которые могут высказаться в поддержку инициативы определено в абсолютной цифре - 10 тыс. человек. Устав (Основной закон) Алтайского края закрепляет, что ходатайство о возбуждении процедуры народной законодательной инициативы принимается к рассмотрению краевым Советом Народных Депутатов при соответствии его предъявляемым законом края формальным требованиям и наличии под ним не менее 300 подписей избирателей с указанием своих паспортных данных.

Возникает вопрос: какой из способов определения числа граждан - участников гражданской законодательной инициативы является наиболее оптимальным? Очевидно, что установление абсолютного числа граждан значительно упрощает дело, поскольку освобождает инициативную группу и представительный орган, власти (или избирательную комиссию) от необходимости вычисления процентного отношения и ведения споров, от какого числа избирателей необходимо вычислять конкретный процент. Применение процентного отношения в какой-то мере объективизирует ситуацию. Необходимо только унифицировать это число для всех гражданских инициатив соответствующего уровня и выразить его в абсолютном числе для упрощения подсчетов и исключения споров.

Следующий вопрос касается состава субъектов гражданской законодательной инициативы. Выше отмечалось, что субъектом права на обращения может быть любое лицо независимо от гражданства, возраста и других социальных различий, если иное не установлено российским законодательством. Как известно, на федеральном уровне возраст граждан, обладающих активным избирательным правом, определен в 18 лет. Иностранцы к участию в выборах не допускаются. Однако на местном уровне подход может быть иным. Если к формированию органов местного самоуправления и участию в общих собраниях граждан могут быть допущены лица моложе 18 лет, а также иностранцы, то логично было бы наделить их и правом участия в реализации гражданской законодательной инициативы в представительных органах местного самоуправления.

Еще один немаловажный вопрос связан с содержанием гражданской законодательной инициативы. Очевидно, что гражданская законодательная инициатива, так же как и аналогичная инициатива любого другого субъекта, может быть направлена на изменение закона, его отмену или принятие нового. Также не должно быть различий в порядке внесения проекта или изменения конституционного или иного другого закона. Региональное законодательство пошло по пути перечисления предметов гражданской инициативы. Так, Московский областной Устав 1996 г. закрепляет цели гражданской инициативы:

ѕ проведение областного или местного референдума;

ѕ внесение в органы государственной власти и местного самоуправления, государственным должностным лицам и должностным лицам местного самоуправления Московской области предложений о рассмотрении и разрешении вопросов, относящихся к их компетенции и затрагивающих интересы населения области;

ѕ отзыв депутатов, иных государственных должностных лиц, должностных лиц местного самоуправления, избранных населением области;

ѕ отставка должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления Московской области.

Устав (Основной закон) Алтайского края устанавливает три основания для отказа краевым Советом Народных Депутатов в регистрации ходатайства о возбуждении процедуры краевой народной законодательной инициативы: несоблюдение установленной законом края формы проекта закона (решения), предлагаемого в порядке народной законодательной инициативы; нарушения установленной законом края процедуры оформления и подачи ходатайства и осуществления краевой народной законодательной инициативы; нарушение требований законодательства (предложения в порядке народной законодательной инициативы проекта закона (решения) по вопросам, которые не могут быть предметом краевого референдума).

Механизм реализации можно подразделить на несколько этапов :

ѕ подготовительный. Он состоит из двух стадий: организационная (порядок формирования инициативной . группы; рассмотрение гражданской законодательной инициативы комиссией по организации работы Московской городской Думы; регистрация гражданской инициативы) и сбора подписей (предварительная подготовка вопроса к рассмотрению в городской Думе; информирование о сборе подписей под петицией);

ѕ официальное внесение петиции. Этот этап включает также две стадии: организационную - представление пакета документов инициативной группой; проверка подписных листов; подготовка документов для официальной регистрации комитетом Городской Думы), и официальную (регистрация внесения петиции).

ѕ законодательная процедура реализации предложений. Она состоит из следующих стадий: разработка законопроекта (если это необходимо); рассмотрение законопроекта (выступления в прениях) и голосование по законопроекту.

Думается, что попытки закрепления механизма реализации гражданской законодательной инициативы в региональном законодательстве должны подтолкнуть федеральные органы государственной власти на подобный шаг. Однако это потребует прежде всего внесения изменений в текст действующей Конституции РФ. В частности, в ст. 3 Основного закона гражданская законодательная инициатива должна быть включена в число высших форм непосредственного выражения народом своей власти, наряду с референдумом и выборами. Дополнения должны быть внесены и в ч. 2 ст. 32, регламентирующей право граждан избирать и быть избранными и участвовать в референдуме. Эти изменения не меняют принципиально содержания Конституции РФ, однако, как известно, излишне усложненный порядок внесения в Основной закон подобных изменений на сегодняшний день не позволяет это сделать.

Что касается процедурных моментов, связанных с формированием инициативной группы, ее регистрацией, сбором подписей и рассмотрением гражданской законодательной инициативы в представительном органе власти, то они вряд ли должны отличаться от установленных действующим законодательством о референдуме, выборах и регламентами представительных органов власти. В этой сфере конституционно-правового регулирования давно уже назрел вопрос о проведении унификации законодательства. И разработка проекта федерального закона о порядке реализации гражданской законодательной инициативы лишь ускорит этот процесс.

2.3 Институт отзыва избирателями народных представителей

В современном конституционализме «отзыв» и «роспуск» - редко встречающиеся институты прямой демократии. Обратимся вначале к содержанию самих этих понятий. Институт отзыва - совокупность норм права, регулирующих принятие гражданами публично - властных решений по досрочному прекращению деятельности депутата, выборного должностного лица. Институт роспуска - совокупность норм права, регулирующих принятие гражданами публично - властных решений по досрочному прекращению деятельности выборного органа государственной власти (органа местного самоуправления).

Парламентарии обладают специальной право- и дееспособностью. Их задача - участвовать в законотворчестве и осуществлении парламентом других его функций. От характера мандата зависит, чьи интересы должен выражать парламентарий - своих избирателей или всей нации. В теории и практике конституционного права существуют два вида мандатов: императивный и свободный. Сторонники идей Ж.Ж. Руссо считали, что суверенитет неделим и не может быть представляем: передавать можно власть, но никак не суверенитет. Руссо писал: «Депутаты народа, следовательно, не являются и не могут являться его представителями; они лишь его уполномоченные». Народ делегирует депутатам власть, но при этом резюмируется, что они, принимая законы, действуют в соответствии с обшей волей народа. Отсюда вытекает очень важный принцип, определяющий правовой статус депутатов, - принцип императивного мандата, предполагающий право избирателей давать депутатам обязательные для них наказы и досрочно отзывать своих избранников, если они эти наказы не выполняют или выполняют плохо.

Принцип императивного мандата был воспринят марксистско-ленинской доктриной, опиравшейся на опыт Парижской коммуны 1871 г., и получил отражение в конституциях социалистических стран. Не была исключением и советская Россия.

Согласно конституциям демократических государств парламенты и все их члены являются представителями всех наций, и никто не вправе давать им обязательные наказы. Они связаны лишь конституцией и своей совестью, которая должна им подсказывать, каким образом в конкретных случаях следует решать те или иные общенациональные и местные проблемы. Это принцип свободного мандата.

В демократических странах институт отзыва обычно отсутствует: считается, что нерадивого депутата можно просто не избрать на следующих выборах. Если же выборы производятся по партийным спискам кандидатов, когда избирательные округа очень велики, отзыв затруднителен и технически, и финансово. В Японии, в некоторых штатах США, в ряде других стран действует институт отзыва преимущественно на местном уровне.

Социалистическая концепция народного представительства претендует на преодоление формализма представительного правления. Депутат, по этой концепции, - представитель прежде всего своих избирателей, чьи наказы для него обязательны и которые вправе в любое время его отозвать. Впрочем, законодательство этих стран не строго придерживалось данной концепции, а отзыв депутатов встречался крайне редко и осуществлялся по решению соответствующих руководящих органов коммунистических партий.

Первым нормативным актом об отзыве в России был декрет ВЦИК от 21 ноября 1917 г. «О праве отзыва депутата».

В СССР закон об отзыве отсутствовал с 1936 г. по 1959 г.

Законы о порядке отзыва депутатов Верховных Советов и местных Советов, принятые в 1959-1961 гг., детально регламентировали вопросы, связанные с осуществлением избирателями этого права. Институт отзыва был предусмотрен Законом СССР от 30 октября 1959 г. «О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР» и соответствующими законами союзных республик. Так, отзыв народного депутата РСФСР регулировался Законом «О порядке отзыва народного депутата РСФСР». Законы определяли основания, при наличии которых может быть отозван депутат, кто возбуждает вопрос об отзыве, в каком порядке, как решается вопрос об отзыве, Порядок проведения собрания. Депутат мог быть отозван по двум основаниям: если он не оправдал доверие избирателей и если он совершил действие, недостойное высокого звания депутата. Право возбуждения вопроса об отзыве депутата было закреплено за общественными организациями и обществами трудящихся, решения которых направлялись в Президиум Верховного Совета или в исполком, которые рассматривали представленные материалы и, если вопрос об отзыве был возбужден с соблюдением требований закона, назначали проведение голосования. Отзываемому депутату сообщалось решение общественных организаций с изложением мотивов и давалось право объяснения по поводу тех обстоятельств, которые послужили основанием для постановки вопроса об отзыве. Решения об отзыве принимались открытым голосованием избирателей по данному избирательному округу на собраниях. Депутат считался отозванным, если за отзыв голосовало большинство избирателей того округа, от которого он был избран.

Поскольку законодательством была предусмотрена сложная, забюрократизированная процедура отзыва не оправдавшего доверие депутата, бытовало название «закона о неотзыве», что было вполне оправданно. Депутатский корпус, утверждавший этот акт, вполне обезопасил себя, позаботившись о том, чтобы отзыв стал практически невозможным.

В принципе отзыв применим как в отношении отдельного члена высшего представительного органа, так и в отношении высшего должностного лица государства, так как до недавнего времени совмещение звания народного депутата различного уровня было если не условием, то нормой для занятия высших должностей в государстве. Применение данного института весьма ограничено как в бывших социалистических странах, так и в истории европейской государственности. В большинстве случаев (крайне редких) оно касалось депутатов среднего и низового уровня представительства. В основном этот институт был искусственным и внешним атрибутом, реально функционировала иная система корректировки: партийное доверие или недоверие, партийное поручение, фактическая изолированность от власти и т. д.

Коррекция поведения системы представительного правления, осуществляемая народом через отзыв, невелика. Избиратели, отзывая народного представителя, не дают обшей оценки деятельности представительного учреждения, поскольку основанием является, в основном, личное поведение депутата. В голосовании принимает участие только небольшое число членов избирательного корпуса страны - избиратели определенного округа, на основе воли которых можно сделать вывод об оценке общей политики представительного органа в масштабах всей страны. Возможно, это предположение будет относительным и зависящим от конкретных обстоятельств. К тому же отзыв народного представителя как конституционно правовой институт возможен только в странах, где применяется принцип императивного мандата, поскольку при применении принципа свободного мандата такого института не требуется.

В современной России на федеральном уровне закреплен принцип свободного мандата, но на уровне субъектов Федерации, органов местного самоуправления встречается императивный мандат и, соответственно, институт отзыва. В некоторых субъектах сложилась практика применения этого института.

Постановление Конституционного суда РФ от 24 декабря 1996 г. по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ разрешило проблему соответствия (несоответствия) института отзыва на региональном уровне. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли упомянутый закон Конституции РФ.