Российский федерализм

Возникает интересная ситуация. С одной стороны, региональные нормативные правовые акты находятся в рамках основных базовых отраслей российского права, например конституционного (уставного), административного, гражданского, финансового, трудового и т. д. С другой - они образуют специфический фундамент сложной вторичной отрасли «региональное право» данного конкретного субъекта Российской Федерации. Традиционно в теории права выделяют как профильные отрасли - гражданское, административное, уголовное право, - так и вторичные, комплексные - семейное, трудовое, финансовое и пр. В этой схеме региональное право, с одной стороны тяготеет к группе комплексных отраслей, а с другой - вбирает в себя ряд функциональных проявлений и норм профильных отраслей (того же административного права).

Выделение регионального права во вторичную, но самостоятельную сложную отрасль российского права создает благоприятные теоретические и практические условия для развития нормативно-правовой базы субъектов федерации, эффективной реализации норм права регионального уровня. Предмет правового регулирования в данном случае указывает на уровень регулирования - региональный.

Значимость регионального права в рамках федеративного права (права федеративного устройства), а затем и права в целом задается, таким образом, значимостью регионального фактора, субъектов федерации в конструкции федеративного государства, во всем строе федеративных отношений.

1.5 Основные федеративные модели

Федерализм как экономическое, социокультурное, политическое явление с помощью правовых средств, прежде всего названных нами выше, овеществляется в определенных моделях федеративных отношений, федеративном государственном устройстве. Таким образом, анализ особенностей федерации как формы государственного устройства позволяет глубже понять не только ее сущность, но и истоки, содержательные особенности федерализма в целом. С учетом сказанного особый научный интерес представляет выделение и характеристика различных вариантов федеративного устройства, классификация федераций.

По способу образования выделяют договорные и конституционные федерации:

Договорными федерациями (или федерациями на основе союза) называются те федерации, которые были созданы на основе союза независимых государств (например, образование Танзании в соответствии с договором об объединении Танганьики и Занзибара в 1964 г. или Союзной Республики Югославии в результате объединения Сербии и Черногории в 1992 г.). К этому типу относятся федерации, созданные в результате объединения или вступления в союз государственных образований или политических единиц, имевших фактические признаки государственности (штаты в США, кантоны в Швейцарии, эмираты в ОAЭ). Субъекты договорной федерации обязательно имеют свое гражданство, границы субъектов не могут быть изменены без согласия последних.

Конституционные федерации (или федерации на основе автономии) образованы «сверху», актами государственной власти (Индия при реорганизации федерации в 1956 г., Пакистан на основе Конституции 1973 г) Эти федерации характеризуются тем, что их субъекты зачастую не имеют собственных конституций, а их границы могут быть изменены актами центральных органов.

Деление федеративных государств на две упомянутые группы актуально лишь в диахроническом аспекте и носит по преимуществу исторический характер, поскольку в настоящее время многие федераций являются конституционно-договорными.

С точки зрения процесса формирования федерации могут быть подразделены на возникающие в результате объединения (ассоциации) и в результате разрыва единства (диссоциации).

Многие федеративные государства (в частности, США и Швейцария, одними из первых реализовавшие именно федеративный опыт государственного устройства) были образованы в итоге процесса сближения (ассоциации) между различными до этого времени суверенными государствами (государственными образованиями). Важными факторами, влияющими на принятие такого решения, как правило, являются военная угроза, желание создать широкое экономическое пространство и гарантировать устойчивость против внутренних и внешних потрясений. Достаточно часто интеграции государств в федерацию предшествует этап создания конфедеративного объединения (например, так были образованы федеративные государства США, Швейцарии и Германии).

Для другой модели образования федерации (диссоциации) характерно формирование федеративного государственного устройства путем соответствующей внутригосударственной перестройки унитарного государства. Такое преобразование унитарного государства происходит, как правило, под давлением определенных этнических, лингвистических или религиозных меньшинств, которые, будучи недовольны политикой правительства, добившись автономии, хотят обеспечить себе полную независимость в решении своих проблем. Классическим примером такого рода федераций являются Россия, Бельгия. При определенных условиях государство унитарного типа может трансформироваться даже не в федерацию а в конфедерацию (возможно, пройдя сначала федеративный этап: Российская империя - СССР - СНГ).

По характеру размежевания предметов ведения федерации делят на дуалистические и кооперативныефедерации:

Дуалистический федерализм, предусматривающий строго фиксированное на конституционном уровне разграничение предметов ведения между центральной властью и субъектами федерации является наиболее распространенной моделью отношений центральной и местной властей, имеющей свои внутренние варианты. Первоначально федерализм, родиной которого считается США, зародился как дуалистический, то есть на конституционном уровне строго фиксировалось разделение функций и полномочий между центральной (союзной) властью и властями субъектов федерации. Однако модель, ориентируемая на строгое различие функций между федерацией и ее субъектами, в чистом виде не действует ни в одной, стране, так как не соответствует политическим реалиям.

В кооперативных моделях федеративных отношений та или иная схема разграничения предметов ведения и полномочий, конечно имеет место, но акцент делается не только и не столько на разграничении сколько на объединении усилий федерации и ее субъектов в общих для них сферах деятельности. В кооперативных моделях важны в частности, координационные механизмы.

Таким образом, кооперативные отношения возможны не только по горизонтали (т. е. между субъектами федерации), но и по вертикали (между федерацией и ее субъектами). Кооперация сторон достигается договорными процедурами в пределах компетенции того или иного органа государственной власти. Как конституционная категория совместное ведение впервые было обозначено европейским (германским, австрийским) правом. По мнению немецких ученых, появление института совместного ведения есть показатель более совершенных федеративных связей, когда механизм разделения и реализации государственной власти - не только конституционно фиксируемое размежевание, но и отношения партнерства, сотрудничества и солидарной ответственности. Пионером в теории и практике кооперативного федерализма можно считать Германию, которая не только применила его принципы, но и конституционно зафиксировала их. Эта форма федеративных отношений развивается в Австралии, США, Австрии, Бельгии; некоторые элементы ее присущи Индии и Канаде.

Один из важных предметов вертикальных кооперативных связей -- выделение так называемых общих дел федерации и субъектов. В Германии их перечень зафиксирован конституционно.

По характеру концентрации властных полномочий различаются интеграционные (централизованные) и деволюционные (относительно децентрализованные) федерации.

В интеграционных при сохранении особенностей составных частей высока степень централизации (Австрия, Бразилия, Мексика), в деволюционных преобладает тенденция все большего учета специфики различных субъектов федерации (Бельгия, СФРЮ в 1961-1974 гг., Канада), в связи с чем положение последних может становиться неодинаковым.

По функциональным особенностям и различиям в статусе отдельных составных частей государства выделяют федерации симметричные, асимметричные, симметричные с элементами асимметрии.

В первом случае в состав федерации входят субъекты только одно

го порядка (земли в Австрии, Германии, эмираты в ОАЭ). Абсолютно

симметричная федерация предполагает полное равноправие ее субъектов, их одинаковый статус и полномочия.

Субъекты асимметричной федерации в значительной степени различаются по своему конституционно-правовому статусу и реальному положению в системе федеративных отношений.

Большинство государств относятся к симметричным с элементам асимметрии. В данном случае все субъекты федерации признаке однородными по природе и статусу, а их различия не касаются государственно-правовой природы, а затрагивают лишь отдельные элементы статуса (например, в Германии, Бразилии). Наряду с субъектами федерации в состав федерации входят иные территории (например, в США - федеральный округ Колумбия и Пуэрто-Рико как ассоциированное с США государство)

С точки зрения основного подхода к разделению федерации на субъекты различают три принципа: территориальный, национально-территориальный, комплексно-территориальный.

Подавляющее большинство федерации построено по территориальному признаку без особого учета этнического фактора (Аргентина Бразилия, Германия, Мексика, ОАЭ, США, Швейцария).

Национально-территориальный принцип построения федерации предполагает создание субъектов федерации на территориях, где компактно проживает та или иная этническая группа. Этот принцип был положен в основу образования СФРЮ, Чехословакии, частично используется в Индии.

В настоящее время предпочтение (как в теории, так и на практике) чаще всего отдается комплексно-территориальному подходу. В этом случае при создании федерации учитывается и национальный фактор и наряду с ним все иные: исторический, географический, экономический и др. (Индия, Пакистан, Малайзия).

Возможным ввести еще один критерий разделения федераций -- реальность нормативно установленных федеративных моделей. Данный критерий заставляет судить о моделях федерализма не только по правовому облику, но и фактическому строю общественных отношений. А значит, настраивает на необходимость анализа того, какова мера воплощения нормативной модели федерализма в действительности. На основе указанного критерия, думается, можно все федеративные модели делить на реальные и фантомные. Очевидно, что реальная модель федерализма -- та, что воплощена (по крайней мере, в своих принципиальных основах) на практике.

Под фантомным федерализмом подразумевается такое состояние государственных и правовых институтов, при котором зафиксированная в нормах права конструкция федеративных отношении значительно отличается от реально сложившейся и существует системный разрыв между декларированным и действительным состоянием государственной системы.

Основное пагубное следствие постоянного разрыва между политикой, правом и экономикой, которым характеризуется фантомный федерализм,-- общая неэффективность системы государственного управления

Оригинальную типологию федеративных государств предлагает А. Подберезкин, основываясь на систематизации специфических моделей развития федераций.

Западноевропейский тип: Австрия, Бельгия, Германия, Швейцария -- старые западноевропейские федерации с длительными традициями самоуправления или независимой государственности составных частей, устойчивым соотношением между политической и этнической идентичностью. К этому же типу исследователь относит многие унитарные западноевропейские государства, имеющие в своей структуре федерированные элементы,-- Испанию, Великобританию, Финляндию, Италию и др. (в литературе называемые часто полуфедеративными или квазифедеративными).

Североамериканский тип: США, Канада, Австралия -- старые англоязычные «переселенческие» федерации, созданные «снизу» в ходе строительства либеральной демократии, мало связанные с этническими и иными социальными различиями, характеризующиеся высокой децентрализацией государственной власти и устойчивой политической идентичностью граждан.

Латиноамериканский тип: Мексика, Аргентина, Венесуэла, Бразилия -- старые «переселенческие» федерации, созданные «сверху» в результате распада испанской и португальской империй из частей их колоний, не связанные с этническими различиями. Асимметричны, обладают большим числом субъектов и высокой централизацией государственной власти параллельно с развитыми институтами самоуправления в субъектах. Многочисленность регионов и асимметричность федерации -- создание новых полноправных субъектов из территорий или путем деления «старых» штатов, особенно в районах нового освоения -- традиционно использовались в латиноамериканских странах как клапаны для регулирования внутрифедеральных отношений и социальной напряженности.

Островной тип: Федеративные Штаты Микронезии, Сент-Кристофер и Невис, Коморские острова -- молодые островные федерации, созданные в результате распада колониальных империй. Асимметричны и слабоинтегрированны.

Афро-азиатский тип: Индия, Малайзия, ОАЭ, ЮАР -- молодые, но устойчивые централизованные федерации, созданные «сверху» на базе компромисса между элитами существовавших прежде федеративных государств и/или национальными элитами регионов, ставших субъектами федерации. Высокоасимметричны, с сильными различиями в потенциале регионов как правило, в центре и на местах сохраняются существенные элементы авторитарного правления.

ЮАР в которой процесс государственного строительства после слома режима апартеида еще не завершен, сочетает признаки афроазиатского и переселенческого типов.

Нигерийский тип: Нигерия, Пакистан, Эфиопия - молодые высокоцентрализованные федерации с неустойчивыми авторитарными режимами, возникшие в результате деколонизации. В них принципы федеративного устройства использованы центральными властями как средство сохранения единства разнородных в этническом социальном и экономическом отношении регионов. Асимметричны, со слабыми и формальными институтами самоуправления на местах узаконенным частым вмешательством центра в дела регионов, вплоть до коренной перекройки границ между ними.

Российская модель. Нынешний российский федерализм чрезвычайно эклектичен и сочетает многие элементы из имперского и советского наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственными «наработками». Россию, наряду с уже бывшей Югославией, можно отнести к уникальному «постсоциалистическому» типу. Обе эти страны -- молодые многонациональные федерации с глубокими внутренними этническими и социально-экономическими различиями унаследовавшие от своих исторических предшественников региональную асимметричность и использование в государственном устройстве национально-территориального принципа.

Асимметричность «постсоциалистических» федераций заключается, в частности, в сосуществовании «национальных» и «обычных» регионов, а также в строительстве федерации одновременно «снизу» (как реакции на требования прежде всего «национальных» субъектов и средства сохранения единства) и «сверху» (как политического проекта верхов).

Не все страны, избравшие федеративную форму государственного устройства, сумели реализовать ее потенциальные возможности. «Там, где федеративное устройство изначально выступает как целостная многофункциональная система, строго следующая принципам иерархичности и согласованности в деятельности всех составляющих ее частей, Федерализм становится фактором, мобилизующим объединенные усилия регионов для решения задач экономического и социального развития, обеспечивая политическую стабильность и национальное согласие». Иначе говоря при надлежащих исторических предпосылках образование федерации и последующем динамическом ее развитии принцип структурирования государства по территориальному признаку и всемерное исключение этнического признака создает должную политическую инфраструктуру для социально-экономического развития страны. Там, где этого не произошло, рано или поздно возобладают деструктивные тенденции, которые в конечном итоге приведут к распаду и гибели федеративной системы.

Западноевропейский опыт говорит, что сама по себе демократическая система не может решить проблемы защиты национальных меньшинств или стимулирования развития отдельных, наименее благополучных регионов. В то же время данный опыт показывает, что вполне возможно сочетание принципов либерализма, отстаивающего суверенность личности, ставящего права и свободы человека превыше всего, и национально-государственной идеи, исходящей из приоритета государственных интересов всего политического сообщества -- не как этнического, а как территориального.

При анализе особенностей становления и развития любой федеративной системы следует учитывать два факта.

1.Всякое федеративное государство, хотя и состоит из отдельных субъектов (штатов, кантонов, республик, краев, земель и др.), представляет собой целостное образование и не является объединением отдельных государств, как целое не является суммой частей.

2.Федеративное государство -- это сложная многофункциональная система; следовательно, к нему применим системный анализ. В частности, для укрепления федерации, сохранения ее целостности принципиальное значение имеют три постулата этой теории:

а)чем сильнее взаимосвязь между элементами системы, тем выше степень целостности самой системы;

б)никакая часть целого не может превалировать над целым;

в)связи между целым и его частями должны быть взаимонаправленными.

При экстраполяции этих принципов на любой из аспектов властных отношений в современных федерациях перечисленные принципы нетрудно будет конкретизировать. В частности, не может вызывать возражений то обстоятельство, что практически все зарубежные федеративные государства (мы имеем в виду, конечно, демократические и продуктивные модели) характеризуются высокой степенью координации действий между федерацией и ее субъектами. Неизбывное же наличие элементов субординации, кажущееся на первый взгляд противоречащим вышеуказанному второму постулату, на самом деле таковым не является, поскольку во всякой системе неизменно присутствует как центр, так и периферия, как главные, так и подчиненные субъекты.

Федеративное устройство государства как система властных отношений между федерацией, ее субъектами и ее/их гражданами представляется на основании опыта зарубежных стран наиболее приемлемым вариантом развития многонационального государства. Именно федерация способна сохранить и упрочить одну из главнейших демократических ценностей - гражданское общество, незыблемость права каждого его члена жить частной жизнью, имея в то же время реальную возможность влиять на процесс принятия решении как на уровне власти на местах, так и на уровне государства в целом.

Анализ зарубежного законодательства приводит к выводу, что «спешного функционирования федеративной модели и недопущения (или максимального сдерживания) центробежных тенденций наиболее важными являются следующие факторы:

1 четкое разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами;

2 конституционные гарантии территориальной и социальной целостности федерации;

3 невозможность для субъектов федерации одностороннего выхода из федерации.

«Федеративное государство, особенно действующее в многокультурном обществе, демонстрирует сочетание централизованного права с правовым плюрализмом».

Этнические и конфессиональные группы, проживающие на территории федеративного государства, в процессе развития своей истории формируют социокультурные нормы и модели поведения. Неудивительно поэтому, что в условиях многообразия культурных пространств государство, должное обеспечивать единые правовые стандарты, испытывает порой серьезные затруднения при необходимости учитывать в этих единых стандартах своеобразие конкретных этносоциальных групп. Игнорировать это своеобразие государство не вправе, а кроме того, силовое внедрение универсальных стандартов ведет к неизбежному сопротивлению государственным нормам и еще большей децентрализации. Опыт многих федеративных государств, пытавшихся (или пытающихся) подавлять свободу культурных проявлений народа и нивелировать национальную индивидуальность населения, позволяет констатировать это.

В то же время обращение к истории других государств, излишне потакающих сепаратистским настроениям отдельных этноконфессиональных групп, позволяет со всей уверенностью сказать: эксклюзивно национальный подход к решению периодически возникающих этнорегиональных проблем есть далеко не самый лучший вариант для страны, желающей сохранить и упрочить свою федеративную структуру.

Вопрос о том, какое государственное устройство -- унитарное или федеративное -- более эффективно и жизнеспособно, уже давно находится в центре политических дебатов и на Востоке, и на Западе. В отличие от жестко централизованного унитарного государства федерация создает условия для примирения разнообразных интересов -- национальных, региональных и индивидуальных -- во всех сферах общественной жизни. Задачи федеративного устройства -- разделение компетенции между центральными и региональными властями, предоставление субъектам федерации автономии, защита регионов от диктата центра -- при их успешном решении и полноценном функционировании федеративной модели позволяют сохранить в едином государстве многообразие культурных и этнических ландшафтов.

В мире существуют как уже сложившиеся федеративные образования, так и федерации, находящиеся в процессе становления. Несмотря на повышенную по сравнению с унитарным централизованным государством сложность отношений между уровнями власти, эффективность федерализма как государственного устройства при соблюдении некоторых условий доказана на практике.

Глава II. Анализ Российского федерализма

2.1 Опыт федеративного строительства в СССР, РСФСР

Федерализм в России возник и развивался по идеологической схеме большевизма, в основе которой лежал не реальный принцип демократической государственной власти, а классовый революционный подход, преследующий укрепление власти большевиков любой ценой.

Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов 25 (12) января 1918 г. в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая закрепила: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик». Затем данное положение перенесли в первую Конституцию РСФСР 1918 г., где к нему было добавлено: «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные

Советов и их исполнительные органы.

Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Республику. Данным конституционным закреплением учреждалось новое государственное устройство не только собственно России, но и всей бывшей Российской империи, на территории которой впоследствии был создан СССР.

Перед большевиками стояла генеральная задача установит власть не только в столице, но и по всей стране. Для ее решения пошли на разрушение государственности, в том числе путем поощрения на территории империи национально-государственного строительства малых российских народов. Именно в русле этой политики страна была провозглашена федерацией. Стремясь заручиться поддержкой малых народов, нейтрализовать с их помощью часть населения, лояльную прежней власти, большевики инициировали образование национально-территориальных автономий и не препятствовали отделению от государства его окраинных территорий. Таким образом, ставка была сделана на политику, показавшую свою пагубность в прежней российской истории.

24 декабря 1917 г. была образована Украинская Советская Социалистическая Республика. 31 декабря того же года получает независимость Финляндия, отторгается Польша. Далее процесс образования автономий становится непрерывным. Так, в 1920 г. возникают Дальневосточная республика (6 апреля), Хорезмская Народная Советская Республика (26 апреля), Азербайджанская Советская Социалистическая Республика (28 апреля), Карельская трудовая коммуна (8 июня), Чувашская автономная область (24 июня), Киргизская Автономная Советская Социалистическая Республика (28 августа), Бухарская Народная Советская Республика (14 сентября), Вотская автономная область (4 ноября), Марийская автономная область (4 ноября), Калмыцкая автономная область (4 ноября), Армянская Советская Социалистическая Республика (29 ноября).

Дальневосточная республика тут единственное исключение: она формировалась не по национальному признаку. В середине XX в. большевики применили метод, придуманный еще Петром I: для управления армиями на удаленном от центра расстоянии был создан территориальный штаб.

В 1921 г. образуются Дагестанская АССР (20 января), Горская АССР (20 января), Грузинская ССР (25 февраля), Абхазская АССП марта). Аджарская АССР (16 марта), Калмыцкая АО (22 августа), кабардинская АО (1 сентября), Крымская АССР (18 октября).

Помимо советской вертикали существовала вертикаль партии ( ВКП(б) была «руководящей и направляющей», а раз так, то Советы автономий должны были подчиняться партийным органам автономий которые создавались отнюдь не по принципу национального представительства. Существующая здесь схема была сродни тому приему благодаря которому Александр II усмирил Грузию. Ленин интегрировал национальные кадры партийных руководителей в общую политическую элиту советской федерации. При этом первые лица партийной власти автономии подбирались так, чтобы по возможности ими не оказывались только национальные кадры. При первом секретаре -- русском второй подбирался из местной титульной нации, при первом -- местном вторым ставился русский. Понятно, что место русского мог занимать и представитель другой нации, далекой от местной, а иногда и прямо враждебной ей. Бывали случаи, когда среди всего высшего партийного руководства автономии не было ни одного представителя титульной нации.

«Автономная область», «автономная республика», «национальный округ» {«автономный округ») -- все эти статусные характеристики подразумевали разную степень автономии, четко регламентированную законами. Но эти права распространялись только на Советы. Советы, по Конституции, должны были подчиняться соответствующим партийным органам, а на партийные органы права автономности не распространялись, партия строилась в соответствии с принципом печально известного «демократического» централизма. Таким образом, Совет автономии мог отклонить то или иное решение Совета Союза, но он обязан был выполнить это же решение, если оно приходило к нему из ЦК через соответствующий комитет. А так как и сам Совет Союза подчинялся ЦК, то вся централизованная вертикаль партийных органов и была реальной системой власти, в то время как автономии играли роль декорации, тешащей национальное самолюбие местного населения.

Ленинское решение поражает своей гениальностью. Он предоставляет малочисленным народам ту или иную степень национальной независимости, натравливает их на старый порядок и одновременно с этим формирует параллельную, скрытую систему власти, которая, в конечном счете, закабалит эти народы гораздо сильнее, чем это было в Российской империи. Потом будут и произвольные перекройки границ, и депортация народов, чего доленинская Россия не знала. Этот прием обеспечил большевикам благополучный приход к власти, но то, что хорошо при захвате контроля над страной, может быть плохо в перспективе. Ленинская схема была абсолютно неэффективна экономически, а ее стабильность (политическая) зиждилась на стабильности положения КПСС в обществе, а в конечном счете -- на мощи и эффективности репрессивных органов.

Итак, опираясь на инфраструктуру, заложенную прежней властью, большевики в то же время пошли на ее кардинальное преобразование. Унитарное государство было провозглашено федеративным, однако федерация получилась явно «нетрадиционной». Во-первых, субъекты не образовывали ее, а выделялись на ее территории. Во-вторых, субъектами именовались только национально-территориальные автономии имевшие, к тому же, разный статус. В-третьих, автономии эти охватывали лишь часть страны. На остальной территории федеральные центр фактически действовал как обычное унитарное государство, оставаясь федеральным центром лишь номинально. В-четвертых на федеральном уровне отсутствовал двухпалатный парламент, характерный для федеративных государств. Федерация строилась, следовательно, сверху и была квалифицирована в советском государствоведении как федерация, построенная на автономии.

Нетипичность российского федерализма советского типа дала повод многим авторам оценивать его как фиктивный. О Юрченко указывал, что РСФСР есть унитарное государственное тело отдельные части которого имеют автономный статус, по существу без достаточных признаков государственности. Можно согласится с такой оценкой и отнести подобную модель к фантомному федерализму.

Подобная система была устойчива только при наличии мощных карательных органов, своей постоянной деятельностью удерживающих государство от сползания в хаос. Крах коммунистической системы привел к крушению союзной федерации и усилению сепаратизма, как национального, так и территориального.

2.2 Развитие федерализма в современной России

Главные точки отсчета в развитии современной Российской Федерации как самостоятельного суверенного государства - провозглашение Декларации о государственном суверенитете РСФСР 12 июня 1990 г и денонсация договора об образовании СССР 12 декабря 1991 г В результате распада Советского Союза РСФСР перестала быть частью другого федеративного государства. В 1991 г. сменилось и наименование государства на Российскую Федерацию (Россию).

Указанные перемены отразились и на российском федерализме. В истории современного российского федерализма можно выделить два главных этапа. Первый начинается в период разрушения СССР в конце 1980-х -- начале 1990-х гг., и в основном завершается к 2000 г. Второй этап начинается с 2000 г., с государственных реформ Президента РФ В. В. Путина. Первый этап вполне укладывается в алгоритм деволюционного федерализма, второй характеризуется переходом к федеративной модели интеграционного типа с весьма жестким нейтралистским содержанием.

В числе важнейших событий первого этапа -- повышение конституционно-правового статуса внутрироссийских автономий (избавление республик от характеристики автономности, обретение статуса республики всеми автономными областями, за исключением Еврейской). Этот процесс сопровождался провозглашением государственного суверенитета многими национально-государственными образованиями, их стремлением оформить себя в качестве полноценных государств. В политико-государственной жизни преобладали сепаратистские тенденции.

Интересно, что пришедшее к власти в начале 1990-х гг. демократическое движение, стремясь к установлению полноценного контроля над страной и демонтажу старой советской системы управления, поддерживает усиление в стране национально-территориальной асимметрии. По сути, происходит стимулирование национально-сепаратистских устремлений. Аналогия со временем прихода к власти большевиков и способами установления ими господства очевидна.

Со временем демократическое руководство современной России все отчетливее начинает понимать, что путь поощрения сепаратистских настроений в собственных регионах может самым фатальным образом сказаться на будущем государства. «После принятия в декабре 1993 г. ныне действующей Конституции тональность высказываний Президента по вопросам государственного строительства стала изменяться в сторону усиления роли государства в жизни общества и степени централизации... »23 Центральная политическая элита идет по пути усиления централистских тенденций.

В первой половине 1990-х гг. было два основополагающих документа, определяющих контуры федеративных отношений в нашей стране,-- это Федеративный договор 1992 г о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации и Конституция Российской Федерации 1993 г.. Именно этими документами и определяется то противоречивое правовое поле, на котором реализуются крайне сложные отношения между федеральным центром и регионами. На том историческом этапе принятие, обоих документов было жизненно необходимо для сохранения государственного единства РФ. Федеративный договор стал Фундаментом, на котором была возведена федерация в виде системы двусторонних договоров центра с регионами.

Вызывает многочисленные возражения тот факт, что в рамках системы взаимоотношений различные регионы устанавливали с центром такое разграничение полномочий, какое могли отвоевать. В результате получилось, что сильные регионы (в первую очередь к ним относятся национальные республики в составе РФ) приобрели гораздо больше полномочий, нежели слабые «русские» области и края. Слабость этих регионов заключалась в том, что они не могли в полной мере разыгрывать национальную карту в игре против центра. Но в то время такие договорные отношения оказались лучшим выбором, нежели их полное отсутствие. Система договоров скрепила разваливающуюся на части федерацию на самой грани ее полной дезинтеграции и предоставила российскому обществу пересмотреть сложившееся соотношение полномочий в другое время. Договоры зафиксировали реально оставшуюся в наследство от СССР систему регионального управления, которая несла в себе все недостатки советской федеративной системы.

Опыт конституирования федерализма в качестве типа государственного устройства показывает, что существуют и позитивные, и негативные аспекты его применения в политических взаимоотношениях внутри различных государств. И вместе с тем нельзя не согласиться, что альтернатив в этом отношении у нас нет.

Федеративный договор 1992 г. и Конституция РФ 1993 г. заложили и иные сущностные перемены отечественной федеративной модели. В соответствии с ними статус субъектов федерации получили края, области, а также города Москва и Санкт-Петербург, до того являвшиеся обычными административно-территориальными единицами и управлявшиеся из центра на унитарных началах. Так наконец была достроена субъектная основа Российской Федерации.

Конституция РФ 1993 г. признала утратившими силу те положения Федеративного договора, которые, в первую очередь, были направлены против государственного единства России и ее интересов как централизованного государства. В этом отношении нельзя не признать справедливость утверждения, что «Федеральная Конституция закрепила основы правовой системы в стране. Ее верховенство служит обеспечению единства и прочности нашего федеративного государства»[].

Вместе с тем принятие Конституции 1993 г. вовсе не означало, что фактическое положение дел было приведено в соответствие с высшим законодательным актом, определяющим основы правовых взаимоотношений в РФ. Фактическое положение дел продолжало противоречить всякой логике, ибо по-прежнему развивалась практика заключения двусторонних договоров, отдельные положения которых не соответствовали Конституции РФ, а следовательно, не имели никакой юридической силы. Тут действовала логика политическая, требующая временной уступки местным национальным элитам даже в нарушение Основного закона.

Федеративный договор не учреждал федерацию, а перераспределял полномочия в уже существующем государственном образовании не между РФ и ее субъектами, а между органами власти РФ и субъектов. Можно сделать вывод о том что Федеративный договор является внутригосударственным документом, определяющим статус субъектов федерации в уже существующем государстве. К большому сожалению, подписание двусторонних договоров, следовавшие за заключением Федеративного договора, не снимало проблемы, а, наоборот, их усиливало. В этих двусторонних нормативных актах фактически закреплялось неравноправие субъектов федерации, которое не позволяло реализовать один из главных принципов построения федеративного государства. Его можно сформулировать следующим образом: Основополагающим принципом федерализма выступает равенство прав федерации и ее субъектов в рамках предметов их ведения.

Данный принцип подразумевает, что федерация состоит из экономически самодостаточных субъектов, которые реализуют модель добровольной передачи части полномочий снизу вверх (федеральному центру), при этом обе стороны этой двухуровневой политической системы полностью самостоятельны в пределах тех полномочий, которые относятся к предмету их ведения, и не вмешиваются в пределы ведения друг друга, имея полное экономическое обеспечение выполнение своих функций каждая.

Без труда можно установить, что в действующей модели российского государственного устройства данный основной принцип построения федерации нарушается. В России существует наибольшее число различных видов субъектов федерации: республика, край, область, автономная область, автономный округ, город федерального значения. На этапе деволюционного федерализма проблема неравенства была усугублена и конституционным закреплением так называемых «сложносоставных» субъектов федерации, в которых, как известно, одни субъекты входят в состав других, несмотря на декларированное равенство между ними.

Здесь необходимо одно замечание методологического характера. По-видимому, следует различать такие юридические категории, как «равноправие» и «равный правовой статус». Представляется, что суть конституционного принципа равноправия субъектов РФ с позиций федеративного устройства заключается в предоставлении равных прав для всех субъектов федерации в реализации своего статуса и равных возможностей в федеральном законодательстве исходя из особенностей того или иного субъекта.

Очерченная проблематика обозначила свою актуальность на стыке первого и второго этапов развития современного российского федерализма, как бы закладывая возможную программу действий власти, региональных элит на будущее. Потребность федеративных перемен сформировал деволюционный период федерализма, для которого характерны следующие основные черты:

· смешанный экстерриториальный характер субъектов федерации;

· асимметричность федерации и наличие сложносоставных субъектов;

· нарастающая экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов;

· дотационность, а следовательно, высокая степень зависимости большинства регионов от федеральной власти;

· автаркия многих региональных элит, обусловленная меньшими, чем в центре, возможностями контроля;

· роль субъективного фактора, когда личностные качества главы региона и характер его персональных связей в центре во многом определяют отношение федеральных властей к региону.

Без труда можно усмотреть истоки всех этих проблем в фантомном характере федерализма советской эпохи. Построенный на праве наций на самоопределение, с выделением субъектов федерации по национальному признаку, советский федерализм не мог быть другим. Необходимо вновь повторить: система власти Советского Союза была по сути унитарной, и унитарность эта обеспечивалась властной вертикалью партийных органов; после ее упразднения фантомный федерализм стал действовать по-настоящему, в результате чего немедленно проявили себя соответствующие противоречия.

Среди шагов Президента РФ В. В. Путина, направленных на изменение модели федеративных отношений, следует назвать: образование семи федеральных округов; учреждение в них института полномочных представителей Президента РФ и иных органов федеральной власти; ослабление влияния регионов на федеральный центр, например путем изменения порядка формирования Совета Федерации; запуск механизмов реальной конституционно-правовой ответственности региональных органов власти и т. п.

Эти реформы в стране восприняли по-разному. Взгляды специалистов на соответствующие модернизации противоречивы, полярны и зависят, как правило, от их личных идеалов. Некоторые авторы увидели в реформах Президента РФ тенденцию к унификации (признавая ее положительные стороны для современной России). Другими создание семи федеральных округов рассматривается как «унитаристская надстройка над федерацией», фактически превращающейся в «местное самоуправление с элементами областной автономии внутри унитарного государства»[5]. Нельзя не сказать и о резко негативной оценке современных реформ по укреплению государства в России; в частности, утверждается следующее: Это не развитие демократии, не продолжение модернизационных процессов, а форсированная централизация власти вне рамок Конституции и политической практики регионов.

Более взвешенной представляется трактовка анализируемых реформ как попытки некой модернизации региональной политики, сущность которой составляет процесс гармонизации федеративных отношений. Тем не менее, не смотря на известный позитивный для укрепления современного федерализма момент, таких чисто организационных мер явно недостаточно, так как сами по себе они не способны

устранить причины, препятствующие продвижению нашей страны по пути реальной федерализации. К сожалению, приходится констатировать, что институт полномочных представителей Президент РФ в федеральных округах, даже вкупе с другими реформами в сфере федеративных отношений, не решает полностью ни одну из ключевых проблем, затронутых выше.

В то же время нельзя не согласиться с мнением некоторых авторов, что эта мера направлена на укрепление вертикали исполнительной власти в Российской Федерации. На этом акцентировал внимание и глава государства в Послании Федеральному Собранию РФ, где говорится о том, что суть такого решения -- не в укрупнении регионов, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях, не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма.

Следует, однако, констатировать, что современные преобразования российского государственного устройства не смогли устранить существующую в отечественном федерализме фантомность. Она проявляется в том, что через ограничение федеральной политической роли губернаторов (реформа Совета Федерации), введение института назначаемых губернаторов и отказ от договорных отношений в развитии федерации происходит переход на «указную» систему управления.

На самом деле, федерализм как система характеризуется диалектическим взаимодействием двух противоположных векторов развития. С одной стороны, необходимость сохранения и усиления государственного начала, единства системы предопределяет вектор направленности федерального центра на усиление унитарных тенденций в федеративном государстве. С другой - наличие у субъектов самостоятельного политического статуса закономерно вызывает стремление элит этих субъектов к увеличению объема своих прав и полномочий в рамках федерации, т. е. определенную тенденцию, к суверенизации могущую перерастать в сепаратизм. Эффективная модель федеративных отношений должна примирять обе тенденции, приводить их в гармоническое единство, не допуская ни чрезмерной унитаризации, ни создания основ для роста сепаратистских настроений.

При оценке существующего политического курса в отношениях «центр -- регионы» возникает ощущение формирующейся виртуальной реальности: когда регионы трактуются исключительно с точки зрения политической функции переноса недовольства населения с федеральных элит на региональные, при этом возможности к эффективному управлению отнимаются даже в тех регионах, в которых они были, через перераспределение бюджетных средств в пользу федерального центра. Источником противоречий в экономическом развитии явилось, прежде всего, отсутствие научно обоснованной и эффективно работающей системы разграничения полномочий и ответственности органов власти и управления федерального центра и субъектов федерации.

Как известно, разграничение полномочий и ответственности Российской Федерации и ее субъектов осуществляется через выделение в Конституции Российской Федерации так называемых предметов ведения.

При этом конституционное законодательство определяет только предметы ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции) и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции). В то же время предметы ведения самих субъектов федерации не имеют прямого конституционного закрепления и «вне пределов ведения Российской Федерации... субъекты... обладают всей полнотой государственной власти» (ст. 73).

Такой подход во многом и порождает перманентные диспропорции и кризисы в развитии федеративных отношений в Российской Федерации, которая фактически пытается функционировать как федерация без четкого конституционно-правового закрепления статуса ее субъектов. Основное практическое следствие из данного пробела в действующем законодательстве -- отсутствие законодательных основ формирования финансово-экономической базы полномочий и ответственности субъектов федерации, которые не затрагиваются Конституцией Российской Федерации. Это вытекает из неопределенности предметов ведения и ответственности субъектов федерации, порождающей, в свою очередь неопределенность принципов формирования экономической базы (институты собственности, критерии и источники бюджетной обеспеченности), которой эти предметы ведения должны были бы обеспечиваться.

Следующий важный аспект, игнорируемый действующим законодательством, - вопрос о социально-экономических функциях и ответственности местного самоуправления и наличии у него необходимой социально-экономической базы. Продекларировав конституционное отделение местного самоуправления от системы государственной власти действующее законодательство фактически проигнорировало один из ключевых институтов социально-экономического развития федерации.

2.3 Основные проблемы современного Российского Федерализма

Под «фантомным» федерализмом подразумевается такое состояние государственных и правовых институтов, при котором зафиксированная в нормах права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся и существует системный разрыв между декларированным и действительным состоянием государственной системы.

Основным признаком, характеризующим фантомность, декоративность сложившейся в России системы федеративных отношений, является асимметрия федерации -- ситуация, при которой, несмотря на декларированное в Конституции равноправие субъектов, имеет место их политическое, правовое и экономическое неравенство. В этих условиях нормативный, закрепленный в законодательстве федерализм становится в известной степени фикцией, которая в зависимости от баланса политических сил интерпретируется то в сторону большей самостоятельности субъектов, местами переходящей в сепаратизм, то в сторону построения фактически унитарного государства в федералистской оболочке. Основное пагубное следствие постоянного разрыва между политикой, правом и экономикой, которым характеризуется фантомный федерализм,-- общая неэффективность системы государственного управления, объективным выражением чего является перманентный социально-экономический кризис.

Источник фантомного федерализма -- государственно-правовая фикция, которую в условиях советской системы представляла собой РСФСР, являясь федералистской правовой оболочкой с унитарным наполнением. В сущности, фиктивный характер российского федерализма был изначально обусловлен установками, которым следовали руководители большевистской партии. Так, В. И. Ленин еще в 1903 г. писал: «Не дело пролетариата проповедовать федерализм и национальную автономию, не дело пролетариата выставлять подобные требования, неминуемо сводящиеся к требованию создать автономное классовое государство. Дело пролетариата -- теснее сплачивать как можно более широкие массы рабочих всех и всяческих национальностей, сплачивать для борьбы на возможно более широкой арене за демократическую республику и за социализм...» Когда фикция внезапно превратилась в реальность декларативные нормы федеративных отношений впервые в российской истории стали применяться к реальному государственному управлению.

Зарождение российского федерализма фактически происходило в условиях глубочайшего кризиса советской модели государственного управления со всемерным ослаблением центральной власти в 1990-1993 г.г. Закономерным итогом стали не только растущие в ряде регионов сепаратистские настроения, но и реальная угроза распада государства. Основным источником последующей неэффективности федерации и является то, что созданная в РСФСР федеративная структура предназначалась для работы в условиях федерализма, будучи структурой унитарного государства.

К сожалению, предпринимаемые в настоящее время попытки федеративных реформ нацелены отнюдь не на устранение фантомности в государственно-территориальном устройстве. Порой, наоборот, они эту фантомность усиливают, вкладывая в конституционную оболочку федерализма новое унитаристское содержание.

В последнее десятилетие федеральным центром выработана своеобразная «маятниковая» конструкция взаимоотношений по линии «центр -- регионы», инициированная заложенной в Конституции 1993 г. неопределенностью многих аспектов федеративных отношений. Сущность «маятниковой» политики проявляется в чередовании федеральным центром, с одной стороны, декларирования (как правило, адресного) идей федерализма и самостоятельности регионов (что было характерно для первой половины 1990-х гг.), с другой же -- жестко унитарных методов воздействия, низводящих субъекты федерации до положения номинальных единиц.

«Маятниковая» концепция федеративной политики особенно негативно сказывается в сфере социально-экономических отношений, где мы наблюдаем следующие явления:

1. Сознательное Удержание федеральным центром большинства регионов в состоянии хронической дотационности через систему бюджетных отношений. При этом очевидно, что последние инициативы федерального центра по «выравниванию» доходов регионов приведут к окончательному кризису как бюджетного федерализма, так и экономической базы федеративных отношений («выравнивание» путем сознательного сокращения доходной базы региональных бюджетов экономически бессмысленно и потенциально очень опасно с точки зрения перспектив российской государственности, так как приведет к предельному экономическому ослаблению субъектов федеральным центром)

2. Нежелание федерального центра четко разграничить собственность на природные ресурсы и признать право субъектов федерации распоряжаться своими ресурсами. Более того, в последние время федеральный центр вообще перестал признавать за регионами право участия в управлении находящимися на их территории природными ресурсами