Правове регулювання закупівель за державні кошти

Змін також зазнав перелік предметів закупівлі, на які не поширюється дія Закону. Зокрема, з переліку вилучено послуги електрозв'язку та доповнено перелік такими позиціями:

1. Товари, роботи і послуги, закупівля яких здійснюється замовниками, розташованими за межами України;

2. Закупівля товарів, робіт чи послуг, які у зв'язку з їх спеціальним призначенням становлять державну таємницю.

Відповідно до нових норм статті 21 Закону одними із принципів, на основі яких мають здійснюватися державні закупівлі, є, у тому числі, сприяння захисту інтересів вітчизняного виробника, зокрема, сільськогосподарського товаровиробника, при організації та здійсненні закупівель. Функції щодо захисту вітчизняного ринку покладаються на спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань координації закупівель товарів, робіт і послуг, Тендерну палату України, Спеціальну контрольну комісію з питань державних закупівель при Рахунковій палаті, Міністерство аграрної політики України, інші органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Закон доповнено новим розділом І1 «Система державного нагляду, контролю та координації у сфері закупівель», який закріплює, що державний нагляд, контроль та координація у сфері закупівель в межах компетенції, визначеної Конституцією України, законами України, здійснюються: Верховною Радою України; Кабінетом Міністрів України; спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань координації закупівель товарів, робіт і послуг; Рахунковою палатою; Державною контрольно-ревізійною службою України; Державним казначейством України; Міністерством аграрної політики України; спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі статистики відповідно до Закону України "Про державну статистику"; правоохоронними органами.

До моменту набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» та інших законодавчих актів України» функції спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань координації закупівель товарів, робіт і послуг виконувало Міністерство економіки України.

Відповідно до нової статті 31 Закону спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань координації закупівель товарів, робіт і послуг є Антимонопольний комітет України. Відповідні зміни внесено до Закону України «Про Антимонопольний комітет України».

Виконуючі обов'язки спеціально уповноваженого органу виконавчої влади Антимонопольним комітетом були розроблені, затверджені та зареєстровані в Міністерстві юстиції України підзаконні акти, що супроводжують процес державних закупівель, зокрема:

1. Положення про порядок проведення перевірок щодо дотримання розпорядниками державних коштів вимог законодавства у сфері державних закупівель (затверджено розпорядженням Антимонопольного комітету України від 20.06.2006 р. № 214-р та зареєстровано в Міністерстві юстиції України 14.07.2006 р. за № 834/12708);

2. Форми Реєстру отриманих тендерних пропозицій при здійсненні процедур закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти та Інструкції щодо її заповнення (затверджено розпорядженням Антимонопольного комітету України від 20.06.2006 р. № 215-р та зареєстровано в Міністерстві юстиції України 01.08.2006 р. за № 899/12773);

3. Форми Протоколу про розкриття тендерних пропозицій при здійсненні процедур закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти та Інструкції щодо її заповнення (розпорядження Антимонопольного комітету України від 20.06.2006 р. № 216-р, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 01.08.2006 р. № 900/12774);

4. Форм Оголошень про проведення процедур закупівель та Інструкцій щодо їх заповнення (розпорядження Антимонопольного комітету України від 20.06.2006 р. № 217-р, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 01.08.2006 р. № 901/12775);

5. Форми Річних планів закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти (розпорядження Антимонопольного комітету України від 20.06.2006 р. № 218-р, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 01.08.2006 р. за № 904/12778);

6. Форми Звітів про результати здійснення процедур закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти та Інструкцій щодо їх заповнення (розпорядження Антимонопольного комітету України від 20.06. 2006 р. № 219-р, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 01.08.2006 р. за № 907/12781);

Вказані вище форми є необхідними інструментами в досягненні основної мети Закону - створення конкурентного середовища у сфері державних закупівель, забезпечення прозорості процедур закупівель, а також запобіганням проявам корупції у цій сфері шляхом встановлення чіткого механізму подання інформації та її оприлюднення. За допомогою зазначених форм буде забезпечено ефективну обробку та накопичення інформації щодо державних закупівель та підготовку звітів в порядку, визначеним Законом України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти», починаючи з ІІІ кварталу 2006 року.

Для забезпечення прозорості і відкритості державних закупівель та відповідно до нової статті 33 Закону при Рахунковій палаті створено Спеціальну контрольну комісію з питань державних закупівель, яка виконує, зокрема, такі функції:

1. Надає висновки уповноваженому органу та одночасно замовнику щодо можливості застосування процедур закупівлі з обмеженою участю та в одного учасника відповідно до статті 14 Закону. Варто зазначити, що погодження застосування процедур закупівель з обмеженою участю та в одного учасника Антимонопольний комітет України може здійснювати лише за наявності відповідного позитивного висновку Спеціальної контрольної комісії з питань державних закупівель при Рахунковій палаті.

2. Здійснює розгляд скарг з приводу порушень замовником процедури закупівлі або прийнятих рішень, дій чи бездіяльності та приймає відповідні рішення щодо них у випадках та в порядку, передбачених Законом.

Тобто, на відміну від порядку, що діяв до моменту набрання чинності останніми змінами до Закону, скаргу, відповідно до статті 37 Закону потрібно подавати до Спеціальної контрольної комісії з питань державних закупівель при Рахунковій палаті та Тендерної палати України або до замовника та Тендерної палати України.

Згідно зі змінами, внесеними до статті 41 Закону, перелік документів, які замовник зобов'язаний оприлюднити за допомогою інформаційних систем у мережі Інтернет, доповнено:

1. Акцептом тендерної пропозиції та повідомленням про результати торгів;

2. Запитом щодо цінових пропозицій (котирувань).

Крім цього, як випливає зі змін до статті 22. Закону, замовник повинен оприлюднити в інформаційній системі в мережі Інтернет річний план державних закупівель та зміни до нього протягом 15 календарних днів з дати його затвердження.

Слід також окремо звернути увагу на зміни, за якими оголошення про заплановану закупівлю чи про проведення попередньої кваліфікації учасників, а також оголошення про результати проведення процедур відкритих, двоступеневих торгів, торгів з обмеженою участю та редукціону публікуються:

1. У спеціалізованому друкованому засобі масової інформації із загальнодержавною сферою розповсюдження, що публікує інформацію виключно з питань державних закупівель та має назву, яка відноситься безпосередньо саме до сфери державних закупівель;

2. В інформаційному бюлетені, що видає Тендерна палата України;

3. В інформаційних системах у мережі Інтернет.

Таким чином, замовники торгів в обов'язковому порядку мають публікувати оголошення про заплановану закупівлю чи про проведення попередньої кваліфікації учасників, а також оголошення про результати проведення процедур в інформаційному бюлетені, що видає Тендерна палата України, в одному із спеціалізованих друкованих засобів масової інформації та розміщувати такі оголошення в інформаційній системі в мережі Інтернет.

Зазнали також змін функції Тендерної палати України (стаття 173 Закону). Зокрема, Тендерна палата України має забезпечувати надання висновків щодо розгляду скарг відповідно до статті 37 Закону. У зв'язку з цим варто зазначити, що Комісія по розгляду скарг при Тендерній палаті України припинила свою діяльність, оскільки розгляд скарг згідно з останніми змінами покладено на Спеціальну контрольну комісію з питань державних закупівель при Рахунковій палаті, а Тендерна палата України готує висновки щодо розгляду скарг.

До складу Спеціальної контрольної комісії з питань державних закупівель при Рахунковій палаті Тендерна палата України делегувала трьох своїх представників.

Відповідно до змін, внесених до статті 23 Закону, замовники торгів зобов'язані вимагати внесення учасником тендерного забезпечення (у разі застосування процедури відкритих торгів, торгів з обмеженою участю, двоступеневих торгів та торгів із зменшенням ціни (редукціону), розмір якого має становити один відсоток очікуваної вартості у разі проведення торгів на закупівлю робіт та п'яти відсотків у разі проведення торгів на закупівлю товарів чи послуг. Крім того, якщо тендерні пропозиції можуть подаватися щодо частини предмета закупівлі (лота), розмір тендерного забезпечення встановлюється замовником виходячи з очікуваної вартості предмета закупівлі за кожним лотом.

За новими положеннями частини четвертої статті 23 Закону учасники процедур закупівлі можуть подавати тендерне забезпечення у будь-якій прийнятній для них та замовника формі, що не суперечить чинному законодавству.

Відповідно до частини другої статті 24 Закону тендерна пропозиція обов'язково супроводжується документом, що підтверджує надання учасником тендерного забезпечення.

Згідно зі статтею 32 замовник торгів у разі застосування процедури запиту цінових котирувань обов'язково має надіслати запит щодо цінових пропозицій (котирувань) не менше ніж трьом учасникам, крім того, обов'язково розмістити його в інформаційній системі в мережі Інтернет.

Відповідно до змін, що стосуються статті 34 Закону, дія договору про закупівлю може продовжуватися на строк, достатній для проведення процедури закупівлі в наступному бюджетному періоді, на суму коштів не більш як 15 відсотків вартості договору, укладеного в попередній бюджетний період, що не перевищує відповідного призначення в попередньому бюджетному періоді.

У разі укладання договору про закупівлю за результатами процедури торгів із зменшенням ціни (редукціону) в договорі за згодою сторін може зазначатися кількість товару чи обсяг послуг, що не перевищує запланованої вартості закупівлі за ціною акцептованої тендерної пропозиції. При цьому зміна умов і вимог технічної специфікації, зазначених у тендерній документації, не допускається.

Змінено також порядок оскарження процедур закупівель, визначений у статтях 36, 37 та 371. З метою захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і свобод у сфері закупівель будь-який учасник або інша особа має право оскаржити замовнику або Спеціальній контрольній комісії з питань державних закупівель при Рахунковій палаті рішення, дії чи бездіяльність замовника.

У контексті аналізу актів чинного законодавства у сфері закупівель потрібно зазначити зміни, внесені до Господарського кодексу України, щодо порядку формування державного замовлення та Закону України «Про поставки продукції для державних потреб».

Відповідно до статті 75 Господарського кодексу України[56] державне комерційне підприємство зобов'язане приймати та виконувати доведені до нього в установленому законодавством порядку державні замовлення і державні завдання, враховувати їх при формуванні виробничої програми, визначенні перспектив свого економічного і соціального розвитку та виборі контрагентів, а також складати й виконувати річний та з поквартальною розбивкою фінансовий план на кожен наступний рік.

Згідно зі статтею 1 Закону України «Про поставки продукції для державних потреб» поняття «державні потреби» замінено новим - «пріоритетні державні потреби», що означає потреби України в товарах, роботах і послугах, необхідних для розв'язання найважливіших соціально-економічних проблем, підтримання обороноздатності країни та її безпеки, створення і підтримання на належному рівні державних матеріальних резервів, реалізації державних і міждержавних цільових програм, забезпечення функціонування органів державної влади, що утримуються за рахунок Державного бюджету України.

До державних замовників належать: Верховна Рада України та інші центральні органи державної влади України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, державні організації та інші установи - головні розпорядники коштів Державного бюджету.

Таким чином, державними замовниками фактично є головні розпорядники коштів Державного бюджету. Державне замовлення фінансується за рахунок коштів Державного бюджету.

Виконавцями державного замовлення є суб'єкти господарювання усіх форм власності (резиденти або нерезиденти), які виготовляють чи поставляють товари (роботи, послуги) для задоволення пріоритетних державних потреб.

Згідно зі статтею 2 Закону України «Про поставки продукції для державних потреб» та з метою організації робіт, пов'язаних з формуванням державного замовлення, розміщенням поставок продукції для державних потреб і контролем за їх виконанням, Кабінет Міністрів України визначає і затверджує перелік державних замовників, обсяги та склад державного замовлення.

Порядок формування державного замовлення та пріоритетні державні потреби затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 29 лютого 1999 р. № 266 «Про Порядок формування та розміщення державних замовлень на поставку продукції для державних потреб і контролю за їх виконанням» державне замовлення формується за такими пріоритетними напрямками:

1. Розроблення новітніх технологій у сфері науки і техніки та забезпечення розвитку матеріально-технічної бази науки;

2. Виконання завдань щодо розвитку земельної реформи та охорони земель;

3. Підготовка фахівців, науково-педагогічних та робітничих кадрів;

4. Підвищення кваліфікації, перепідготовка та підготовка кадрів (післядипломна освіта);

5. Виконання завдань щодо розвитку культури, у тому числі надання інформаційних послуг, проведення реставраційно-ремонтних робіт на об'єктах, що є пам'ятками культурної спадщини, створення фільмів та аудіовізуальних програм, закупівля творів образотворчого, драматичного та музичного мистецтва;

6. Випуск друкованої продукції;

7. Поставка продукції медичного та соціального призначення, у тому числі лікарських засобів та імунобіологічних препаратів, медичного обладнання та продукції, що виробляється підприємствами громадських організацій інвалідів, суб'єктами малого підприємництва, підприємствами пенітенціарної системи;

8. Поставка дорогоцінних металів;

9. Приріст видобутку запасів корисних копалин, проведення топографо-геодезичних та сейсмічних робіт;

10. Інші напрями, визначені державними цільовими програмами, законами України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України.

Державні замовники здійснюють, виходячи з інтересів держави, вибір виконавців державного замовлення у порядку, встановленому Законом України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти».Координація роботи, яка пов'язана з формуванням державного замовлення і здійсненням контролю за його виконанням, покладається на спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань координації закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти, яким є Антимонопольний комітет України.

Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» та інших законодавчих актів України» також внесено зміни до Закону України «Про банки і банківську діяльність», а саме, до статті 51, відповідно до якої під час оплати за договорами, укладеними державними, казенними, комунальними підприємствами та господарськими товариствами, в яких державна частка акцій перевищує 50 відсотків, банки перевіряють наявність звіту про результати здійснення процедури закупівлі та інших документів, що підтверджують виконання такими підприємствами та господарськими товариствами вимог Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти».

У контексті проведення аналізу чинного законодавства про закупівлі варто також згадати й про зміни, внесені до попередньої редакції Закону, які і на сьогодні мають важливе значення. Зокрема, статтею 38 Закону встановлено, що за порушення вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, розробленими на його виконання, посадові особи замовників та учасників торгів несуть адміністративну чи кримінальну відповідальність згідно із законами України.

Відповідно до статті 16414 Кодексу України про адміністративні правопорушення порушенням законодавства про здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти є: здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти без застосування визначених Законом процедур; застосування процедур закупівлі з порушенням законодавства про здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти, в тому числі оформлення тендерної документації з порушенням законодавства про здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти, оцінка тендерних пропозицій, які не відповідають критеріям та методиці оцінки для визначення найкращої тендерної пропозиції, що міститься у тендерній документації, укладення з учасником, що став переможцем торгів, договору про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти за цінами і обсягами, які не відповідають вимогам тендерної документації; не оприлюднення інформації щодо закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти відповідно до вимог законодавства, недотримання умов захисту вітчизняного ринку; неподання в установленому порядку звіту про результати здійснення процедури закупівлі товарів, робіт і послуг, відображення недостовірних відомостей у звіті про результати здійснення зазначеної процедури. Ці порушення тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб від тридцяти до сімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Ті самі дії, вчинені повторно протягом року після накладення адміністративного стягнення за одне з правопорушень, зазначених у частині першій цієї статті, тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб від сімдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Право накладення адміністративного стягнення мають органи Контрольно-ревізійної служби України, Рахункова палата та спеціально уповноважений орган з питань державних закупівель. Крім того, посадові особи замовників та учасників торгів несуть кримінальну відповідальність за порушення вимог, встановлених Законом України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» та іншими нормативно-правовими актами, розробленими на його виконання.

Останні зміни законодавства. Але час не стоїть на місці на подолання проблем що викликані прийняттям Закону в новій редакції від 17.03.2006 року було прийнято Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти" N 424-V від 01.12.2006 [58] ( далі Закон)року яким внесено ряд суттєвих моментів що потрібно враховувати при здійсненні процедури закупівлі за державні кошти.

Це зокрема:

1. Розширено коло замовників за рахунок підприємств яким дано таке визначення Законом: «підприємства - державні, казенні, комунальні підприємства та господарські товариства, в яких державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 50 відсотків, їх дочірні підприємства, а також підприємства, господарські товариства, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків належить державним, казенним, комунальним підприємствам та господарським товариствам, в яких державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 50 відсотків (далі - підприємства)»;

2. Розширено поняття державних коштів за рахунок яких здійснюється процедура закупівлі добавлено кошти «Аграрного фонду, Державного та місцевих фондів енергозбереження, кошти установ чи організацій, створених в установленому порядку органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим чи органами місцевого самоврядування, кошти підприємств»;

3. Змінено межі при перевищені яких застосовуються процедури закупівлі;

4. Збільшено перелік предметів закупівлі до яких не застосовуються процедура закупівлі;

5. Створено ряд особливих умов для підприємств при здіснення ними закупівлі

6. Введено замість Спеціальної контрольної комісії з питань державних закупівель при Рахунковій палаті поняття Міжвідомчої комісії з питань державних закупівель та порядок утворення і повноваження;

7. Зазначено ряд нових застережень для подолання неконкурентних та несхвальних дій при здійсненні процедури;

8. Ще однією новелою даного Закону є введення Реєстру недобросовісних учасників;

9. Розширено повноваження Тендерної палати

10. також змінено ряд положень для здійснення процедур закупівлі порядок терміни ;

11. Удосконалено порядок оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника;

12. Змінено розмір штрафів за кодексом про адміністративні правопорушення (в сторону їх збільшення);

13. Розширено сферу підвідомчості для господарського та цивільного суду;

14. Добавлено повноваження державній контрольно - ревізійній службі Україні.

3.2 Сучасний стан системи державних закупівель в Україні

Проведений аналіз процедур закупівель, здійснених замовниками у продовж 2004, 2005 та 9 місяців 2006 р. свідчить, що більшість правопорушень, допущених під час проведення державних закупівель, повторюються з року в рік, тобто набули системного характеру, і відповідно до переліку класифікації порушень за узагальненими видами їх допустили майже усі розпорядники коштів, матеріали яких досліджувалися Тендерною палатою України.

За результатами 347 висновків, наданих щодо 213 розпорядників бюджетних коштів, порушень при використанні державних коштів встановлено на загальну суму 331,22 млн. грн., що становить 50% дослідженої суми проведених закупівель (662,71 млн. грн.).(Додаток А, рис.А.1)

Аналогічно, за результатами контрольних заходів Рахункової палати порушення розпорядниками та одержувачами державних коштів вимог законодавства про державні закупівлі у 2004 році вчинені на загальну суму 0,927 млрд. грн., що свідчить про досить високу питому їх вагу у сфері державних закупівель.

За результатами проведених у 2005 році Рахунковою палатою контрольних заходів встановлено, що загальна кількість порушень у сфері державних закупівель збільшилася до 3,971 млрд. грн., або зросла у 4,3 рази. Ці порушення є однотипними та мають постійний характер, що свідчить про недостатнє вжиття заходів з боку замовників щодо їх усунення та дотримання вимог Закону та про неефективне виконання контрольних функцій колишнім уповноваженим органом - Міністерством економіки, яке системно не аналізувало причин та умов виникнення правопорушень, відповідним чином не інформувало про них розпорядників бюджетних коштів і не вживало відповідних заходів щодо їх запобігання.

Зазначені факти свідчать про те, що замовниками торгів - розпорядниками державних коштів не було забезпечено належного виконання Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" зі змінами та доповненнями.

Конкурентне середовище у сфері державних закупівель формується за рахунок активної участі потенційних учасників торгів (тендерів). Зокрема, у 2005 році середня кількість учасників під час проведення процедури відкритих торгів становила 2,6 учасника на один оголошений тендер, відповідно, середня кількість учасників під час проведення процедури торгів з обмеженою участю - 2,17 учасника на один тендер. У 2004 році аналогічні показники становили відповідно 2,64 та 2,24 учасника на один тендер, тобто, активність потенційних учасників зазначених торгів у 2005 році залишилася майже на рівні 2004 року.

Середня кількість учасників під час застосування процедури запиту цінових пропозицій (котирувань) у 2005 році становила 2,79 учасника на одну процедуру, тоді як згідно із вимогами Закону вона мала становити не менш як 3 учасники. Отже, всупереч вимогам Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" замовники не забезпечили конкурентності при застосуванні процедури запиту цінових пропозицій (котирувань), а Мінекономіки на це належним чином не відреагувало.

Згідно з державною статистичною звітністю загальна річна сума державних коштів, запланована замовниками у 2005 році на закупівлю товарів, виконання робіт і надання послуг за державні кошти, становила 26 млрд. 123 млн. 694 тис. грн., що на 4,7 відсотка менше, ніж у 2004 році. За результатами проведених у 2005 році процедур закупівель за державні кошти укладено договорів на 20 млрд. 748 млн. 866,1 тис. грн., що на 16,5 відсотка менше вартості укладених у 2004 році договорів. Тобто, у 2005 році, порівняно з 2004, відбулося зменшення передбачених та використаних на закупівлю товарів, робіт і послуг державних коштів, проте загальна кількість порушень у сфері державних закупівель збільшилась на 23 відсотки.

Найбільшу питому вагу у 2005 році в структурі державних коштів, заявлених замовниками для закупівлі товарів, робіт і послуг, займали кошти місцевих бюджетів - 49,4 відсотка (2004 - 26,7 відсотка) та Державного бюджету України - 45,4 відсотка (2004 - 68,8 відсотка). Питома вага коштів Автономної Республіки Крим становила 0,4 відсотка (2004 - 0,4 відсотка), коштів інших бюджетів (Національного банку, Пенсійного фонду, фондів соціального страхування, державних цільових фондів, державних кредитних ресурсів) - 4,9 відсотка (2004 - 4,1 відсотка). Отже, зміни, що відбулися у структурі державних коштів, передбачених у 2005 році для державних закупівель, характеризувалися збільшенням питомої ваги коштів місцевих бюджетів та зменшенням коштів Державного бюджету України. Запланована замовниками сума закупівель із Державного бюджету України на 2005 рік становила близько 49 відсотків загального обсягу видатків (без урахування видатків на оплату праці з нарахуваннями, оплату комунальних послуг, послуг зв'язку, відсотків за зобов'язаннями, трансфертів населенню - майже 53,6 млрд. грн.), решта коштів Державного бюджету України - 51 відсоток, а це близько 27,5 млрд грн, використовувалася на закупівлю товарів, робіт і послуг без застосування процедур закупівель. Проте Мінекономіки, як уповноваженим органом, така негативна тенденція використання замовниками державних коштів не аналізувалася та відповідні заходи до них не вживалися. Обсяг коштів Державного бюджету, який використовувався замовниками поза межами Закону у 2005 році, порівняно з 2004 роком збільшився на 11 відсотків. Аналіз Мінекономіки полягав лише у зборі та упорядкуванні наявної статистичної інформації, яка, фактично, не дає можливості з'ясувати причин та умов виникнення такого стану справ.

Структура вартісної характеристики процедур закупівель за 2005 рік засвідчила, що державні кошти, в основному, використовувалися за процедурами відкритих торгів (14,249 млрд. грн. або 68,7 відсотка загальної суми коштів за укладеними договорами), закупівлі в одного учасника (3,167 млрд. грн. або 15,3 відсотка) та запиту цінових котирувань (2,356 млрд. грн. або 11,4 відсотка). Таким чином, частина державних коштів, яка використовувалася на закупівлю товарів, робіт і послуг за неконкурентною процедурою закупівлі в одного учасника, як і раніше, залишалася високою (15,3 відсотка), але Мінекономіки не приділяло цьому уваги та не вивчало причин такого стану справ.

Аналіз стану дотримання вимог Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" при використанні бюджетних коштів засвідчив, що найхарактернішими та найпоширенішими бюджетними правопорушеннями були порушення статей 2, 13 Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" (здійснення закупівель без застосування процедур, передбачених чинним законодавством).

У 2004 році розпорядниками та одержувачами державних коштів без проведення процедур, передбачених чинним законодавством (ст. 2 та 13 Закону), здійснено неправомірних закупівель на суму 96,5 млн. грн., а вже у 2005 році такі порушення виявлено при перевірці 16 головних розпорядників бюджетних коштів на загальну суму 3,697 млрд. грн..

Зазначене порушення у 2005 році порівняно з 2004 роком мало найбільшу питому вагу у загальній сумі порушень і становило 93,1 відсотка. Це означало, що значні фінансові ресурси витрачалися не прозоро, за відсутності конкуренції.

Негативно позначалося на прозорості державних закупівель та на забезпеченні прав і законних інтересів учасників торгів порушення, виявлені при застосуванні процедури відкритих торгів.

Найпоширенішими з них при проведенні процедури відкритих торгів були: порушення вимог статей 19, 21, 26 та 29 Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти», зокрема:

- надання неповної інформації про предмет закупівлі (вид та кількість предмета закупівлі) в оголошеннях, які публікувалися у бюлетені «Вісник державних закупівель»;

- відсутність в оголошеннях про торги інформації про кваліфікаційні вимоги до учасників торгів;

- скорочення термінів подання пропозицій без зазначення у звітах причин скорочень;

- відсутність у тендерній документації методики оцінки, критеріїв для визначення найкращої пропозиції; повної інформації про характеристики предмета закупівлі; основних умов, які обов'язково включаються до договору про закупівлю;

- порушення термінів укладання договорів за результатами відкритих торгів;

- невідповідність умов договору умовам тендерної документації;

- порушення термінів інформування учасників про результати торгів;

- порушення термінів подання оголошення про результати торгів;

- укладання договорів без урахування дати акцепту тендерних пропозицій;

- укладання договорів без урахування дати відправлення повідомлень учасникам торгів;

У 2005 році при застосуванні процедури відкритих торгів порушення вимог статті 29 Закону виявлено на суму 32 млн. 298,7 тис. грн.

Порушення вимог статті 21 Закону при проведенні процедур закупівель встановлено на загальну суму 21,3 млн. грн.

Внаслідок застосування процедур закупівель в одного учасника без погодження з Мінекономіки або поділу предмета закупівлі на частини з метою уникнення застосування відкритих торгів встановлено порушення вимог частини другої та третьої статті 14, статті 33 та наказу Мінекономіки від 17 грудня 2000 р. № 268 «Про порядок погодження Міністерством економіки України застосування замовниками окремих процедур державних закупівель» при закупівлі в одного постачальника (учасника) у 2004 році на загальну суму 23,7 млн. грн.

Непоодинокими були випадки порушення вимог частини третьої статті 32 Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти", зокрема, в запитах, які подавалися учасникам, не було обов'язкової інформації щодо включення до вартості товарів чи послуг витрат на транспортування, страхування, сплату мита, податків та інших зборів і обов'язкових платежів. Загальна сума встановлених порушень становила 1 млн 244 тис. гривень.

В порушення вимог статті 34 Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" укладалися договори з учасниками торгів раніше, ніж відбулося розкриття тендерних пропозицій. Порушення названої норми Закону виявлено на загальну суму 3 млн. 246,9 тис. грн.

Негативним чинником, що призводить до неефективного використання державних коштів, є порушення, виявлені при застосуванні інших, ніж відкриті торги, процедур закупівель, а саме: порушення статей 18, 27 та 28 Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" при проведенні торгів з обмеженою участю, що були вчинені через необґрунтовану відміну торгів або відхилення тендерних пропозицій, а також проведення торгів за наявності однієї тендерної пропозиції. Всього таких порушень виявлено у 2004 році на загальну суму 2,3 млн. грн., та на 5 млн. грн. - у 2005 році.

Основними причинами порушень Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" були:

1) пряме ігнорування вимог Закону і підзаконних актів, виданих Мінекономіки щодо державних закупівель. Це, насамперед, стосується здійснення закупівлі без застосування будь-яких процедур, передбачених Законом, та поділу предмета закупівлі на частини з метою уникнення відкритих торгів; порушень законодавства щодо відображення у звітах відомостей, передбачених чинним законодавством, визначення предмета закупівлі. Відповідальність за такі порушення покладається виключно на розпорядників державних коштів;

2) неправильне застосування положень законодавства про закупівлі та підзаконних актів, виданих Мінекономіки щодо державних закупівель. Це стосується складання звітів за результатами торгів та звітів про результати проведених процедур закупівель в одного учасника; скорочення термінів подання пропозицій без визначення у звітах причин таких скорочень; укладання договорів без урахування всіх вимог тендерної документації; укладання договорів без урахування дати відправлення повідомлення учасникам торгів або дати акцепту тендерної пропозиції; неповного відображення у тендерній документації інформації, передбаченої статтею 21 Закону; відсутність критеріїв та методики їх оцінки, встановлених статтею 26 Закону. Такого роду порушення зумовлювались несвоєчасним та неналежним виконанням Мінекономіки аналітичної, роз'яснювальної та контрольної функцій;

3) ухилення замовниками від виконання вимог Положення про порядок створення та головні функції тендерних комітетів щодо організації та здійснення процедур закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти, затвердженого наказом Мінекономіки від 26 грудня 2000 р. № 280;

4) відсутність роз'яснень Мінекономіки щодо виконання окремих положень Закону. Це, зокрема, стосується порушень щодо визначення ознак складного або специфічного характеру закупівлі при застосуванні процедури торгів з обмеженою участю.

Проведено дослідження щодо дотримання чинного законодавства на всіх стадіях здійснення закупівель за 347 процедурами, з них виявлено порушень чинного законодавства при проведенні процедур закупівель на загальну суму 331,22 млн. грн., в тому числі, що призвели до завдання державі збитків у 124 випадках - на суму 148,04 млн. грн.[59].

Питома вага збитків у сумі допущених порушень використання державних коштів за видами проведених процедур характеризується таким чином:

Питома вага використання державних коштів з порушенням вимог чинного законодавства до завданих збитків за результатами проведених процедур закупівель протягом 2004, 2005 та 9 місяців 2006 р (Додаток Б, рис.Б.1)[59].

Проведені дослідження у сфері державних закупівель свідчать, що однією з причин нанесення державі збитків при проведені закупівель є те, що на порушення своїх функцій розпорядниками державних коштів, фінансовими службами та тендерними комітетами замовників не проводиться попереднє вивчення та аналіз ринку і цін на ньому, що має бути важливим фактором при проведенні торгів. Як наслідок, відсутність такої інформації у кожному другому випадку проведених торгів призводить до акцепту цінових пропозицій учасників за найменшою ціною, яка значно перевищує середньо-ринкову, що діє на ринку на час проведення торгів. Така негативна ситуація, що виникла у сфері державних закупівель, Міністерством економіки, як уповноваженим органом, не вивчалась та законодавчо і нормативно не була врегульована.

Ігноруються замовниками вимоги чинного законодавства щодо державного регулювання цін на окремі види товарів, послуг, а також щодо надання пільг з оподаткування податком на додану вартість (особливо це стосується лікарських засобів та виробів медичного призначення, харчування дітей у навчальних закладах). Як правило, такі товари закуповуються винятково через посередників та без урахування наданих пільг, що суттєво збільшує їх ціну та вартість закупівлі. Недотримання зазначених вимог, проведення закупівель аналогів лікарських засобів іноземного виробництва за більш високою ціною, придбання медикаментів, які не входять до Національного переліку життєво необхідних лікарських засобів, за наявності альтернативи вітчизняних, призводить до значних витрат державних коштів. Лише у чотирьох бюджетних установах, які підлягали аналізу, такі витрати бюджетних коштів склали понад 8 млн. грн.

На порушення вимог чинного законодавства допускається акцепт тендерних пропозицій за невідповідності їх умовам тендерної документації та укладання угод з порушенням вимог статті 180 Господарського кодексу України, без зазначення основних істотних умов договору - кількості, номенклатури, асортименту предмета закупівлі, ціни, строку дії договору, що призводить до різних нечесних маніпуляцій з поставками товарів, виконанням робіт та наданням послуг. Тільки у семи випадках проаналізованих процедур закупівель таких угод було укладено майже на 9 млн. грн.[60].

Значних втрат зазнає держава внаслідок поділу предмета закупівлі на частини, що дає змогу замовнику уникнути процедури відкритих торгів та можливість провести закупівлю за завищеними цінами. Зазначене призвело до витрат державних коштів лише у восьми випадках проаналізованих процедур проведених закупівель на 1,5 млн. грн.

Недотримуються замовниками при закупівлі товарів, робіт і послуг вимоги пункту 5, 6 статті 51 Бюджетного кодексу України щодо взяття зобов'язань та проведення видатків в межах кошторисних призначень. Зазначене призводить до нецільового використання бюджетних коштів, яке виникає шляхом укладання договорів на поставку матеріальних цінностей та отримання кредитного товару без наявності відповідного фінансування та понад передбачені кошторисом асигнування. З перевищенням своїх повноважень замовниками проведено закупівлі та укладено угоди з постачальниками понад кошторисні призначення в семи випадках проаналізованих процедур закупівлі на суму 1,9 млн. грн., витрати на покриття яких відповідно до вимог Бюджетного кодексу не можуть здійснюватися[61].

Порушуються вимоги статті 33 Закону в частині застосування замовником процедури закупівлі в одного учасника за наявності відповідної конкуренції їх на ринку. Майже кожна така процедура проведена з порушенням чинного законодавства, не має відповідного обґрунтування та підстав щодо закупівлі товарів, робіт і послуг у одного учасника, особливо тих товарів, робіт і послуг, для яких діє постійний ринок. Безпідставне застосування такої процедури закупівлі, як правило, породжує корупцію та призводить до значних витрат державних коштів.

Порушення чинного законодавства у сфері державних закупівель, що призвели до незаконного використання державних коштів, встановлені за результатами проведених досліджень, характеризує нижченаведена діаграма.

Найбільш суттєві порушення, що призвели до незаконного використання державних коштів (Додаток В, рис.В.1)

Щодо організації та проведення процедур закупівель найбільша питома вага порушень Закону (40 відсотків перевірених процедур закупівель) становлять порушення вимог частини 1 статті 29 та частини 1 статті 27 стосовно акцепту тендерних пропозицій, які не відповідали вимогам тендерної документації та не були відхилені. Зазначене є порушенням одного із найважливіших аспектів державних закупівель - об'єктивності визначення переможця і недискримінації учасників.

Майже кожним другим розпорядником коштів у тендерній документації не зазначено повних сукупних вимог, передбачених ст. 21 Закону, чітко не прописано (або зовсім відсутні у тендерній документації) характеру та необхідних технічних і якісних характеристик продукції, критеріїв та методики оцінки і порівняння тендерних пропозицій, основних істотних умов договору, які обов'язково мають бути включені до договору про закупівлю і відсутність яких призводить до недотримання вимог ст. 180 Господарського кодексу України при укладанні договорів за результатами проведених закупівель.

Не проводиться оприлюднення через спеціалізовану інформаційну систему в мережі Інтернет результатів кожних третіх здійснених торгів, що не забезпечує прозорості їх проведення та є підставою для відміни таких процедур закупівель.

Не дотримуються терміни укладання договорів, проводиться їх укладання до розкриття тендерних пропозицій та до запрошення учасників до участі в торгах, що свідчить про формальність таких процедур та не сприяє створенню умов для розвитку прозорості у сфері державних закупівель.

Допущені порушення вимог Закону у сфері державних закупівель характеризує нижченаведена діаграма.

Типові порушення, встановлені за результатами розгляду матеріалів щодо проведених процедур закупівель (Додаток Г, рис.Г.1) (Додаток Д. табл.Д.1.)

Зазначені у діаграмі ( Додаток Г, рис.Г.1.) порушення Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" аналогічні порушенням у сфері державних закупівель, виявленим у 2004 та 2005 роках іншими контролюючими органами, мають постійний характер та тенденції до зростання.

Аналіз стану державних закупівель свідчить про неефективну діяльність Міністерства економіки України у сфері державних закупівель, поширення корупції серед замовників торгів, масове застосування неконкурентних процедур державних закупівель.

Міністерством економіки України належно не вивчалися причини та умови такого стану. Згідно з висновками Звіту протягом останніх 3 років намітилася тенденція до зростання кількості і розмірів порушень. Видані Міністерством економіки України роз'яснення були несвоєчасними та не охоплювали усіх проблемних питань щодо здійснення процедур закупівель, а вжиті заходи були формальними та неефективними. Аналітична функція Мінекономіки зводилася до збору та впорядкування наявної статистичної інформації, яка не давала можливості аналізувати причин та умов негативного стану справ у сфері державних закупівель.

Також Міністерством економіки України фактично не реалізовано однієї з основних функцій щодо встановлення та ведення, як уповноваженим органом, переліку інформаційних систем у мережі Інтернет.

Отже, Міністерство економіки України не привело у відповідність до вимог чинного законодавства цілої низки нормативно-правових актів, зокрема: накази від 6 серпня 2002 р. № 238 «Про організацію роботи щодо контролю за додержанням чинного законодавства при здійсненні закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти»; від 17 липня 2003 р. № 189 «Про делегування окремих функцій щодо координації закупівель товарів, робіт і послуг за кошти місцевих бюджетів» тощо. Зазначено, що Міністерством економіки України надано цілу низку роз'яснень, що не узгоджуються з вимогами Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» та створюють правові колізії[57].

17 березня 2006 р. набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» та інших законодавчих актів України» від 15 грудня 2005 р. № 3205-IV, яким внесено низку змін до Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти», зокрема, щодо передачі функцій спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань координації закупівель товарів, робіт і послуг.

Передача Законом функцій спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань координації закупівель товарів, робіт і послуг від Міністерства економіки України до Антимонопольного комітету України обумовлена сучасністю та потребами економічного суспільства, спрямована на вдосконалення системи державних закупівель, розвиток конкурентного середовища, підвищення ефективності використання державних коштів, запобігання проявам корупції у цій сфері.

У своїй діяльності Антимонопольний комітет України підконтрольний та підзвітний Верховній Раді України. Голова Антимонопольного комітету України призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за згодою Верховної Ради України.

Покладання на Антимонопольний комітет України функцій спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань координації закупівель товарів, робіт і послуг дало змогу розірвати пекельне коло корупції та процвітання «тіньових схем», при цьому значно посилено парламентський контроль за витрачанням державних коштів.

3.3 Основні напрямки удосконалення законодавства у сфері державних закупівель

Відповідно до частини другої статті 173 Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» одним із основних напрямків діяльності Тендерної палати України є надання пропозицій щодо вдосконалення нормативно-правових актів у сфері державних закупівель.

Аналіз сучасного стану функціонування системи державних закупівель в Україні свідчить про те, що досягнуті у цій сфері результати не можна вважати задовільними. Тому вкрай потрібне створення ефективної системи державних закупівель, що сприятиме розвитку конкурентного середовища та допоможе ефективно використовувати державні кошти. Одним із ключових моментів втілення в життя такої системи є потреба в удосконаленні та упорядкуванні норм чинного законодавства у сфері державних закупівель та врегулювання актуальних проблемних питань, що виникають в процесі здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти.

Проведені дослідження і узагальнення практики діяльності Тендерної палати України, Комісії по розгляду скарг при Тендерній палаті України, Спеціальної контрольної комісії з питань державних закупівель при Рахунковій палаті дають підстави внести пропозиції до Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» щодо напрямів та пріоритетів подальшого розвитку системи державних закупівель, а саме, на думку Тендерної палати України, необхідно:

- з метою ефективного функціонування та безперебійної діяльності державних, казенних, комунальних та господарських товариств, у яких державна частка акцій перевищує 50 відсотків, установити особливості здійснення закупівель такими суб'єктами, зокрема, скоротити строки для подання тендерних (кваліфікаційних) пропозицій, підвищити вартісну межу для застосування процедури запиту цінових пропозицій (котирувань);

- запровадити чітке розмежування процедур закупівель на конкурентні та неконкурентні;

- для покращення економічної ситуації в країні та безпосереднього стимулювання виробництва посилити норми щодо захисту вітчизняного ринку шляхом вилучення положення щодо вартісних обмежень суми закупівлі для надання виробникам преференцій;

- важливе соціальне значення мають положення щодо державної підтримки підприємств громадських організацій інвалідів та підприємств кримінально-виконавчої системи. У зв'язку з цим та відповідно до цивілізованого нормотворення пропонується надавати перевагу таким підприємствам незалежно від того, чи є вони виробниками товарів, робіт і послуг, що закуповуються;

- з метою підтримки та розвитку суб'єктів малого підприємництва забезпечити надання переваг таким суб'єктам порівняно з іншими учасниками за наявності однакових умов тендерних пропозицій;

- збільшити строк здійснення оцінки тендерних пропозицій. Така пропозиція обумовлена тим, що у низці випадків, зокрема у разі надходження 20 і більше пропозицій, замовники, через жорстку обмеженість часу припускаються помилок під час вивчення та оцінки пропозицій учасників. Це доволі часто призводить до зайвих скарг та відміни торгів, чого можна було б уникнути за детального і виваженого вивчення пропозицій;

- з метою недопущення порушень чинного законодавства України у сфері державних закупівель запровадити ведення реєстру недобросовісних учасників, що забезпечить дієвий захист замовників від учасників з негативною репутацією;

- з метою створення об'єктивного конкурентного середовища у сфері державних закупівель запровадити ведення аналізу ринку постачальників та моніторингу цін на ньому;

- запровадити реєстр договорів, укладених за результатами процедур закупівлі, як ефективний інструмент обліку і систематизації таких договорів;

- узгодити норми Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кодексу адміністративного судочинства України, Господарського процесуального кодексу, інших законодавчих актів із нормами Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти».

З метою забезпечення ефективного функціонування системи державних закупівель створити Міжвідомчу комісію з питань розгляду скарг та надання висновків щодо можливості застосування неконкурентних процедур закупівлі (далі - Комісія).

Передбачити, що до складу Комісії мають входити представники від профільних Комітетів Верховної Ради України, Рахункової палати, Державної контрольно-ревізійної служби України, Державного казначейства України, Антимонопольного Комітету України, Міністерства фінансів України, Міністерства юстиції України та від Тендерної палати України.

Основними функціями Комісії визначити:

1. Надання висновків щодо можливості застосування процедур закупівлі з обмеженою участю та в одного учасника;

2. Здійснення розгляду скарг з приводу порушень замовником процедури закупівлі або прийнятих рішень, дій чи бездіяльності та прийняття відповідних рішень щодо них у випадках та в порядку, передбачених Законом;

3. Здійснення аналізу проблем у сфері закупівель;

4. Інформування Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, уповноваженого органу про результати аналізу проблем у сфері закупівель та пропозиції щодо їх вирішення;

5. Надання незалежних висновків щодо роботи уповноваженого органу та направлення їх до Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України та у разі потреби - до правоохоронних органів;

6. Надання пропозицій уповноваженому органу щодо забезпечення дієвого контролю у сфері закупівель;

7. Визначення правових та організаційних методів запобігання корупції, виявлення та припинення її проявів у сфері закупівель;

8. Сприяння створенню умов для розвитку прозорості у сфері закупівель;

9. Сприяння удосконаленню системи забезпечення громадськості інформацією з питань здійснення закупівель;

10. Сприяння запровадженню сучасних механізмів і методів формування прозорого ринку закупівель сільськогосподарської продукції;

11. Сприяння створенню правових, економічних, соціальних умов для реалізації та захисту прав і задоволення потреб підприємств громадських організацій інвалідів, підприємств, де кількість інвалідів, які мають там основне місце роботи, становить не менш як 50 відсотків середньооблікової чисельності штатних працівників облікового складу за рік, та підприємств кримінально-виконавчої системи.

Установити, що діяльність Комісії має бути прозорою для суспільства. Комісія зобов'язана інформувати про свою діяльність Верховну Раду України, Кабінет Міністрів України, засоби масової інформації тощо.