Сущность статуса депутата Государственной Думы

Как отмечает О.Е. Кутафин неприкосновенность - одна из важнейших гарантий статуса официальных лиц, выполнения ими своих обязанностей, означающая, прежде всего невозможность ареста, привлечения к уголовной ответственности и наиболее строгим мерам административной ответственности, налагаемых судом, без согласия уполномоченных или государственных органов

Из истории данного вопроса в отечественном парламентаризме нам известно, что партия конституционных демократов в свое время внесла в первую Государственную Думу законопроект о неприкосновенности депутатов, который предусматривал, что во время сессии уголовное преследование депутатов может быть возбуждено лишь с согласия Думы. Согласия не требовалось для задержания при совершении преступления или тотчас после него. При этом Дума немедленно уведомлялась о таком задержании и могла отменить его. Уголовное преследование и всякие постановления о лишении свободы, изданные между сессиями, приостанавливались после открытия сессии до решения вопроса Думой.

Таким образом, правовой основой неприкосновенности депутатов Государственной Думы являлось учреждение (Постановление) Государственной Думы от 20 февраля 1906 г. Однако на гласных уездных и губернских земских собраний институт депутатской неприкосновенности в этот период не распространялся.

Первая Конституция (Основной Закон) РСФСР, принятая V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г., не закрепляла гарантий неприкосновенности депутатов. Лишь в октябре 1925 г. на II сессии Всероссийского центрального исполнительного комитета XII созыва было принято Положение о членах ВЦИК, в соответствии с которым члены ВЦИК наделялись неприкосновенностью и не могли быть привлечены к судебной ответственности, подвергнуты аресту, задержанию, обыску без специального постановления Президиума ВЦИК.

Утвержденная VIII Чрезвычайным съездом Советов СССР 5 декабря 1936 г. Конституция (Основной Закон) СССР (ст. 52). Затем утвержденная 21 января 1937 г. XVII Чрезвычайным Всероссийским съездом Советов, новая Конституция РСФСР (ст. 36) закрепили гарантии неприкосновенности депутатов соответственно Верховного Совета СССР и Верховного Совета РСФСР, которые не могли быть привлечены к судебной ответственности, или арестованы без согласия своего Верховного Совета. В период между сессиями - без согласия Президиума Верховного Совета. Аналогичные статьи появились и в Конституциях находящихся в составе РСФСР автономных республик.

12 сентября 1957 г., Указом Президиума Верховного Совета РСФСР было утверждено Положение о сельском Совете депутатов трудящихся, в котором (ст. 31) впервые депутатская неприкосновенность (невозможность привлечения к судебной ответственности или ареста без согласия сельского Совета, а в период между сессиями сельского Совета - без согласия исполкома сельского Совета) относилась и к депутатам сельских Советов.

В Законе РСФСР от 19 июля 1968 г. "О сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР" , гарантии депутатской деятельности были расширены. В ст. 68 Закона устанавливалось, что депутат сельского, поселкового совета не мог быть по инициативе администрации уволен с работы на предприятии, в учреждении, организации или исключен из колхоза, а также не мог быть на территории совета привлечен к уголовной ответственности либо арестован без согласия сельского, поселкового совета, а в период между сессиями совета - без согласия его исполнительного комитета.

В отношении депутатов районного Совета депутатов, городского, районного в городе Совета аналогичные гарантии были закреплены в принятых 29 июля 1971 г. Законах РСФСР "О районном Совете депутатов трудящихся РСФСР" и "О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР".

Более подробно институт депутатской неприкосновенности устанавливался Законом РСФСР от 30 октября 1990 г. "О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР". В статье 30 данного закона было установлено, что на территории соответствующего местного Совета депутат не мог быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия соответствующего Совета. Уголовное дело, а также производство по делу об административном правонарушении, ответственность за которое налагалась в судебном порядке, в отношении депутата могло быть возбуждено только прокурором соответствующего уровня или вышестоящим прокурором с согласия Совета. Кроме этого, Закон установил, что на территории соответствующего Совета не допускался привод и иное в какой бы то ни было форме задержание или ограничение свободы народного депутата, а также досмотр, обыск, выемка и арест его личных вещей, багажа, личного и используемого им транспорта, жилого и служебного помещений. Неприкосновенность распространялась и на переписку, средства связи, используемые депутатом, а также на принадлежащие депутату документы. Если после истечения срока депутатских полномочий лицу предъявлялись обвинения в нарушении Закона, допущенном в период его депутатской деятельности, то в этом случае использовался тот же порядок, что и в отношении народного депутата.

Законом подробно была урегулирована и процедура получения согласия на привлечение депутата местного Совета к ответственности (ст. 31). Для получения согласия Совета на возбуждение уголовного дела в отношении депутата, привлечение его к уголовной ответственности, арест или применение мер административного взыскания, налагаемых в судебном порядке, соответствующий или вышестоящий прокурор перед возбуждением уголовного дела либо административного производства, предъявлением депутату обвинения, дачей санкции на арест вносил в соответствующий Совет представление. Совет рассматривал представление не позднее чем в месячный срок. При необходимости от прокурора могли быть истребованы дополнительные материалы. Депутат вправе был участвовать в рассмотрении вопроса о привлечении его к ответственности. Совет принимал мотивированное решение и в трехдневный срок извещал о нем прокурора.

При несогласии с решением местного Совета вышестоящий прокурор вправе был войти в вышестоящий Совет с представлением об отмене решения и даче согласия на привлечение депутата к ответственности или на арест. Вышестоящий Совет мог отменить решение местного Совета и принять по представлению свое решение.

Прокурор, вносивший в Совет представление, обязан был в трехдневный срок со дня окончания производства по делу сообщить Совету о результатах расследования или рассмотрения дела.

Однако Конституция Российской Федерации 1993 г. в статье 98 закрепила лишь неприкосновенность членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы: они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено Федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. В Конституции РФ нет положений о неприкосновенности депутатов и выборных лиц, представительных и иных выборных органов местного самоуправления.

8 мая 1994 г. был принят Федеральный закон N 3-ФЗ "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". В соответствии со ст. 19 Закона депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации не могли быть привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Неприкосновенность была распространена также на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, а также на принадлежащие им документы и багаж, на их переписку.

Такое понимание неприкосновенности послужило основанием для обращения Президента Российской Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности ряда положений указанного Закона. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996 г. по итогам рассмотрения данного дела указывалось, что установления ст. 98 Конституции Российской Федерации являются определенным исключением из общего конституционного принципа о равенстве всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19). Это обусловлено необходимостью конституционной защиты специального статуса парламентария как члена федерального представительного и законодательного органа. По мнению Конституционного Суда РФ, неприкосновенность (парламентский иммунитет), закрепленная в ст. 98 Конституции Российской Федерации, - один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая правовая гарантия его деятельности. По своему содержанию это гарантия более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности личности. Она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер. Призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществления им государственных функций. Ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым - парламента, их самостоятельности и независимости. Вместе с тем в Постановлении отмечается, что неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности. Расширительное понимание неприкосновенности в подобных случаях влечет искажение публично-правового характера парламентского иммунитета и его превращение в личную привилегию. В итоге это означало бы неправомерное изъятие из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19) и нарушение конституционных прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (ст. 52 Конституции РФ).

Следует отметить, что еще при подготовке Закона СССР о статусе депутатов (1972 г.) активно обсуждался именно этот аспект депутатской неприкосновенности. Важность учета тесной взаимосвязи характера депутатской деятельности и допущенного депутатом правонарушения неоднократно отмечал в своих трудах А.А. Безуглов. Эта позиция в разные годы была поддержана и другими авторами, которые подчеркивали главную особенность депутатской неприкосновенности как государственно-правового института - она не является личной привилегией депутата и устанавливается в интересах Совета и избирателей. К сожалению, и в советский период, и в постсоветское время эта идея не нашла своего воплощения в законодательстве.

Вместе с тем, остается совершенно не исследованным вопрос о том, какие правонарушения считаются совершенными при исполнении депутатских полномочий, а какие нет? Не дает ответа на этот вопрос и указанное Постановление Конституционного Суда РФ.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. указывается, что закрепленная в ст. 98 Конституции РФ неприкосновенность является одной из основных гарантий деятельности депутата. Неприкосновенность депутата есть определенное исключение из общей конституционной нормы о равенстве всех перед законом, что обусловлено необходимостью конституционной защиты специального статуса парламентария. Депутат может отказаться от принадлежащего ему права неприкосновенности лишь путем отказа от своего мандата. На сегодняшний день данная гарантия действует только в отношении парламентариев федерального и регионального уровня. Вопрос о неприкосновенности депутата и выборных лиц местного самоуправления остается открытым. Согласно п. 8 ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ гарантии прав депутата представительного органа местного самоуправления при привлечении их уголовной или административной ответственности, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата устанавливаются федеральными законами. Сам Закон непосредственно не регламентирует эти вопросы, но перечисляет те составляющие депутатской неприкосновенности, которые должны быть обязательно отражены в федеральном законодательстве. В частности, Закон устанавливает, что гарантии прав депутатов при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами. Кроме того, депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе после истечения срока его полномочий.

2.2 Неприкосновенность депутата: понятие признаки особенности

Дискуссии о неприкосновенности депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления никогда не потеряют своей актуальности. И повод тому дают не только кабинетные размышления теоретиков, но и правоприменительная практика. Неприкосновенность - одна из важнейших правовых гарантий, которая позволяет отстаивать выборным лицам интересы населения и государства. Неприкосновенность можно определить как пакт (соглашение) между населением и их представителями на участие в государственном и местном управлении, обеспеченное защищенностью от каких бы то ни было посягательств со стороны иных лиц.

Как известно особенности производства по уголовным делам в отношении депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц органов местного самоуправления установлены главой 52 Уголовно-процессуального кодекса РФ от 18 декабря 2001 г. Так, в частности, решение о возбуждении уголовного дела в отношении депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица органа местного самоуправления принимается руководителем следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по субъекту Российской Федерации (ст. 448 УПК РФ).

Согласно ст. 2 Федерального закона N 131-ФЗ депутат - член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения; должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления; выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах; член выборного органа местного самоуправления - выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах. Однако определение, данное законодателем, не раскрывает в полной мере функциональное назначение указанных лиц местного самоуправления.

Более того, следует признать, что правовое регулирование вопросов института неприкосновенности, да и самой организации местного самоуправления, заложенная в законе 131-ФЗ, в данном случае оказалась реализованной не совсем удачно. И не случайно сегодня в Государственной Думе находятся несколько законодательных инициатив, направленных на изменение регулирования статуса выборных лиц местного самоуправления.

А.Н. Кокотов и А.С. Саломаткин в своем учебнике указывают, что депутат - это лицо, избранное в представительный орган местного самоуправления на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, уполномоченное представлять в нем интересы избирателей, населения муниципального образования. Член выборного органа местного самоуправления - выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах. Статус члена выборного органа местного самоуправления имеет глава муниципального образования, избираемый непосредственно гражданами, входящий в состав представительного органа местного самоуправления и являющийся его председателем. Данный статус - лишь одна из его служебных ролей. Глава муниципального образования не только работает в составе представительного органа, руководя им, но и является высшим должностным лицом своего муниципального образования в целом. Указанные авторы полагают, что законодатель говорит о членах выборного, а не представительного органа. Это означает, что в муниципальных образованиях могут формироваться путем выборов не только представительные, но и другие коллегиальные органы местного самоуправления. На таких условиях может, например, формироваться контрольный орган. Представляется, что Европейская хартия местного самоуправления допускает даже образование коллегиальных исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, вроде имевших место в советский период российской истории исполкомов местных Советов. Однако на практике распространен лишь вариант обладания особым выборным статусом в составе представительных органов местного самоуправления. Поэтому ниже речь будет идти о членах только представительных органов местного самоуправления, чей статус аналогичен статусу депутатов этих представительных органов.

Закрепление гарантий прав депутатов и выборных лиц местного самоуправления в отношениях с правоохранительными органами должно быть направлено на обеспечение неприкосновенности. Неприкосновенность - одна из важнейших правовых гарантий их деятельности, позволяющая им действовать, не опасаясь незаконного преследования и привлечения к ответственности.

В юридической литературе обычно акцентируется внимание лишь на общих положениях института депутатской неприкосновенности как неотъемлемого элемента статуса депутата, на особом порядке привлечения депутата к ответственности. Вопросы о целесообразности применения, о содержании (объеме) института депутатской неприкосновенности затрагиваются лишь косвенно.

Следует отметить, что депутатская неприкосновенность существовала и существует в парламентах многих стран. Она выступает как гарант политического плюрализма и свободы слова избранников народа, как защита от попыток преследования депутатов за их убеждения. Одним из существенных элементов правового статуса депутата является неприкосновенность, как гарантия депутатской деятельности.

2.3 Гарантии неприкосновенности депутата в России

Депутатский иммунитет является важной гарантией независимости Федерального Собрания. Объем депутатской неприкосновенности не зависит от характера выполняемой депутатом работы и распространяется на весь срок депутатских полномочий. Основы понятия депутатского иммунитета заложены статьей 98 Конституции РФ и получили свое развитие в ст. ст. 19, 20 рассматриваемого закона. Содержание депутатской неприкосновенности заключается в запрете на привлечение к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке; на задержание, арест, обыск (кроме случаев задержания на месте преступления) или допрос; на личный досмотр, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Неприкосновенность распространяется на жилые и служебные помещения, используемые личные и служебные транспортные средства, средства связи, на документы, багаж и на переписку.

Кроме того, парламентарии не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате Федерального Собрания и другие действия, соответствующие их статусу, в том числе по истечении срока их полномочий. Однако депутатская неприкосновенность не является основанием для отказа в возбуждении уголовного дела и производства определенных следственных действий. В случае возбуждения уголовного дела или начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий членов Федерального Собрания.

Орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору, который в недельный срок обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания представление о лишении депутата неприкосновенности. Вопрос о лишении депутатской неприкосновенности рассматривается соответствующей палатой Федерального Собрания. Рассмотрим данную процедуру на примере Государственной Думы. Представление Генерального прокурора рассматривается в течение недели со дня внесения либо со дня начала очередной сессии.

Предварительное рассмотрение осуществляется Мандатной комиссией, которая принимает решение по данному представлению, после чего вопрос о лишении неприкосновенности выносится на заседание Государственной Думы. Заседание проводится с участием Генерального прокурора и лица, в отношении которого вынесено представление. Им предоставляется слово для выступления и ответов на вопросы депутатов Государственной Думы. По окончании ответов на вопросы перед голосованием выступают депутаты Государственной Думы, после чего палата принимает решение. Согласие считается полученным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

2.4 Порядок лишения депутата неприкосновенности

Вопрос о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации.

Совет Федерации, Государственная Дума рассматривают представление Генерального прокурора Российской Федерации в порядке, установленном регламентом соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации, принимают по данному представлению мотивированное решение и в трехдневный срок извещают о нем Генерального прокурора Российской Федерации. Решением соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации от Генерального прокурора Российской Федерации могут быть истребованы дополнительные материалы. В рассмотрении вопроса на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации вправе участвовать член Совета Федерации, депутат Государственной Думы, в отношении которых внесено представление.

Отказ соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации дать согласие на лишение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности является обстоятельством, исключающим производство по уголовному делу или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, и влекущим прекращение таких дел. Решение о прекращении соответствующего дела может быть отменено лишь при наличии вновь открывшихся обстоятельств.

О возбуждении уголовного дела или о начале производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем дминистративную ответственность, налагаемую в судебном порядке, о прекращении соответствующего дела или о вступившем в законную силу приговоре суда в отношении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы орган дознания, следователь или суд в трехдневный срок сообщает соответствующей палате Федерального Собрания Российской Федерации.

Глава 3. Парламентарий: понятие, принципы деятельности

Правовой статус парламентария -- это совокупность прав и обязанностей парламентария (депутата).

С принятием Конституции РФ 1993 г. в России сформировался двухпалатный законодательный орган - Федеральное Собрание РФ. По аналогии со многими зарубежными странами палаты Федерального Собрания РФ имеют разные полномочия. В соответствии с Конституцией РФ Государственная Дума принимает законы, а Совет Федерации их рассматривает и утверждает. Приведенные особенности обусловлены различной природой представительства палат. Если Государственная Дума формально признана органом общенационального представительства, то Совет Федерации является палатой, представляющей субъекты РФ.

Членом Совета Федерации является представитель от субъекта Российской Федерации, уполномоченный в соответствии с федеральным законом о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, осуществлять в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Депутатом Государственной Думы является избранный в соответствии с федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.

Часть 1 статьи 97 Конституции РФ определяет круг лиц, обладающих пассивным избирательным правом на выборах в Государственную Думу, т.е. лиц, из числа которых могут избираться депутаты Государственной Думы и которые, будучи избраны, могут состоять ее членами.

Первое требование, которое Конституция предъявляет к таким лицам, - это наличие у них российского гражданства. Иностранные граждане и лица без гражданства (апатриды) избираться в Государственную Думу и быть ее членами не могут. Прекращение у депутата гражданства Российской Федерации влечет погашение его депутатского мандата и открытие в Государственной Думе вакансии. В то же время Конституция не предусматривает никаких последствий для депутатского мандата, которые бы вытекали из наличия, появления или обнаружения у депутата иного гражданства или иных гражданств. Конституция не возражает против того, чтобы лицо, у которого кроме российского гражданства имеется иное гражданство или иные гражданства, могло быть избрано в Государственную Думу и оставаться в ее составе. Однако действующий избирательный закон, регулирующий выборы в Государственную Думу, стоит на иной позиции.

Второе конституционное требование - достижение установленного возраста. Возрастной ценз для депутатов Государственной Думы составляет 21 год. Из текста Конституции можно сделать вывод, что этот возраст должен быть достигнут не позднее дня голосования, ибо именно в этот день лицо может быть избрано депутатом. В ст. 60 Конституции сказано, что гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет, однако в указанной статье установлена норма, специальная по отношению к общей норме ст. 60, а потому имеющая преимущество.

Третье требование - наличие активного избирательного права. В самой Конституции оно целостным образом не сформулировано. В ч. 1 и 2 ст. 32 сказано лишь, что граждане имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Согласно ч. 3 этой статьи, не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Согласно ч. 3 ст. 5, гражданин РФ, проживающий или находящийся в период подготовки и проведения выборов за пределами ее территории, обладает равными с иными российскими гражданами правами на выборах депутатов Государственной Думы, а российские дипломатические представительства и консульские учреждения обязаны оказывать ему содействие в реализации его избирательных прав. И эта норма стала уже во многом декларативной. Дело в том, что 25 июля 2006 г. ФЗ N 128-ФЗ в излагаемую статью включил ч. 4.1, согласно которой не имеет права быть избранным депутатом Государственной Думы гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание этого гражданина на территории иностранного государства. Запрет избрания в Государственную Думу российских граждан, не состоящих в иностранном гражданстве, но имеющих право постоянно проживать за границей, никакой основы в Конституции не имеет. Под этот запрет могут, в частности, подпасть бизнесмены, научные работники, работающие за границей по контракту, студенты и аспиранты зарубежных вузов и другие граждане, чья лояльность в России не опорочена. Ведь, согласно ч. 2 ст. 19 Конституции, государство гарантирует гражданам равенство прав и свобод независимо, среди прочего, от места жительства.

Конституция не определяет, может ли выдвигаться и регистрироваться кандидатом в депутаты Государственной Думы лицо, которое в начале избирательной кампании не отвечает какому-либо из указанных в комментируемой части требований, но в день голосования будет этому требованию отвечать. Думается, на этот вопрос следует ответить утвердительно, в случае если соответствие требованиям в день голосования гарантировано, ибо речь идет о требованиях не к кандидату в депутаты, а к депутату Государственной Думы. Соответственно часть 2 ст. 5 упомянутого ФЗ о выборах депутатов Государственной Думы установила, что депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин, достигший 21 года на день голосования.

Запрещается одновременное нахождение лица в составе обеих палат Федерального Собрания. Это естественно вытекает из смысла двухпалатной структуры парламента, предполагающего в качестве общего правила раздельную работу палат и определенное уравновешивание полномочий одной палаты полномочиями другой. Отсюда следует, что в случае, когда член одной палаты избран или по какому-либо законному основанию вошел в состав другой, его полномочия в первой палате прекращаются, если он не отказался от мандата в другой палате. Каждый депутат Государственной Думы независимо от того, баллотировался он в общефедеральной части федерального списка кандидатов или в региональной группе, представляет весь российский народ. Это прямо вытекает из положений ч. 2 ст. 1 ФЗ от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", который конкретизирует конституционные положения, не выходя за их рамки.

Парламентарий осуществляет свои полномочия на постоянной профессиональной основе. Этот принцип говорит лишь о том, что работа депутатов в парламенте является единственным видом их трудовой деятельности, они осуществляют свою деятельность профессионально, получая за эту работу ежемесячное денежное вознаграждение, денежные поощрения и иные выплаты.

Нет необходимости доказывать, какое огромное значение имеет компетентность депутатов для их эффективной работы и деятельности Федерального Собрания в целом. И тем не менее до настоящего времени допускается отождествление понятий «компетентность» и «профессионализм», хотя последние является лишь составной частью первого.

Компетентность депутатов слагается из их общей и специальной подготовленности. Общая подготовленность включает в себя образование, культурный уровень, жизненный опыт, гражданскую смелость, чувство нового и т. д. Специальная подготовленность слагается из глубокого знания правового статуса, основных прав и форм организации и деятельности парламента; необходимого знания депутатами своих прав и обязанностей, форм своей деятельности; уровня политической и парламентской культуры. Архиважным в этом наборе является умение делать законы. Кроме того, депутаты обязаны основательно знать государственное (конституционное) право России и зарубежных стран, опыт работы зарубежных парламентов.

Несмотря на очевидность политической составляющей в деятельности палат Федерального Собрания РФ, равно как и любого другого парламента, все-таки доминирующими для них должны быть вопросы разработки и принятия законов. Именно на это их нацеливает Конституция Российской Федерации. Несмотря на всю важность парламента как органа, согласования различных политических интересов, профессиональный парламент - это не клуб политиков, это собрание профессионалов, способных разработать, принять закон и обеспечить его проведение в жизнь. При этом профессионализм депутатов должен проявляться не столько в отражении политики соответствующей партии в конкретном законе, сколько в отражении воли своих избирателей, народа Российской Федерации.

На таком понимании сути парламентской деятельности основывается позиция ряда правоведов о принципе равенства прав депутатов и недопущении установления преимуществ депутатских объединений по отношению к депутатам.

Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы обязаны соблюдать этические нормы.

3.1 Правовая основа статуса парламентария

Правовая база деятельности парламентариев является многоуровневой. Статус парламентария и ограничения, связанные со статусом этих органов и лиц, устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации.

Нормы Конституции России, регулирующие правовой статус парламента в целом и парламентария в частности, можно подразделить на два блока - общего и специального характера. В свою очередь, нормы второго блока подразделяются следующим образом: закрепляющие процедуру формирования, процедуры деятельности, полномочия парламентариев, способы взаимоотношения с иными органами власти.

К конституционным нормам первого, общего блока можно отнести характеристику Российской Федерации как демократического, правового государства, с республиканской формой правления, государственная власть в котором осуществляется по принципу разделения властей (ст. 1, 10, 11 Конституции РФ). В системе органов, осуществляющих государственную власть, Конституция (ч. 1 ст. 11 и гл. 5) закрепляет место Федерального Собрания непосредственно вслед за Президентом - главой государства. Помимо гл. 5 Конституция закрепляет основы взаимодействия Федерального Собрания с Президентом (гл. 4), Правительством (гл. 6), судебной властью (гл. 7).

Ко второму блоку можно отнести нормы, непосредственно касающиеся деятельности парламентария. Так, ст. 97 ч.1 устанавливает общие требования к лицам, избираемым депутатами Государственной Думы: наличие гражданства РФ, достижение установленного возраста и обладание активным избирательным правом. Статья 98 ч. 1 устанавливает одну из важнейших гарантий деятельности парламентариев - неприкосновенность (иммунитет), которая является составным элементом статуса парламентария. Закрепление Конституцией норм, являющихся своеобразным изъятием из установленного ею принципа равенства прав, свобод и обязанностей граждан РФ, их равенства перед законом и судом, обусловлено необходимостью обеспечения беспрепятственного и эффективного осуществления парламентариями специальных публичных функций. Прежде всего, речь идет о функциях представительства народа в управлении делами государства, которые должны быть гарантированы государством.

Законодательное регулирование правового статуса нашло отражение в развернутой системе федеральных законов. Так, Федеральный закон от 5 июля 1999 г. N 133-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) определяются права, обязанности и ответственность члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, их помощников, сроки действия полномочий, предусматриваются основные правовые и социальные гарантии при осуществлении ими своих полномочий.

Когда Конституционный Суд РФ разбирает конфликты в области права, регулирующего деятельность Федерального Собрания и его палат, нельзя исключать опосредованное влияние его решений на парламентские процедуры, в том числе и во взаимоотношениях палат парламента и иных органов власти. Из решений Конституционного Суда, имеющих значение в этой сфере, отметим следующие: положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, необходимое для определения результатов голосования; положение об общем числе депутатов в обеих палатах, истолкованное как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно численности каждой палаты (Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П "По делу о толковании статей 103 (части 3), 105 (частей 2 и 5), 107 (части 3), 108 (части 2), 117 (части 3), 135 Конституции РФ"); процедуру обязательного рассмотрения в Совете Федерации федерального закона не позднее четырнадцати дней после его передачи Государственной Думой; квалификация федерального закона, не рассмотренного Советом Федерации в течение четырнадцати дней как не одобренного верхней палатой парламента (Постановление Конституционного Суда от 23 марта 1995 г. N 1-П "По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации") и т.д.

К числу имеющих нормативный характер относятся постановления, посредством которых утверждаются различные положения о деятельности палат. Особую роль среди актов палат играют утвержденные их постановлениями регламенты. Регламент является одним из видов подзаконных актов. Поэтому если выстраивать иерархию названных выше актов, то она должна выглядеть так: конституция, закон, регламент. При этом думается, что если конституция и законы не имеют временных ограничений, действие регламента целесообразно ограничивать сроком полномочий парламента или его палат конкретного созыва. В этой связи желательно, чтобы содержащиеся в нем правовые нормы действовали в течение такого временного периода. Нормы регламентов не могут противоречить федеральным конституционным законам и федеральным законам. Изменения названных нормативных правовых актов, затрагивающие положения, фиксируемые в регламентах, должны получать в последних адекватное отражение. Федеральные законы воздействуют на содержание регламентов не только в юридическом плане, но и с позиций направлений внутренней политики, воплощаемых в законодательстве, закрепляемых в нем ориентиров развития государства и общества.

В настоящее время Государственная Дума и Совет Федерации организуют свою работу, исходя из принятых ими собственных регламентов. Значение этих актов особенно высоко из-за отсутствия специального закона о российском парламенте, а также закона о порядке принятия законов федерального уровня. Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации представляют собой универсальные нормативные акты, регулирующие весьма широкий спектр внутренней жизни палат - от порядка формирования органов палат до порядка осуществления законодательных процедур и решения иных вопросов, с которыми приходится сталкиваться парламентариям в процессе своей работы. Этим обусловливается практическая значимость данного вида нормативных актов. Т.о., регламент - средство самоорганизации палаты, его нормы обязательны для самой палаты, ее органов и членов, а также всех других государственных органов, участвующих в парламентских процедурах, поскольку основы этих процедур и наиболее принципиальные их положения закреплены в Конституции РФ.

В соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, Регламентом Государственной Думы определены полномочия парламентария.

Так, депутат Государственной Думы имеет право законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к ним. Данное право является основным и определяющим в депутатской деятельности. Еще одно из прав парламентария - право на прием в первоочередном порядке должностными лицами, которое заключается в том, что по вопросам своей деятельности парламентарий может пользоваться первоочередном правом на прием у руководителей и других должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, лиц начальствующего состава Вооруженных Сил РФ.

Кроме указанных, Закон о статусе депутатов определяет следующие права: право на получение и распространение информации (ст. 17) - должностные лица аппарата той или иной палаты в установленном регламентами палат порядке обеспечивают парламентария документами, принятыми палатами, печатными изданиями палат, информационными и справочными материалами, в том числе официально распространяемыми Администрацией Президента и Правительством РФ, Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным судами РФ, Счетной палатой, Центральной избирательной комиссией и иными государственными органами; право на обращение парламентария в органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения и организации, должностные лица которых безотлагательно (а при необходимости получения дополнительных материалов не позднее 30 дней со дня получения обращения) дают ответ на это обращение и предоставляют запрашиваемые документы или сведения; право на выступление по вопросам своей деятельности в средствах массовой информации.

Среди федеральных законов о местном самоуправлении и статусе депутата органа местного самоуправления наиболее важное место занимает Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ, который является рамочным и предусматривает принятие ряда других законодательных актов, как федерального, так и регионального уровня. Нормы, относящихся к статусу депутатов, содержится в законах почти всех субъектов Федерации о местном самоуправлении. Но в одном законе этих норм больше, чем в другом, степень полноты и конкретности статуса депутата в разных законах неодинакова. В других законах о местном самоуправлении наряду с некоторыми нормами, относящимися к статусу депутата, прямо указано, что статус депутата определяется в специальном законе данного субъекта Российской Федерации.

3.2 Начало срока деятельности и прекращения полномочий

В соответствии с ч.1 ст. 3 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" срок полномочий члена Совета Федерации определяется в соответствии с федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

Член Совета Федерации - представитель от однопалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации должен быть избран не позднее трех месяцев со дня первого заседания в правомочном составе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации нового созыва, в том числе в случае досрочного прекращения полномочий этого органа предыдущего созыва, а член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, формируемого путем ротации, - со дня истечения срока, на который был избран предыдущий представитель соответствующего органа.

В случае досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации новый член Совета Федерации - представитель от этого органа должен быть избран не позднее трех месяцев со дня прекращения полномочий предыдущего члена Совета Федерации.

Порядок подтверждения начала, а равно прекращения полномочий члена Совета Федерации определяется Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В соответствии со ст. 5 Регламента полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении его полномочий в качестве члена Совета Федерации. Полномочия члена Совета Федерации прекращаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий нового члена Совета Федерации - представителя от того же органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Прекращение полномочий члена Совета Федерации - представителя от органа государственной власти субъекта Российской Федерации, прекратившего существование в качестве субъекта Российской Федерации в связи с образованием нового субъекта Российской Федерации в результате объединения субъектов Российской Федерации, осуществляется в порядке, предусмотренном соответствующим федеральным конституционным законом.

В соответствии с ч.2 ст. 3 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания его депутатом Государственной Думы и прекращается со дня начала работы Государственной Думы нового созыва, за исключением случаев досрочного прекращения полномочий парламентария.

Полномочия члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случаях: письменного заявления парламентария о сложении своих полномочий; избрания члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, а равно назначения на иную государственную должность РФ, государственную должность субъекта РФ; поступления на государственную или муниципальную службу, вхождения их в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления ими предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности; вхождения парламентария в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством РФ; утраты членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы гражданства Российской Федерации либо приобретения гражданства иностранного государства; вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы; вступления в законную силу решения суда об ограничении дееспособности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы либо о признании их недееспособными; признания парламентария безвестно отсутствующими либо объявления их умершими на основании решения суда, вступившего в законную силу; смерти члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы.

По представлению Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Орган государственной власти субъекта РФ вправе не рассматривать поступившее представление Председателя Совета Федерации о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации.

Полномочия депутата Государственной Думы прекращаются также в случае: роспуска Государственной Думы, предусмотренного статьями 111 и 117 Конституции РФ; выхода по личному заявлению из состава фракции, в которой он состоит.

3.3 Гарантии деятельности парламентария

Под гарантиями депутатской деятельности следует понимать условия и средства, непосредственно и реально обеспечивающие беспрепятственное и эффективное осуществление депутатом своей деятельности в интересах избирателей и государства. Институт гарантий вводится не только и даже не столько ради обеспечения прав и обязанностей депутатов, сколько ради того, чтобы депутатская деятельность осуществлялась действительно эффективно и беспрепятственно, приносила наилучшие результаты. Гарантии депутатской деятельности следует подразделять на шесть видов: политические; организационные; гарантии трудовых прав; материальные гарантии (индемнитет); не ответственность депутата за голосование и выступления по роду депутатской деятельности; депутатская неприкосновенность (иммунитет).

Политические гарантии - это определяющие воздействие всей политической системы на депутатскую деятельность, благодаря которому депутаты учитывают интересы и волю избирателей, цели и задачи государства и общества. Депутаты в своей деятельности опираются на политические институты, позволяющие им принимать необходимые меры по реализации целей и задач государства и общества, которые не могут противоречить интересам и воле избирателей.

Организационные гарантии - это деятельность государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и общественно-политических организаций по созданию необходимых условий для беспрепятственного и эффективного осуществления депутатской деятельности. Законы о статусе депутатов обязывают государственные органы, должностных лиц содействовать работе депутатов, обеспечивать их необходимыми справочными и информационными материалами, своевременно рассматривать обращения депутатов и т.д.

Гарантии трудовых прав создают у депутатов уверенность в том, что их трудовые права и интересы не могут пострадать в результате депутатской деятельности. Эти гарантии различаются в зависимости от того, на каких началах осуществляется депутатская деятельность: на профессиональной основе или без освобождения от постоянного исполнения служебных обязанностей. Эти особенности не представляется возможным рассмотреть в более объемном варианте. Многие законы о статусе депутатов опубликованы, ознакомление с ними не представляет труда.