Такая законодательная конкретизация основы механизма реализации решений Конституционного Суда в нормотворческой сфере в принципе не вызывает возражений. Вместе с тем некоторые из нововведений могут быть истолкованы как означающие, что до принятия названными государственными органами и должностными лицами решения об отмене нормативного акта (договора) или его отдельного положения, признанных неконституционными, они действуют, сохраняют юридическую силу и утрачивают ее непосредственно на основании указанного решения об их отмене. А это означало бы, что юридическая сила решений Конституционного Суда, их действие зависит от своего рода подтверждения теми органами и должностными лицами, чьи акты признаны неконституционными. В такой интерпретации данные законоположения расходятся с положениями Конституции, другими нормами Закона о Конституционном Суде, с правовыми позициями Конституционного Суда.

В изложенном варианте истолкования рассматриваемые законоположения противоречили бы, во-первых, ст.125 (ч.6) Конституции, согласно которой акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, что является юридической гарантией высшей юридической силы федеральной Конституции; во-вторых, ст.6 Закона о Конституционном Суде об обязательности решений Конституционного Суда; в-третьих, положениям ст.79 (части первая и вторая) Закона о Конституционном Суде о юридической силе решений Конституционного Суда, предусматривающим, что его решения вступают в силу немедленно после их провозглашения, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами; в-четвертых, новой редакции части четвертой ст.79, согласно которой до принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция, следовательно, признанный неконституционным нормативный акт не применяется, недействителен, исключен из правовой системы. Хотя в этой же части ст.79 в несоответствие с ее частями первой и второй установлено, что новый нормативный акт должен содержать положение об отмене нормативного акта, признанного неконституционным.

Следует при этом исходить также из правовых позиций Конституционного Суда, согласно которым "решение, вынесенное в порядке конституционного судопроизводства, действует непосредственно, и потому отмена не соответствующего Конституции Российской Федерации закона органом, его принявшим, не требуется, так как этот закон считается отмененным, т.е. недействительным, с момента оглашения постановления Конституционного Суда Российской Федерации". Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - N 16. - Ст. 1774.

В любом случае в силу требований ст.125 (ч.6) Конституции и конкретизирующих ее ст.79 и 87 Закона о Конституционном Суде решение Конституционного Суда является обязательным и "действует непосредственно, независимо от того, имела или не имела место отмена не соответствующего Конституции Российской Федерации закона принявшим его органом". Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 мая 2001 г. N 98-0 по жалобе гражданина Ревазова Бориса Анатольевича на нарушение его конституционных прав статьями 1 и 2 Закона Республики Северная Осетия-Алания "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Северная Осетия-Алания "О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия-Алания"//Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - N 27. - Ст. 2803.

В контексте изложенного возникает еще один конкретный вопрос: лишили ли законодательные нововведения Конституционный Суд права определять при необходимости сроки исполнения своих решений. Прежняя редакция ст.80 Закона предусматривала, что решение Конституционного Суда подлежит исполнению немедленно после опубликования либо вручения его официального текста, если иные сроки специально в нем не оговорены. Но эти положения исключены и заменены изложенными выше. Вместе с тем сохраняет своей действие положение п.12 части первой ст.75 Закона, согласно которому в решении Конституционного Суда определяется порядок его вступления в силу, а также порядок, сроки и особенности его исполнения и опубликования. Не возникает ли противоречия между этим положением и нормами ст.80, устанавливающими конкретные сроки отмены и изменения, признанных неконституционными нормативных актов?

При ответе на этот вопрос следует исходить, прежде всего, из того, что юридическим последствием решения Конституционного Суда о признании нормативного акта или его части неконституционными является утрата ими

силы с момента провозглашения данного решения, если им не предусмотрено иное. Это вытекает из положений частей первой и третьей ст.79 во взаимосвязи со ст.75 (п.12 части первой) Закона и означает, что с указанного момента признанные неконституционными законоположения не могут применяться и реализовываться каким-либо иным способом, они устранены из нормативно-правовой базы. И если, например, Постановлением от 21 ноября 2002 г. Конституционный Суд признал неконституционным положение Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах", согласно которому федеральный или территориальный орган миграционной службы лишает лицо статуса вынужденного переселенца в случае, если оно осуждено за совершенное преступление, то данное положение утрачивает силу и не может применяться с момента провозглашения указанного Постановления, а не с момента, когда в законодательство будут внесены необходимые изменения и уточнения с учетом положения мотивировочной части Постановления о возможности для законодателя предусмотреть ситуации, когда статус вынужденного переселенца, обусловленные им права и гарантии не могут быть реализованы и утрачиваются, если пребывание в этом статусе несовместимо с характером совершенного деяния и назначенного наказания. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - N 48. - Ст. 4829. Действие же законодателя и субъектов права законодательной инициативы в связи с этим определяются, в частности, положениями ст.79 (часть четвертая) и 80 (п.1) Закона о Конституционном Суде.

Вместе с тем немедленная утрата силы законоположения в связи с признанием его неконституционным может в некоторых случаях иметь неблагоприятные последствия для правопорядка, осуществления прав граждан. Поэтому допустимы отступления от указанного общего порядка утраты силы акта или его отдельных положений, что вытекает из ст.75 (п.12 части первой) в ее взаимосвязи со ст.79 (части первая и третья) Закона.

Конституционный Суд в Определении от 4 мая 2000 г. N 101-О отмечал: "Исходя из цели обеспечения баланса конституционно значимых интересов и недопустимости нарушения прав и свобод других лиц при осуществлении прав и свобод человека и гражданина (статья 17, часть 3, Конституции Российской Федерации), Конституционный Суд Российской Федерации может определить и особенности реализации положения части третьей статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в том числе путем отсрочки исполнения постановления Конституционного Суда Российской Федерации, обусловленной, в частности, необходимостью обеспечить стабильность правоотношений в интересах субъектов права".

Отсрочка исполнения может быть обусловлена и другими причинами - когда, например, требуются финансовые расходы, не предусмотренные бюджетом, необходимость принятия организационных мер и других факторов.

Единственный орган, для которого Законом не определены сроки приведения его актов в соответствие с Конституцией в связи с решением Конституционного Суда, является Федеральное Собрание. Понятно, что принятие, как и изменение, законов - трудоемкий и сложный процесс, к тому же в условиях необходимости согласования различных интересов, представляемых фракционным составом Государственной Думы. Оперативной, как правило, такая деятельность быть не может. Тем не менее, ст.80 Закона определяет сроки внесения Правительством в Государственную Думу законопроектов в связи с решением Конституционного Суда и обязанность Государственной Думы рассмотреть их во внеочередном порядке. Это не исключает права Конституционного Суда в соответствии со ст.75 (п.12 части первой) Закона при необходимости определить в своем решении сроки его исполнения, касающиеся и федеральных законов. Таким образом, не усматривается противоречия между положениями ст.80 и ст.75 (п.12 части первой) Закона о Конституционном Суде.

Сказанное не следует понимать как ориентацию Конституционного Суда на определение сроков исполнения своих решений в качестве правила. Практика показывает, что это право он использует достаточно редко и лишь в случае необходимости. В его деятельности скорее проявляется тенденция не признания законов неконституционными, установления сроков исполнения своих решений, а выявление конституционно-правового смысла оспоренных законоположений и признания их конституционными, но только в этом смысле, что свидетельствует о взвешенном отношении Конституционного Суда к законам при их проверке.

Реализация установленной в ст.80 обязанности означает, что при приведении законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией в связи с решением Конституционного Суда государственные органы и должностные лица должны не только соблюдать предусмотренные законодателем в ст.80 сроки, но и исходить из сформулированных в решениях Конституционного Суда правовых позиций как результатов толкования конституционных норм и выявления конституционно-правового смысла закона, иного нормативного акта.

Статья 87 Закона о Конституционном Суде предусматривает, что признание неконституционным федерального закона, нормативного акта Президента, Правительства Российской Федерации, договора или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов либо договоров, основанных на признанных неконституционными полностью или частично нормативном акте либо договоре либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными. Это обязывает к принятию соответствующих решений органы публичной власти всех уровней - федерального, регионального, муниципального. Особо оговорено, что признание неконституционными нормативного акта, договора субъекта Федерации или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке органами государственной власти других субъектов Федерации таких же положений, содержащихся в принятых ими нормативных актах либо заключенных договорах. Такая акцентация, отсутствовавшая в прежней редакции ст.87, но подразумевавшаяся, обусловлена тем, что в предшествующий период данная обязанность чаще всего игнорировалась именно в субъектах Федерации, рецидивы подобного отношения встречаются и сегодня.

В новой редакции ст.87 Закона предусмотрены и дополнительные гарантии, направленные на обеспечение исполнения указанной обязанности органами публичной власти. Они конкретизированы в части пятой статьи, в которой определено, что если в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда аналогичный признанному неконституционным нормативный акт не будет отменен или изменен, а действие договора, аналогичного признанному неконституционным, не будет прекращено полностью или частично, уполномоченные федеральным законом государственный орган или должностное лицо приносят протест либо обращаются в суд с требованием о признании такого нормативного акта либо договора "недействующим".

Это касается, прежде всего, органов прокуратуры, которые наделены полномочием по надзору за соблюдением федеральной Конституции и исполнением федеральных законов, в частности, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов Федерации, а также за соответствием издаваемых этими органами правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам. В данное полномочие органически вписывается и надзор за соответствием названных правовых актов федеральной Конституции в связи с решениями Конституционного Суда. Такую конкретизацию надзорного прокурорского полномочия желательно прямо зафиксировать в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации". Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 1992 года. - №8 - Ст. 366 Но она и в настоящее время подразумевается положениями

части пятой ст.87 Закона о Конституционном Суде, рассматриваемыми во взаимосвязи с нормами ст.27 (п.1,5) Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Собрание Законодательства Российской Федерации. - 1999 г. - №42. - Ст. 5005, ст.22 (п.3) и 23 (п.1) Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 1992г. - №8. - Ст. 366. и ст.245 и 251 ГПК РФ Собрание Законодательства Российской Федерации. - 2002 г. - №46. - Ст. 4532. . Конкретными правовыми средствами реализации названного полномочия являются внесение прокурорского протеста в орган или должностному лицу, которые издали соответствующий акт, либо обращение с заявлением в суд по подведомственности (подсудности).

Пока еще слабо используется в указанных целях функциональный и профессиональный кадровый потенциал Министерства юстиции и его территориальных органов. На Министерство возложено ведение Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и Государственного реестра нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Поэтому вполне обосновано уже высказанное в литературе предложение (Т.Я. Хабриевой и др.) о возложении на Министерство юстиции обязанности выявлять включенные в регистр и реестр нормативные акты, аналогичные признанным неконституционными, и информировать об этом органы, их принявшие. Не исключена и возможность наделения Министерства юстиции, его территориальных органов правом на обращение в суд о признании такого рода актов недействительными. В рамках своей компетенции могли бы содействовать решению задачи очищения региональных нормативно-правовых массивов от неконституционных актов и полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах.

В редакции ст.80 ФКЗ о Конституционном Суде в дополнение к бланкетной норме ст.81 конкретизированы положения о конституционно-правовой ответственности за неисполнение решений Конституционного Суда. Правда, она распространена только на органы власти субъектов Федерации. Федеральный законодатель исходил, очевидно, из принципа добросовестности федеральных органов власти при приведении их нормативных актов в соответствие с Конституцией в связи с решением Конституционного Суда, что не отрицает наличие политической ответственности данных органов при игнорировании требований, вытекающих из этих решений. В ст.80 установлено, что если законодательным органом или высшим должностным лицом субъекта Федерации по истечении, соответственно, шести и двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда не будут приняты предусмотренные ст.80 меры в связи с решением Конституционного Суда, то применяется механизм ответственности, предусмотренный федеральным законодательством. Имеется в виду, в частности, вынесение Президентом Российской Федерации на основании Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предупреждения соответствующему органу власти (должностному лицу) и возможное последующее досрочное прекращение их полномочий с использованием различных и достаточно сложных судебных и законодательных механизмов. Детальная конституционная интерпретация предусмотренных мер федерального воздействия, процесса их применения, значения в нем соответствующих судебных и иных процедур, в том числе конституционного судопроизводства, дана в Постановлении Конституционного Суда от 4 апреля 2002 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений указанного Федерального закона. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - №40, ст. 3822 Правда законодательные установления о названных мерах федерального воздействия вряд ли реально применимы на практике и скорее окажут предупреждающее воздействие. Вместе с тем сам факт их законодательного закрепления свидетельствует о том важном значении, которое придает законодательная власть роли Конституционного Суда, его решений в обеспечении непосредственного действия и защиты федеральной Конституции. Реализация решений Конституционного Суда связана не только с восполнением законодателем возникших пробелов в праве и внесением необходимых изменений и дополнений в нормативные акты. Эти решения адресованы и всем правоприменителям. В силу требований ст.79 и 87 Закона с момента провозглашения решения Конституционного Суда, если в нем не предусмотрен иной момент утраты силы акта, не подлежат применению судами, другими органами и должностными лицами как положения нормативного акта (договора), признанного неконституционным и вследствие этого утратившего юридическую силу, так и аналогичные им положения других нормативных актов (договоров), не дожидаясь их официальной отмены (прекращения действия). Это одна из наиболее важных форм исполнения решений Конституционного Суда. Продолжение применения нормативного положения, признанного неконституционным, что встречается на практике, означает по существу, что соответствующий орган, должностное лицо не выполняют требований ст.125 (ч.6) Конституции и конкретизирующих ее ст.79 и 87 Закона о Конституционном Суде, согласно которым решение Конституционного Суда действует непосредственно, независимо от того, отменил или не отменил неконституционное нормативное положение установивший его орган. Если же в решении Конституционного Суда предусмотрена отсрочка его исполнения, то неприменение соответствующего нормативного положения начинается с момента завершения этой отсрочки.

Для правоприменения важное значение имеет и другое. Конституционный Суд нередко признает законоположения конституционными, но только в выявленном им конституционно-правовом смысле этих положений, что также является общеобязательным и исключающим любое иное их истолкование в правоприменительной практике под угрозой пересмотра правоприменительного решения, основанного на ином истолковании.

Правда не всегда судебные и иные правоприменительные органы следуют на практике этим требованиям Закона, что, естественно, не способствует укреплению правопорядка. В связи с этим Конституционный Суд был вынужден напомнить, что поскольку в силу ст.79 (часть вторая) Закона о Конституционном Суде решение Конституционного Суда действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами, исполнение содержащегося в нем требования о пересмотре дела, в котором применен признанный неконституционным закон, не может ставиться в зависимость от усмотрения каких-либо должностных лиц, управомоченных в иных случаях выступать с инициативой или давать согласие на пересмотр дела.

По смыслу ст.100 (часть вторая) Закона о Конституционном Суде, единственный и достаточный повод к началу пересмотра дела - само решение Конституционного Суда о признании закона, примененного в этом деле, не соответствующим Конституции. Иное истолкование названной нормы Закона могло бы привести к нарушению требований действующего законодательства и к неисполнению решения Конституционного Суда, что в соответствии со ст.81 Закона влечет установленную федеральным законом ответственность, а в случаях, затрагивающих права граждан, является основанием для обращения в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (ч.3 ст.46 Конституции) Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июня 1997 г. N 59-0 о разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности пункта 5 части второй статьи 371, части третьей статьи 374 и пункта 4 части второй статьи 384 УПК РСФСР в связи с жалобами граждан K.M. Кульнева, B.C. Лалуева. // BKC - 1997г. - №5. с. 21-23. .

Особый интерес для теоретиков и практиков в сфере конституционного правосудия представляет решение Конституционного Суда об исполнении собственных решений от 21 апреля 2009 года. Журнал конституционного правосудия. 2009. N 4. Данное Решение обращено ко всем высшим органам государственной власти, органам государственной власти субъектов, а не исключительно к палатам Федерального Собрания Российской Федерации и потому не может именоваться посланием.

Конституционный Суд в данном решении не просто обозначил основные проблемы взаимодействия различных органов в части исполнения решений Суда, еще раз напомнил наиболее интересные свои решения, но и назвал слабые места в сфере развития конституционного судебного контроля в России, указав на пути их разрешения.

В частности, Конституционным Судом отмечено, что эффективность его решений определяется прежде всего их воздействием на законотворческую деятельность. Уделяя должное внимание такому дефекту правового регулирования, как законодательный пробел, Конституционным Судом отмечено, что во избежание возникновения законодательного пробела орган конституционной юстиции "может определить в своем решении и параметры нового правового регулирования в его конституционном смысле", а также в целях обеспечения и защиты прав и свобод граждан указать в своих решениях на порядок реализации этих норм, при соблюдении которого только и может быть обеспечено их соответствие Конституции.

"Исполнение решений Конституционного Суда - это проблема, схожая с проблемой соблюдения законов, и она увязывается не столько с действиями Суда (хотя, бесспорно, качество его решений в данном случае играет не последнюю роль), сколько с существующей правовой культурой и правосознанием в обществе, с усилиями, исходящими от многих - законодательных и исполнительных органов, прокуратуры и судов". Интернет-интервью с В.Д. Зорькиным, Председателем Конституционного Суда РФ. СПС Консультант Плюс от 6. 04.2006.

Конституционный Суд РФ, как подтверждает практика, своими решениями способствует упрочению в стране конституционного строя, политической стабильности, реализации принципа разделения властей, укреплению федерализма и местного самоуправления, защите конституционных прав и свобод человека и гражданина. Решения Конституционного Суда РФ дают толкование нормам Конституции, выявляют конституционно-правовой смысл положений действующего законодательства.

Решения Конституционного Суда России применяются непосредственно и нередко являются основанием для принятия федеральных законов и указов Президента, обоснований вето Президента. Ссылки на постановления Конституционного Суда РФ содержатся в постановлениях пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Суды применяют их непосредственно при рассмотрении конкретных дел. Правоприменительная практика федеральных органов исполнительной власти также использует этот источник.

Правовые позиции Конституционного Суда РФ применяются и в постановлениях конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Прокуроры этих субъектов и федеральных округов, добиваясь приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, в протестах и заявлениях в качестве обоснования приводят и решения Конституционного Суда России.

Одной из форм исполнения постановлений Конституционного Суда РФ фактически стала практика вынесения им определений о распространении прежних правовых позиций на аналогичные ситуации, повторяемые в других законах и иных нормативных актах.

Вместе с тем при высоком профессиональном уровне деятельности и авторитете Конституционного Суда РФ в осуществлении его функций "слабым" местом остается исполнение его решений. До сих пор по информации Генеральной прокуратуры России не приведены в соответствие с постановлениями Конституционного Суда РФ, а, следовательно, с Конституцией РФ конституции и уставы 25 субъектов Федерации и более 700 других региональных нормативных актов, конституционность которых поставлена под сомнение в результате прокурорского реагирования. Палатами Федерального Собрания РФ не реализованы рекомендации, содержащиеся в ряде постановлений Конституционного Суда.

Имеются факты, когда при признанных неконституционными положениях федеральных законов продолжают действовать основанные на них подзаконные нормативные акты. Имеются попытки и прямого игнорирования актов Конституционного Суда РФ, волокиты с их опубликованием в официальных изданиях субъектов Федерации. Недостаточна роль Правительства РФ, министерств и ведомств в обеспечении эффективного исполнения решений КС РФ федеральными органами исполнительной власти.

Во многом "слабость" механизма исполнения решений Конституционного Суда РФ обусловлена незавершенностью законодательной регламентации этой стадии конституционного судопроизводства; недооценкой палатами Федерального Собрания, органами государственной власти субъектов Федерации социальной значимости решений конституционного правосудия в обеспечении правовой стабильности и упрочении конституционного строя, а также недостатка правового регулирования вопросов ответственности за неисполнение решений КС РФ. Ст.81гласит, что ответственность за неисполнение решений определяется федеральным законом. Единственной нормой, которая определяет данную ответственность, является ст.315 Уголовного Кодекса РФ, причем она затрагивает решения всех судов. По моему мнению, размер наказания, установленный данной статьей, является недостаточным по отношению к решениям Конституционного Суда РФ ввиду его особого положения в российской судебной системе.

Заключение