Правовое регулирование аттестации работников

Наряду с профессиональными качествами, в понятие деловых качеств включаются организаторские способности (для руководителей и специалистов) и исполнительность (для других служащих - технических исполнителей). В юридической литературе высказано мнение, что помимо деловых качеств, при проведении аттестации некоторых категорий работников, в силу специфики их трудовой функции, должны учитываться личные (в т. ч. моральные) качества. По этому поводу необходимо четко определить: если какие-либо особенности личности или моральные качества действительно необходимы для выполнения конкретной работы и закреплены в нормативных правовых актах (квалификационной характеристике, должностной инструкции, трудовом договоре), они являются деловыми качествами. В этом случае можно говорить о том, что наличие (или отсутствие) таких качеств влияет на соответствие работника занимаемой должности. Примером может служить доброжелательность и вежливость, которых работодатель вправе требовать от продавца, консультанта торгового зала, стюарда и иных работников, обслуживающих население. Подчеркну, что в рассматриваемом случае специфика работы предполагает предъявление особых требований к работнику. Соответствие этим требованиям характеризует деловые качества, а не свойства личности или соблюдение этических норм.

На сегодняшний день в ряде нормативно-правовых актов прямо закреплено, что работник должен обладать необходимыми профессиональными и моральными качествами. Например, в Федеральном законе «О прокуратуре» к числу требований, которым должно соответствовать лицо, назначаемое на должность прокурора либо следователя, отнесены моральные качестваО прокуратуре Российской Федерации : Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1, в редакции от 25.12.2008 № 280-ФЗ // Информационно - правовая система «Консультант плюс» от 12.04.2010.. Таким образом, при проведении аттестации моральные качества работника будут оцениваться наряду с профессиональными.

Если же работник выполняет работу, не связанную с осуществлением воспитательных функций, обслуживанием населения, организацией работы, руководством коллективом, спасением пострадавших и т.д., никакие моральные требования, а также требования к личному статусу предъявляться не могут. Соответственно, нельзя оценивать их в ходе проведения аттестации.

В судебной практике встречаются примеры, когда работники считают, что критерии оценки не определены четко и это нарушает их право, поскольку обязывают их предоставлять сведения, которые не относятся к выполняемой ими трудовой функции.

Так, Верховный суд РФ рассмотрел в открытом судебном заседании гражданское дело по жалобе Соколовой Евгении Михайловны о признании незаконными пункт 1.1, абзац 3 пункт 1.4, абзац 4 пункт 2.4 Положения о порядке аттестации педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений (далее - Положение). Соколова Е. М. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой о признании указанного Положения незаконным и не порождающим правовых последствий с момента его издания, ссылаясь на то, что данный правовой акт создает препятствия в реализации трудовых прав заявительницы, поскольку неправомерно возлагает на нее обязанность проходить аттестацию по несуществующим критериям. Подтверждением этих выводов, по мнению заявительницы, является тот факт, что при определении разрядов оплаты труда работников учреждений образования применяется постановление Министерства труда Российской Федерации от 17 августа 1995 г. № 46, которое не является нормативным правовым актом, так как 7 октября 2002 г. Верховный Суд России вынес по первой инстанции определение об отказе в принятии заявления об оспаривании данного постановления. Представители Министерства образования Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации Мурванидзе Г. И. и Савельева Ю. А. жалобу заявительницы не признали и просили суд отказать в ее удовлетворении.

Суд посчитал, что жалоба Соколовой Е.М. не подлежит удовлетворению по следующим основаниям. В силу пункта 44 Положения о Министерстве образования Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 г. № 258, Министерство образования Российской Федерации устанавливает порядок аттестации руководящих и педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений и работников органов управления образованием, а также образовательные цензы для педагогических работников. Таким образом, утверждая Положение о порядке аттестации педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений, Министерство образования Российской Федерации не вышло за пределы предоставленных ему законодательством полномочий. Пунктом 1.1 Положения предусмотрено, что оно регламентирует порядок аттестации педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений независимо от ведомственной принадлежности, по должностям которых тарифно-квалификационные характеристики предусматривают наличие квалификационных категорий. С доводами представителя заявительницы о том, что п. 1.1 Положения противоречит ст. 37, ч. 2 и 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации и ст. 55 и 56 Закона Российской Федерации «Об образовании», суд не согласился, поскольку Конституция Российской Федерации не регулирует вопросы аттестации педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений. Аттестация данных работников предусмотрена п. 12 ст. 28 Закона Российской Федерации «Об образовании». Статьи 55 и 56 указанного Закона права работников при проведении аттестации не регламентируют. При таких обстоятельствах суд посчитал, что аттестация педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений не нарушает их право на свободу труда, включая право на труд, который каждый свободно выбирает или на который свободно соглашается. Согласно ст. 132 ТК РФ, заработная плата каждого работника зависит от его квалификации, сложности выполняемой работы, количества и качества затраченного труда. В соответствии со ст. 143 кодекса сложность выполняемых работ определяется на основе их тарификации. Тарификация работ и присвоение тарифных разрядов работникам производятся с учетом единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих, единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих. Указанные справочники и порядок их применения утверждаются в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 октября 1992 г. № 785 предусмотрена дифференциация в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы (в том числе работников образования) в зависимости от сложности труда и квалификации работников на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы. Учитывая, что более высокая квалификационная категория работника предполагает и более высокий уровень оплаты его труда, Министерство образования Российской Федерации вправе было закрепить в оспариваемом нормативном правовом акте положение об обязательности аттестации руководящих работников и лиц, претендующих на руководящую должность, на первую квалификационную категорию (абз. 3 п. 1.4 Положения). Первым предложением абз. 4 п. 2.4 Положения предусмотрено, что представление в соответствующую комиссию должно содержать всестороннюю оценку соответствия профессиональной подготовки работника квалификационным требованиям по должности. Доводы представителя заявительницы о том, что данное предписание Положения нарушает право на честь и достоинство аттестуемого работника, суд признал несостоятельными. Поскольку целью аттестации является определение соответствия уровня профессиональной компетентности педагогических и руководящих работников требованиям к квалификации при присвоении им квалификационных категорий, представление на аттестацию должно содержать оценку соответствия профессиональной подготовки работника квалификационным требованиям по должности. При наличии в указанном представлении сведений, порочащих честь и достоинство работника, он вправе требовать их опровержения, обратившись с исковым заявлением в соответствующий суд. Не нашел своего подтверждения в судебном заседании и довод жалобы о том, что оспариваемое Положение неправомерно возлагает на педагогических работников обязанность проходить аттестацию по должностям, предусмотренным постановлением Министерства труда Российской Федерации от 17 августа 1995 г. № 46, которое не зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации, поскольку в оспариваемом Положении отсутствуют ссылки на указанный правовой акт. Поскольку при рассмотрении дела судом не установлено обстоятельств, при наличии которых оспариваемый нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействительными, в удовлетворении жалобы заявительнице было отказано.

После прохождения аттестуемым всех процедур, аттестационная комиссия принимает персональное решение по каждому работнику в следующих формулировках:

- соответствует занимаемой должности и заслуживает поощрения;

- соответствует занимаемой должности при условии улучшения работы и выполнения рекомендаций комиссии с переаттестацией через год;

- не соответствует занимаемой должности.

Решение принимается простым, либо квалифицированным большинством голосов, при открытом или закрытом голосовании, что определяется Положением «Об аттестации». Решение комиссии отражается в протоколе, который подписывается всеми членами аттестационной комиссии. С принятым решением работник знакомится под роспись, которая может ставиться как на протоколе (выписке из протокола, которая выдается на заседании комиссии), так и в специальном листе «ознакомления».

Завершающим этапом деятельности аттестационной комиссии является обобщение полученных результатов, в начале по подразделениям, а затем по всему предприятию. Результаты работы аттестационной комиссии за весь период её деятельности отражаются в итоговом протоколе, в котором в том числе указывается кого и сколько аттестовали, явка, результаты в баллах и процентах, количество аттестованных и не аттестованных и так далее. В отдельный пункт результативной части итогового протокола включаются предложения относительно не аттестованных работников, фиксируются рекомендации службе управления персоналом по совершенствованию её работы. Итоговый протокол доводится до сведения единоличного исполнительного органа (директора), который приказом и расформировывает аттестационную комиссию.

Спорным является вопрос об обязательности выводов аттестационной комиссии для директора. В данной ситуации спор решается в зависимости от того, кем утверждено Положение «Об аттестации». Например, если Положение утверждено общим собранием акционеров, то с соответствующими оговорками рекомендации комиссии будут обязательны для директора. Если же сам директор утверждал Положение «Об аттестации», то следуя принципу «хозяин-барин», выводы аттестационной комиссии будут рекомендательного характера. При этом директор, на свое усмотрение, может:

- поощрить работника (премия, повышение заработной платы, должности);

- предложить перевод на другую работу;

- уволить работника, расторгнуть трудовой договор.

2.3 Проблемы правового и организационного характера аттестации работников правоохранительных органов

Для рассмотрения вопросов, связанных с аттестацией работников правоохранительных органов, прежде всего, необходимо определить круг органов, которые относятся к числу правоохранительных.

В настоящее время система правоохранительных органов законодательно не установлена, хотя отдельно выделен такой вид федеральной государственной службы, как правоохранительная служба. В Федеральном законе № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» под правоохранительной службой понимается особый вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности, и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина с присвоением специальных званий и классных чинов правоохранительной службы О системе государственной службы Российской Федерации : Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ, в редакции от 01.12.2007 № 309-ФЗ // Информационно - правовая система «Консультант плюс» от 12.04.2010. - Ст. 7..

Под «правоохранительной деятельностью» принято понимать одну из форм осуществления функций государства посредством оперативной работы государственных органов по охране норм права от нарушений, защите субъективных прав участников правоотношений и обеспечению выполнения возложенных на них юридических обязанностей Семенов В.М. Правоохранительные органы Российской Федерации / В.М. Семенов. - М. : Норма, 2008. - С. 11.. Результатом правоохранительной деятельности является издание правоприменительных актов, служащих целям профилактики преступлений и иных правонарушений, восстановлению нарушенных прав, привлечению к юридической ответственности лица, совершившего противоправное деяние.

А.Н. Ткач полагает, что пока не принят самостоятельный федеральный закон о правоохранительной службе, определить, какие субъекты осуществляют правоохранение и соответственно являются правоохранительными органами, непросто Ткач А.Н. Комментарий к Федеральному Закону «О системе государственной службы Российской Федерации» : учебник / А.Н. Ткач. // http: // www.books.tur-internet.ru/books/1/143111.html . Однако некоторые выводы можно сделать на основании анализа норм действующего законодательства.

Исходя из содержания ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» к исследуемому кругу можно относить государственные органы, службы и учреждения, осуществляющие функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Необходимо отметить, что правоохранительные функции органов государственной власти Российской Федерации закреплены в российском законодательстве, в частности в законах Российской Федерации № 1026-1 от 18 апреля 1991 года «О милиции» О милиции : Закон Российской Федерации от 18.04.1991 № 1026-1, в редакции от 22.12.2008 № 272-ФЗ // Информационно - правовая система «Консультант плюс» от 12.04.2010., в Законе № 5473-1 от 21 июля 1993 года «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы : Закон Российской Федерации от 21.07.1993 № 5473-1, в редакции от 23.12.2003 № 186-ФЗ // Информационно - правовая система «Консультант плюс» от 12.04.2010.; в Федеральных законах № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» О службе в таможенных органах Российской Федерации : Федеральный закон от 21.07.1997 № 114-ФЗ, в редакции от 23.12.2003 № 186-ФЗ // Информационно - правовая система «Консультант плюс» от 12.04.2010., № 144 от 12 августа 1995 года «Об оперативно-розыскной деятельности» Об оперативно-розыскной деятельности : Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ, в редакции от 22.12.2008 № 272-ФЗ // Информационно - правовая система «Консультант плюс» от 12.04.2010., № 2202-1 от 17 января 1992 года «О прокуратуре Российской Федерации» О прокуратуре Российской Федерации : Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1, в редакции от 25.12.2008 № 280-ФЗ // Информационно - правовая система «Консультант плюс» от 12.04.2010.

; в Указе Президента Российской Федерации от 05 июня 2003 года № 613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ : Указ Президента Российской Федерации от 05.06.2003 № 613, в редакции от 26.04.2009 № 457 // Информационно - правовая система «Консультант плюс» от 12.04.2010. и в других нормативных правовых актах.

Однако при анализе круга субъектов правоохранительной деятельности следует учитывать ряд важных обстоятельств, поскольку, с одной стороны, в одном органе может быть предусмотрена как правоохранительная служба, так и государственная гражданская, военная служба. Например, органы федеральной службы безопасности комплектуются (в том числе на конкурсной основе) военнослужащими, федеральными государственными гражданскими служащими и работниками О Федеральной службе безопасности : Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ, в редакции от 25.12.2008 № 280-ФЗ // Информационно - правовая система «Консультант плюс» от 12.04.2010..

С другой стороны, в обеспечении одного направления правоохранительной службы могут быть задействованы несколько государственных органов. Например, согласно статье 5 Федерального закона от 27 мая 1996 года № 57-ФЗ «О государственной охране», государственную охрану осуществляют федеральные органы государственной охраны, а в обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы Федеральной службы безопасности, органы внутренних дел Российской Федерации и внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, органы внешней разведки Российской Федерации, федеральные органы правительственной связи и информации, Вооруженные Силы Российской Федерации, органы пограничной службы Российской Федерации и иные государственные органы обеспечения безопасности О государственной охране : Федеральный закон от 27.05.1996 № 57-ФЗ, в редакции от 14.07.2008 № 118-ФЗ // Информационно - правовая система «Консультант плюс» от 12.04.2010..

Некоторые указания на органы, где может быть предусмотрена правоохранительная служба, можно обнаружить в реквизитах отдельных нормативных правовых актов. Примером такого акта может служить Федеральный закон № 45-ФЗ от 20 апреля 1995 года «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов : Федеральный закон от 20.04.1995 № 45-ФЗ, в редакции от 22.08.2004 № 122-ФЗ // Информационно - правовая система «Консультант плюс» от 12.04.2010. . По смыслу этого акта правоохранение осуществляют: прокуроры; следователи; лица, производящие дознание; лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность; сотрудники органов внутренних дел, осуществляющие охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также исполнение приговоров, определений и постановлений судов (судей) по уголовным делам, постановлений органов расследования и прокуроров; сотрудники органов федеральной службы безопасности; сотрудники органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

В Указе Президента Российской Федерации от 5 июня 2003 года № 613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» дана характеристика одного из видов правоохранительных органов и определены некоторые вопросы прохождения правоохранительной службы в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ : Указ Президента Российской Федерации от 05.06.2003 № 613, в редакции от 26.04.2009 № 457 // Информационно - правовая система «Консультант плюс» от 12.04.2010.

.

Исходя из вышеизложенного, к правоохранительным органам можно отнести:

1) суд;

2) органы прокуратуры;

3) органы внутренних дел;

4) служба по контролю за наркотическими средствами и психотропными веществами;

5) таможенные органы;

6) органы обеспечения безопасности Российской Федерации.

Институт аттестации государственных служащих имеет очень большое значение, как в практической деятельности самих служащих, так и для государственных органов, поскольку позволяет обеспечить наиболее эффективное использование кадрового потенциала органов государственной власти.

В юридической доктрине сложилось следующее понятие аттестации государственных служащих: «вид деятельности, в процессе которой аттестационная комиссия в рамках установленной научно обоснованной процедуры в целях выявления степени соответствия служащего занимаемой должности производит оценку деловых, личностных и нравственных качеств служащего, процесса и итогов его служебной деятельности, результатами которой становятся оценка и рекомендации аттестационной комиссии по улучшению труда как аттестуемого, так и аппарата всего государственного органа Старилов Ю.Н. Курс общего административного права / Ю.Н. Старилов. - М. : Норма, 2002. - С. 134.. Кроме того, специалисты различают широкий и узкий смысл в данном понятии. В широком смысле аттестация - процесс, в ходе которого реализуются следующие задачи: формирование высокопрофессионального кадрового корпуса государственных служащих, обеспечение стабильности кадров государственной службы, выявление потенциальных возможностей служащих с целью их наиболее эффективного использования и т.д. В узком смысле - это процесс, благодаря которому совершенствуется деятельность государственного органа по подбору, повышению квалификации и расстановке государственных служащих Барцица И.Н. Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации / И.Н. Барцица. - М. : РАГС, 2007. - С. 333.

.

Обязательным элементом механизма аттестации является непосредственная деятельность по осуществлению аттестации, т.е. управленческая аттестационная процедура, которая имеет организационно-правовой характер. Аттестационная процедура, отмечает Ю.Н.Старилов, - это порядок последовательной реализации требований (условий) аттестационной деятельности в различных государственных органах и органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, организациях, то есть система последовательных действий по осуществлению аттестации Старилов Ю.Н. Курс общего административного права / Ю.Н. Старилов. - М. : Норма, 2002. - С. 136.. Соблюдение процедуры создает гарантии объективного подхода к оценке работников, способствует эффективному решению задач аттестации.

В нормативных актах, регламентирующих аттестационно-должностные отношения, содержится множество процессуальных норм. Специальные процедурные нормы, регулирующие аттестационную деятельность, определяют, кто и в каком порядке оценивает работу. В соответствии с задачами, целями и функциями аттестации устанавливаются критерии, по которым оцениваются профессиональные, личные и нравственные качества служащих, а также результаты исполнения ими должностных обязанностей Там же. - С. 142. .

Аттестационная процедура включает следующие основные элементы: 1) постановку целей и задач аттестации; 2) разработку подготовительных мероприятий; 3) сбор, изучение, анализ и обобщение информации об аттестуемом; 4) выработку системы оценки работника; 5) проведение аттестационной оценки, выявление степени соответствия занимаемой должности; 6) подготовку аттестационными комиссиями рекомендаций; 7) установление порядка принятия руководящим органом либо руководителем государственного органа решения по результатам аттестации о присвоении государственному служащему квалификационного разряда, о материальном или моральном поощрении (стимулировании), включении его в резерв на выдвижение и т.д.; 8) формирование порядка реализации итогов аттестации - оценок и рекомендаций аттестационных комиссий (разработка необходимых мер, способствующих этому; установление периодичности действий, выявление субъектов и методов осуществления этих действий; определение последствий реализации действий и ответственности должностных лиц за их выполнение).

Размещено на Allbest.ru